戴玉才，鄧玉玲

（青島大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 青島266102）

一、引 言

空氣污染造成的多方面、多層次的社會經(jīng)濟(jì)損失，已經(jīng)得到越來越多的研究和度量，如降低企業(yè)生產(chǎn)效率和研發(fā)投入［1-2］，阻礙經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展［3］，損害居民健康［4-5］，減少居民幸福感［6-8］?？諝馕廴境蔀橹萍s中國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。近年來，中央政府通過修訂法律法規(guī)、擬定防治計劃、確立目標(biāo)責(zé)任等，加強(qiáng)空氣污染治理。然而地方政府變通執(zhí)行、消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行等問題在環(huán)境政策實踐中普遍存在［9-11］，甚至出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)造假、政企合謀等現(xiàn)象［12-14］，環(huán)境治理效果未達(dá)預(yù)期。財政分權(quán)體制及政治晉升錦標(biāo)賽導(dǎo)致地方政府環(huán)境治理動機(jī)不足，環(huán)保領(lǐng)域的屬地管理體制造成執(zhí)法兩難，環(huán)境問題產(chǎn)生和治理的空間不一致性使政策難以落實等被認(rèn)為是地方政府在環(huán)境治理領(lǐng)域的選擇性履職和部分平庸表現(xiàn)的原因［15-19］。

為綜合性解決政府動機(jī)偏差、管理體制不順、政策執(zhí)行不力等問題，2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組十四次會議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，建立環(huán)保督察工作機(jī)制。自2016年1月于河北開啟中央環(huán)保督察試點工作，到2020年12月，中央環(huán)保督察已全國范圍展開兩輪督察。那么，中央環(huán)保督察能產(chǎn)生怎樣的效果？已有文獻(xiàn)針對中央環(huán)保督察的實施效果進(jìn)行了評價和分析，大致可將其分為兩類：一是中央環(huán)保督察對某些行業(yè)或企業(yè)經(jīng)營狀況或環(huán)境績效的影響，如降低A股重污染行業(yè)上市公司的收益率、激發(fā)上市工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新、抑制高管公職對民營企業(yè)的庇護(hù)、促進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息披露等［20-23］；二是有關(guān)中央環(huán)保督察改善城市空氣質(zhì)量的影響研究。比如，涂正革等（2020）［24］采用斷點回歸的方法驗證了試點督察顯著改善了河北省空氣質(zhì)量，但該文章僅包含河北省的11個督察城市，并不具有全國代表性。劉張立和吳建南（2019）［25］以第一輪第一批督察的8個省份的城市空氣質(zhì)量為例，用雙重差分法分析中央環(huán)保督察的實施特征及其影響效果，但該文章缺少督察開展后長期效應(yīng)的實證研究。王嶺等（2019）［26］對首輪督察和“回頭看”的全國288個地級及以上城市樣本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)首輪督察和環(huán)保督察回頭看均能顯著降低AQI、PM2.5和PM10，該文章僅評估了中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量指數(shù)和顆粒污染物的影響，缺乏對SO2、NO2和O3等其他空氣污染物的分析。

綜上，本文認(rèn)為相關(guān)研究存在一些不足，需要進(jìn)一步拓展，一是現(xiàn)有的研究范圍過窄，多為對某省或督察某一批次進(jìn)行的分析，缺乏使用全國地級市數(shù)據(jù)，用AQI和全部六項單項污染物變動估計中央環(huán)保督察執(zhí)行效果的實證研究；二是既有的研究多忽視了各城市經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境、地理位置、資源條件等的差異性特征以及督察后城市環(huán)境治理狀況的變化。

為此，本文以包括督察試點在內(nèi)的首輪中央環(huán)保督察、中央環(huán)保督察“回頭看”及第二輪第一批督察活動為對象，采用時間斷點回歸法（Regression Discontinuity in Time，RDiT），通過對督察城市的日度AQI指數(shù)及六項單項污染物濃度數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，探究中央環(huán)保督察對督察城市空氣質(zhì)量的影響，并進(jìn)一步分析了不同城市督察效果的差異性以及督察效果的持續(xù)性。具體來說，本文就以下主題進(jìn)行研究：1.中央環(huán)保督察是否改善了督察城市空氣質(zhì)量？2.中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的改善是隨督察輪次，城市的政治約束能力強(qiáng)弱，城市地處秦嶺—淮河分界線南北兩側(cè)，城市是否為資源型城市以及城市空氣質(zhì)量狀況等呈現(xiàn)異質(zhì)性特征？3.中央環(huán)保督察后城市空氣質(zhì)量狀況的變化，即督察對空氣質(zhì)量改善效果是否具有持續(xù)性？

相對于已有文獻(xiàn)，本文在以下方面作出貢獻(xiàn)：第一，本文以全國范圍地級市的空氣質(zhì)量指數(shù)和組成其的全部六項污染物為研究樣本，相對于使用部分省份的部分空氣污染物數(shù)據(jù)研究中央環(huán)保督察執(zhí)行效果的同類文獻(xiàn)，本文研究范圍更廣。第二，將督察組撤離時間與日度空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)相匹配，克服了使用月度或季度數(shù)據(jù)產(chǎn)生的平滑偏誤，進(jìn)一步考察了督察組撤離后的空氣質(zhì)量和與督察期間存在的差異，檢驗中央環(huán)保督察是否能夠形成長效機(jī)制持續(xù)改善中國的空氣質(zhì)量。第三，對督察效果的城市異質(zhì)性和督察后空氣質(zhì)量變化的動態(tài)性分析，有助于制定更精準(zhǔn)的督察策略以及實施差異化的管控措施和監(jiān)管措施，為其他環(huán)境政策的實施提供經(jīng)驗借鑒。

二、制度背景

環(huán)境規(guī)制可大致分為命令—控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和公眾參與型三類。其中以行政管制和立法為主的命令—控制機(jī)制，在我國近些年來實施的環(huán)境規(guī)制中，占據(jù)著舉足輕重的地位［27］。我國實施的代表性的命令—控制型環(huán)境規(guī)制包括1998年劃定的“兩控區(qū)”、2008年奧運(yùn)會臨時停產(chǎn)限產(chǎn)限行、2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》、2015年發(fā)布的《水污染防治行動計劃》、2016年發(fā)布的《土壤污染防治行動計劃》等。而環(huán)境督查作為一種重要的命令—控制型工具，帶有很強(qiáng)的政治壓力，意在通過政府調(diào)節(jié)解決“市場失靈”。

我國的環(huán)境督查有“督企”和“督政”兩個階段［28］。督查指由上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)授權(quán)成立專項工作組，針對特定事項對下級部門進(jìn)行宣傳、督促、檢查和糾偏［10］。2014年之前，我國環(huán)境保護(hù)督查主要由區(qū)域督查中心負(fù)責(zé)，依據(jù)“一事一委托”的原則，對相應(yīng)行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行督查。督查以“掛牌督辦”等方式進(jìn)行，通過檢查、監(jiān)督環(huán)境違法行為，督促污染企業(yè)遵守環(huán)保政策法規(guī)。但是督查中心沒有執(zhí)法權(quán)，缺乏威懾力，且和環(huán)保部門職能有所交叉，督查效果不盡人意。2014年12月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《綜合督查工作暫行辦法》，突出政府對環(huán)境質(zhì)量的主體責(zé)任，明確指出環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法從“督企”轉(zhuǎn)向“督企”和“督政”并重，并在全國全面展開以“督政”為核心的環(huán)保綜合督查。盡管2014年以來的環(huán)保綜合督查卓有成效，但仍存在兩大局限：一是環(huán)保部或各省環(huán)保廳作為監(jiān)督主體，其人、財、物受地方政府控制，在督查地方環(huán)保執(zhí)法時剛性不足；二是“督政”并沒有涉及黨委相關(guān)責(zé)任，環(huán)境治理治標(biāo)不治本［29］。為此，2015年7月，中央深化改革小組十四次會議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，將“環(huán)保督查”發(fā)展成“環(huán)保督察”，以黨中央、國務(wù)院的名義授予環(huán)保督察以更高的權(quán)威與剛性，并將地方黨委的環(huán)保責(zé)任納入督察范圍，要求環(huán)境保護(hù)工作“一崗雙責(zé)”“黨政同責(zé)”。2017年11月，原環(huán)保部六大區(qū)域環(huán)保督查中心轉(zhuǎn)化為國家環(huán)境保護(hù)督察局，由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，獨立行使督察權(quán)力。

中央環(huán)保督察制度的兩大核心要素，中央權(quán)威的介入以及黨內(nèi)政治監(jiān)督的舉措，使之區(qū)別于一般意義上的政務(wù)督查、行政督查。首先，高級別政治權(quán)威的強(qiáng)力介入，即以黨中央、國務(wù)院的名義對地方黨委、政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況進(jìn)行督察，對地方領(lǐng)導(dǎo)施加強(qiáng)大的政治壓力和行為強(qiáng)制。其次，中央環(huán)保督察帶有濃重的“巡視”色彩，以激勵、懲治機(jī)制刺激，將督察結(jié)果與地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、升遷與懲戒相掛鉤，極大程度地增強(qiáng)各黨委政府環(huán)保責(zé)任意識。最后，享有獨立監(jiān)督檢查權(quán)的環(huán)境保護(hù)督察局的成立，擺脫了地方政府對環(huán)境執(zhí)法的合法干預(yù)，解決了長期以來環(huán)保領(lǐng)域“屬地管理”而帶來的執(zhí)法兩難，迫使地方大力整改環(huán)境違法行為。中央意在通過建立制度、賦權(quán)增能、整合機(jī)構(gòu)督促地方履行環(huán)保責(zé)任，擺脫環(huán)境執(zhí)法困境。截至2020年12月31日，各輪督察共結(jié)137418件群眾舉報案件，立案偵查1954件，約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部20698人，問責(zé)19283人。

三、研究設(shè)計和數(shù)據(jù)

（一）計量方程

現(xiàn)有文獻(xiàn)中，有兩種方法被廣泛應(yīng)用于研究某一政策頒布或行動實施對空氣質(zhì)量的影響。1.單差法。即簡單比較政策或行動前后空氣污染物的濃度變化。但是采用單差法對中央環(huán)保督察的效果進(jìn)行檢驗，非但不能區(qū)分督察政策和督察城市實行的其他政策的效果，也不能剝離督察城市空氣質(zhì)量變化的固有趨勢。2.倍差法。即將其他城市作為政策或行動實施城市的對照組，以此控制不同城市具有的共有的空氣質(zhì)量變化的趨勢。但是2017年9月中央環(huán)保督察已經(jīng)實現(xiàn)了對全國31個省（直轄市、自治區(qū)）督察全覆蓋，為了進(jìn)行全國范圍的綜合研究，要找到不受督察影響的城市作為對照組比較困難。而采用斷點回歸的方法可以較好地解決環(huán)保督察政策的識別以及難尋控制組的問題，但該方法對數(shù)據(jù)要求很高，即要求斷點附近存在大量觀測值。自2015年以來，全國地級市按照空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)測并向公眾提供實時空氣質(zhì)量信息，中國氣象局根據(jù)《基本氣象資料和產(chǎn)品共享目錄（2015年）》向全社會開放專業(yè)數(shù)據(jù)，為本文運(yùn)用斷點回歸方法進(jìn)行研究提供了契機(jī)。

斷點回歸的基本思想是將某一政策或某一行動視為一個突然改變的因素，通過觀察政策或行動前后空氣質(zhì)量是否發(fā)生突變來檢驗政策或行動的有效性。若監(jiān)測到空氣質(zhì)量水平在中央環(huán)保督察前后發(fā)生了驟變，但影響空氣質(zhì)量的其他因素是連續(xù)改變的，那么可將這一驟變歸結(jié)于中央環(huán)保督察，即督察有效；反之，督察無效?？紤]到督察前后，城市污染物可能遵循不同的時間趨勢，借鑒Clark等（2020）［30］的做法，督察前后設(shè)立不同的時間趨勢，以確?？諝赓|(zhì)量在政策前后的差異化趨勢。斷點處的平均實驗效應(yīng)（local Average Treatment Effect，LATE）α1的估計方程設(shè)置如下：

（1）式中l(wèi)npollutionit表示第i個城市在時間t（年、月、日）的污染物指標(biāo)的對數(shù)，包括空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）和六項單項污染物濃度（PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO、O3）。Tit為督察政策實施啞變量，表明第i個城市在時間t（年、月、日）是否處于督察期，督察期定義為1，否則為0。

D（t）τ是運(yùn)行變量，用與督查日相隔天數(shù)衡量。運(yùn)行變量D（t）τ和政策啞變量Tit交互項相乘，以考慮斷點兩側(cè)的不同時間趨勢的影響。Xit用來控制氣候變化和人類活動對空氣質(zhì)量的影響，具體包括最高氣溫、最低氣溫、平均氣溫、風(fēng)速、降雨量這五類氣候變量以及是否雙休日、是否法定節(jié)假日和是否調(diào)休日三類日期變量。μi為地區(qū)固定效應(yīng)。δt為時間固定效應(yīng)，包括年份、一年的第幾個月、一年的第幾周、一周的第幾天等啞變量，來控制空氣質(zhì)量的季節(jié)性因素。εit為隨機(jī)擾動項。

α1度量了在排除氣象因素和空氣污染自身時間趨勢的干擾后，中央環(huán)保督察對城市空氣質(zhì)量的直接影響。對α1的一致估計要求除了中央環(huán)保督察之外，其他影響空氣質(zhì)量的因素是連續(xù)變化的。

（二）數(shù)據(jù)和統(tǒng)計分析

空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）和顆粒物（PM）一直是公眾關(guān)注的重點，為了作對比研究，本文分析將包含AQI和組成它的六項單項污染物（PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3）。這六項單項污染物在不同的條件下產(chǎn)生，便于我們進(jìn)行比對分析。

本文收集了全國284個地級及以上城市空氣質(zhì)量和氣象日度數(shù)據(jù)，時間跨度為2015年1月到2019年12月，部分城市包含2014年11月和12月數(shù)據(jù)，以便涵蓋試點督察前一段時間及第二輪第一批次督察后一段時間。為了充分觀察督察前后空氣質(zhì)量的變動情況，本文用多個時間窗口進(jìn)行穩(wěn)健性分析?？諝赓|(zhì)量數(shù)據(jù)來自“天氣后報”網(wǎng)站，其原始數(shù)據(jù)來源于國家環(huán)保局官網(wǎng)，氣候數(shù)據(jù)來自國家氣象局，節(jié)假日數(shù)據(jù)由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的節(jié)假日放假通知整理得到。

表1是全樣本主要變量的描述性統(tǒng)計。觀察發(fā)現(xiàn)，AQI的均值為73.47，處于空氣質(zhì)量“良好”這一水平。AQI指數(shù)的最小值1，最大值為500，且標(biāo)準(zhǔn)差為43.81，說明不同城市或者不同時間的空氣質(zhì)量差異較大。其他單項污染物濃度的差異也是巨大的，例如SO2的均值僅17.86微克/立方米，標(biāo)準(zhǔn)差卻高達(dá)20.39微克/立方米，可以看出不同地區(qū)、不同時間的SO2濃度差異極大。因此，排除污染物時間趨勢的影響以及進(jìn)行城市的異質(zhì)性分析十分必要。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計

四、實證結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

首先進(jìn)行基準(zhǔn)回歸，因為中央環(huán)保督察組在各個省份的督察時間為一個月，故基準(zhǔn)回歸用30天作為帶寬（窗口期），以衡量督察入駐前后一個月空氣質(zhì)量的變化，由于帶寬較小，故參照Lee和Lemieux（2010）［31］的做法，執(zhí)行變量的函數(shù)形式采取一階線性形式，用矩形核密度函數(shù)進(jìn)行局部線性回歸?；貧w結(jié)果見表3。從表2的（1）（2）列來看，若不包含節(jié)假日效應(yīng)及季節(jié)調(diào)整，督察期間一個月的城市空氣質(zhì)量比督察前一個月應(yīng)該有所提高，但是回歸結(jié)果表明督察期間的空氣質(zhì)量與督察前沒有顯著差別，可能是因為節(jié)假日的干擾或綜合來說督察前后污染物濃度有升高的趨勢。表2的第（3）（4）列包含了年份、一年的第幾周、一周的第幾天和法定節(jié)假日等啞變量來控制季節(jié)和人類活動對空氣質(zhì)量的影響。此時回歸結(jié)果表明，政策虛擬變量顯著為負(fù)，即中央環(huán)保督察顯著降低了AQI，改善空氣質(zhì)量。以表2第（4）列為基準(zhǔn)，具體來說，中央環(huán)保督察使得督察城市的AQI顯著下降了6.2%。

表2 AQI回歸結(jié)果

表3 單項污染物回歸結(jié)果

AQI是一個綜合指標(biāo)，根據(jù)六項單項污染物計算而來。為了探討中央環(huán)保督察對單項的空氣污染物的影響，進(jìn)一步以各單項污染物濃度作為被解釋變量進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表3所示。從回歸結(jié)果可以看出，中央環(huán)保督察使得PM2.5和PM10分別顯著下降5.8%和7.6%，使CO濃度顯著下降了2.2%，而對SO2、NO2、O3等污染物沒有顯著影響?？赡苡腥缦略颍?014年4月國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）的通知》，明確將PM2.5和PM10污染物濃度的下降比例納入考核辦法，作為空氣污染治理的主要考核依據(jù)，而且公眾對PM2.5和PM10敏感程度較高，因此督察組入駐后，地方政府有充分的動機(jī)加強(qiáng)對這兩項污染物的治理。越是被納入考核指標(biāo)的污染物，公眾越關(guān)注的污染物，地方政府越有積極性對其加大治理力度。該結(jié)論與既有文獻(xiàn)結(jié)論相似［32-33］。

（二）穩(wěn)健性檢驗

1.控制變量的連續(xù)性

如前文所述對中央環(huán)保督察效應(yīng)的一致估計要求除了督察之外，其余影響空氣質(zhì)量的因素是連續(xù)變化的。為了驗證天氣變量是否存在斷點綜合效應(yīng)，以各天氣變量作為被解釋變量，進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表4所示。結(jié)果表明，各天氣變量在斷點處沒有發(fā)生突變，不會對各污染物回歸結(jié)果產(chǎn)生偏誤。

表4 控制變量連續(xù)性檢驗結(jié)果

2.不同帶寬的穩(wěn)健性檢驗

斷點回歸估計的是一種局部處理效應(yīng)，回歸結(jié)果受帶寬即斷點與樣本的距離選擇的影響。一方面選擇一個較小的帶寬會減少平滑偏差，但同時因為較少的觀測值可用于估計，所以會趨于增加估計系數(shù)的方差，降低斷點回歸的效率；而較大的帶寬，將容易導(dǎo)致更大的平滑偏差，但帶寬范圍內(nèi)的觀察值更多會減小方差。帶寬的選擇是一個在估計的無偏性與有效性之間的權(quán)衡問題［34］。

除30天帶寬外，本文還估計了督察前后45天、20天、10天帶寬的中央環(huán)保督察效應(yīng)。回歸結(jié)果顯示在表5。在20天和45天帶寬中，督察的處理效應(yīng)均十分顯著，AQI、PM2.5、PM10、CO均顯著下降，而在10天帶寬中，PM2.5顯著下降，PM10、SO2、NO2等有所下降但是并不明顯，這可能是因為督察組入駐10天，督察的改善效應(yīng)并不明顯，隨著時間的推移，督察處理效應(yīng)逐漸增強(qiáng)。10天、20天、45天帶寬情況下，督察前后O3濃度均顯著提高，這可能與O3形成過程的復(fù)雜性有關(guān)，臭氧是由空氣中的一氧化碳、各種氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)化合物在受到陽光照射時產(chǎn)生的，并非由生產(chǎn)和生活部門直接排放，短時間難以對這一過程加以控制?？傮w來說中央環(huán)保督察顯著改善了空氣質(zhì)量，進(jìn)一步支持基準(zhǔn)回歸回歸結(jié)果。

3.甜甜圈檢驗

人們會對政策的執(zhí)行提前做出應(yīng)對，即產(chǎn)生預(yù)期、規(guī)避或適應(yīng)行為［34］。一方面，督察時間是已知的，各地政府可能會對督察組入駐提前做出應(yīng)對，比如加強(qiáng)對企業(yè)違法行為的監(jiān)督、遏制高污染行業(yè)無序排放等以改善空氣質(zhì)量。另一方面，地方政府有操縱數(shù)據(jù)的動機(jī)，若地方政府系統(tǒng)地操縱污染物數(shù)據(jù)，那么督察入駐前后的數(shù)據(jù)是最有可能被操縱的。為了緩解對預(yù)期效應(yīng)和短期選擇的影響，本文進(jìn)行甜甜圈穩(wěn)健性檢驗，刪除督察前后5天數(shù)據(jù)，進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果顯示在表5。回歸結(jié)果表明，剔除督察前后5天數(shù)據(jù)后，中央環(huán)保督察使各城市的AQI、PM2.5、PM10和O3顯著下降了16.6%、9.2%、18.5%和5.9%，進(jìn)一步支持基準(zhǔn)回歸回歸結(jié)果。

表5 三種帶寬和甜甜圈穩(wěn)健性檢驗

（三）中央環(huán)保督察效果的多維異質(zhì)性分析

1.督察行動輪次異質(zhì)性分析

總體而言，中央環(huán)保督察能夠顯著降低AQI、PM2.5和PM10等空氣污染，那么，首輪督察、“回頭看”和第二輪督察對空氣污染的降低效應(yīng)分別如何呢？為驗證中央環(huán)保督察對空氣污染的影響是否與不同輪次督察有關(guān)，本文對第一輪督察，“回頭看”和第二輪督察分別進(jìn)行回歸分析，回歸結(jié)果見表6。從對AQI、PM2.5和PM10的影響來看，“回頭看”的督察效應(yīng)強(qiáng)于首輪督察，而第二輪環(huán)保督察相對于“回頭看”和第一輪環(huán)保督察而言，具有更加顯著的降低效應(yīng)?？赡苡幸韵略颍环矫?，隨著中央環(huán)保督察的執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大，地方政府所面臨的外部監(jiān)督壓力持續(xù)加大，地方政府迫于壓力采取更嚴(yán)苛的措施抑制污染；另一方面，首輪督察與“回頭看”及第二輪督察的時間間隔較長，一些城市在督察組撤離一段時間后放松了對典型企業(yè)或污染源的空氣污染治理，因而在下一輪督察中政府趨于加大治理力度，應(yīng)對督察。

表6 三輪督察行動回歸

此外，督察“回頭看”前后，SO2和NO2等污染物排放狀況并沒有改善，二者濃度反而顯著上升。原因在于：SO2主要來源是工廠鍋爐和發(fā)電廠燃煤以及工業(yè)爐窯等燃燒后的排放，NO2主要來源是鍋爐和爐窯等的高溫燃燒以及汽車尾氣排放等。督察“回頭看”多在秋冬季，北方城市實行集體供暖，而“回頭看”的237個督察城市有134個在北方，所以短期內(nèi)這兩項污染物并不會因為督察而有所改善。

2.城市政治約束力異質(zhì)性分析

我國城市具有鮮明的行政級別特征，大體可分為直轄市、副省級市、一般省會城市、一般地級市、縣級市、縣城和一般建制鎮(zhèn)7級［35］。在面對中央環(huán)保督察時，行政級別更高的城市具有更強(qiáng)的政治約束能力，這主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，上級政府對行政級別較高的城市的關(guān)注度更高且居民通常擁有更加順暢的政治表達(dá)途徑，生態(tài)環(huán)境治理可能受到更強(qiáng)的監(jiān)督和約束［36］；其次，相對于其他城市，行政級別較高的城市的社會發(fā)展目標(biāo)往往更趨于多元化，而不僅僅是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財政收入，因此在這類城市中，環(huán)境質(zhì)量偏好可能更大。此外考慮到行政級別高的城市，通常人口密度大，二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)占比高，空氣污染總體上更為嚴(yán)重，相較于行政級別更低的城市其空氣污染存在更大的改善余地。本文將樣本分為直轄市、副省級市及一般省會城市和一般地級市兩類，分別進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果見表7。如果以上邏輯成立，那么中央環(huán)保督察對直轄市、副省級市及一般省會城市空氣污染影響應(yīng)當(dāng)大于一般地級市?；貧w結(jié)果表明督察對兩類城市的空氣質(zhì)量均有改善效應(yīng)，但直轄市、副省級市及一般省會城市的空氣質(zhì)量改善效果更強(qiáng)。具體而言，督察使直轄市、副省級市及一般省會城市的AQI、PM2.5和PM10分別顯著下降9.1%、9.5%和11.3%，一般地級市的AQI、PM2.5和PM10分別顯著下降5.9%、5.4%和7.2%，下降幅度低于直轄市、副省級市及一般省會城市，證實了政治約束能力強(qiáng)的城市，中央環(huán)保督察的督察效果更好。

表7 直轄市、副省級市及一般省會城市和一般地級市異質(zhì)性

3.城市地理位置異質(zhì)性分析

“秦嶺—淮河”是我國所特有分界線，既是南北地理也是人文上的分割線。相對南方城市而言，北方礦產(chǎn)豐富，多重工業(yè)和機(jī)械制造業(yè)等高污染行業(yè)，且我國在秋冬兩季對北方城市實行集體供暖，消耗大量能源，因此“秦嶺—淮河”以北可能存在更嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。Chen等［37］發(fā)現(xiàn)“秦嶺—淮河”一線南北兩側(cè)冬季供暖的差異使得北方城市人口預(yù)期平均壽命低于南方。由于相對“秦嶺—淮河”以南城市，“秦嶺—淮河”以北城市空氣污染更為嚴(yán)重，在受到來自中央環(huán)保督察的壓力時，地方政府有更大的動機(jī)改善空氣質(zhì)量。如果這一邏輯成立，那么中央環(huán)保督察對“秦嶺—淮河”兩側(cè)城市空氣污染的影響應(yīng)該有所不同。鑒于此，本文對“秦嶺—淮河”南北城市進(jìn)行分組回歸。回歸結(jié)果見表8，從中可以看出，“秦嶺—淮河”以北城市的AQI、PM2.5、PM10和CO分別顯著下降12.1%、12.0%、16.5%和4.5%，“秦嶺—淮河”以南城市的AQI、PM2.5、PM10分別顯著下降4.3%、4.2%和3.7%，相對于秦嶺—淮河以南城市，中央環(huán)保督察對秦嶺—淮河以北城市污染物的降低效應(yīng)更強(qiáng)而且更具顯著性。

表8 “秦嶺—淮河”南北異質(zhì)性

4.城市資源特征異質(zhì)性分析

資源型城市指由礦產(chǎn)資源開發(fā)形成和發(fā)展起來的、其主要功能或重要功能為向社會提供礦產(chǎn)品及其初加工產(chǎn)品的一類城市［38］。資源型城市普遍存在經(jīng)濟(jì)效益較差、資源型產(chǎn)業(yè)比重高、發(fā)展質(zhì)量不高、環(huán)境保護(hù)壓力較大等問題［39］。資源型城市能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)，中央環(huán)保督察能否有助于資源型城市降低空氣污染呢？本文將地級市與《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知（國發(fā)［2013］45號）》中的資源型城市相匹配，分別分析中央環(huán)保督察對資源型城市和非資源型城市的處理效應(yīng)。表9表明，中央環(huán)保督察使資源型城市的AQI、PM2.5和PM10分別下降了8.2%，6%和10.7%，使非資源型城市的AQI、PM2.5和PM10分別下降了5.5%，6.4%和6.3%?？傮w而言，中央環(huán)保督察使資源型城市和非資源型城市的空氣質(zhì)量均顯著改善，但對資源型城市空氣質(zhì)量的改善效應(yīng)更強(qiáng)。

表9 資源型城市和非資源型城市異質(zhì)性

5.城市空氣質(zhì)量異質(zhì)性分析

席鵬輝等（2015）［40］發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)低程度的污染加深時，地方政府反而會降低治污投入。從激勵角度來看，對于空氣質(zhì)量較好的城市，其地方政府在觀察到空氣污染程度加深時，不再愿意進(jìn)行環(huán)境治理，因為污染較輕時治污投入引起的污染治理效應(yīng)不大，地方政府更愿意將時間和精力投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去。而空氣質(zhì)量較差的城市，其落后低效產(chǎn)能、高污染行業(yè)企業(yè)比重較大，一方面受到更大的對于環(huán)境治理的壓力，另一方面，較少的治污投入能夠產(chǎn)生的較大的污染治理效應(yīng)，因此空氣質(zhì)量較差的地方政府在面對中央環(huán)保督察時更有動機(jī)對轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。2016年3月全國人大通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，到2020年地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比率要超過80%。此外，每年的生態(tài)環(huán)境公報會對各個城市空氣優(yōu)良天數(shù)比例范圍進(jìn)行公布。因此，優(yōu)良天數(shù)比率80%以上和以下城市環(huán)保治理動機(jī)可能存在差異。鑒于此，我們將督察前一年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)占比超過80%的督察城市劃分為空氣質(zhì)量優(yōu)良城市，否則為空氣質(zhì)量一般城市。分別對兩類城市進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表10所示。在空氣質(zhì)量一般城市中，督察前后AQI、PM2.5、PM10和CO分別顯著下降了11.1%、12.6%、15%和3.2%，此外SO2和NO2均有下降趨勢。而在空氣質(zhì)量優(yōu)良城市中，中央環(huán)保督察僅對AQI和O3具有改善效應(yīng)，使其分別下降3.8%和4.2%，而對PM2.5、PM10、CO存在一定的負(fù)向效應(yīng)但不具有顯著性。由此說明，激勵動機(jī)存在，中央環(huán)保督察對優(yōu)良天數(shù)比率80%以下的空氣質(zhì)量一般城市督察效果更好。

表10 空氣質(zhì)量一般城市和空氣質(zhì)量優(yōu)良城市異質(zhì)性

（四）中央環(huán)保督察效果的持續(xù)性分析

一些地方政府將“GDP的高速增長”作為執(zhí)政目標(biāo)。一方面，在面臨中央環(huán)保督察組的行政約談與問責(zé)壓力時，召開臨時會議擬定應(yīng)對方案，以要求部分污染企業(yè)停業(yè)整改等消極方式作出應(yīng)對［41］，這些“一刀切”的整改要求通常過于緊急和短暫，以至與客觀規(guī)律相背離。另一方面，在督察過后，地方政府放松對污染企業(yè)的管制與監(jiān)督，導(dǎo)致中央環(huán)保督察組入駐期間執(zhí)法效果雖好，一旦督察組撤離后當(dāng)?shù)仄髽I(yè)立即恢復(fù)高污染排放，甚至受規(guī)制企業(yè)為了彌補(bǔ)督察期間“關(guān)?！被驕p產(chǎn)帶來的損失，進(jìn)一步加大排放力度，環(huán)境治理難以持續(xù)。

對此，本文首先以中央環(huán)保督察組撤離的時間點作為斷點，探究空氣質(zhì)量是否在斷點前后發(fā)生顯著變化。本文分別估計了中央環(huán)保督察組撤離前后各10天、20天、30天三個帶寬下處理效應(yīng)的結(jié)果，回歸結(jié)果如表11?；貧w結(jié)果表明，在不同帶寬下，督察組撤離后，各項污染物濃度顯著上升。比如，在10天的帶寬下，AQI、PM2.5、PM10、SO2、NO2和CO分 別 顯 著 上 升 了7.8%、11.2%、10.2%、7.2%、6.1%和7.8%，說明中央環(huán)保督察雖然在督察入駐期間很好地改善了空氣質(zhì)量，但督察組撤離后，空氣質(zhì)量下滑。

表11 督察組撤離回歸分析

為了進(jìn)一步分析中央環(huán)保督察的持續(xù)性效果，本文利用事件研究法的思想，在方程中加入不同時間跨度的啞變量，允許督察對空氣質(zhì)量的影響在督察組撤離前后的一段時間各不相同。這里借鑒Clark等（2020）［30］的做法。具體來說，本文選擇30天為一時間單位，設(shè)置啞變量，包括督察前的第2個月至督察后的第6個月共8個啞變量，并將這些啞變量同時放入回歸方程，探究督察組撤離前后的空氣質(zhì)量變化趨勢。

從圖1來看，督察組入駐前0—30天，各項污染物顯著下降，說明各地政府提做好了空氣質(zhì)量的保障工作，存在督察的預(yù)期效應(yīng)。但中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的改善效果僅在督察期間及督察后的一段時間內(nèi)存在，在督察組撤離不久，AQI和各項污染物濃度顯著上升，僅O3濃度存在下降趨勢。以PM10為例，督察組撤離后0—30天，其存在上升趨勢但并不顯著，但隨著距離督察組撤離的時間點越遠(yuǎn)，PM10濃度相比于督察期間上升程度越大，并更具顯著性。由此說明中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的改善只有短期效果，不具備持續(xù)性。

圖1 中央環(huán)保督察前后空氣質(zhì)量指數(shù)和單項污染物濃度動態(tài)變化

五、結(jié)論與對策建議

本文利用2015—2019年間中國284個地級及以上城市的日度頻率污染和氣象數(shù)據(jù)，利用斷點回歸的計量方法研究首輪中央環(huán)保督察，“回頭看”和第二輪督察對空氣質(zhì)量的影響。本文實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)：1.在控制了天氣因素以及污染物本身的時間趨勢之后，中央環(huán)保督察顯著降低了空氣質(zhì)量指數(shù)，通過對單項污染物的分析發(fā)現(xiàn)，降低效應(yīng)主要體現(xiàn)在PM2.5和PM10上，督察對其他污染物的影響并不顯著。這與當(dāng)前空氣污染治理考核聚焦在PM2.5和PM10相一致。2.相對于前期中央環(huán)保督察，后期督察對空氣質(zhì)量的改善作用更強(qiáng)。與政治約束力弱的城市相比，中央環(huán)保督察對政治約束力強(qiáng)的城市AQI和PM10的降低效應(yīng)更強(qiáng)。與非資源型城市相比，中央環(huán)保督察對資源型城市AQI和PM10的降低效應(yīng)更強(qiáng)。中央環(huán)保督察對“秦嶺—淮河”一線以北城市空氣污染物的降低效應(yīng)強(qiáng)于“秦嶺—淮河”一線以南城市。相對于一年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)占比達(dá)到80%城市，中央環(huán)保督察對一年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)占比低于80%的城市督察效果更好。3.中央環(huán)保督察對空氣污染治理只有短期效果，在中央環(huán)保督察組撤離后，AQI和各項單項污染物顯著上升。根據(jù)實證分析結(jié)論，為進(jìn)一步強(qiáng)化中央環(huán)保督察改善城市空氣質(zhì)量的作用，完善中國的環(huán)保督察制度和環(huán)境管理體制，提出三點對策建議：

第一，堅持和完善中央環(huán)保督察制度，建立長期整改落實和不定時回訪機(jī)制。中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的改善效果顯著，但地方為應(yīng)對督察采取策略性行為，空氣質(zhì)量的改善在督察前就已經(jīng)開始，但督察過后的短時間內(nèi)空氣質(zhì)量迅速下滑。因此，一方面要堅持中央環(huán)保督察制度，將其作為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作、監(jiān)督地方政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要著力點，建立中央環(huán)保督察與地方履行環(huán)保責(zé)任的協(xié)同性。另一方面，對各個地區(qū)采取不通知、不定期的方式直接督察，避免地方政府產(chǎn)生預(yù)期和應(yīng)急改善，并通過制定合理的“回頭看”時機(jī)，防止地方政府“督察前抓，督察后放”等，提高督察效果持續(xù)性。

第二，根據(jù)督察效果的差異性，實施精準(zhǔn)督察。各區(qū)域經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境、生態(tài)環(huán)境狀況、地理位置、資源條件不同，中央環(huán)保督察效果存在較大差異。若對不同地區(qū)進(jìn)行相同程度的督察可能造成督察效率低、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。為此，建議根據(jù)各區(qū)域特征及污染治理難易程度制定精準(zhǔn)督察策略，打破各地統(tǒng)一督察、固定時限督察的局面，如增加對一般地級市等政治約束能力較弱城市督察的頻次和力度；延長北方城市冬季督察時限、加大督察頻次，降低因季節(jié)帶來的南北差異；加大對邊際改善效果顯著區(qū)域的督察力度，如增強(qiáng)激勵資源型城市、空氣質(zhì)量一般的城市加大治理力度等。

第三，加強(qiáng)生態(tài)文明政績考核比重。從改革開放發(fā)展到新時代高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展是中國特色社會的主旋律，“發(fā)展性”的政策基調(diào)已深入人心。實證結(jié)果表明，中央環(huán)保督察對公眾關(guān)注度不高、可見度較低的、非考核目標(biāo)的空氣污染物減排效果不明顯，地方政府策略性的實現(xiàn)生態(tài)考核目標(biāo)。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境協(xié)同并非易事，有必要下決心采取措施加強(qiáng)生態(tài)文明政績考核，通過建立各區(qū)域生態(tài)環(huán)境政績排行，促進(jìn)形成濃厚的生態(tài)文明政治氛圍。