于凌云，魏秋芳

（西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610031）

一、引 言

自2000年以來，少兒比低位走勢與老年比快速上升的變動趨勢使我國進入了低生育率、高老齡化的人口發(fā)展軌道，我國面臨著人口失衡的風(fēng)險（見圖1）。積極調(diào)整人口政策以應(yīng)對少子老齡化成為我國的必然選擇。2021年《政府工作報告》指出，需以“一老一小”為重點完善人口服務(wù)體系，優(yōu)化生育政策，推動實現(xiàn)適度生育水平，發(fā)展普惠托育和基本養(yǎng)老服務(wù)體系［1］。緊扣人口發(fā)展目標(biāo)，《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，提出繼續(xù)深化生育政策，實施“三孩”生育政策和配套支持措施［2］。家庭作為養(yǎng)老撫幼的重要責(zé)任主體，調(diào)動家庭的能動性、提高家庭發(fā)展能力，才能順利促進我國人口轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌解決人口問題。但日漸式微的傳統(tǒng)婚戀觀、家庭價值觀及家庭保障能力抑制了人口政策的積極效應(yīng)。因而，在倡導(dǎo)“三孩”生育、積極應(yīng)對人口老齡化的背景之下，制定和調(diào)整家庭政策以促進人口均衡發(fā)展具有極大的必要性和緊迫性。厘清我國家庭政策的發(fā)展脈絡(luò)，從中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，已然成為我國家庭政策研究領(lǐng)域一項重要的研究內(nèi)容。在回顧歷史的基礎(chǔ)上，積極制定和調(diào)整家庭政策，將有利于緩解家庭的“一老一小”照顧壓力，并落實積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略，以保持我國人力資源稟賦優(yōu)勢。

圖1 2000—2020年我國少兒比、老年比

對家庭政策的理解有廣義和狹義之分。狹義的家庭政策是指具有直接而明確的家庭目標(biāo)，并以家庭或家庭成員為對象的政策［3］。廣義的家庭政策則為涵蓋國家及地方政府出臺的各種對家庭制度起到規(guī)范作用的法律，以及可能影響家庭生活的各項政策［4］?；仡櫸覈彝フ叩陌l(fā)展歷史，我國并沒有嚴(yán)格意義上的家庭政策，與家庭有關(guān)的政策內(nèi)容大多附屬于生育、婚姻、就業(yè)政策以及針對弱勢群體的社會救助政策等。因而，本文以廣義的家庭政策為切口，在文獻回顧的基礎(chǔ)上，根據(jù)家庭責(zé)任承擔(dān)主體將我國的家庭政策劃分為去家庭化（1949—1978年）、家庭化（1979—2000年）、二階家庭化（2001—至今）三個階段，并基于時代背景探尋了家庭政策變遷的緣由、當(dāng)前我國家庭政策面臨的困境和未來的發(fā)展方向，以期通過探討我國家庭政策的建立和完善，為緩解目前低生育率、高老齡化的人口發(fā)展態(tài)勢，促進人口均衡發(fā)展提供政策參考。

二、“去家庭化”時期（1949—1978年）

1949年新中國的成立開啟了中國歷史發(fā)展的新紀(jì)元。為鞏固新生政權(quán)，實現(xiàn)為人民謀幸福的諾言，我國進入了計劃經(jīng)濟時期。高度集中的計劃經(jīng)濟體制成為國家治理與社會治理的基本方式，生產(chǎn)和生活均被納入國家計劃之中［5］。與此相對應(yīng)，我國的家庭政策呈現(xiàn)出去家庭化的特征。“去家庭化”指通過國家規(guī)定、市場或公民社會中的志愿照料服務(wù)組織降低個體對家庭福利、照顧、經(jīng)濟等方面的依賴［6-7］。也有從女性主義的視角出發(fā)，強調(diào)將女性從家庭照顧責(zé)任中解脫出來，認(rèn)為去家庭化的核心應(yīng)該是女性的自由度而非家庭的自由度［8］?？傊ゼ彝セ募彝フ唧w現(xiàn)了國家和市場對傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)——家庭的解構(gòu)［9］。計劃經(jīng)濟時期，我國家庭政策如此獨特的存在方式主要受到了馬克思社會福利思想和以公有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟體制的影響。

（一）馬克思社會福利思想的影響

中國共產(chǎn)黨是一個馬克思主義政黨，新中國的家庭福利理念自然受到了馬克思社會福利思想的影響。首先，無產(chǎn)階級貧困化問題是馬克思無產(chǎn)階級社會福利思想的重要內(nèi)容，也是馬克思號召無產(chǎn)階級進行革命斗爭的思想理論武器［10］。同時，其也深深扎根于資本主義私有制中。資本主義雇傭勞動制是無產(chǎn)階級貧困化的根源，資本積累則是無產(chǎn)階級貧困化的直接原因［11］。為此，新中國在社會主義政權(quán)建立之后便著手建設(shè)社會福利體系以解決無產(chǎn)階級貧困化的問題。其次，社會扣除理論成為建立社會福利的另一重要指導(dǎo)思想。馬克思認(rèn)為，在社會總產(chǎn)品中應(yīng)該扣除用來補償消費掉的生產(chǎn)資料、用來擴大生產(chǎn)的追加以及用來應(yīng)對不幸事故和自然災(zāi)害的后備基金或者保險基金三個部分，此外還需要扣除管理費用、用于滿足共同需要、為喪失勞動力的人設(shè)立基金的三項費用［12］。社會扣除理論說明了建立社會保障制度，增進社會福利的必要性。最后，馬克思認(rèn)為家庭承擔(dān)著生育、經(jīng)濟、教育等功能，為家庭提供福利保障不僅能滿足個人的需要，也能滿足社會的需要。因此，國家為家庭提供福利具有合理性和必要性。

（二）以公有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟體制提供了制度基礎(chǔ)

首先，公有制要求實現(xiàn)福利資源的全民共享。經(jīng)過社會主義三大改造，我國實現(xiàn)了由生產(chǎn)資料私有制向社會主義公有制的轉(zhuǎn)變，并逐漸建立了計劃經(jīng)濟體制。公有制不僅要求實現(xiàn)生產(chǎn)資料的共同所有與占有，更要求實現(xiàn)生產(chǎn)資料的共同支配與使用，即福利資源也理應(yīng)實現(xiàn)全體公民的共享。其次，計劃經(jīng)濟體制賦予了國家成為資源分配者和決策者的權(quán)力。社會主義國家作為無產(chǎn)階級和人民群眾的代表，有權(quán)按照人民群眾的長遠利益來制定社會財富的分配規(guī)則和計劃，并按此規(guī)則和計劃來決定福利分配方式，這強化了國家在社會福利制度中決定性的主體地位［13］。最后，為提高福利配置效率，國家將家庭福利資源下沉到單位（集體）。國家把資源分配的權(quán)力賦予了單位，單位成了社會成員獲取各種物質(zhì)生活資料的唯一來源［14］。職工家屬想要享受優(yōu)厚的福利待遇便需附屬于家庭中擁有“單位人”身份的職工。但需要明確的是，個人的生活受制于家庭，這不是家庭內(nèi)部的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)或權(quán)力結(jié)構(gòu)所規(guī)定，也不是因為個人獨立于家庭的能力所限制，而是由國家的家庭政策及其福利配給政策所決定［15］。總的來說，公有制說明了福利資源共享的必要性，計劃經(jīng)濟體制賦予了國家分配福利資源的權(quán)力，單位（集體）為家庭福利提供了組織載體。由此，國家通過運用行政權(quán)力實現(xiàn)了對社會福利資源自上而下的指令性配置，成為福利制度供給的責(zé)任主體［16］。家庭福利由國家所負(fù)擔(dān)，家庭依賴國家的保護支持，呈現(xiàn)出強烈的去家庭化特征。

以上兩點因素催化我國出臺了一系列保障職工及其家屬的政策。其以1953年出臺的《中華人民共和國勞動保險條例實施細(xì)則修正草案》為標(biāo)志，開啟了我國家庭福利制度的構(gòu)建歷程（見表1），最終形成了城鄉(xiāng)二元的家庭政策體系。城鎮(zhèn)形成了以勞動保險制度為核心，與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的就業(yè)與保障一體化的單位保障制度［17］。農(nóng)村則形成了以社區(qū)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟福利（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）與社區(qū)公共福利事業(yè)的農(nóng)民集體福利體系［18］。此階段我國雖有城鄉(xiāng)兩套家庭政策體系，但兩者都具有普惠性的去家庭化特色。家庭福利供給主體為國家。國家通過單位（集體）這一中間橋梁為個人和家庭提供福利保障；福利內(nèi)容涉及衣食住行、生老病死等職工生活的方方面面；覆蓋人群不僅僅局限于個體，后期逐漸擴展到家庭成員。家庭服務(wù)方式實現(xiàn)了由家族保障體系向單位照顧式服務(wù)的轉(zhuǎn)變，家庭福利最終由單位（集體）包辦［19］。這樣的制度安排不僅彰顯著平均主義，更是強化了人民對新生政權(quán)以及社會主義優(yōu)越性的認(rèn)同感，對當(dāng)時艱難的新中國具有積極的作用。然而，長期由政府提供家庭福利的做法不僅加重了財政負(fù)擔(dān)，同時也會抑制企業(yè)發(fā)展的活力，阻礙經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變。隨后，我國家庭政策逐漸邁入了家庭化的階段。

表1 1949—1978年部分家庭政策

三、“家庭化”時期（1979—2000年）

進入改革開放后，我國將經(jīng)濟建設(shè)作為一切生產(chǎn)生活的中心，為更好服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，我國家庭政策出現(xiàn)了相應(yīng)的變化。家庭政策在此階段呈現(xiàn)出了家庭化的特征?！凹彝セ睆娬{(diào)家庭是福利供給的主要責(zé)任者，家庭成員之間相互幫助、互惠互利、共同抵御家庭風(fēng)險。而國家在承擔(dān)家庭責(zé)任方面往往處于缺位狀態(tài)，僅對低收入、有需要的家庭具有幫助和支持的義務(wù)，且這種支持保持在最低限度，即從宏觀上理解是國家照顧責(zé)任的最小化，微觀上則是家庭內(nèi)部成員的相互依賴、相互照顧［20］。此階段我國實行家庭化的家庭政策，其一是因為我國具有深厚的家庭互助、公私有別的傳統(tǒng)價值觀，實行家庭化的家庭政策阻力較小。其二則是為了實現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，采取生產(chǎn)性的東亞福利體制更具功利性的好處。

（一）家庭互助、公私有別的傳統(tǒng)價值觀念根深蒂固

家庭看似在計劃經(jīng)濟時期被單位（集體）架空，但家庭成員之間的聯(lián)系卻是緊密的，家庭在家庭成員心中仍舊具有高度的親密感和依賴感。此階段，雖然家庭被迫承擔(dān)家庭福利責(zé)任，但是并沒有給予其猝不及防的心理打擊。家庭的核心價值觀自始至終都沒有得到徹底的改變，家庭在生活中仍具有不可替代的地位。一方面，我們社會和國家總是在鼓勵人們“自助”和“互助”，反對和歧視對國家保護體制的依賴［21］。因而，無論是否有國家力量的介入，家庭始終保持著強大的凝聚力，實踐著互助互惠的家庭福利模式。另一方面，從家庭福利的實質(zhì)上來看，家庭內(nèi)部強調(diào)“休戚與共”“孝道”等意識理念，表明家族及其成員有相互扶助的義務(wù)，家庭成員的生老病死都由家庭安排，國家對作為私領(lǐng)域家庭的經(jīng)濟命運和福利沒有干預(yù)的傳統(tǒng)［22］。國家和家庭分別代表著“公”和“私”，公私有別的思想為國家退出家庭福利供給提供了合理理由。因而，在重視家庭互助和強調(diào)公私的傳統(tǒng)文化背景之下，家庭化的家庭政策具有深厚的文化基礎(chǔ)。

（二）生產(chǎn)性的福利體制更具功利性好處

在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，為減輕國家、企業(yè)發(fā)展負(fù)擔(dān)，單位制逐步解體。家庭被迫成為個體獲得福利的途徑和最大的支持和依賴。與此同時，為實現(xiàn)經(jīng)濟的高速發(fā)展，家庭也逐漸演變?yōu)榇龠M經(jīng)濟發(fā)展的手段。我國的福利制度展現(xiàn)出東亞福利體制的典型特征——生產(chǎn)性?！吧a(chǎn)主義”的社會福利體制將促進經(jīng)濟發(fā)展作為其價值取向，因而我國家庭建設(shè)的目標(biāo)也自然是服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展［23］。對一直處于政策邊緣的家庭福利而言，舉國發(fā)展經(jīng)濟的做法，無疑是需要家庭重新承擔(dān)起巨大的責(zé)任，做出更多的犧牲。整個階段，家庭政策的發(fā)展無疑都是在消極被動中艱難前進的。但是，家庭化的家庭政策安排也具有其合理的一面。尤其是在我國受制于經(jīng)濟社會發(fā)展程度，社會福利資源相對有限，政府只能優(yōu)先制定急需的保障性措施的情況下，減輕國家的負(fù)擔(dān)、增加個人和家庭的責(zé)任必然有利于提升我國的整體實力［24］。因而，基于我國綜合國力較弱以及生產(chǎn)性的東亞福利體制能為經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大收益，我國在此階段將家庭政策的制度取向定位為家庭化，對我國更具功利性的好處。

傳統(tǒng)文化和生產(chǎn)主義這兩大因素將我國家庭政策引向了家庭化的發(fā)展方向。政府與社會組織在不斷強調(diào)家庭重要性的同時減少了對家庭生活的干預(yù)，并由此形成了一套并不完備的家庭政策體系（見表2）［25］。這些家庭政策總體上呈現(xiàn)出含蓄性的家庭主義色彩，即國家雖未明確向社會大眾傳遞家庭應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的理念，但諸多政策措施卻將責(zé)任暗指家庭。從家庭福利供給主體來看，國家、企業(yè)逐漸從家庭福利中退出，責(zé)任轉(zhuǎn)由個人和家庭承擔(dān)；家庭福利內(nèi)容逐漸單一化，主要集中于養(yǎng)老、醫(yī)療兩大保障板塊，對家庭內(nèi)部人員照顧等需求考慮較少；家庭福利的人群覆蓋范圍逐漸收縮，更多是以個人為家庭政策對象，缺乏家庭整體視角觀?？偟膩碚f，家庭內(nèi)部問題的解決需要依靠個人和家庭成員的互助。為在特定時期實現(xiàn)國家經(jīng)濟建設(shè)，而轉(zhuǎn)向家庭化的制度安排，在當(dāng)時具有一定的合理性。但國家此時的收縮卻不僅僅是社會福利投入遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展速度那般簡單，更多的是滯后于社會福利需求［26］。尤其是在最能體現(xiàn)國家責(zé)任的社會救助制度設(shè)計上，我國雖出臺了對弱勢群體的幫扶政策，但這些都是建立在嚴(yán)苛的條件之上的，對于真正緩解家庭困境作用較小，難以滿足相應(yīng)的需求。此階段家庭化的家庭政策安排無疑強化了家庭的功能地位，同時也催化了家庭的脆弱性。家庭難以抵抗越發(fā)多元的社會風(fēng)險，增加了后續(xù)改革發(fā)展的經(jīng)濟、社會成本，也為我國導(dǎo)向二階家庭化的政策提供了背景。

表2 1979—2000年部分家庭政策

四、“二階家庭化”時期（2001—至今）

長期的計劃生育政策使我國形成了“倒金字塔”的人口結(jié)構(gòu)，同時為適應(yīng)城鎮(zhèn)化需求，人口流動頻繁、女性面臨家庭與工作沖突，家庭承擔(dān)撫幼養(yǎng)老責(zé)任已然不合時宜。黨的十六大提出構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)觸發(fā)了我國家庭福利時代的來臨，加之黨的十八屆三中全會提出在“經(jīng)濟基礎(chǔ)現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)上致力于補強“政治上層建筑”，將“國家治理現(xiàn)代化”作為“第五個現(xiàn)代化”來不斷推進［27］。我國公共政策出現(xiàn)了由偏重經(jīng)濟政策逐漸轉(zhuǎn)向社會政策的趨勢。家庭政策作為社會政策的重要組成部分，得到了關(guān)注和重視。此外，時代背景的變化使得原先的社會結(jié)構(gòu)變得孱弱，延續(xù)以往的家庭政策偏好，具有不合理性。社會變遷促使我國調(diào)整家庭政策發(fā)展方向，致力于克服家庭化和去家庭化各自的弊端，實現(xiàn)兩者的平衡。學(xué)界多采用“再家庭化”、發(fā)展型家庭政策等說法描述這一階段，但是這些說法具有一定的局限性。“再家庭化”具有歧義，易誤解為回歸家庭，忽視國家等主體責(zé)任。“發(fā)展型家庭政策”是此階段政策成果集合，不適宜用于描述階段特征。因此本文使用“二階家庭化”這一概念描述2000年以來，我國家庭政策所呈現(xiàn)的特征。選擇此概念主要基于以下幾點原因。首先，在邏輯和數(shù)學(xué)中，二階邏輯是一階邏輯的擴展，可以通過集合描述任意多的元素，有著更強的表達力。其次，此階段家庭政策在責(zé)任歸屬上仍舊強調(diào)家庭的主導(dǎo)作用，因此理應(yīng)順著“家庭化”的邏輯選擇能描述該階段特征的概念，使用“二階家庭化”的概念說明此階段是家庭化時期的深化、轉(zhuǎn)型階段。最后，使用“二階”的說法能夠更好地囊括與上一階段相比的異質(zhì)性內(nèi)容，擴展相應(yīng)的元素，具有更豐富的內(nèi)涵。例如，“二階家庭化”能夠更好表達吸納政府、市場等力量進行多元福利供給的含義。傳遞將家庭從被動轉(zhuǎn)為能動的主體，實現(xiàn)幫助家庭更好承擔(dān)責(zé)任、維系家庭良好功能的理念?？偟膩碚f，此階段家庭政策的核心是在尊重傳統(tǒng)價值觀和強調(diào)國家責(zé)任的基礎(chǔ)上，利用國家、家庭、市場、社區(qū)等多種資源去“支持家庭”，滿足社會成員發(fā)展的需要［28-29］。

（一）福利理念的轉(zhuǎn)變

進入21世紀(jì)，過度市場化的弊端又形成了“把國家?guī)Щ貋怼钡暮魡荆汉魡菊愿e極主動的姿態(tài)介入福利供給［30］。過度市場化引發(fā)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。與此同時，市場化也促使國家財政能力提升，福利供給能力增強。構(gòu)建和諧社會、改善民生、促進社會公平正義、促進基本公共服務(wù)均等化等執(zhí)政理念受到重視。以社會公正、尊重多元、以社會整體性為本和共享社會發(fā)展成果的價值取向內(nèi)嵌于社會政策［31］。福利理念相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。從福利供給主體看，倡導(dǎo)多元化的福利供給主體。家庭化和去家庭化的家庭政策單方面強調(diào)由家庭或政府承擔(dān)家庭責(zé)任，施加給家庭和國家的壓力是巨大的。福利應(yīng)該是積極的，福利開支不應(yīng)完全由政府來創(chuàng)造和分配，而應(yīng)該由政府和其他各種機構(gòu)共同合作提供［32］。這種方式在我國社會福利資源相對不足、家庭能力逐漸式微的背景下，有利于實現(xiàn)福利供給主體的多元化、責(zé)任分擔(dān)的共同化，理順政府、社會、家庭三者的責(zé)任關(guān)系。從福利干預(yù)的方式看，強調(diào)積極的事前預(yù)防，能夠扭轉(zhuǎn)家庭化狀態(tài)下國家事后補償?shù)娜毕?。尤其是以人力資本投資為核心的積極干預(yù)能夠?qū)€人、家庭和國家等不同層面的利益和目標(biāo)有機地結(jié)合起來，最后形成一種通過幫助個人來幫助國家的政策機制［33］。從福利責(zé)任來看，“無責(zé)任即無權(quán)利”的理念表明了權(quán)責(zé)一致的價值觀，由政府單獨承擔(dān)家庭責(zé)任、減輕家庭責(zé)任的去家庭化途徑具有不合理性。公民有權(quán)享受政府提供的家庭福利，但這并不代表著家庭可以不用履行任何義務(wù)。增強家庭抵御風(fēng)險的能力，實現(xiàn)家庭發(fā)展應(yīng)該是政府和家庭的共同責(zé)任。因此責(zé)任共擔(dān)，積極預(yù)防的福利理念促使我國家庭政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

（二）家庭是構(gòu)建基層社會治理新格局的重要力量

構(gòu)建基層社會治理新格局是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，家庭既是基層社會治理的重要主體也是基層社會治理的主要目標(biāo)，在構(gòu)建基層社會治理新格局中必須納入家庭視角［34］。一方面，家庭承擔(dān)著政策執(zhí)行的責(zé)任。在強調(diào)國家治理的時代背景之下，家庭具有“價格”上揚的趨勢，國家可以依靠家庭獲得“潛在利潤”的機會，實現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型［35］。重新認(rèn)識家庭、重視家庭問題是治理的重要議題。家庭與國家各項方針政策具有緊密的聯(lián)系，家庭承擔(dān)著落實土地政策、財政稅收、婚姻嫁娶、社會保障等方面的責(zé)任，這充分表明了家庭在社會治理中的核心地位［37］。因而在治理背景之下，家庭價值與功效的實現(xiàn)和國家治理需求是高度吻合的，形成穩(wěn)定、和諧、功能正常的家庭不僅是社會穩(wěn)定的根本，更是國家治理的有效力量［38］。另一方面，家庭是培育人力資本的重要力量。少子化、老齡化的人口變化趨勢致使經(jīng)濟發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，市場對勞動力的要求由量轉(zhuǎn)向質(zhì)。人一生最重要的人力資本在人生早期階段積累，且這一階段的人力資本投資又基本上是在家庭內(nèi)部進行［39］。因此，基層社會治理的活力、國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展動力需要高質(zhì)量的人力資本，良好的家庭作為形成和發(fā)展人力資本的重要環(huán)境，其價值日益凸顯?？偟膩碚f，治理創(chuàng)新的目的在于推行基層治理主體“去政府化”，即要改變政府“統(tǒng)攬一切”的做法，吸納更多的社會主體參與［40］。家庭作為基層社會治理的維度，是重要的主體之一。以更加積極的態(tài)度看待家庭，將家庭作為一種寶貴資源，將家庭納入治理體系，對家庭承擔(dān)的責(zé)任給予承認(rèn)并對其成本予以合理的分擔(dān)，形成支持家庭、保護家庭、挖掘家庭潛力的二階家庭化發(fā)展方向是我國家庭政策的必然選擇。

過度市場化引發(fā)了我國人口、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，在新的福利理念和治理現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)之下，我國加速出臺了一系列有利于家庭能力提升、降低家庭負(fù)擔(dān)的家庭政策（見表3）。以《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知》為代表，國家開始倡導(dǎo)建立完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展、老人贍養(yǎng)、病殘照料、善后服務(wù)等在內(nèi)的家庭發(fā)展政策［41］。我國的家庭政策逐漸開始邁入正常的發(fā)展軌道，呈現(xiàn)出發(fā)展性的二階家庭化特征。家庭福利供給主體更加多元化，強調(diào)責(zé)任在國家、市場、個人等主體之間的分擔(dān)；家庭政策內(nèi)容則緊扣人民需求，以家庭的“一老一小”問題、國家人口情況為核心開始構(gòu)建制度；人群覆蓋在目前階段雖是小范圍的，但卻蘊含普惠性的制度理念。

表3 2001年至今部分家庭政策

總的來說，社會的變化使人們再次看到了家庭的重要性，二階家庭化的家庭政策作為一個居中調(diào)和的方案，極易發(fā)生制度偏差，導(dǎo)致偏向家庭化或去家庭化。因此，在二階家庭化階段，政府需要中肯地認(rèn)識家庭是社會建設(shè)中不可或缺的重要力量并對其進行必要的介入干預(yù)。其中最為重要的便是確立支持家庭而非規(guī)制家庭的原則，避免因?qū)彝サ倪^多干預(yù)而破壞家庭自身的能動性［42］。

五、當(dāng)前我國家庭政策面臨的困境

回顧我國自新中國成立以來的家庭政策，看似已取得了長足進步，但制定出合理有效的家庭政策仍面臨著諸多困境。尤其是在人口政策不斷調(diào)整的背景之下，二階家庭化的家庭政策作為家庭化和去家庭化的混合模式極易導(dǎo)致制度失衡。為更好化解家庭風(fēng)險、促進人口轉(zhuǎn)型，需要對我國當(dāng)前家庭政策面臨的困境作出清晰的認(rèn)識。

（一）家庭政策目標(biāo)補缺性突出

我國家庭政策經(jīng)過“去家庭化”“家庭化”的發(fā)展，已然進入了“二階家庭化”的階段。從長期來看，這些政策難以真正有效地緩解人口壓力，解決家庭問題，化解社會風(fēng)險。原因之一在于我國家庭政策的目標(biāo)仍未脫離“含蓄型”和“補缺型”模式的束縛，少有預(yù)防和發(fā)展的思路［43］。在傾向增加家庭和個人責(zé)任的多支柱社會保障體系思想占據(jù)主導(dǎo)和一切政策都服從國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)影響下，我國家庭被迫處于邊緣位置［44-45］。家庭政策自然只能成為致力于解決家庭危機的補償性措施。例如保障城市“三無對象”、農(nóng)村“五保戶”生活以及計劃生育家庭獎勵扶助等政策的補缺性突出。在家庭政策只重點關(guān)注問題家庭和失去家庭保護的弱勢群體的同時，卻將普通的家庭引向了只能依靠家庭獲得支持的困境。我國人口政策從“兩孩”轉(zhuǎn)到“三孩”，生育政策效果欠佳的一個重要原因是未預(yù)見性地考慮到教育、住房、就業(yè)等家庭需求，家庭獨自承擔(dān)著養(yǎng)育壓力。預(yù)防、發(fā)展思路的缺乏不僅使得人口政策失效，也極大地降低了家庭成員獲得保護和發(fā)展的機會，增加了家庭風(fēng)險外溢的可能性。面對人口轉(zhuǎn)型的需要，我國需改變補缺性的政策目標(biāo)，以預(yù)防和發(fā)展的思路為普通家庭的發(fā)展提供支持。

（二）家庭政策對象缺乏家庭視角

我國家庭政策在政策對象選擇上存在一定誤區(qū)，明確以家庭為政策對象或客體而制定的社會政策比較少［3］。從出臺的政策來看，此階段我國依舊沒有明確以家庭為對象的家庭政策，與家庭有關(guān)的政策內(nèi)容依舊是附屬于其他政策，尚未取得獨立地位。即使存在少量以家庭為對象的政策，這些制度安排也是不合理的。在現(xiàn)行的制度安排中，以個人為主的家庭政策大多是支持性和保障性的，而以家庭為主要對象的家庭政策卻是限制性或約束性的［46］。例如，以個人為主的養(yǎng)老政策則是支持性的；生育政策和最低生活保障制度雖以家庭為對象，卻是限制性的。生育政策影響著家庭生育決策，但是卻沒有給予家庭補償或支持。只有當(dāng)個人及家庭徹底無能力應(yīng)對風(fēng)險時，才能獲得來自國家提供的最低生活保障。這樣的制度安排在一定程度上變得扭曲，已然背離了家庭最初的功能價值。家庭變成了兒童、老人以及其他生活在家庭中的弱勢群體獲得政府和社會支持的障礙：一個擁有家庭的社會成員就意味著得不到政府或社會的直接支持，這實際上是對家庭承擔(dān)社會責(zé)任的懲罰［47］。如果不改變這種扭曲的家庭政策安排，我國家庭將會面臨更大的風(fēng)險以至于出現(xiàn)社會公平性、效率性缺失的問題。

（三）家庭政策內(nèi)容過于碎片化

家庭是多功能的集合體，具有多種需求，家庭政策的內(nèi)容自然也是多方面的。但我國家庭政策內(nèi)容之間卻缺乏必要的聯(lián)系，呈現(xiàn)出碎片化的特征。一方面，制定和執(zhí)行家庭政策的管理部門分散化的特征導(dǎo)致了政策內(nèi)容趨于碎片化［48］。家庭政策的制定和執(zhí)行與人社、民政、衛(wèi)生、計生、教育、財政、殘聯(lián)、婦聯(lián)、老齡委、共青團等多個部門具有密切的關(guān)系。不同部門因各自的利益訴求和目標(biāo)任務(wù)，往往很難達成一致意見，缺乏必要的行動配合。出臺的家庭政策也缺乏相應(yīng)的整合和銜接，甚至?xí)霈F(xiàn)相互矛盾沖突的內(nèi)容，導(dǎo)致家庭政策失效。另一方面，因缺乏統(tǒng)籌理念導(dǎo)致家庭政策缺乏聯(lián)動和協(xié)調(diào)性，政策之間的聯(lián)系不強。現(xiàn)有家庭政策內(nèi)容往往只針對一個問題進行政策設(shè)計，各政策之間相互獨立，往往是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。我國人口政策需實現(xiàn)提高生育率和積極老齡化兩大目標(biāo)。然而，在力圖實現(xiàn)生育率目標(biāo)時，卻只是放開生育限制，并沒有考慮到制定生育的配套政策。缺乏高質(zhì)量的生育假期，女性難以平衡工作和家庭的關(guān)系；未供給足額的托育和老年照護機構(gòu)，家庭被迫面對育兒疊加老年照顧的壓力；住房、教育等支出不斷攀升，經(jīng)濟負(fù)擔(dān)導(dǎo)致家庭陷入“想生不敢生”的困局。家庭政策之間缺乏橫向的聯(lián)系，尚未形成以家庭需求為核心的家庭政策體系，碎片化特征明顯。由此導(dǎo)致了家庭政策無法有效滿足日益高漲的家庭需求，人口政策調(diào)整效果不如人意。在此背景之下，我國需改變政策內(nèi)容碎片的狀況，促進家庭資源的整合和配置，提升家庭發(fā)展能力。

六、總結(jié)與展望

我國的家庭政策隨時代變化相應(yīng)地形成了“去家庭化”“家庭化”“二階家庭化”的發(fā)展脈絡(luò)，且都是相應(yīng)時代背景之下的較佳選擇。但是在幾乎不存在明確家庭政策的情況下，試圖快速構(gòu)建起我國的家庭政策體系則面臨著更多的挑戰(zhàn)。因而，在“單獨兩孩”“全面兩孩”“三孩”的人口生育政策與積極老齡化的背景之下，致力于形成更有效的家庭政策則是我們需要探索的時代課題之一。具體來說需在直面上述三個問題以及結(jié)合人口政策實際調(diào)整情況的基礎(chǔ)上，以“二階家庭化”為核心形成相應(yīng)的家庭政策。

首先，樹立由事后補缺轉(zhuǎn)向事前預(yù)防的家庭政策目標(biāo)。對家庭及其成員可能出現(xiàn)的風(fēng)險、問題進行預(yù)防和早期干預(yù)，以及進行相應(yīng)的人力資本投資、社會參與整合以改變過去那種補救型、應(yīng)急型的社會政策范式［49］。重視婚戀觀、家庭觀、婚嫁陋習(xí)等不良風(fēng)氣的治理引導(dǎo)，預(yù)先建構(gòu)起家庭友好的觀念，為增強家庭凝聚力提供思想支持。重視兒童教育，促進教育的公平化、優(yōu)質(zhì)化，減輕家庭教育負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)長期人力資本積累，保持人力資源優(yōu)勢。

其次，家庭政策應(yīng)具有家庭整體視角，將家庭作為福利受惠單位和政策客體［50］。以家庭為政策對象的主要目的在于維護家庭原有的韌性，增強家庭承擔(dān)責(zé)任的能力。具體則需完善時間支持，提供充足且有工資保障的高質(zhì)量產(chǎn)假、育兒假、照護假，使家庭成員有充足的時間實行家庭照料。加強經(jīng)濟支持，根據(jù)家庭教育、住房、育兒、老年人照顧需求等支出總額給予補貼或?qū)嵭幸约彝閱挝坏膫€人所得稅征收辦法，從經(jīng)濟供養(yǎng)層面增強家庭能力。加大服務(wù)支持，建立普惠性的托育和老年機構(gòu)、社區(qū)、家庭多種照顧服務(wù)體系，提高優(yōu)生優(yōu)育和老年照顧服務(wù)水平。

再次，家庭政策的內(nèi)容需統(tǒng)籌考慮家庭需要，避免政策分割，造成接續(xù)不暢。一方面，家庭政策的制定、實施、監(jiān)管需要有專門的行政機構(gòu)。在政府部門成立專門負(fù)責(zé)家庭問題和相關(guān)事務(wù)的常設(shè)機構(gòu)，履行公共決策過程中減少對家庭的傷害，扶持和保護家庭的監(jiān)督職責(zé)［51］。另一方面，需要增強家庭政策內(nèi)容的統(tǒng)籌性，綜合全面考慮家庭需求，重視政策之間的銜接。避免因政策沖突影響個人和家庭獲得福利資源的權(quán)利，以實現(xiàn)個體和家庭福利的最大化。

最后，國家也需要繼續(xù)發(fā)揮其兜底作用，重視保障弱勢家庭的生存發(fā)展權(quán)利，為全體公民構(gòu)筑最后一張安全網(wǎng)。對因落實計劃生育而陷入生活困難的家庭給予幫扶，維護計劃生育家庭的合法權(quán)益。重視事實無人撫養(yǎng)兒童、鰥寡孤獨者的生活保障問題，著力解決其教育、住房、生活等基本需求，發(fā)揮以國家代替家庭提供保護支持的作用。

總的來說，生育率持續(xù)低迷、老齡化愈發(fā)嚴(yán)峻的人口發(fā)展趨勢迫使我國不斷更新人口政策，然而家庭卻因經(jīng)濟負(fù)擔(dān)沉重、工作家庭沖突加劇、照顧資源缺乏而無力承擔(dān)人口生產(chǎn)責(zé)任。家庭政策配套人口政策的必要性日益凸顯。為促進“三孩”政策取得預(yù)期目標(biāo)、積極應(yīng)對人口老齡化、改善人口年齡結(jié)構(gòu)，我國需要在理論和實踐層面繼續(xù)探索建立更加有效的家庭政策以提升家庭的發(fā)展能力，促進人口的長期均衡發(fā)展。