劉竺婷 唐婉寧

摘? 要｜在國際關(guān)系層面上，國際組織（intergovernmental organization，IO）是獨立于主權(quán)國家之外的國際行為體，但無論是何種國際組織，其運作、議程及組織文

化或多或少都會受到成員國的影響。國際組織在多大程度上擁有自主性？影響這種自主性的因素有哪些？國際組織在適應(yīng)外部國際形勢變化、向成員國爭取組織發(fā)展所需資源的過程中，如何維持自身在國際事務(wù)特定領(lǐng)域的重要性、避免犧牲組織的自主性？本文將以國際刑警組織為例，結(jié)合該組織的發(fā)展進程及圍繞其職責(zé)存在的爭議，對其在發(fā)展過程中維持自主性所面臨的問題進行初步探究。

關(guān)鍵詞｜國際組織；國際組織自主性；國際刑警組織

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1?????? 國際刑警組織的法律地位

國際刑警合作的雛形誕生于 1914 年在歐洲摩納哥蒙地卡羅召開的國際刑事警察大會，后又被稱為“第一次國際刑警大會”。自十九世紀中期以來，隨著跨國交通運輸?shù)倪M步，各國境內(nèi)的犯罪可能轉(zhuǎn)變?yōu)榭鐕缸?，而在國界相連、邊境互通的歐洲大陸表現(xiàn)尤為明顯，因此各國警察之間的合作被提上日程。

現(xiàn)在的國際刑警組織（international criminal police organization，INTERPOL） 總部位于法國里昂，前身是 1923 年在奧地利維也納成立的國際刑事警察委員會（international criminal police commission，ICPC）?！秶H刑事警察組織章程》（以下簡稱《章程》）第二條明確了該組織成立與運作的宗旨：“（1）在各 國現(xiàn)行法律的限度之內(nèi)并本著《世界人權(quán)宣言》的精神，保證和促進各國刑事 警察當(dāng)局之間最廣泛的相互支援。（2）建立和發(fā)展可能有助于預(yù)防和阻止一 般犯罪的各種制度?！? 依照《國際人權(quán)宣言》，其宗旨分為兩大部分：一是在各會員國國家法律許可的范圍內(nèi)，確保和促進所有國家警察機構(gòu)之間最大限 度地相互協(xié)助；二是建立和發(fā)展有助于有效防止及打擊普通犯罪的機制。因此， 國際刑警組織可以看作是協(xié)調(diào)打擊國際性刑事犯罪活動的政府間合作與咨詢的 國際組織。

到目前為止，國際刑警組織共有 194 個成員國，是僅次于聯(lián)合國的第二大政府間國際組織。然而，國際刑警組織的法律地位長期以來具有爭議性。與其他普遍由各國政府簽訂并批準協(xié)議創(chuàng)立的政府間國際組織不同，國際刑警組織于 1956 年通過的《章程》被部分國際法學(xué)者視為各國警察部門主管之間的協(xié)議，缺乏正式的國際條約基礎(chǔ)。但是國際刑警組織認為其《章程》是一個簡化的協(xié)議：成為國際刑警組織締約方的決定——符合《章程》第 4 條和第 45 條的規(guī)定——來自有關(guān)政府當(dāng)局的決定，根據(jù) 1969 年《維也納條約法公約》，該決定賦予了國家一定國際義務(wù)。這種觀點借鑒了國際法院 1994 年在卡塔爾訴巴哈爾一案中的裁決，確認了對《維也納條約法公約》中的國際協(xié)議這個概念采取靈活和廣義的解釋，并主張根據(jù)一國的意圖作為確定其國家意愿的基本標準。隨后，國際刑警組織在實踐中通過國際習(xí)慣法被國際社會“承認為公共國際組織”。

實際上，國際刑警組織具有典型的國際組織屬性。第一，它有五個機構(gòu)： 作為組織最高權(quán)力機構(gòu)、由各成員國代表組成的“全體大會”，組織常設(shè)的決策和執(zhí)行機構(gòu)“執(zhí)行委員會”，“總秘書處”，在各成員國設(shè)立的“國家中心局”，“顧問”及“檔案管制委員會”；第二，國際刑警組織工作人員的獨立性受到《章程》的保障。與其他國際組織一樣，刑警組織的官員具有國際公務(wù)員的地位，在執(zhí)行職務(wù)時享有國際法的特權(quán)和豁免；第三，各成員國是否具有法律義務(wù)存在爭議，但每個成員國都在其國家預(yù)算中列入了相應(yīng)的財政撥款。因此，國際刑警組織從成員國那里得到定期的財政支持，年度預(yù)算約為 5000 萬歐元。第四，正式的國家成員資格也應(yīng)得到承認。雖然《章程》第 4 條關(guān)于加入程序的規(guī)定存在一定的模糊性，但共識是成員資格屬于一國政府，而不是其警察行政部門。

從國際刑警組織的具體運作層面來看，網(wǎng)絡(luò)化組織（Network Organization） 這一名稱似乎比傳統(tǒng)的國際組織更能體現(xiàn)出其本質(zhì)特征。國際刑警組織的決定是由政府官員而非一國外交官或政府代表作出的。各國警察代表團聚集在國際刑警組織的全體大會上，討論在國際上開展行動的最有效形式。國家中心局受各成員國法律的管轄，但它的行為是國際刑警組織在一國境內(nèi)的延伸，而不屬于該國政府的延伸。各國政府執(zhí)行國際刑警組織的決定，收集數(shù)據(jù)，為國際刑警組織的數(shù)據(jù)庫提供資料，并與相應(yīng)部門和國際刑警組織總部保持溝通。在這方面，國際刑警組織并不遵循傳統(tǒng)國際組織中國家即基本單位的模式，而是遵循零散的國家模式。因此，國際刑警組織在功能上更像一個“基于政府官員跨國網(wǎng)絡(luò)的集體行動”的行政機構(gòu)，而不是一個“正式的國際組織的行政機構(gòu)”。有學(xué)者指出，從形式上看，國際刑警組織是一個國際組織，而實質(zhì)上它遵循的是跨政府的模式。［1］

2?????? 國際刑警組織的“政治性”之爭

2.1?? 對于“政治性”的突破

當(dāng)今的國際刑警組織儼然成為參與打擊國際恐怖主義的全球網(wǎng)絡(luò)中心，然而在二十世紀六七十年代，國際刑警組織的高層并沒有預(yù)想到該組織會面臨職能范圍的擴張。彼時的國際刑警組織注重《章程》第二條中規(guī)定的宗旨，專注于預(yù)防和打擊“普通犯罪”而盡量避免介入有關(guān)政治犯罪的問題，《章程》第三條的規(guī)定十分明確：“組織嚴禁采取任何政治、軍事、宗教或種族性質(zhì)的干預(yù)或活動?！? 該條款也被視為國際刑警組織的“政治中立” 條款。

保持“政治中立”對于國際刑警組織而言非常重要，因為其成員國數(shù)量之多、文化和政治制度差異之大，要促使它們有效地參與到該組織主導(dǎo)的國際警務(wù)合作當(dāng)中，就必須對任何的政治性偏見加以警惕，從而能夠圍繞國際刑警組織的基本職能來展開工作。國際刑警組織積極參與到反恐怖活動當(dāng)中來，考慮到政治性是恐怖主義及其相關(guān)案件的本質(zhì)特征之一，突破其組織職能范圍和“政治中立”的立場，體現(xiàn)了國際刑警組織自主性的一個變化。

自主性作為國際組織的目標之一，它是確保國際組織的延續(xù)性和實現(xiàn)其組 織使命的一個重要手段。通過保持自主性，國際組織能夠控制其既有的工作條件， 國際組織的自主性越強，就越有可能避免自己的偏好被政治化，并使自身免受 來自組織外部的壓力和威脅。為了保持和擴大其自主性，國際組織可以盡可能 確保獨立的資金來源，這樣就不易受到捐助者的操縱或附帶條件的準則的影響； 國際組織也可以為收集、分析和傳播信息優(yōu)勢建立一個獨立的基礎(chǔ)，這樣就無 須依賴外部提供信息，并能夠在與第三方打交道時使用組織內(nèi)部的信息來推進 其所期望的結(jié)果；國際組織還可以尋求與其他志同道合的行為體結(jié)盟，以試圖 減少或逃避國家建立的控制機制。［2］

在探討國際組織的自主性問題上，傳統(tǒng)國際組織學(xué)者往往采取“委托— 代理”這種范式，它的特點是主權(quán)國家作為政府間國際組織的基本單位，國際組織的自主權(quán)來自主權(quán)國家的讓渡，國家類似于委托者，而國際組織是國家特定意志的代理人。但這種研究思路忽視了國際組織作為獨立的國際行為體本身具有的自主性，也就是說，國際組織的行動策略根據(jù)外部國際形勢發(fā)生調(diào)整和變化，除了國際組織面臨的外部壓力（很大程度來源于主權(quán)國家）外， 國際組織也是一個自主的戰(zhàn)略行為體。就國際刑警組織而言，作為一個促進警務(wù)合作的專門性國際組織，在相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域擁有相對較大的自主權(quán)，但是由于它的行動涉及各國安全事務(wù)，因此國際刑警組織會在這一領(lǐng)域遇到阻力。 基于這個原因，傳統(tǒng)的“委托—代理”范式不能充分地解釋國際刑警組織變革的理由，因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合國際組織作為戰(zhàn)略行為體的角度對組織的變革進行分析。［2］

前面提到國際刑警組織的前身是 1923 年在奧地利首都維也納成立的國際刑警委員會（ICPC），而國際刑警組織直接繼承了 ICPC 的組織文化。當(dāng)時的與會代表認為，維護其自主性、專業(yè)規(guī)范和非政治性的最佳方式是避免涉及有關(guān)一 國的政治性犯罪，因此，他們將組織職責(zé)的授權(quán)限制在普通國際犯罪。在 20 世紀早期有關(guān)國家的大力支持和寬松的外部環(huán)境影響之下，ICPC 擁有很大的自主性，也在業(yè)務(wù)領(lǐng)域享有權(quán)威，但是在第二次世界大戰(zhàn)之后，外部形勢發(fā)生了變化， 迫使該組織采取不同的戰(zhàn)略。

在二戰(zhàn)后初期，ICPC 面臨的主要挑戰(zhàn)是在不犧牲其自主性的情況下提高其國際地位，以確保獲取更多組織發(fā)展所需的資源。盡管 ICPC 謹慎低調(diào)的行事風(fēng)格有助于其開展工作，但這種隱秘的性質(zhì)卻阻礙了它籌措資金的能力。正如ICPC 前秘書長吉恩·內(nèi)波特（Jean Ne?pote）所說：“沒有錢你什么都做不了，錢是戰(zhàn)斗之母?！保?］為此，ICPC 開始調(diào)整該組織的架構(gòu)，使其符合國際法規(guī)范并增加其合法性，從而尋求增加組織的資金來源。但是該組織不希望以失去自主性為代價，因為這可能會影響到他們按照自己的意愿展開工作和確定組織目標的能力。

當(dāng)時 ICPC 對于成員資格的討論反映了上述矛盾性，既希望吸引更多國家的參與以擴大規(guī)模和提高國際地位，又要盡可能保持組織的獨立性和自主性。ICPC 最終選擇通過保持早期章程中固有的模糊性來維持該組織的自主性，1956 年的《國際刑警組織章程》的第 45 條完全避免使用“國家（States）”和“政府（Governments）”字眼，而是將其成員稱為“countries”，該條規(guī)定只需要它們在事后對章程給予默認。? 雖然沒有任何“counties”明確拒絕承認國際刑警組織的章程，但各國都默認國際刑警組織成員實際上是主權(quán)國家（States）。

ICPC 的策略取得了成功，國際刑警組織在沒有犧牲其組織文化、減損其自主性或影響其職責(zé)規(guī)定的情況下大幅擴員，該組織的成員從 1949 年的 35 個國家增加到 1966 年的近 100 個。雖然其年度預(yù)算相對較少（1969 年只有約100 萬美元），但不斷增加的成員數(shù)量保證了其收入的穩(wěn)定增加。該組織也越

來越活躍，處理的案件數(shù)量成倍增長，從 1947 年的 280 起增加到 1972 年的22733 起。

然而，20 世紀 60 年代猖獗的恐怖主義案件對國際刑警組織繼續(xù)保持“政治中立性”構(gòu)成了挑戰(zhàn)。包括巴德爾·梅因霍夫團伙在內(nèi)的極端左翼恐怖組織不 斷實施爆炸、縱火和劫機活動，西歐國家特別希望國際刑警組織能在反恐方面 能發(fā)揮更加積極的作用。面臨著這些國家的壓力，當(dāng)時國際刑警組織秘書處的 反應(yīng)是：盡管投入到反恐領(lǐng)域會得到各國的大力資助，但參與反恐事務(wù)是對國 際刑警組織本身的一種威脅，因為這違反了它對“政治中立”的理解。來自外 部成員國的壓力與其內(nèi)部組織文化之間存在明顯差異和沖突，使得秘書處不敢 貿(mào)然行動。國際刑警組織始終認為《章程》的第三條是國際刑警組織活動的源泉， 也是其得以存續(xù)的重要原因。［4］國際刑警組織在當(dāng)時還是固執(zhí)地奉行對《章程》嚴格解釋的精神，對外界的壓力采取抵抗策略。

事實證明國際刑警組織的抵抗策略成效甚低，一些成員國選擇設(shè)立其他同 類型的替代性組織。1975 年，歐洲共同體的成員國建立了自己的跨政府警察網(wǎng)絡(luò) Trevi，以協(xié)調(diào)反恐怖主義的信息交流和制定政策，歐洲國家認為國際刑警組織是一個“繁瑣、派別林立、資金不足的機構(gòu)，完全不適合協(xié)調(diào)反恐工作?！保?］ 其他同類型的警務(wù)合作機構(gòu)的興起逐漸使得國際刑警組織感到不安，秘書處開 始在保持組織自主性和維持其國際性權(quán)威之間尋求平衡點。在 20 世紀 70 年代末期，國際刑警組織還面臨資金緊缺問題。在這些外部壓力之下，國際刑警組織重新審視《章程》中“政治性”的定義，通過尋求擴張解釋允許該組織參與曾被視為“不容涉足”的任務(wù)。在 1984 年盧森堡大會，國際刑警組織正式重新解釋了“政治性”的含義，終結(jié)了該組織對恐怖主義的模糊立場，并允許該組織針對“通常被稱為恐怖主義的暴力犯罪”采取行動。大會決議宣稱，有組織犯罪集團利用恐怖活動來實現(xiàn)“所謂的政治目標”，并指出雖然只有國家才能通過立法來確定犯罪事件的政治性質(zhì)，但“打擊這種對成員國造成重大損害的犯罪行為至關(guān)重要”。［6］總之，來自外部的壓力迫使國際刑警組織重新定義其職能范圍，使其能夠?qū)⑵淙蝿?wù)擴展到各國關(guān)注的領(lǐng)域。

雖然國際刑警組織在自主性的改革上最終迎合了國家意愿的偏好，但它并非默許大國對它提出的任何要求，而是根據(jù)環(huán)境的壓力變化來不斷調(diào)整自身的發(fā)展策略。國際組織可以成為戰(zhàn)略行為體并確定一套策略，但其首選策略不僅取決于組織的目標和制約因素，而且取決于它對于自主權(quán)和獲取物質(zhì)資源之間的權(quán)衡。

2.2?? 對于濫用紅色通報的爭議

如前文所述，在將打擊恐怖主義活動列入國際刑警組織的職責(zé)范圍后，這一本身就涉及政治性的特殊犯罪使得國際刑警組織堅守“政治中立”目標的自主性受到了削弱。

就常見于報端的“紅色通緝令（Red Notice）”而言，從法律的角度看，這個名稱也許并不那么正確。［7］國際刑警組織的通告是國際合作請求或警報， 使成員國警方能夠分享與犯罪有關(guān)的重要信息，它一共發(fā)布八種類別的通報， 其中“紅色通緝令”因為媒體曝光率較高最為出名。國際刑警組織對于紅色通報這一類別的解釋是“尋找和逮捕被通緝的人，以便起訴或服刑”，［8］它的法律性質(zhì)并不是逮捕令，其主要目的是通報全世界各成員國警方，請求協(xié)助定位相關(guān)人士，以便實行有關(guān)國家的引渡要求。任何成員國都可以要求發(fā)出紅色通報，這種請求通常由成員國的國家中心局提出。紅色通報發(fā)布后，被通報人員的信息在所有成員國的警務(wù)系統(tǒng)中得到共享，被通報人員目前所在國可以自行決定是否逮捕該人士。以美國為例，紅色通報并不會產(chǎn)生逮捕令的效果，因為美國憲法要求法官認定相關(guān)人員犯下了有關(guān)犯罪行為，方可簽發(fā)逮捕令。盡管國際刑警組織強調(diào)被發(fā)布紅色通報的個人“涉嫌犯罪，但尚未被起訴，因此在被證明有罪之前應(yīng)被視為無罪”，美國國際刑警組織合作局估計，國際刑警組織約有三分之一的成員國將紅色通緝令視為“臨時逮捕令”?；谠撉闆r， 公平審判國際組織（Fair Trials International）認為，“紅色通報往往會對個人產(chǎn)生嚴重影響，使其面臨被逮捕和長期拘留的風(fēng)險，行動自由受到限制，并影響私生活和家庭生活”。［9］國際刑警組織還有非正式的預(yù)警機制——“擴散通報（Diffusion）”，這種機制不如通報正式，是各成員國的國家中心局直接向所有或部分成員國發(fā)布，但和國際刑警組織發(fā)布的通報一樣，擴散通報也必須遵守國際刑警組織的《章程》和《數(shù)據(jù)處理規(guī)則》。

自 2000 年以來，紅色通報和擴散通報的發(fā)布量急劇增加。國際刑警組織2018 年的報告再次指出，流通中的擴散通報數(shù)量已經(jīng)上升到 10 萬多份，其中僅 2017 年就發(fā)布了 50，530 份警報。相比之下，2002 年僅發(fā)布了 7，500 份新的擴散通報。同樣，國際刑警組織在 2017 年發(fā)布了 13，048 個紅色通報，而 2002 年僅有 1，277 個。導(dǎo)致通報激增的有多種原因，部分原因可能與 2013 年以來前往敘利亞和伊拉克參加當(dāng)?shù)匚溲b沖突的外國戰(zhàn)斗人員的增多有關(guān)。

但近年來有一些媒體、非政府組織、難民法專家和學(xué)者對紅色通報和擴散通報的數(shù)量劇增表示擔(dān)憂，特別是部分法制不健全的成員國對這一預(yù)警機制的濫用，國際刑警組織對于發(fā)布通報的審查制度也因此被詬病。［10］

3 改革的前景

自從“公平審判國際組織”（Fair Trials International）和其他組織在 2012 年開始提請注意對于國際刑警組織預(yù)警機制的濫用以來，國際刑警組織已采取改革措施。它在 2015 年宣布將不會對已獲得難民身份或庇護地位的個人發(fā)布紅色通報，并將刪除符合這個條件的人員的現(xiàn)有條目。同時，國際刑警組織宣布將加強對紅色通報的審查措施，所有的通報請求只有在正式審查后才會發(fā)布。國際刑警組織全體大會于 2016 年批準的“國際刑警組織檔案管制委員會章程”于2017 年 3 月 11 日生效，這一改革將檔案管制委員會（commission for the control of files，CCF）重組為兩個分庭，一個分庭側(cè)重于確保遵守《數(shù)據(jù)安全規(guī)則》，另一個分庭負責(zé)處理紅色通報人員提出的刪除信息申請。檔案管制委員會新的章程規(guī)定，個人提出的案件一旦宣布被受理，請求分庭應(yīng)在接下來九個月內(nèi)作出決定，該決定然后會在一個月內(nèi)提交到總秘書處，還有一個月的時間由總秘書處來執(zhí)行這一決定。

然而，考慮到國際刑警組織本質(zhì)上缺乏真正的問責(zé)機制和來自外部的獨立監(jiān)督，部分專家對于其改革的前景并不樂觀。英國著名大律師本·艾莫森（Ben Emmerson）表示，檔案控制委員會——就像為審查紅色通報和擴散通報而單獨設(shè)立的特別工作組一樣——只是“狗皮膏藥”，目的是“給外界營造一種具有正當(dāng)程序的印象”。［11］而檔案控制委員會的負責(zé)人尼娜瓦吉奇（Nina Vajic）也在 2017 年全體大會上坦白，“未來的情況不會有那么大的改變，因為分庭總是要依靠國家中心局的合作意愿，根據(jù)國家主權(quán)原則，主權(quán)國家仍然是這些數(shù)據(jù)的所有者?！保?2］

國際刑警組織保持政治中立的努力歷來圍繞其《章程》第三條展開。2013 年，國際刑警組織進一步區(qū)分了主權(quán)國家安全部門提交的純粹政治性犯罪案件以及涉及政治因素的一般刑事犯罪案件。同時，國際刑警組織也在踐行對其“政治中立”條款的落實，近年來，檔案管制委員會已經(jīng)先后拒絕了一些明顯出于政治動機的通報請求。

不過，除了對于預(yù)警機制存在的濫用的擔(dān)憂以外，也有人擔(dān)心國際刑警組織的“政治正確”會因為對于某些國家司法系統(tǒng)固有的不公正偏見，而使得真正的國際刑事罪犯從國際刑警組織的手中溜走。

例如，烏克蘭政治家奧列先科（Oleksandr Onyshchenko）被指控侵吞國有公司 6400 多萬美元后，于 2016 年逃離烏克蘭。盡管隨后越來越多的證據(jù)表明奧列先科涉嫌犯罪，烏克蘭國會也剝奪了其議員豁免權(quán)并要求拘留他——但西方官員卻遲遲沒有采取行動。西班牙和德國法院分別兩次拒絕了基輔的擴散通報請求，而國際刑警組織則拒絕了發(fā)布針對奧列先科的紅色通報的請求。最終在烏克蘭國家反腐局的單獨請求之下，這位前國會議員終于在 2019 年 8 月在德國被捕。

歸根結(jié)底，檔案管制委員會的特殊職責(zé)是防止不法勢力利用國際刑警組織的政治中立性，同時也要確保國際刑警組織控制濫用預(yù)警通報機制的措施不會危及國際執(zhí)法界的真正需要。如果允許政治爭論對國際刑警組織的決定產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)挠绊懀瑥亩鵁o意中幫助罪犯逃脫法律制裁，那么國際刑警組織就會逐漸喪失組織在國際警務(wù)合作領(lǐng)域的權(quán)威性?？偠灾?，就像在過去遇到的組織發(fā)展困境一樣，國際刑警組織需要在外部壓力和保持組織的自主性之間盡可能找到一個平衡點。

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A Study on the Autonomy of International Organizations

—Take Interpol as an Example

Liu Zhuting?????? Tang Wanning

Shanghai University of Political Science and Law， Shanghai

Abstract： In international relations， the international organization （IO） is an international actor independent of a sovereign state， no matter what kind of international organization， its operations， agenda and organizational culture are more or less influenced by member states. To what extent do international organizations enjoy autonomy？ What are the factors that affect this autonomy？ How can international organizations maintain their importance in specific areas of international affairs and avoid sacrificing the autonomy of the organization in the process of adapting to external changes in the international situation and seeking resources from member states for the development of the organization？ Taking Interpol as an example， this paper takes a tentative look at the problems faced by this organization in maintaining autonomy in its development process， in the light of its development process and the controversies surrounding its role.

Key words： International organizations; The autonomy of international organizations; Interpol

??? The Constitution of the ICPO-INTERPOL，Article 45，https：//www.interpol.int/Who-we-are/What-is- INTERPOL．