王 琳，王嬌嬌，曾輝祥

(1.中國地質大學 經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢 430074； 2.中南大學 商學院，湖南 長沙 410083)

2018年5月2日，在全球土壤污染研討會上，聯(lián)合國糧食與農業(yè)組織(FAO)發(fā)布了題為《土壤污染：隱藏的現(xiàn)實》的報告，概述了全球土壤污染現(xiàn)狀和主要污染物來源，指出土壤污染的潛在威脅已致使全球1/3的土壤退化。2014年我國發(fā)布的《全國土壤污染調查公報》顯示，我國土壤污染狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地的土壤質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，全國土壤總的點位超標率為16.1%。分土地利用類型來看，耕地、林地、草地土壤的點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%。

面對日益窘迫的土壤污染困境，許多國家和地區(qū)都逐步通過立法與土壤修復技術探索來保護土壤、預防污染，并處理歷史遺留的污染問題。自震驚全球的“痛痛病”爆發(fā)以來，經(jīng)過50多年的發(fā)展，日本在土壤污染防治領域取得顯著成效。為此，本文擬以日本為對象，分析其土壤污染防治策略，并從中汲取經(jīng)驗?，F(xiàn)實中，每項污染防治政策的選擇與實施都離不開成本核算，因而從交易成本視角分析日本土壤污染防治策略既具客觀性，又有現(xiàn)實可行性。

本研究首先明確了影響土壤污染防治交易成本的因素；然后在梳理日本土壤污染防治歷程的基礎上，比較其點源和非點源土壤污染地區(qū)應用不同污染防治策略的交易成本和實施效果，基于成本效益原則總結科學有效的防治策略；最后，結合日本經(jīng)驗與我國土壤污染防治困境，提議從加強執(zhí)法力度和管理體制建設、強化工業(yè)污染物排放披露管理、推動土壤污染預防綜合調查與分區(qū)治理相結合、提高公民土壤保護意識等方面優(yōu)化我國的土壤污染防治策略。

1 影響土壤污染交易成本的因素

交易成本理論最早是由科斯于1937年在對新古典經(jīng)濟學進行反思的基礎上提出的，其主要觀點是：市場交易存在成本，因此我們必須對不同交易的特征進行分析，區(qū)分不同特征的交易應該選擇怎樣的組織機制進行協(xié)調，從而達到節(jié)約交易成本的目的。此后，威廉姆森于1985年對交易成本理論做了進一步的發(fā)展，從資產(chǎn)專用性、交易頻率和交易的不確定性3個維度來分析具體影響交易成本的因素。

在土壤污染防治過程中，任何一種治理策略的選擇和使用，都需要以成本核算為基礎。在新制度經(jīng)濟學家看來，土壤污染可以用外部性理論來解釋，從而為政府干預提供充分依據(jù)。通常，解決外部性問題的辦法是自愿談判、公共機構的干預等，如規(guī)定企業(yè)的排放標準、稅收再分配、政府對受污染者進行財政補貼等。選擇某種治理策略所產(chǎn)生的談判成本、管制費用和行政成本，實質上形成了交易成本。

與威廉姆森將交易成本應用于產(chǎn)業(yè)組織的情境有所不同，由于土壤污染本身的隱蔽性、不可逆性和土地特定的產(chǎn)權屬性，土壤污染防治政策實施過程中所產(chǎn)生的交易成本，與產(chǎn)業(yè)組織中形成的交易成本在內容上是有所區(qū)別的。具體表現(xiàn)為：交易主體通常圍繞土地產(chǎn)權保護產(chǎn)生于監(jiān)管機構、企業(yè)和社會公眾之間，而不是市場主體之間；談判成本、管制費用和行政成本源自交易各方為降低信息不對稱所進行的博弈行動。一般來說，土壤污染防治政策實施所引起的交易成本包括搜集信息的成本、交易主體的談判成本、政策的執(zhí)行成本。影響此類交易成本的因素主要包括制度環(huán)境、交易的不確定性與頻率、交易主體的有限理性和交易主體的機會主義行為。

1.1 制度環(huán)境

首先，如果土地出讓方式的規(guī)制嚴格，土壤污染防治法律法規(guī)得到健全發(fā)展，“污染者付費”原則的主體逐漸明晰，那么土壤污染治理中交易雙方的搜索成本和政策實施成本必然呈現(xiàn)降低趨勢。其次，自然資源公有制是當今世界各國在制度設計時的普遍選擇。例如，俄羅斯、日本、韓國、意大利等國在法典中均明確規(guī)定自然資源歸國家所有。在我國，土地使用權的獲取方式主要有劃撥、出讓、轉讓3種方式，其中，土地出讓又包括招標、拍賣、掛牌、協(xié)議4種具體方式。在土地行政主管部門與其他組織或個人簽訂出讓協(xié)議后，就明確了土地的使用方式與使用年限，即構成土地這項實物的專用性。一般來說，土地資產(chǎn)的專用性程度越高，資產(chǎn)也就越難從一種用途轉移到另一種用途，資產(chǎn)的轉換成本也就越大，交易成本也越高。

1.2 交易的不確定性與頻率

土壤污染防治政策實施過程中，交易的不確定性在于交易雙方違約造成交易失敗。交易主體違約的可能性越大，不確定性越高，交易各方在政策執(zhí)行前后需要搜集的信息就越多，從而致使搜索成本、談判成本、執(zhí)行成本增加。

交易發(fā)生的頻率越高，則越有利于監(jiān)管機構與社會主體之間建立明確的交易規(guī)則，頻繁的合作會使得交易主體之間的談判成本和執(zhí)行成本大大降低。原因在于，交易主體各方通過頻繁發(fā)生交易、建立長期合作關系，基于經(jīng)驗和信任原則，無需反復重新簽訂合作協(xié)議，從而節(jié)約了信息搜索成本和互相博弈的成本。同時，這也有利于增加交易主體之間持續(xù)合作的愿望，減少機會主義行為。

1.3 交易主體的有限理性

由于交易主體各方均存在有限理性，交易信息的獲取成本、執(zhí)行交易時的討價還價成本都會增加。同時，土壤污染防治政策的實施難度也會增加，隨之而來的就是履約成本的增大。在土壤污染防治政策實施過程中，有限理性意味著交易各方從做出交易決策到實施交易政策的始末，會耗費巨大的時間成本和交易方案調整成本，尤其是像政府指定企業(yè)安裝土壤修復處理設備這樣技術復雜的交易，往往會存在耗時久、技術方案反復調整的問題，交易主體的有限理性將使得交易成本增加。

1.4 交易主體的機會主義行為

威廉姆森指出，機會主義行為是交易費用研究的核心概念，尤其是對于涉及交易專用性物質資本的經(jīng)濟活動來說。所謂的機會主義行為是指，人們在交易過程中，不僅追求個人利益的最大化，而且通過不正當?shù)氖侄蝸碇\求自身的利益。工業(yè)生產(chǎn)中排放的廢水、廢氣、廢渣(合稱為工業(yè)“三廢”)是造成土壤污染的主要污染源。在土壤污染防治中，某些工業(yè)企業(yè)違規(guī)領取環(huán)保資金，或利用地方政府監(jiān)管漏洞長期閑置治污設施，或在夜晚通過暗管大量超標排放未經(jīng)處理的工業(yè)“三廢”。這些均構成典型的機會主義行為。監(jiān)管機構控制企業(yè)機會主義行為的措施往往是制定更加嚴厲的規(guī)章制度或增加監(jiān)控頻次，但繁瑣的政策規(guī)制毫無疑問會增加土壤污染防治的交易成本。

2 日本土壤污染防治歷程

日本是全球最早發(fā)現(xiàn)土壤污染的國家，在50余年的土壤污染防治歷程中，逐漸形成了完備且系統(tǒng)的土壤污染防治管理體系。在立法和執(zhí)法上，日本較早地區(qū)分了農業(yè)用地土壤污染和城市工廠跡地土壤污染2種情況，并分別制定《農業(yè)用地土壤污染防治法》和《土壤污染防治法》予以規(guī)范(表1)。

2.1 農業(yè)用地

在日本，“痛痛病”爆發(fā)以后，針對土地污染的防治對策開始被嚴格執(zhí)行?！巴赐床　笔怯墒秤面k污染大米而引發(fā)的一種與污染有關的疾病，起源于富山地區(qū)的金祖河流域?！巴赐床　痹?910年首次被發(fā)現(xiàn)，但直到1955年才廣為人知。1968年，日本衛(wèi)生和福利部宣布，造成“痛痛病”的原因是某礦業(yè)設施排放污染水造成土壤鎘污染。值此社會背景，在1970年的日本國會特別會議上共制定、修訂了14項關于環(huán)境污染的法律，其中一項主要的法律改革是在《環(huán)境污染控制基本法》下增加“土壤污染”作為一種典型的污染。此外，在這次國會特別會議上，還頒布了《農業(yè)用地土壤污染防治法》(APSCAL)和《企業(yè)家負擔公共污染控制工程費用法》(AEBCPPCW)。《農業(yè)用地土壤污染防治法》規(guī)定了嚴格的重金屬排放標準和農用地土壤管制措施?！镀髽I(yè)家負擔公共污染控制工程費用法》規(guī)定，即使地方政府對受污染的農業(yè)用地進行了整治，也可以強制污染責任方承擔費用。該法確立后，“污染者自付”原則成為日本環(huán)境污染控制措施的普遍規(guī)則。

表1 日本處理土地污染的兩項法律大綱

2.2 城市用地

在日本，城市土壤環(huán)境保護政策的重點是防止污染。工廠或車間排放的廢水、煤煙或煙霧受到《水污染控制法》或《空氣污染控制法》的管制，廢物處置受《廢物管理及公眾潔凈法》規(guī)管。20世紀90年代，日本在關閉的工廠或實驗室所在的城市地區(qū)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)被有害物質污染的土壤。為解決這些問題，政府修訂了環(huán)境管理的目標，并分別于1991年和1997年頒布了土壤污染和地下水污染的環(huán)境質量標準。兩年后，日本頒布《反二惡英特別措施法》，以解決二惡英污染問題。之后，于2002年頒布《土壤污染防治法》，規(guī)定土壤污染的嚴格責任、連帶責任和溯及責任一體化的民事責任制度，以及對指定污染區(qū)的管制和懲罰方式。由此，日本城市土地污染防治法正式啟動。

綜上，日本通過《農業(yè)用地土壤污染防止法》《企業(yè)家負擔公共污染控制工程費用法》《土壤污染防治法》為農業(yè)用地和“城市型”土壤污染的治理提供了專門法律保障。

3 日本土壤污染防治政策工具

經(jīng)過50多年的發(fā)展，日本對防治土壤污染問題的對策進行了系統(tǒng)的完善。大體上，可將其土壤污染防治政策分為政策規(guī)制、經(jīng)濟工具和教育工具3類。

3.1 政策規(guī)制

3.1.1 制定排放標準

制定排放標準是指，日本政府針對不同的排放源制定相應的排放標準，并監(jiān)測排放源的執(zhí)行動態(tài)，以達到減少社會污染的目的。當排放污染物的企業(yè)的邊際私人成本不等于邊際社會成本(包括對受害者造成的污染損害的邊際成本)時，就會產(chǎn)生負外部性。在這種情況下，社會最優(yōu)污染量是邊際社會效益等于邊際社會成本的量。因此，監(jiān)管當局可通過要求企業(yè)排放低于這一水平的污染物來達到社會最優(yōu)污染量。

但這一工具的局限在于，為了監(jiān)測企業(yè)的排放情況，監(jiān)管機構需要定期測量某一受保護區(qū)域內的污染物濃度。然而，與空氣、河流或湖泊等不同，日本的土地通常屬于私人或組織占用，政府實施定期檢測的難度較大。

3.1.2 規(guī)定生產(chǎn)方法

規(guī)定生產(chǎn)方法，又稱指定技術標準，是指日本政府會要求可能造成污染的企業(yè)使用某種污染控制技術或安裝某種控制污染的設備。但是，這種規(guī)定可能會剝奪企業(yè)選擇和采用生產(chǎn)技術的自由，妨礙企業(yè)進行有效的生產(chǎn)。因此，企業(yè)往往不愿開發(fā)更有效的技術來控制排放。

就可行性而言，這項措施較制定排放標準更有優(yōu)勢。這是因為，監(jiān)管機構可以在生產(chǎn)階段管理有害物質。特別是對于很難監(jiān)控污染排放量的非點源土壤污染地區(qū)，在生產(chǎn)階段實施污染控制尤為重要。此外，在許多情況下，小公司可能沒有能力來開發(fā)減少污染的技術，為其指定特定的生產(chǎn)技術相對而言更具可行性。

3.1.3 分區(qū)制

分區(qū)制，又稱土地使用管制，是指管理當局在特定地塊限制生產(chǎn)經(jīng)營活動，例如在指定地區(qū)禁止使用會造成污染的有害物質。它是對生產(chǎn)過程中允許使用的材料種類進行的限制，是防治土地污染，特別是防治污染土地對地下水造成污染的一種切實有效的措施。禁止在指定區(qū)域內使用指定物質對減少該區(qū)域污染的效果較為明顯，因此這一政策常用于污染敏感地區(qū)，如水源地區(qū)、河流流域或湖泊。

3.2 經(jīng)濟工具

3.2.1 稅費

庇古稅是有效治理環(huán)境外部性的措施，其作用機理是根據(jù)污染者所造成的危害程度對其征收稅額，目的是在負外部性的情況下達到最優(yōu)污染水平，具體做法是監(jiān)管者根據(jù)企業(yè)經(jīng)濟行為產(chǎn)生的邊際社會成本和邊際私人成本之間的差額對企業(yè)的污染排放征稅。就其實質而言，庇古稅實質上是排放污染物的價格。要實施庇古稅，監(jiān)管機構必須知道邊際社會效益曲線、邊際社會成本曲線和每個企業(yè)的邊際私人成本曲線等信息。實際中，監(jiān)管機構很難獲得此類信息。因此，庇古稅作為一項環(huán)境政策措施，實施難度很大。

排放收費，是一種通過設定目標環(huán)境標準，對超標排放量進行收費來減少污染的措施，這一措施可以鼓勵污染者開發(fā)環(huán)保節(jié)能新技術以減少污染。排放收費雖然符合成本效益原則，但最優(yōu)排放量需經(jīng)多次調整才能達到理想的環(huán)境標準。為了有效地實施排放收費，監(jiān)管機構必須監(jiān)控不斷變化的污染源數(shù)量和可用于減少污染的技術變化。此外，監(jiān)管機構還需要根據(jù)其不斷監(jiān)測的結果，定期調整收費數(shù)額。同時，在設置或變更收費金額方面，極可能會出現(xiàn)一些問題。例如，如果排放費用的數(shù)額經(jīng)常改變，企業(yè)必須應付業(yè)務的不確定性，導致監(jiān)管機構可能會遭到目標公司，甚至整個行業(yè)的抵制而難以實行這些措施。因此，作為一項旨在解決土地污染的措施，排放收費的有效性很低。

一種可用于替代排放收費的辦法是在生產(chǎn)階段征稅或收費，如對生產(chǎn)過程投入的特定污染物質征稅。這將增加公司的邊際生產(chǎn)成本，倒逼公司采用環(huán)保材料進行生產(chǎn)，因此是一種能夠減少特定污染物質使用的有效方法。然而，這項措施也存在如下缺點：第一，監(jiān)管機構必須不斷地研究減少污染的技術進步，因為技術進步可能會改變企業(yè)邊際成本或邊際效益；第二，監(jiān)管機構必須根據(jù)企業(yè)邊際成本或邊際效益的變化來調整稅收或收費金額；第三，不同地區(qū)減少污染的緊迫性不同，但很難根據(jù)每個地區(qū)的情況確定適當?shù)亩愂栈蚴召M；第四，在成功減少特定有害物質的使用后，企業(yè)可能會改用其他有害物質，這可能會造成新的污染問題；第五，由于并沒有禁止企業(yè)使用這些特定物質，該措施減少極端有害物質污染的有效性較低。

雖然在生產(chǎn)階段征稅或收費的方法存在著一些缺點，但這一措施可以在不監(jiān)測所有排放源的情況下實施。因此，作為一種治理土地污染的經(jīng)濟工具，稅費在針對點源和非點源的土壤污染防治管理中都比較容易實施。

3.2.2 補貼

行政當局可以采用補貼的形式引導經(jīng)濟主體采取適當?shù)男袆?，以實現(xiàn)有效的污染管控，具體的形式包括發(fā)放排放補貼、補貼受害者，和補貼能夠修復污染或減少污染的技術。其中，向污染者提供補貼以鼓勵企業(yè)減少污染排放的措施很難實施。這是因為：一方面，補貼制下監(jiān)管機構需要獲得所有污染源的排放量，而這將會耗費巨大的搜索成本和執(zhí)行成本；另一方面，補貼排放者增加了排放污染物企業(yè)的利潤，可能會降低企業(yè)退出產(chǎn)生污染行業(yè)的傾向，甚至會增加污染行業(yè)新的進入者，從而增加污染。如果補貼來自稅收，這還會導致收入再分配的扭曲。此外，對污染者的補貼也違反了“污染者付費”原則，難以取得社會共識。

3.2.3 排污許可證交易

市場經(jīng)濟的本質是交換經(jīng)濟，在市場中交換商品的實質是交換產(chǎn)權，可交易性是產(chǎn)權界定的主要屬性，明晰的產(chǎn)權也是在交易中不斷演進的。由此，排污權交易應運而生。發(fā)放可轉讓的排放許可證是有效減少污染的另一種經(jīng)濟工具。監(jiān)管機構在排放量限制范圍內為每個排放主體分配一定數(shù)量的排放許可，然后，排放方可以自由交易這些許可證。如果許可證的價格低于其邊際減排成本，排放方將購買額外的許可證并增加排放量；相反，如果許可證價格高于其邊際減排成本，排放方就會減少排放，并出售剩余的許可證。因此，排污許可證交易可以通過市場機制有效地實現(xiàn)社會最優(yōu)的污染排放，而監(jiān)管者則無需獲得關于污染者的邊際成本和邊際效益信息。

3.3 教育工具

3.3.1 責任法

責任法是基于受害方必須得到不法之人的補償這樣一種思想而設計的，通過污染者對受害者的補償來控制污染的一種方法。這一計劃旨在鼓勵潛在的污染者預防污染，并將污染損害的成本內部化。

責任法不僅可以在經(jīng)濟上補償污染受害者，而且可以有效防止污染。與命令控制規(guī)則不同，使用責任法的方案更多地依賴于法律懲罰和相關主體的環(huán)保責任意識，管理成本很低，監(jiān)管者不需要監(jiān)控每個排放源。然而，由于受害者需要在成功判決之前承擔提起訴訟的費用，受害者往往不會輕易提起訴訟。如果受害者不太可能起訴污染者，那么這種方法就會失效。另外，當污染造成的損害未被發(fā)現(xiàn)，或當受害者因不能確定造成污染的責任人而無法起訴污染者時，這個方案同樣不起作用。此外，即使污染者能夠被確定，受害者也對其進行了起訴，但當污染企業(yè)面臨破產(chǎn)時，受害者在此情況下也極有可能得不到賠償。由此可見，該方案以訴訟為前提，雖然管理成本較低，但司法成本有時也可能很高。

3.3.2 污染物釋放與轉移登記制度

2004年，日本大范圍推行一種激勵特定公司自愿控制特定化學物質使用的措施，即特定化學物質環(huán)境登記管理制度，簡稱PRTR制度。首先，該制度要求公司向政府報告釋放或轉移的特定化學物質的數(shù)量；然后，政府部門披露從這些公司收集的數(shù)據(jù)，從而加強土地污染問題的風險管理。土地污染問題通常是區(qū)域性的，通過披露各公司的排放數(shù)據(jù)，可使區(qū)域內的企業(yè)和居民共享污染風險信息，從而敦促企業(yè)和民眾自愿控制污染，以達到管理某一地區(qū)環(huán)境風險的目的。

4 交易成本下日本土壤污染防治的最優(yōu)策略

在生產(chǎn)和排放階段都會產(chǎn)生點源污染和非點源污染，因此根據(jù)污染源是否可識別來區(qū)分點源和非點源，并相應采取不同的防治策略就顯得尤為關鍵。以下從交易成本視角，進一步分析日本在點源土壤污染地區(qū)和非點源土壤污染地區(qū)所實施的不同政策工具。

4.1 點源土壤污染地區(qū)

點源污染的污染源一般可以識別且相對穩(wěn)定，如工廠生產(chǎn)的“三廢”或家庭生活垃圾的排放，其特點是污染集中度高，比非點源污染更易控制。日本土壤污染者與受害者的關系一般是企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與個人。根據(jù)成本效益原則，點源土壤污染防治的有效策略在于綜合運用制定排放標準、規(guī)定生產(chǎn)方法、分區(qū)、補貼、責任法、PRTR制度(表2)。在3類工具中，雖然制定排放標準需要政府定期監(jiān)控企業(yè)的排放量，政府的執(zhí)行成本較高，但由于點源土壤污染地區(qū)的污染源易識別，交易成本只在企業(yè)與監(jiān)管機構之間產(chǎn)生，政策實施效果還比較理想。經(jīng)濟工具與教育工具的交易成本的承擔者均涉及企業(yè)、監(jiān)管機構和生活居民。教育工具建立在培養(yǎng)企業(yè)和個人環(huán)保意識的基礎之上，搜索成本與執(zhí)行成本最低。經(jīng)濟工具本質上是一種“先污染后治理”的措施，在稅費或補貼的倒逼作用下企業(yè)被迫減排，交易三方在市場信息不對稱和相互博弈中，往往會產(chǎn)生較高的談判成本。

4.1.1 污染源排放管制標準

表2 日本點源污染地區(qū)的土壤污染防治策略分析

但是，實施制定排放標準這一策略時，理論上都道府縣需要收集企業(yè)的邊際社會成本曲線、邊際社會效益曲線和邊際私人成本曲線等信息，實際上政府獲得這些資料的難度較大且周期較長，搜索成本和執(zhí)行成本很高；因此，一般認為，采用統(tǒng)一標準的標準管制在可識別污染源的點源污染地區(qū)效果良好，但不適用于非點源土壤污染地區(qū)。

4.1.2 責任法激勵企業(yè)自主減排

使用責任法的方案旨在激勵每個排放源自愿采取適當?shù)男袆右杂行p少污染，執(zhí)行成本較低，是管理點源土壤污染的有效方法。然而，社會經(jīng)濟地位較低的公司，如小公司，可能無法通過主動調整生產(chǎn)經(jīng)營方式的辦法來達到有效防止污染的要求；因此，這一計劃極有可能無法有效激勵小企業(yè)主動防止污染。同理，該方案對非點源土壤污染地區(qū)的管理也是無效的。

表3 日本有害物質統(tǒng)一排水標準

4.1.3 分區(qū)規(guī)制，指定生產(chǎn)技術

在日本，城市里有各種用途的小場地，居民往往暴露在土壤或地下水污染的危險之中。監(jiān)管機構根據(jù)土壤或地下水系統(tǒng)的不同性質設定分區(qū)，對那些在分區(qū)地所設立的中小公司，政府將指定其采用特定的生產(chǎn)技術(減少污染的技術)以實現(xiàn)對污染地塊的分類分區(qū)管理。2001年，東京都政府開始計劃搬遷位于原東京中央?yún)^(qū)的批發(fā)市場，搬遷的新址以前是東京煤氣公司的一個煤氣制造廠所在地，此地塊存在高濃度的苯和重金屬污染超標問題。但是，東京都政府對搬遷項目的安全性和成本缺乏詳細論證，也未能向公眾披露相關污染信息，作為土壤污染防治措施之一的部分建設工作并未開展，只是進行了簡單的污染修復(如清除污染土壤，代之以去污土壤，堆砌新土壤)，之后便宣布將新建批發(fā)市場。然而，在一些新建筑中，地下污染已經(jīng)形成，舊建筑物所殘留的地下空間卻一直沒有被新土壤所填充。由于事實真相與東京都政府向市民公開宣布的內容相矛盾，該事件引發(fā)民眾強烈不滿，成為一個典型的特別有爭議的點源污染案例。自此，日本政府開始采取嚴格的分區(qū)制，工業(yè)區(qū)內的場地只限用于工業(yè)工廠，而不能用于居民住宅或商業(yè)用地。分區(qū)管理在提高土壤修復集中度的同時，可以有效地降低交易成本。

4.1.4 PRTR制度

在日本，根據(jù)PRTR制度，某些公司可自愿對排放物或轉移指定化學物質進行信息披露，從而促使企業(yè)加強自身的環(huán)保意識。使用責任法的方案通常與訴訟有關，搜查成本、談判成本和執(zhí)行成本由有關各方承擔；但PRTR制度的目標是實現(xiàn)自動控制化學物質的排放，因此對監(jiān)管的要求程度低，執(zhí)行成本也低。

相較而言，運用經(jīng)濟工具會產(chǎn)生較高的執(zhí)行成本。例如，要實施排污許可證交易制度，為了保障制度有效，都道府縣需要調查持有排放許可證的企業(yè)是否遵守排放標準。此外，監(jiān)管機構還需要調查所有持證企業(yè)的排放量，并更新所有權轉讓后持證方的排污量最新記錄。因此，監(jiān)管機構的行政成本可能很高。此外，從排污許可證交易的市場成交價角度衡量，當排放方交易其排污許可證時，他們必須承擔很高的交易成本。從這一角度出發(fā)，排污許可證交易作為一種治理土地污染的措施是無效的，因為都道府縣需要時刻監(jiān)控所有排污許可證持有者的土地污染排放情況。

4.2 非點源土壤污染地區(qū)

不同于點源污染地區(qū)，非點源土壤污染是指污染物從非特定地點，在降水或融雪的沖刷作用下，通過徑流過程和匯入受納水體等方式間接引起的土壤污染。在日本，非點源土壤污染地塊由于污染者與受害者的關系錯綜復雜，污染源頭不易監(jiān)察，搜索成本十分巨大。這就決定了政策規(guī)制的效果往往不佳。若要制定排放標準和規(guī)定生產(chǎn)方式，都道府縣的監(jiān)管機構，一方面需要經(jīng)常監(jiān)控工廠是否使用了特定的設備或技術，另一方面還需要持續(xù)關注更有效的排污新技術的發(fā)展；因此，監(jiān)管機構的行政成本很高。相較而言，教育工具具有交易成本低的顯著特征，然而責任法是在“污染者付費”原則之上建立的一種懲罰機制，雖然交易成本較低，但實施前提是污染源頭可識別，故而在非點源污染地塊也無法奏效。雖然針對非點源土壤污染防治的高效策略十分有限，但適用于點源污染地區(qū)的分區(qū)治理、補貼、PRTR制度在非點源污染地區(qū)同樣奏效(表4)。

4.2.1 分區(qū)實施補貼

分區(qū)治理可以規(guī)定土地的使用權限，因而在點源土壤污染地區(qū)和非點源土壤污染地區(qū)都有效果。補貼制度很容易被生產(chǎn)企業(yè)所接受，故其在日本非點源土壤污染地區(qū)普遍得到較好執(zhí)行。而且，社會作為減少污染的利益接受者，承擔資助補貼的費用也具有一定的合理性。KBETI(關東經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)局)于2012年對日本企業(yè)進行的問卷調查發(fā)現(xiàn)，大公司的土壤污染調查和治理措施實施比例較高，而小公司的實施比例較低，近70%的受訪者表示土壤污染調查補貼制度和應對措施是促進工廠運營等過程中控制土壤污染的理想措施。有足夠資金的大企業(yè)可以主動適應控制污染排放的要求；但對于資金緊張的小公司來說，實施補貼是管理非點源土壤污染地區(qū)減少污染的有效措施。

4.2.2 PRTR制度

非點源污染往往存在于居民的日常生活中，因此居民在一定程度上承受土地污染的環(huán)境風險是不可避免的。根據(jù)PRTR制度和土壤污染防治法規(guī)，日本居民需要了解附近排污企業(yè)的土地污染風險，并及時與污染企業(yè)和市政當局加強溝通。從運行效果來看，PRTR制度在治理非點源污染上發(fā)揮著積極作用。

表4 日本非點源污染地區(qū)土壤污染防治策略分析

5 結論與建議

本文基于日本近50年來在土壤污染防治歷程中對各種政策規(guī)制、經(jīng)濟工具、教育工具的運用和比較分析，從交易成本視角出發(fā)，比較日本在點源和非點源土壤污染地區(qū)實施以上污染防治策略的搜索成本、談判成本和執(zhí)行成本，得出不同污染類型的最佳防治策略組合。日本對點源土壤污染實現(xiàn)有效防治的策略在于綜合運用政策規(guī)制、經(jīng)濟工具和教育工具；而對于非點源土壤污染地區(qū)來說，污染源頭不易監(jiān)察，搜索成本巨大，命令性政策規(guī)制的效果不佳，有效的防治策略是運用交易成本較低的教育工具。研究成果可為我國土壤污染防治提供一定的借鑒。

基于前文分析，提出如下建議。

5.1 加強執(zhí)法力度與管理體制建設

日本在土壤污染防治過程中，通過《農業(yè)用地土壤污染防止法》《土壤污染防治法》劃分土壤污染地塊，對農業(yè)、工業(yè)用地分別確定目標進行立法規(guī)范保護。我國《土壤污染防治法》的頒布標志著我國土壤污染防治工作已有法可依，但對比日本相關立法研究和應用的發(fā)展趨勢，我國對土壤的保護不應僅局限在對已污染土壤的治理上，還應注重對土壤污染或表土破壞的預防。在貫徹建立全過程的土壤管控體系，確保土壤保護、治理和監(jiān)控一體化的過程中，建議給予地方政府一定的自主權，可以參照日本的做法，由中央政府制定統(tǒng)一的排污限制標準，同時允許各級地方政府根據(jù)當?shù)氐奈廴颈O(jiān)察狀況，追加更為嚴格的排污標準并報國家相關部門備案。鼓勵和推動各級地方政府根據(jù)當?shù)赝寥佬再|制定地方性的土壤污染防治條例與排污限制。

針對我國土壤保護的實際情況和發(fā)展需要，建議加強執(zhí)法力度和管理體制建設，清晰規(guī)定國土、環(huán)保、農業(yè)、市容等相關部門的職責權限，在土壤污染防治中多部門聯(lián)動，杜絕管理主體互相推諉的現(xiàn)象。

5.2 強化工業(yè)污染物排放披露管理

在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，工業(yè)“三廢”是造成土壤污染的重要源頭。要預防土壤污染，關鍵是要將可持續(xù)的生態(tài)文明理念貫穿于城鎮(zhèn)化建設進程中，從工業(yè)企業(yè)的日常經(jīng)營抓起。我國可以借鑒日本的PRTR制度，建設完善公司自愿控制污染物排放的披露管理系統(tǒng)。首先，該系統(tǒng)應實現(xiàn)公司向政府報告其釋放“三廢”的數(shù)量；其次，對外披露每家公司的排放數(shù)據(jù)，從而敦促企業(yè)自愿控制污染物排放，加強社會對工業(yè)企業(yè)的排污監(jiān)督，降低環(huán)保風險。

5.3 土壤污染預防綜合調查與分區(qū)治理相結合

進行土壤污染防治工作的必要條件是獲取完善的數(shù)據(jù)資料。日本的《土壤污染對策法施行令》規(guī)定了管理土地的種類、實施土壤污染狀況調查的基準、調查命令和處置命令等要件；《土壤污染對策法施行規(guī)則》對土壤污染調查的程序、方法和相關技術標準做出了規(guī)定，要求土地所有人進行調查并實施污染清潔。我國應當在已經(jīng)進行的全國土壤污染狀況普查的基礎上，出臺土壤污染防治法施行規(guī)則，明確實施土壤污染狀況調查的基準，對土壤污染調查的程序和方法作出明確規(guī)定，并在此基礎上開展普查和專項調查相結合的土壤污染調查工作，具體可包括工農業(yè)生產(chǎn)用地和居民住宅土地利用情況，耕地種植結構與規(guī)模，農藥、化肥、農用塑料薄膜等生產(chǎn)資料使用狀況，工業(yè)污染源和污染物排放情況等。

同時，可以借鑒日本土壤污染防治的經(jīng)驗，在健全土壤污染防治法律法規(guī)和標準體系的同時，根據(jù)成本效益原則，在點源污染地區(qū)，實施制定排放標準、規(guī)定生產(chǎn)方法、稅費、排污許可證交易、加強責任教育等政策；在非點源污染地區(qū)，實施污染源信息披露制度，對工農業(yè)用地和住宅用地按污染等級分區(qū)管理并劃分土地使用權限，劃定優(yōu)先保護區(qū)域進行分區(qū)防控，按照區(qū)域受污染程度分地塊實施污染防治，從而實現(xiàn)高效的土壤污染防治。

5.4 提高公民土壤保護意識

學習日本環(huán)保教育“從娃娃抓起，全民總動員”的經(jīng)驗，提高公民對土壤質量重要性的認知。在日本，環(huán)境教育有明確的法律依據(jù)，制定的《環(huán)境教育法》共有28條內容和附則，規(guī)定了政府、國民和民間團體在國民環(huán)境教育方面的責任和義務，重點關注環(huán)境教育的課程性質、授課方式、教師培訓等方面。我國也應加強土壤保護的宣傳和教育，使土壤污染與土壤質量維護的知識和理念深入人心，提高企業(yè)和社會公眾的土壤環(huán)境安全意識和防治土壤污染的積極性，全民努力，共同呵護國土資源。