嚴 靜 周小丹 龍開勝

土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。2020年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》明確提出，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。2022年中央一號文件在“擴大鄉(xiāng)村振興投入”中再次強調(diào)“加強考核監(jiān)督，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例”。這對土地出讓收入的支農(nóng)導向進行了明確，體現(xiàn)了對鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村發(fā)展的支持。

提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例是一項重要的改革舉措和制度安排，將為全面推進鄉(xiāng)村振興提供有力的資金支持。當前，土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興的力度還要加強。

從政策規(guī)定看，土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興支出的項目有待增加。目前，土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興的支出主要包括農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設資金和教育資金，一般按照土地出讓平均純收益或者土地出讓收益的一定比例計提。而對現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村文化和精神文明建設支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關的山水林田湖草沙生態(tài)保護修復、以工代賑工程建設等支出項目缺乏明確規(guī)定。

從支出結構看，土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興支出的比例有待提高。在不同時期，土地出讓收益分配領域存在差別，但主要以城市建設投入為主。就全國范圍來說，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市和農(nóng)村基礎設施建設等補償性城市建設支出。就江蘇而言，2020年全省國有土地使用權出讓收入執(zhí)行數(shù)約為10618億元，其中用于城鄉(xiāng)社區(qū)支出達8877億元，占比為83.6%。盡管城鄉(xiāng)社區(qū)支出包含鄉(xiāng)村建設支出，但在城市化、工業(yè)化快速發(fā)展背景下，土地出讓收入用于鄉(xiāng)村建設的比例不夠高，現(xiàn)行土地出讓支出結構與把土地增值收益更多用于鄉(xiāng)村振興的要求仍存在差距。

從政策落實看，土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興正穩(wěn)步推進。江蘇省級層面和各設區(qū)市積極貫徹中央精神，扎實推進土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興相關工作。省財政部門開展專題調(diào)研，會同省有關部門研究起草土地出讓收入優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興的政策措施。南京、鹽城、宿遷、揚州等設區(qū)市加強工作謀劃，對照中央和省有關要求推進政策落實工作，積極拓寬投融資渠道，強化鄉(xiāng)村振興投入保障。

在新發(fā)展階段，我們需要加強頂層設計，不斷增強土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的力度，為全面推進鄉(xiāng)村振興建立穩(wěn)定可靠的資金來源。

合理確定土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興計提方式。土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興的計提方式應因地制宜，按照分年度穩(wěn)步提高的方式和到“十四五”期末土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上的總體目標，明確計提基礎，確定省級層面的年度計提比例。依據(jù)市縣土地出讓市場發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平，確定市縣計提比例，逐年穩(wěn)步提高計提比例，同時農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展較為落后的市縣計提比例不納入全省統(tǒng)籌，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的市縣用于全省統(tǒng)籌的計提比例要高，并適當用于落后地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。制定并公布各市縣每年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例和計提基礎，作為年度考核依據(jù)。

加強土地出讓收入與其他支農(nóng)投入的統(tǒng)籌銜接。加強土地出讓收入原用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出與鄉(xiāng)村振興支出的銜接，由分散計提、分散使用，調(diào)整為統(tǒng)一計提、統(tǒng)一使用，將原支出項目統(tǒng)一納入土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的范圍之內(nèi)，然后在鄉(xiāng)村振興支出內(nèi)部設定各項支出的具體比例。探索建立土地出讓收入計提用于鄉(xiāng)村振興和一般公共預算支農(nóng)支出比例同步增長機制，即土地出讓收入優(yōu)先計提后，不應相應減少其他支農(nóng)投入規(guī)模。建立土地出讓收入計提資金在全省范圍內(nèi)的統(tǒng)籌使用機制，厘清土地出讓收入和其他支農(nóng)投入的不同作用領域，提高資金使用效率。統(tǒng)籌處理好土地出讓收入支出與扶貧支出、地方政府債務風險的關系，提升土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性。

基于鄉(xiāng)村振興需求規(guī)范土地出讓收入具體使用范圍。統(tǒng)一規(guī)定土地出讓收入使用范圍，統(tǒng)一土地出讓收益測算口徑，統(tǒng)一計提基礎。將國家規(guī)定計提的涉農(nóng)費用納入鄉(xiāng)村振興支出范圍，統(tǒng)一制定土地出讓成本扣除項目計算口徑和規(guī)范土地出讓增值收益支配范圍的辦法。根據(jù)可支配的土地出讓收入規(guī)模和鄉(xiāng)村振興建設項目的優(yōu)先序，確定鄉(xiāng)村振興資金投入的時序和規(guī)模，規(guī)范提取用于鄉(xiāng)村振興資金的使用范圍。尤其要注意的是，不應將土地出讓收入的使用范圍與一般公共預算的農(nóng)林水支出相混淆。

促進國有土地與集體經(jīng)營性建設用地出讓市場協(xié)調(diào)發(fā)展。加強國有土地市場和集體經(jīng)營性建設用地市場的分工，國有土地出讓在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)范內(nèi)按照“價高者得”原則發(fā)展，增加省級層面可統(tǒng)籌使用的土地出讓收入，集體經(jīng)營性建設用地出讓用于鄉(xiāng)村地區(qū)非公共利益目的用地需求。

構建落實土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的保障體系。建立土地出讓收入分配的監(jiān)管和考核機制，以省級政府確定的市縣計提比例為依據(jù)，建立由省政府具體實施的土地出讓收入分配監(jiān)管和考核機制。建立由縣政府向設區(qū)市政府、設區(qū)市政府向省政府定期報告土地出讓收入計提比例的制度，以及向社會公眾定期發(fā)布計提比例的公告制度。建立省級土地出讓收支信息平臺，確保信息及時、有效流動。建立獎勵制度和責任追究制度，對于按期完成預定計提比例的，在建設用地指標和年度出讓土地使用權總面積等方面予以獎勵;不能完成預定計提比例的，相應減少年度出讓土地使用權總面積，并按照國家法規(guī)政策嚴肅追究責任。同時，充分運用土地出讓收入支出專項審計、財政部門專項督查和相關紀律監(jiān)察部門的日常監(jiān)督等途徑，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，確保土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興不變形、不走樣。

（作者單位分別為：江蘇省土地勘測規(guī)劃院，江蘇省國土資源研究中心，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院）

責任編輯：孫秋香