薛二勇 李健 劉暢

摘要：“雙減”政策是教育綜合改革進入深水區(qū)后建設高質(zhì)量教育體系的政策創(chuàng)新?！半p減”政策執(zhí)行中，研究者從校外教育培訓機構轉型、社會校外教育培訓需求、教培行業(yè)從業(yè)人員分流、地方政策推進方式等方面進行了探討?！半p減”政策執(zhí)行引發(fā)社會高度關注，成為教育政策熱點問題和社會重大輿情。“雙減”政策執(zhí)行輿情信息地域分布、態(tài)度分布、群體分布具有不平衡性，微信、媒體客戶端、微博、資訊是輿情產(chǎn)生的主要渠道，教師、家長、社會等利益相關者對“雙減”政策的認同度和支持度存在較大差異。“雙減”政策實施在利益調(diào)整過程中，造成了利益相關者的贊成、抵觸和反對，其關鍵問題體現(xiàn)為，校外教育培訓機構倒閉速度快、退費難，教育培訓需求依然旺盛、隱性培訓產(chǎn)生，教培從業(yè)人員大量失業(yè)、催生潛在社會隱患，“雙減”政策推進形式單一、考慮地區(qū)差異不夠?！半p減”政策的科學、有效推進需要根據(jù)形勢的變化、需求的轉化、對象的轉變進行適當調(diào)整，要建立健全校外教育培訓機構關停風險預警、管理、干預機制，建立校外教育培訓常態(tài)化監(jiān)測以及家庭教育有效服務的機制，建立校外教育培訓機構從業(yè)人員合理分流、有效充分就業(yè)的機制，監(jiān)管與疏導相結合、統(tǒng)一治理與因地制宜結合推進政策執(zhí)行。

關鍵詞：“雙減”政策；“雙減”輿情；高質(zhì)量教育體系；教育政策；教育生態(tài)

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減政策”）是教育綜合改革進入深水區(qū)后，雙向治理教育生態(tài)、塑造教育新格局，推進學校教育、校外教育協(xié)同發(fā)展的政策創(chuàng)新?！半p減”政策頒布并實施后，涉及學校、校外教育培訓機構、家庭的教育功能調(diào)整和優(yōu)化，關涉教師、教育培訓從業(yè)人員、家長、學生權益的分配和保障?！半p減”政策執(zhí)行的核心在于確保教育公益性，提升學校教育質(zhì)量、規(guī)范校外教育培訓機構。建立全員、全過程、全方位的育人體系；以培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人為目標，落實立德樹人根本任務，全面推進素質(zhì)教育，為黨育人、為國育才，培養(yǎng)能夠擔當民族復興的時代新人?！半p減”政策的執(zhí)行是利益相關者教育權益進行調(diào)整的過程，需要采用利益相關者的理論與方法，分析利益相關者對政策的認識度、接受度、關切點與目標感。為了科學有效地推進“雙減”政策執(zhí)行，需要解決三個基本問題，即利益相關者對“雙減”政策具有什么樣的認識和判斷、“雙減”政策目標與利益相關者目標的契合和分離程度、“雙減”政策執(zhí)行策略調(diào)整和優(yōu)化的關鍵路徑。為此，本文采用大數(shù)據(jù)抓取和分析資料的技術，對“雙減”政策的社會輿情進行監(jiān)測，對政策執(zhí)行的風險進行研判，提出推進政策執(zhí)行的建議。

一、“雙減”政策執(zhí)行的內(nèi)容分析

北京師范大學課題組以“雙減”“教育”為關鍵詞，在中國知網(wǎng)開展主題檢索，共發(fā)現(xiàn)文獻649篇。月度文獻數(shù)量分析發(fā)現(xiàn)，研究文獻呈現(xiàn)遞增態(tài)勢。研究文獻來源前五位均為報紙和報社所辦期刊，其刊文速度較快。文獻主要主題前四位分別是校外培訓、作業(yè)負擔、校外教育培訓機構、義務教育階段；次要主題前四位分別是校外培訓、作業(yè)負擔、新東方、學科類。文獻內(nèi)容歸類分析表明，研究者主要從校外教育培訓機構轉型、社會校外教育培訓需求、教培行業(yè)從業(yè)人員分流、地方政策經(jīng)驗和模式等方面對“雙減”政策進行研究和探討。

（一）關于校外教育培訓機構的研究內(nèi)容

“雙減”政策實施過程中，首當其沖影響的是校外教育培訓機構，其面臨行業(yè)的轉型發(fā)展和業(yè)務內(nèi)容的轉換。無論是好未來、新東方、高途、一起教育等行業(yè)巨頭，還是作業(yè)幫、猿輔導等獨角獸，無疑均面臨空前考驗[1]。各類上市教育公司股票遭受重挫，2021年8月23日新東方港股周五以40.61%的跌幅收盤，美國上市的所有中國教育類股票深度下跌[2]。部分校外學科類教育培訓機構陸續(xù)關停。教育培訓行業(yè)發(fā)生巨變的同時帶來了新的亂象，超前支付巨額學費的家長存在“退費難”問題，不少培訓機構表示只能退還五成、七成費用，更有機構出現(xiàn)“老板跑路”“員工失聯(lián)”的情況[3]?！半p減”政策讓“宇宙補課中心”海淀黃莊“人去樓空”，但是部分培訓機構卻為逃避監(jiān)管開展“地下補課”，將補課地點從寫字樓移至小區(qū)居民樓[4]，更有甚者開展“游擊式”推銷，在公園、小區(qū)等地仍然能看到培訓機構推銷員在發(fā)放傳單、廉價玩具，向家長推銷課程[5]。綜合來看，“雙減”政策的頒布和實施使近年來火熱的校外教育培訓機構迅速“降溫”，學科類教育培訓機構面臨生存、轉型、倒閉問題，在政策推進的過程中，出現(xiàn)培訓組織方式轉換、培訓地點改變、退還培訓費用困難等問題。

（二）關于校外教育培訓需求的研究內(nèi)容

旺盛的需求是校外教育培訓難以管理的主要原因，“劇場效應”導致的家長焦慮、“競爭性教育”的過分關注和強化等，讓校外教育培訓機構的違規(guī)培訓行為屢禁不止。許多家長看到其他孩子補課，不愿自己的孩子落后也加入補課隊伍，隨著政策實施，仍有不少家長認為“只要高考存在”培訓就不能停止，會讓自己的孩子繼續(xù)參加培訓[6]。家長對于考試的過度追求其根本原因在于錯誤的育人觀念，其更關心的是孩子在班級的“排序位次”，“有些甚至不關心孩子學到了什么”，在“分數(shù)焦慮”的環(huán)境下學生的生活習慣養(yǎng)成、身體健康塑造、心智發(fā)育、品德涵養(yǎng)均受影響[7]?！半p減”政策后，不少學生家長表示經(jīng)濟壓力、孩子學習壓力得到減輕，“全國義務教育階段學生家長‘雙減政策態(tài)度”調(diào)查結果表示，87.0%的家長在孩子的教育問題方面存在焦慮，“雙減”政策實施讓72.7%受訪家長的教育焦慮有所緩解，42.1%受訪家長不再給孩子報課外培訓班或改報體藝興趣班[8]?？梢钥闯觯半p減”政策執(zhí)行很大程度上削減了因錯誤教育觀念而產(chǎn)生的教育焦慮，進而減少家長不必要的校外教育培訓需求，從而為校外教育培訓治理熱潮降溫；但家長依然存在一定的校外教育培訓需求，需要進行有效引導。

（三）關于教育培訓從業(yè)人員的研究內(nèi)容

校外教育培訓機構規(guī)模的縮減、校外教育培訓需求的降溫必然導致教育培訓行業(yè)從業(yè)人員的分流。校外教育培訓機構員工被解雇，新東方逐步關閉多個教學點[9]，同時字節(jié)跳動、高途、豌豆思維、好未來等十多家K12培訓機構均采取裁員舉動[10]。部分教育培訓行業(yè)從業(yè)人員遭遇暴力裁員，工資拖欠等情況，獲得投融資的教培類頭部企業(yè)尚能承擔補償金，但只靠學費、小本經(jīng)營的校外培訓機構出現(xiàn)欠薪情況[11]。學科類培訓教師再就業(yè)困難，很難短時間轉向非學科類培訓，體育類、藝術類等非學科類培訓班教學存在一定門檻，與學科類培訓相比體量小，不存在教師缺口。成人教育、職業(yè)教育及考級考證等培訓方面存在較強的行業(yè)壁壘，校外教育培訓機構從業(yè)人員短時間內(nèi)難以進入?！半p減”政策實施后，學科類培訓機構如何實現(xiàn)“軟著陸”，讓各大教育機構有序退場，保障相關從業(yè)人員有序轉型，幫助被辭退員工順利克服心理落差，提供精準的就業(yè)服務是現(xiàn)階段需要考慮的重要問題[12]。

（四）關于“雙減”政策推進模式的研究內(nèi)容

“雙減”政策的落實需要結合各地實際情況形成實施細則，“雙減”政策試點率先在全國九個城市開展?！半p減”政策實施試點城市針對校外教育培訓機構開展嚴格監(jiān)管，限制有關培訓活動，廣州、鄭州、威海采取禁止校外培訓機構刊登廣告、暫停線下培訓、對培訓進行實名制管理等措施以規(guī)范校外培訓[13]。上海為了加強校外培訓機構資金監(jiān)管，探索“銀行定期劃扣”等新型資金監(jiān)管機制，即消費者預付的培訓資金由開設在商業(yè)銀行的專用賬戶收取，并可以按照合同約定隨時要求銀行申請停止劃扣培訓資金，保障自身合法權益[14]。“雙減”政策有效推進的根本在于全面提高學校教學質(zhì)量，學生多樣化學習需求，家長對孩子健康成長、充分發(fā)展的期盼，更多要依靠學校教育來解決[15]。部分試點城市探究如何提高學校教育質(zhì)量，從完善課后服務、提升課后作業(yè)質(zhì)量著手推進“雙減”工作，北京在開設豐富的校園生活的同時禁止引入任何學科類課后服務，長治在雙休日中額外開展一天課后服務，沈陽、南通關注提高作業(yè)布置的水平與效率[16]。綜合來看，“雙減”政策落實的核心在于要讓學校歸回教育主陣地，讓學生回歸校園、回歸課堂[17]。部分地區(qū)將“雙減”政策重心放在規(guī)制校外教育培訓機構，對學校教育質(zhì)量提升不夠重視，難以解決學校教育不充分、學生在校“吃不飽”的痛點。

二、“雙減”政策執(zhí)行的輿情信息分析

“雙減”政策頒布并實施后，引發(fā)了學校、教育培訓機構、家庭等的巨大關注，教師、教培從業(yè)人員、家長、學生、社會人士的熱烈反響，“雙減”政策輿情的熱度指數(shù)為92.18（熱度指數(shù)為基于全網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)，結合各媒體渠道的權重比例，通過歸一化處理后得到的數(shù)據(jù)，范圍為0—100，用于評估該事件的網(wǎng)絡傳播情況），迅速成為教育政策的熱點問題和社會的重大輿情。北京師范大學課題組輿情監(jiān)測顯示，2021年7月24日至11月5日100天的時間里，監(jiān)測到與“雙減”政策相關的輿情信息3316491篇（條）。輿情信息曲線在8月30日達到波峰，當天信息總量為94157篇（條），熱門詞主要集中在學生、校外、學校、政策、培訓等。

（一）整體態(tài)勢分析

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)“雙減”政策，教育部負責人就“雙減”政策答記者問，輿情信息曲線迅速上揚，在7月26日有關“雙減”政策的輿情達到首個峰值。8月11—20日，國務院教育督導委員會印發(fā)通知，要求針對各地落實“雙減”情況建立半月通報制度，同時全國人大常委會法工委提出，從家庭教育立法層面，緩解家長焦慮，減輕學生負擔，北京市發(fā)布《北京市關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的措施》，在此期間“雙減”政策輿情出現(xiàn)兩次小高峰。8月23—25日教育部召開做好重點督辦建議“推動治理規(guī)范學科類校外培訓”辦理工作座談會并公布五例校外培訓違規(guī)行為處理典型案例，上海市發(fā)布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的實施意見》；北京市開展“雙減”工作新聞發(fā)布會，輿情曲線再次上揚并出現(xiàn)高峰。8月末，隨著新學期的開學，社會對“雙減”政策的討論持續(xù)增高，教育部召開新聞發(fā)布會介紹“雙減”工作督導情況，同時印發(fā)《有關加強義務教育學?？荚嚬芾淼耐ㄖ罚S后全網(wǎng)有關輿情信息達到最大值波峰。

2021年9月6—9日，教育部密集發(fā)布《中小學生校外培訓材料管理辦法（試行）》《關于堅決查處變相違規(guī)開展學科類校外培訓問題的通知》《關于將面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構統(tǒng)一登記為非營利性機構的通知》等政策文件，對校外教育培訓機構性質(zhì)、內(nèi)容材料、從業(yè)人員進行規(guī)范，輿情信息曲線迅速上揚。9月10—15日，全國中小學生教師在“雙減”政策下迎來第一個教師節(jié)，關注“雙減”政策對教師的影響的輿情迅速增多，教育部發(fā)布《校外培訓機構從業(yè)人員管理辦法（試行）》，輿情信息達至第二高峰。9月23—30日，“雙減”相關輿情出現(xiàn)兩次波動，一方面是教育部召開新聞通氣會，對近兩個月來“雙減”政策實施效果、經(jīng)驗以及下階段工作進行總結與部署，另一方面是教育部與浙江、江西、福建等地對國慶期間“雙減”政策的執(zhí)行、監(jiān)管等做出指示與安排。

2021年10月份以來，“雙減”政策輿情信息發(fā)展較為平緩，媒體持續(xù)追蹤、報道首個“雙減”后的國慶假期，考察“雙減”政策執(zhí)行的效果。10月7—13日，“雙減”輿情信息緩慢上漲，并于13日達到峰值，原因是《中小學生校外培訓服務合同（示范文本）》引發(fā)關注，以及上海廣播電視臺融媒體中心有關學科類培訓機構借以“高端家政”形式出現(xiàn)在市場上的報道引發(fā)網(wǎng)友熱議。10月18—29日，“雙減”政策輿情信息出現(xiàn)多次峰值。其主要原因有兩方面，一是《中華人民共和國家庭教育促進法》由全國人大常委會通過，為減輕家庭教育焦慮的問題，“雙減”政策明確進入家庭教育法；二是教育部要求開展校外培訓機構底數(shù)核查，多部門聯(lián)合發(fā)布《關于加強校外培訓機構預收費監(jiān)管工作的通知》。11月初，各地“雙減”政策持續(xù)推進，北京市11月2日召開“雙減”政策落地以來第二次全市基礎教育校長大會，安徽省發(fā)布進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的實施方案，引發(fā)“雙減”輿情信息的持續(xù)發(fā)展。

“雙減”政策輿情信息伴隨政策文件的發(fā)布、重要事件的產(chǎn)生、教師節(jié)日的到來、教育立法的討論而發(fā)生變化，其是政府議程與公眾議程相互作用的結果，既是政府教育治理的重大議題，也是公眾教育關切的重大問題?！半p減”政策執(zhí)行以來一直在社會中有著較高的話題討論度，數(shù)據(jù)顯示輿情信息量隨著不同階段中央及地方的各項新措施的發(fā)布與執(zhí)行而波動，整體上出現(xiàn)多高點、少低谷的狀態(tài)，展現(xiàn)出社會對于“雙減”政策執(zhí)行的持續(xù)和高度關注。

（二）輿情態(tài)度分析

為了對“雙減”政策執(zhí)行輿情信息進行態(tài)度判斷，課題組通過收集大量包含正負面信息的樣本數(shù)據(jù)，進行模型訓練，通過訓練學習得到相應的語義信息，進而通過該模型對所有輿情信息進行正面、中性、敏感（負面）判斷。分析發(fā)現(xiàn)，“雙減”政策執(zhí)行的輿情信息大多是中性，共有1952501篇，占比58.87%；正面輿情信息居中，共有832824篇，占比25.11%；敏感輿情信息相對較少，共有531165篇，占比16.02%。中性輿情信息大多為“雙減”政策的公告、介紹，或是相關活動、會議的召開及總結；正面輿情信息以政策執(zhí)行短期內(nèi)帶來的效果和對政策長期的展望為主；敏感信息則主要聚焦于學校、教育培訓機構從業(yè)人員的壓力、部分民眾對于政策的不理解以及家長焦慮的展現(xiàn)。正面輿情信息的波峰出現(xiàn)在2021年9月，當日總量為401614篇，最低值出現(xiàn)在2021年7月，當日總量為27217篇；中性輿情信息的波峰出現(xiàn)在2021年9月，當天總量為627848篇（條）；最低值出現(xiàn)在2021年11月，當天總量為69812篇（條）。敏感信息走向整體較為平緩，波峰出現(xiàn)在2021年9月，當天敏感信息總量為200394篇，最低值出現(xiàn)在2021年7月，當日敏感信息總量為11001篇。正面、中性、敏感的輿情信息均隨著時間的推移出現(xiàn)下降態(tài)勢，但正面輿情信息的起伏最大，下降最快。

家長有關的“雙減”政策執(zhí)行輿情信息總量為726790篇（條），整體變化態(tài)勢比較波折，反映家長對“雙減”政策的看法十分復雜。2021年7月24日為輿情信息最低值，當日總量為1755篇；8月24日為波峰，當日總量是17615篇。其中中性輿情信息數(shù)量最多，有432944篇，占比59.57%；正面輿情信息數(shù)量居中，有172942篇，占比23.79%；敏感輿情信息數(shù)量最少，有120904篇，占比16.64%。家長有關的“雙減”政策執(zhí)行輿情信息發(fā)展態(tài)勢與態(tài)度分布和“雙減”政策執(zhí)行整體輿情信息結果相似。

教師有關的“雙減”政策執(zhí)行輿情信息總量為522183篇（條），整體變化態(tài)勢相較與家長有關的“雙減”政策執(zhí)行輿情信息而言波動較少，反映出教師對“雙減”政策執(zhí)行的態(tài)度較為平穩(wěn)。2021年8月1日為輿情信息最低值，總量為578篇；8月30日為輿情信息波峰，總量為22532篇。其中，中性輿情信息數(shù)量最多，有241639篇，占比46.28%；正面輿情信息居中，有172691篇，占比33.07%；敏感輿情信息最少，有107853篇，占比20.65%。與家長有關的“雙減”政策執(zhí)行輿情信息結構相比，總量順序排序一致，但中性輿情信息相對較少，正面、敏感輿情信息則相對較多。

“雙減”政策輿情信息中，通過正面輿情信息和敏感輿情信息之間的數(shù)量對比，可以分析其在互聯(lián)網(wǎng)中的健康度狀況，比值越高，說明對“雙減”政策的認同度、支持度越高，健康度更高；比值越低，說明對“雙減”政策的認同度、支持度越低，健康度越低。“雙減”政策輿情信息健康度分析發(fā)現(xiàn)，社會對“雙減”政策的態(tài)度比較積極，對政策執(zhí)行的認同度和支持度高；教師整體對“雙減”政策的認同度和支持度處于社會和家長的中間層次，對政策執(zhí)行的認同度和支持度居中；家長對“雙減”政策的態(tài)度比較分化，對政策執(zhí)行的看法比較多元。

（三）渠道地域分析

“雙減”政策執(zhí)行在多種媒體渠道中得到了廣泛討論，輿情信息媒體渠道分布中，微信、媒體客戶端、微博、資訊位居前列，成為“雙減”政策輿情信息產(chǎn)生的主要渠道（如表1所示）。在所有輿情信息中，微信是“雙減”政策輿情傳播的主要渠道，共計超過88萬篇的“雙減”政策輿情信息在微信上發(fā)布，占總數(shù)的26.62%；來自各類應用程序客戶端的輿情信息超過了85萬篇，占總數(shù)的25.63%；通過微博傳播的“雙減”政策輿情信息約為80萬篇，占總數(shù)的24.19%；各類有關“雙減”政策的資訊約為55.8萬篇，占總數(shù)的16.83%。這四種渠道的輿情信息占“雙減”政策執(zhí)行輿情信息比值為93.27%，與其他渠道相比，其傳播內(nèi)容寬、速度快、受眾多。除此之外，“雙減”政策輿情其他傳播渠道還包括網(wǎng)絡媒體（2.56%）、論壇（1.72%）、網(wǎng)絡視頻（0.95%）、數(shù)字報刊（0.69%）、政府機構（0.69%）、企業(yè)（0.08%）、外媒（0.02%）、博客（0.02%）。政府發(fā)布的信息內(nèi)容較少、受眾范圍有限，外媒主要關注“雙減”政策執(zhí)行對校外教育培訓市場資本參與的限制等內(nèi)容?！皟晌⒁欢恕保ㄎ⑿?、微博、客戶端）是“雙減”政策執(zhí)行輿情信息的主要聚集地，具有強大的傳播效果和足夠的影響力，成為影響輿情討論的主要陣地。

“雙減”政策執(zhí)行輿情信息地域分布具有不平衡性。“雙減”政策執(zhí)行輿情信息在全國范圍內(nèi)廣泛出現(xiàn)，展現(xiàn)出各地對“雙減”政策的關注、積極響應、熱烈反響，但也表現(xiàn)出很強的地域性?！半p減”政策執(zhí)行輿情信息中，北京（307866篇）、浙江（178423篇）、廣東（169550篇）、上海（156151篇）、江蘇（145004篇）等地有較高的輿情熱度，而廣西（24499篇）、海南（20723篇）、青海（13417篇）、寧夏（12789篇）、西藏（8249篇）等地區(qū)則有相對較少的輿情信息（如圖1所示）。北京、浙江、廣東、上海、江蘇地區(qū)作為學校教育、校外教育發(fā)展都比較快的地區(qū)，“雙減”政策對其學校教育治理、教育培訓機構治理的影響最大；再加上其作為“雙減”政策實施試點地區(qū)，較早發(fā)布“雙減”政策的地方方案，受到社會輿論的重點關注；而且，其人口富集，教育水平相對較高，家長對教育的期望更高，對“雙減”政策實施的關注度也高。廣西、海南、青海、寧夏、西藏等五個省級行政區(qū)的“雙減”政策輿情信息數(shù)量較少。這些地區(qū)由于地理條件的限制，寄宿制學校較多，校外教育培訓的需求不強烈，校外教育培訓機構較少；再加上發(fā)布“雙減”政策的地方方案時間較為靠后，人口較為分散，導致“雙減”政策輿情信息較少，政策影響較小。我國其他省級行政區(qū)“雙減”政策輿情數(shù)量分布處于集中和分散的中間地帶。

“雙減”政策執(zhí)行輿情信息態(tài)度地域分布發(fā)現(xiàn)，北京的正面和敏感信息量位居第一，分別是70588篇和53362篇。浙江和廣東兩個省級行政區(qū)居中，其正面信息分別為52026篇、50201篇，敏感信息分別為37111篇、29025篇。江蘇的正面情感信息量和敏感信息數(shù)量分別是44399篇和27034篇，均超過上海。上海則以正面信息42651篇和敏感信息26857篇位居第五。正面輿情信息量最少的地區(qū)前四名與“雙減”政策執(zhí)行輿情信息總量排名吻合，分別為西藏（3100篇）、寧夏（3670篇）、青海（5176篇）和海南（5556篇）。擁有最少敏感輿情信息的五個地區(qū)為青海（1318篇）、西藏（1411篇）、寧夏（2928篇）、廣西（4083篇）以及海南（5360篇）。

“雙減”政策執(zhí)行輿情信息呈現(xiàn)出的地域分布差異和態(tài)度差異顯示，“雙減”政策的關注度和討論度與地區(qū)性的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、教育資源豐富程度和教育競爭程度有著密不可分的關系。經(jīng)濟社會發(fā)展水平高的地區(qū)，傳媒業(yè)務發(fā)展較為成熟、輿情消息流動性高、信息接收和反饋速度快，對“雙減”政策執(zhí)行的反映較快。較高的經(jīng)濟水平和對于優(yōu)質(zhì)教育資源的強烈渴求往往會帶來更多資本的投入和大量教育培訓機構的涌入，“雙減”政策執(zhí)行對于這些公司的影響非常大。此外，家庭經(jīng)濟水平高意味著能夠負擔起不同階段和種類的校外教育培訓課程，“雙減”政策與這些家庭更為息息相關。這也部分解釋了為何“雙減”政策執(zhí)行會在經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)獲得更高的關注和討論度。

三、“雙減”政策執(zhí)行的關鍵問題研判

“雙減”政策的頒布并實施代表著我國對于學生過重課業(yè)負擔的治理從單一的學校治理或校外治理走向校內(nèi)、校外雙向治理，是觸及學校、校外教育培訓機構、家庭等多方利益的教育改革，是對學校教育、校外教育、家庭教育格局的調(diào)整和優(yōu)化，涉及到多個利益相關者的利益調(diào)整?！半p減”背景下，學校、教師、學生和家庭面臨著新的挑戰(zhàn)，學生的個性化學習需求難以滿足，教師缺乏有效的工具提升作業(yè)設計水平，高質(zhì)量的教學資源短缺等[18]。在利益調(diào)整的過程中，造成了利益相關者的贊成、抵觸和反對。

（一）校外教育培訓機構倒閉速度快、退費難

統(tǒng)計顯示（企業(yè)信息查詢網(wǎng)站“天眼查”），截至2021年9月1日，2021年教育培訓相關企業(yè)注銷或吊銷的數(shù)量超過16萬家，比2020年同期增長約26.51%，其中不乏多家知名教育公司。教育具有公益性，校外教育培訓是學校教育的有益補充，但部分校外教育培訓以追求經(jīng)濟利益為唯一目的[19]?！半p減”政策執(zhí)行對校外教育培訓機構、尤其是對義務教育階段學科類校外教育培訓機構的非營利性性質(zhì)轉設，加速了校外教育培訓機構的轉型、倒閉，在教育培訓機構轉型、倒閉浪潮中，首當其沖影響的是家長預付的高額學費。2021年8月30日，經(jīng)營27年的巨人教育宣布破產(chǎn)，部分家長表示有近萬元的課時費用難以退回[20]。不少家長表示，許多教育培訓機構采取多種手段躲避退費，如未經(jīng)允許更換授課內(nèi)容、方式，全額退款改為分期退款，學費兌換購物積分或消費券[21]。校外教育培訓機構誘導家長超前消費，提前透支學費收入，是家長退費困難的主要原因。

表面來看，家長因校外教育培訓機構倒閉而無法獲得學費退款這一現(xiàn)象是由“雙減”政策的實施直接造成的，實際上，其根本原因在于校外教育培訓機構為實現(xiàn)資本化運作濫用預付費模式，為擴大業(yè)務范圍提前轉移學費挪作他用，導致在資金鏈斷裂時出現(xiàn)家長擠兌學費的情況。隨著互聯(lián)網(wǎng)模式在教育培訓行業(yè)的興起，為了搶占更多市場份額，獲取更大業(yè)績表現(xiàn)，從而獲得投資人青睞，進而在股票、債券等商業(yè)化融資中取得優(yōu)勢，校外教育培訓機構往往輕視現(xiàn)金儲備，將學費收入提前用于擴大經(jīng)營范圍。同時，為了進一步增加客戶粘性，減少客戶流失，降低獲取客戶的難度，校外教育培訓機構利用階梯優(yōu)惠方式誘導家長簽訂長期培訓協(xié)議并支付高額培訓費用。在無序擴張進程中，校外教育培訓機構如果發(fā)生資金鏈斷裂，則會造成家長集中退還學費時出現(xiàn)履約困難的問題。類似情況屢見不鮮，早在2018年便出現(xiàn)大量教育培訓機構倒閉無法退還預付學費事件，包括“韋博英語”“學霸一對一”“于斯鋼琴”“愛樂樂享”等機構，最高涉案金額超億元[22]。

（二）教育培訓需求依然旺盛、隱性培訓產(chǎn)生

大批校外教育培訓機構的關停、轉型與限制，并沒有削減家長補課需求，家長由于擔心孩子落后、在應對考試中處于不利地位催生“隱形補課”“變相補課”“校內(nèi)補課”等亂象。一方面，家長補課的需求是客觀存在的，部分家長由于自身工作、學歷等客觀條件所限，輔導學生課業(yè)存在一定難度，其中有條件的家長會自行聯(lián)系教師補課反而讓其他家長更為焦慮[23]。另一方面，學校教育尚不能滿足家長的補課需求，各地普遍規(guī)定課后服務不得集體教學或補課[24]；部分具有公益性質(zhì)的校外教育培訓機構選擇關停培訓服務，部分大學設立的大學生家教服務部在“雙減”政策推進中選擇關閉。在家長培訓需求旺盛的情況下，科學的教育培訓供給十分匱乏，必然出現(xiàn)需求與供給之間的巨大矛盾，導致隱形補課、變相培訓、個人家教等問題的產(chǎn)生。部分培訓機構開展私下補課活動，無辦學資質(zhì)的個人利用咖啡店等場所擅自組織學科培訓[25]?！案叨思艺薄氨娀I私教”“游學研學”成為培訓機構開展“地下”補課的新陣地[26]。利益相關者看似形成了減負共識，一旦涉及到學業(yè)成績、升學考核等，便會與政策逆行[27]。

校外教育培訓機構迅速關停，學校教育不能滿足教育需求的情況下，家長補課需求處于“真空”地帶是造成“變相補課”的主要原因。減輕學生負擔，對學校教育、校外教育的雙向治理本身體現(xiàn)了學生減負的復雜性，需要兩手抓、兩手都要硬，在規(guī)范校外教育培訓行為的同時將大部分教育需求轉移至學校提供的教育服務，利用延時服務、暑期托管等方式為學生提供額外教育。然而，在學校教育服務的調(diào)整和優(yōu)化時期，家長原有的教育需求轉移至學校教育服務，需要一定的時間。部分家長存在剛性的“基本補課需求”，針對學力較弱的后進生，需要在課堂教學之外進行補課，以保證基本的教育教學質(zhì)量、保障孩子的教學進度。部分家長存在強烈的“趕超補課需求”，針對學力較強的優(yōu)異生，家長為了讓孩子在升學考試中表現(xiàn)更加優(yōu)異、超越同伴而進行補課。在考試招生選拔制度沒有根本性變化、家長的教育理念沒有得到根本性扭轉的環(huán)境中，學校無法補課且校外無處補課的情況下，家長產(chǎn)生了新的教育焦慮，導致家政補課、一對一補課、轉換場所補課、家庭聯(lián)合式補課等現(xiàn)象的產(chǎn)生，補課行為也就無法避免。

（三）教培從業(yè)人員大量失業(yè)、催生潛在社會隱患

校外教育培訓機構的快速倒閉、轉設、業(yè)務轉型引發(fā)大規(guī)模失業(yè)，大量教育培訓機構從業(yè)人員迅速涌入社會，對就業(yè)市場、社會穩(wěn)定造成極大的壓力。新東方教育科技集團削減小學、初中的線下教學業(yè)務，裁員6萬名員工[28]。高途課堂下達涉及近萬人的裁員指標，全國15個教學中心關停近七成[29]。巨人教育（27年經(jīng)營歷史）因經(jīng)營困難宣布倒閉，倒閉前員工工資已經(jīng)停發(fā)近3個月。校外教育培訓機構的失業(yè)人員大多年富力強且具備較高學歷，教育培訓行業(yè)失業(yè)率陡增對社會穩(wěn)定發(fā)展造成安全隱患；再加上部分教育培訓機構存在暴力裁員、拖欠工資等問題，極易引發(fā)社會沖突。

“雙減”政策實施中，有關政策與社會現(xiàn)實的良性互動機制尚未有效建立，社會組織和機構尚未形成合力消化人力資源市場上富余的教育培訓機構失業(yè)人員的空間，為失業(yè)與再就業(yè)之間的沖突、良性就業(yè)市場的形成埋下了隱患。校外教育培訓機構從業(yè)人員合法權利受到侵害，部分機構為迫使員工盡快離職、減少工資支出，采取私下約談、強制簽訂違規(guī)協(xié)議、剝奪勞動生產(chǎn)條件等方式進行暴力裁員[30]。教育培訓機構的投資走勢、行業(yè)前景預測與“雙減”政策嚴重背離，導致無序擴張中聘用了大量從業(yè)人員，而缺乏對從業(yè)人員發(fā)展的長遠規(guī)劃。

（四）“雙減”政策推進形式單一、考慮地區(qū)差異不夠

伴隨著我國全面小康社會的實現(xiàn)，基礎教育已經(jīng)基本實現(xiàn)普及。2021年，我國學前教育毛入學率為88.1%，基本入園問題已經(jīng)解決；義務教育鞏固率（保有率）達到95.4%，輟學率控制在了5%以內(nèi)，義務教育在全面普及的基礎上推進優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展；高中階段的毛入學率為91.4%，基本入學問題也已經(jīng)解決。我國基礎教育普及程度達到世界高收入國家平均水平，人民群眾有學上的問題得到解決，轉換為對上好學問題的關注和需求。然而，我國基礎教育在不同地區(qū)、城市鄉(xiāng)村、不同群體、不同學校之間的差別依然巨大，學校教育、校外教育的辦學環(huán)境、發(fā)展質(zhì)量、教師素養(yǎng)和社會需求等差別巨大?！吨腥A人民共和國教育法》（2021年）規(guī)定，中等及中等以下教育（學前教育、初等教育、中等教育）在國務院領導下，由地方人民政府管理。地方政府、尤其是區(qū)縣政府在基礎教育管理過程中，無論是組織體系的構建、教育資源的配置、管理方式的變化、發(fā)展路徑的改進等方面都具有靈活性和自主權。如何在“雙減”政策推進中，充分激發(fā)地方教育活力，調(diào)動教育領域基層探索的積極性和主動性，把頂層設計與基層探索有機結合起來，需要地方基礎教育的綜合改革，以構建良好教育生態(tài)。

“雙減”政策推進中，部分地區(qū)一刀切地要求所有區(qū)域學校提供延時服務、假期托管，然而農(nóng)村地區(qū)很多學校缺乏開展有關服務、托管的條件，部分農(nóng)村家庭也不需要延時服務和假期托管，導致政策執(zhí)行對象的滿意度不高；部分地區(qū)不加區(qū)分地要求所有教師進行彈性工作、交流輪崗，而實際上家長、社會的需求并非如此，但對教師的工作和生活產(chǎn)生了不利影響，形成了教師對職業(yè)前景的暗淡看法；部分地區(qū)要求所有學校提供課外服務，但寄宿制學校學生幾乎全天候在學校，已經(jīng)形成的教育安排需要根據(jù)“雙減”政策進行調(diào)整，給學校和教師帶來額外壓力，而且寄宿制學校教師的課外服務并沒有像非寄宿制學校教師提供的額外服務一樣，獲得工作補貼，導致教師情緒上出現(xiàn)波動；部分地區(qū)簡單關停所有的校外教育培訓機構，導致家長合理的學科類培訓需求、非學科類培訓需求無法滿足，影響學生多樣化、個性化的發(fā)展，造成社會不良影響。

四、“雙減”政策執(zhí)行的調(diào)整優(yōu)化路徑

“雙減”政策的科學、有效推進需要根據(jù)形勢的變化、需求的轉化、對象的轉變進行適當調(diào)整，以使政策執(zhí)行者、執(zhí)行對象、執(zhí)行目標、執(zhí)行工具實現(xiàn)更好的匹配。特別需要針對已經(jīng)出現(xiàn)的政策輿情、典型事件、可能風險，未雨綢繆，及時調(diào)整政策，以使政策執(zhí)行效果符合政策初衷，達成政策目標。繼續(xù)把“雙減”工作擺在突出位置、重中之重，鞏固成果、健全機制、掃除盲點、提升水平、維護穩(wěn)定、強化督導[31]。政策認知是政策執(zhí)行的前提，政府、媒體和專家相互協(xié)作，傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)代媒體（微博、微信、抖音等）相互結合，做好“雙減”政策及其有關政策體系的宣傳、解讀，讓社會尤其是利益相關者正確認識、充分理解“雙減”政策的價值、意義、目標、內(nèi)容與工具，形成全社會推進“雙減”政策執(zhí)行的格局，形成良好的育人生態(tài)。

（一）建立健全校外教育培訓機構關停風險預警、管理、干預機制

教育、工商、稅務、人社、金融、審計等部門聯(lián)合，建立健全校外教育培訓機構關停的風險預警、管理、干預機制。以區(qū)縣為單位，對校外教育培訓機構的運營、債務、服務對象情況等進行系統(tǒng)排查與追蹤監(jiān)測，對于可能出現(xiàn)的關停風險，通過傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)代媒體、監(jiān)管平臺向社會發(fā)布預警信息；對于正在出現(xiàn)的校外教育培訓機構關停行為，政府有關部門發(fā)現(xiàn)即介入，監(jiān)管其財務變化、經(jīng)費支出、資金流動、債務清償活動，優(yōu)先退還家長所交教育培訓費用；對于已經(jīng)關停但未退還家長所交學費的校外教育培訓機構，對其負責人進行經(jīng)濟、稅務、誠信、消費狀況進行調(diào)查，如果確認存在轉移資金、隱瞞資金、惡意欠債、拒不退費等行為，根據(jù)法律有關規(guī)定進行嚴厲處罰。

建立健全社會監(jiān)督校外教育培訓機構的渠道，以反映問題的特定家長數(shù)量、涉及金額、影響程度等，啟動預警、管理、干預機制。政府調(diào)查期間，由金融、銀行、公安等部門建立校外教育培訓機構經(jīng)費使用和支出監(jiān)管機制，禁止校外教育培訓機構大規(guī)模的資金來往、尤其是經(jīng)費支出，及時凍結風險賬戶，嚴防校外教育培訓機構轉移資產(chǎn)、卷款跑路、轉移學費、拖欠工資等情況的產(chǎn)生。以多種媒體方式、技術手段公告階段性、終結性校外教育培訓機構監(jiān)察結果，以供利益相關者采取適當行動，維護合法權益；引導家長和校外教育培訓機構采用協(xié)商、仲裁、訴訟等方式解決學費退還問題，降低由此產(chǎn)生的群體性社會風險。

（二）建立校外教育培訓常態(tài)化監(jiān)測以及家庭教育有效服務的機制

中央和地方政府有關部門、社會有關機構聯(lián)合建設校外教育培訓監(jiān)管與服務綜合平臺，實現(xiàn)“一網(wǎng)通”。建立校外教育培訓機構核查機制，對教育培訓的業(yè)務范圍、行業(yè)資質(zhì)、從業(yè)人員、教育模式等面向社會公布，便于家長選擇合適的教育培訓機構。堅持教育公益性，多部門聯(lián)合，對非學科類教育培訓機構和行為進行監(jiān)測，建立常態(tài)化監(jiān)管機制。校外教育培訓監(jiān)管平臺中，基于學科、領域、層次、業(yè)務等類別區(qū)分校外教育培訓機構的行為，設立科學的搜索方式，便于有校外教育培訓需求的家長和學生選擇合適的教育培訓。挖掘、推廣校外教育培訓的優(yōu)質(zhì)案例典范，引導校外教育培訓機構更好地為學生、家長服務。在學校、社區(qū)、政府部門建立監(jiān)測網(wǎng)絡，健全違規(guī)教育培訓行為反饋渠道，構建市民熱線、舉報電話、舉報郵箱、交互軟件等相結合的全方位舉報通道，堅決查處隱形變異培訓，如化整為零一對一、高端家政附帶培訓、聯(lián)合家庭小班培訓等行為，一方面從經(jīng)濟上加重處罰力度，大幅度增加違規(guī)培訓行為的經(jīng)濟成本；另一方面向社會公開違規(guī)教育培訓行為，將違規(guī)行為處罰計入教育培訓機構信用體系，大幅度增加違規(guī)培訓行為的成本。實時發(fā)布校外教育培訓機構監(jiān)測結果，公布違規(guī)教育培訓行為，避免利益相關者的損失。

婦聯(lián)、社區(qū)、教育等部門密切協(xié)作，根據(jù)《中華人民共和國家庭教育促進法》的有關要求，盡快建立基于社區(qū)、服務每個家庭的家庭教育指導體系，盡快建設職業(yè)道德高、業(yè)務能力強、服務意識好的家庭教育指導師隊伍，針對不同家庭教育的具體需求，開展有針對性的指導，解決家庭教育的困惑，提升家庭教育質(zhì)量。以家庭接受的方式，靈活有效傳播“適合的教育才是最好的教育”的教育理念，塑造緩解教育焦慮的輿論環(huán)境。鼓勵大學生參與家庭教育服務，確保家庭教育服務公益性崗位工資不得低于當?shù)刈畹凸べY標準。學校和家庭密切協(xié)作，科學地開展延時服務，創(chuàng)新課后服務的內(nèi)容、方式和模式，針對學生學習困難、作業(yè)困難、發(fā)展困難的具體問題，提出有針對性的解決方案；針對學生拓展學習、提升素養(yǎng)、興趣愛好的具體需求，聯(lián)合有關部門、機構，開展有針對性的服務，增加課后服務的吸引力和有效性，打造教育主陣地，切實滿足家長、學生的合理教育需求。

（三）建立校外教育培訓機構從業(yè)人員合理分流、充分就業(yè)的機制

人社、教育、工商、發(fā)改、公安等部門相互協(xié)作，建立教育培訓機構從業(yè)人員的專門就業(yè)平臺，完善求職者和用人者的交流和溝通渠道，引導有關企業(yè)、教育培訓機構從業(yè)人員進行雙向對接，解決再就業(yè)過程中的用人單位和求職人員信息不對稱問題。同時，基于專門就業(yè)平臺，為教育培訓機構從業(yè)人員再就業(yè)提供有針對性的指導和信息服務，開展就業(yè)所需新技能的培訓，化解大量人員迅速失業(yè)產(chǎn)生的就業(yè)壓力。家庭教育指導師隊伍建設中，吸納教育培訓機構中需要重新就業(yè)的從業(yè)人員，為其提供專門的培訓，引導其到合適崗位就業(yè)。

深度挖掘學校教育服務供給中的崗位需求，打通校內(nèi)校外教育崗位資源壁壘，制定標準，加強管理，采用臨時聘用、購買服務等方式，讓獲得教師資格證書的校外培訓機構教師進入學校就業(yè)，開展課后服務、假期托管等工作，提供就業(yè)崗位的同時，減輕學校教師的課后教育服務負擔。由公共就業(yè)服務機構、有關社會組織聯(lián)合，借助各個領域人力資源服務平臺，摸清教育輔助、教學研究與開發(fā)、教育運營、文化創(chuàng)新等就業(yè)崗位的需求，建立需求信息公開和傳播機制，助力校外教育培訓機構從業(yè)人員的轉型和就業(yè)。同時，就業(yè)管理部門和有關機構實時監(jiān)測教育培訓機構的從業(yè)人員流動狀況，對可能出現(xiàn)的再就業(yè)需求和問題開展科學預測，采取多樣靈活的政策手段化解就業(yè)壓力。政府有關部門聯(lián)合法律機構，為教育培訓機構從業(yè)人員提供法律咨詢，維護教育培訓行業(yè)從業(yè)人員的合法權益。

（四）監(jiān)管與疏導相結合、統(tǒng)一治理與因地制宜結合推進政策執(zhí)行

加大公益性學習支撐體系建設，滿足多樣化個性化學習需求。教育、財政、發(fā)改等多部門聯(lián)合、大中小學協(xié)作、政府和社會有關機構合作，在教育新型基礎設施建設中加強公益性學習平臺、渠道、數(shù)據(jù)庫的建設。一是針對學生的學科性知識復習鞏固的需求，有效整合全國的優(yōu)質(zhì)教師教學資源，建設優(yōu)質(zhì)教學支撐體系，使每一位學生都有機會接受優(yōu)質(zhì)教育資源；二是針對學生的學科性知識加深提高的需求，科學結合學科教育專家、心理專業(yè)人員、思維訓練人員等，在不超綱教學的前提下，提供拓展性的學習資源，提升學生的知識和能力水平；三是針對學生的學科性知識補習的需求，結合國家課程標準、教學大綱、教材編排的關鍵內(nèi)容和基本要求，提供補充性的學習資源，使學生能夠跟上并理解所在學校的教學進度；四是針對學生的非學科性知識學習的需求，根據(jù)有關領域的發(fā)展狀況、學生身心發(fā)展規(guī)律，提供豐富多樣的學習資源，通過公益性學習資源體系，滿足學生的個性化教育需求。公益性學習支撐體系建設使用，有關部門要考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)不同家庭具備的學習條件，通過網(wǎng)絡、電視、廣播、光盤等多種渠道提供，以使不同家庭子女都能有機會接觸并使用公益性學習資源，保證資源的共享與教育的公平。

地方政府有關部門應基于地區(qū)發(fā)展實際和需求、學生群體特點和基礎、教育實際條件和能力等，形成個性而有質(zhì)量的教育體系，以區(qū)域為特點，在不同地區(qū)、不同類型學校（寄宿制學校、非寄宿制學校）采取不同的推進模式；形成校內(nèi)校外同向治理的新格局，切實考慮城市、農(nóng)村教師、家長的實際需求，采取不同的政策落實方式；堅持教育的公益性，全面規(guī)范校外教育培訓機構的行為，徹底扭轉以營利為目的校外教育發(fā)展模式，但要根據(jù)政策要求，保障合規(guī)的校外教育培訓的開展。政府、專家、地方聯(lián)合，邊實踐邊凝練“雙減”政策實施的地方典型案例、經(jīng)驗，分析其所在的更大區(qū)域、相似區(qū)域形成示范效應，積累政策經(jīng)驗，提升區(qū)域的教育質(zhì)量。

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作者簡介

薛二勇：教授，博士，博士生導師，研究方向為教育政策與法律、教育戰(zhàn)略與規(guī)劃、教育治理制度與模式。

李?。褐v師，博士，研究方向為教育政策與法律、教育戰(zhàn)略與規(guī)劃、比較教育政策。

劉暢：在讀博士，研究方向為教育政策、教育法學、教育戰(zhàn)略。

Public Opinion Monitoring， Key Problem and Pathway Adjustment of the Implementation of the “Double Reduction” Policy

Xue Eryong， Li Jian， Liu Chang

（China Institute of Education Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract： The “Double Reduction” policy is a policy innovation to build a high-quality education system after the comprehensive education reform enters the deep-water zone. In the implementation of the “Double Reduction” policy， the researchers discussed the transformation of off-campus educational training institutions， the social needs of off-campus educational training， the diversion of employees in the educational training industry， and the ways to promote local policies. The implementation of the “Double Reduction” policy has aroused high social concern and become a hot issue in the education policy as a major public opinion. The regional distribution， attitude distribution and group distribution of public opinion information in the implementation of the “Double Reduction” policy are unbalanced. Wechat， media clients， Weibo and information are the main channels for public opinion generation， and teachers， parents， society and other stakeholders have great differences in recognition and support of the “Double Reduction”policy. The “Double Reduction” policy implementation in the process of interest adjustment， caused the stakeholders agree for， resistance and against， concentrated embodied in its key problem， off-campus speed， and difficult refund in the educational training institutions. But the educational training demand remains strong and the implicit training， teaching culture from personnel of course of mass unemployment creates potential social concerns. The “Double Reduction” policy promotes the form of a single， consider regional differences is not enough. The scientific and effective promotion of the “Double Reduction” policy needs to be adjusted appropriately according to the change of the situation， the transformation of the demand and the transformation of the object. It is necessary to establish and improve the risk warning， management and intervention mechanism of the closure of off-campus education and training institutions and establish the mechanism of regular monitoring of off-campus education and training and effective service of family education. We will establish a mechanism for proper separation and effective full employment of employees in offcampus education and training institutions and promote policy implementation by combining supervision with guidance and unified governance with measures taken in light of local conditions.

Keywords： “Double Reduction” policy； public opinion of “Double Reduction” policy； high quality education system； education policy； educational ecology

收稿日期：2021年2月10日

責任編輯：邢西深