任群委

(中央黨校[國家行政學(xué)院]應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，北京 100089)

烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，“風(fēng)險的概念直接與反思現(xiàn)代化的概念相關(guān)。風(fēng)險可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式?！盵1]馬克思主義風(fēng)險觀認(rèn)為，“有了人類才有風(fēng)險可言，那些純粹的自然運(yùn)動對于自然界而言并不構(gòu)成風(fēng)險，只有對人的生存和發(fā)展構(gòu)成一種損害性關(guān)系時才談得上具有風(fēng)險性?！盵2]因此，社會風(fēng)險可以被定義為損害社會以及民眾生存和發(fā)展的各類不確定性因素的集合?，F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，現(xiàn)代化則滋生著紊亂。當(dāng)前，我國社會正處于邁向基本現(xiàn)代化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的風(fēng)險因素不斷增加、相互滲透、疊加交織，突發(fā)事件呈現(xiàn)出多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢?；鶎由鐣鳛槲覈鐣椭C穩(wěn)定和安全發(fā)展的基石，如何有效防控基層社會各類風(fēng)險，是踐行“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)理念、維護(hù)廣大人民群眾生命和財產(chǎn)安全以及夯實社會穩(wěn)定“基本盤”的必然要求。2017年10月，習(xí)近平在十九大報告中指出，“要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗?！盵3]十九大報告把防范和化解社會風(fēng)險放在了“三大攻堅戰(zhàn)”之首，充分體現(xiàn)其基礎(chǔ)性、兜底性和戰(zhàn)略性重要地位。《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出，健全風(fēng)險防范化解機(jī)制，做到關(guān)口前移、重心下移，加強(qiáng)源頭管控，夯實安全基礎(chǔ)，強(qiáng)化災(zāi)害事故風(fēng)險評估、隱患排查、監(jiān)測預(yù)警，綜合運(yùn)用人防物防技防等手段，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前。因此有效防控基層社會風(fēng)險成為了未來基層應(yīng)急管理的根本旨?xì)w，也是學(xué)術(shù)研究的重大時代課題。

一、案例簡介與理論基礎(chǔ)

(一)案例簡介

基層社會風(fēng)險除了具有一般風(fēng)險所具有的不確定性、損害性、發(fā)展性等特征之外，其往往具有季節(jié)性。例如，夏季往往需要防范洪水、臺風(fēng)、泥石流所帶來的風(fēng)險，“三夏”麥?zhǔn)掌陂g需要時刻防范火災(zāi)風(fēng)險；冬季面臨著冰凍災(zāi)害、森林火災(zāi)等風(fēng)險。文中選取的是A鎮(zhèn)在“三夏”期間麥田火災(zāi)風(fēng)險防控的案例。A鎮(zhèn)位于河南東部，該鎮(zhèn)下轄20多個行政村，人口約為6萬左右，地貌屬于黃河沖積平原，農(nóng)作物以小麥、玉米為主，其所在市是農(nóng)業(yè)大市和糧食大市。“三夏”期間是河南農(nóng)村地區(qū)搶收小麥和搶種秋作物的關(guān)鍵時期，在此期間因麥田火災(zāi)導(dǎo)致小麥絕收甚至人員傷亡的慘痛案例不勝枚舉。作為重要的糧食產(chǎn)地，如何有效地防控麥田火災(zāi)風(fēng)險，不僅關(guān)乎人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，同時也影響著國家糧食安全。因此，每年的“三夏”期間麥田火災(zāi)風(fēng)險防控工作都是A鎮(zhèn)政府的中心工作。2021年6月至7月間，對A鎮(zhèn)開展麥田火災(zāi)風(fēng)險防控工作進(jìn)行了田野觀察。在此期間，A鎮(zhèn)政府利用網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)村大喇叭、宣傳車、條幅等宣傳方式，對相關(guān)防火要求、防火重要性以及對火災(zāi)引發(fā)者的懲罰措施等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行宣傳，同時采用網(wǎng)格化管理方式，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村—村小組四級網(wǎng)格架構(gòu)，明確各級網(wǎng)格長的防火“責(zé)任田”，構(gòu)建上下聯(lián)動、左右協(xié)同的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，輔之監(jiān)督懲罰機(jī)制，形成了風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制，取得了較好的工作成效。

(二)理論基礎(chǔ)：協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論源起于時代發(fā)展所帶來的復(fù)雜性問題，這些復(fù)雜性問題大大超出了單一治理主體的能力范圍，促使不同的治理主體開展跨部門、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的合作治理，從而謀求治理合力。協(xié)同治理的前提在于不同治理主體要有共同的目標(biāo)、愿景；關(guān)鍵在于構(gòu)建政府、社會組織、企業(yè)、公民個體等多元治理主體間的合作關(guān)系；目的是為了提升治理效能、實現(xiàn)公共利益。[4]協(xié)同治理的內(nèi)涵是指多中心治理主體采用合作的方式共同開展治理活動，其中，參與主體的多元性、治理過程的協(xié)同性以及治理結(jié)果的超越性是協(xié)同治理概念中不可或缺的核心要素。[5]“作為顯性因素的利益狀況、作為隱性因素的社會資本、作為共享因素的制度和信息技術(shù)是協(xié)同治理的三大影響因素?！盵6]“基于中國的行政傳統(tǒng)文化與風(fēng)險防控需要集中性的資源調(diào)度與力量調(diào)配的特性，由‘政府任主導(dǎo)、社會廣泛參與’的合作網(wǎng)絡(luò)模式最為可行?！盵7]因此，協(xié)同治理理論與文章的研究主題相契合，但協(xié)同治理理論作為興起于西方國家的一種理論，在借助該理論對我國相關(guān)問題進(jìn)行研究之前，有必要基于我國的國情和社情對該理論進(jìn)行中國化調(diào)適。為此，針對協(xié)同治理理論做以下兩個方面的調(diào)適：第一，在我國的治理話語體系下除了強(qiáng)調(diào)多元化的治理主體之外，更強(qiáng)調(diào)黨對多元主體的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，治理過程的有效協(xié)同與合作，主要依靠黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用來實現(xiàn)的。

二、 基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制構(gòu)建的邏輯

基層社會在風(fēng)險防控的實踐過程中逐步形成了聯(lián)防共治機(jī)制，這一機(jī)制的形成有著其內(nèi)在的現(xiàn)實邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，是新形勢下基層干部和人民群眾共同的選擇，具有內(nèi)在的必然性。

(一)基層社會治理力量日趨薄弱化和碎片化是其現(xiàn)實邏輯

時代和歷史的發(fā)展解構(gòu)著基層社會治理結(jié)構(gòu)、消解著治理力量，使得基層社會治理力量日趨薄弱化和碎片化。一方面，治理力量薄弱化波及了體制內(nèi)外兩個層面。一是體制內(nèi)得不到充足的人才補(bǔ)充。與城市良好的工作環(huán)境和優(yōu)渥的工作待遇比較而言，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)難免要遜色很多。比如，工作環(huán)境較差、工作待遇低、發(fā)展空間有限等多重壓力。這些不利因素導(dǎo)致基層公務(wù)員職業(yè)認(rèn)同度較低，一項實證研究表明，僅有55.7%的青年基層公務(wù)員當(dāng)初報考公務(wù)員是由自己意愿決定的，將近一半的公務(wù)員是因為父母、老師、同學(xué)或社會輿論的原因報考公務(wù)員，擇業(yè)時的被動性和功利性在很大程度上降低了基層公務(wù)員的職業(yè)價值認(rèn)同。[8]此外，許多基層公務(wù)員試圖抓住借調(diào)、參加公務(wù)員遴選等機(jī)會來脫離基層，一些基層公務(wù)員往往還沒熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況就離開了，體制內(nèi)的治理力量存在弱化的風(fēng)險。二是體制外的鄉(xiāng)村精英流失。大城市的就業(yè)機(jī)會、工資待遇和發(fā)展前景吸引著農(nóng)村青年勞動力，為農(nóng)村精英施展才華提供了廣闊的空間，大量的鄉(xiāng)村青壯年勞動力流向了城市，典型的“空心村”現(xiàn)象即是這一時期鄉(xiāng)村社會變遷的一個縮影。另一方面，治理力量碎片化成為基層社會治理提升的瓶頸之一。歷史的變遷瓦解著鄉(xiāng)村的“熟人社會”，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會更像賀雪峰教授所描繪的“半熟人社會”，[9]村民間守望相助的機(jī)會逐漸減少，原子化的特征逐漸凸顯。此外，市場化帶來的大分工滋生了村民“離了誰都能干成事”的行事邏輯，導(dǎo)致基層社會粘性下降、治理力量日益碎片化。概而言之，歷史的變遷使得基層社會治理力量日趨薄弱化和碎片化，任何單方的力量都難以勝任基層治理任務(wù)，這成為了基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實邏輯。

(二)構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局是其理論邏輯

黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局?；鶎由鐣L(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制是構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局的必然要求。一方面，當(dāng)今社會治理的廣度和復(fù)雜程度需要構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。與以往任何時代相比，當(dāng)今治理的行業(yè)之多、領(lǐng)域之廣和難度之大都是空前的，許多治理任務(wù)需要多元治理主體相互配合與支持，所以共建共治共享的治理格局是時代發(fā)展的必然產(chǎn)物。另一方面，民眾參與社會治理也是其美好生活需要的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)治理視域下政府往往是主要的甚至是單一的治理主體，社會公共事務(wù)和人民群眾往往是治理客體。但這一治理結(jié)構(gòu)業(yè)已被時代的變遷所消解，人民群眾不僅向往更高品質(zhì)的物質(zhì)生活，對于參與社會治理同樣有著新的期待。一項調(diào)查顯示，在我國每天有10.1億用戶登錄微信，“80后”熱愛閱讀，始終關(guān)心國家大事，發(fā)表自身的看法，表現(xiàn)出了參與社會治理的熱情。[10]因此，打造共建共治共享的社會治理格局是時代發(fā)展的必然要求，也是滿足民眾參與社會治理需求的實現(xiàn)手段，亦是基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制構(gòu)建的理論邏輯。

(三)堅持以人民為中心，走好新時代群眾路線是其實踐邏輯

以人民為中心是馬克思主義人民立場在新時代的生動體現(xiàn)，也是中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的進(jìn)一步升華，蘊(yùn)含著人民立場、人民意志和人民利益，回答了發(fā)展為了誰，發(fā)展依靠誰，發(fā)展成果由誰來享的問題。以人民為中心始終是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、開展社會主義現(xiàn)代化建設(shè)以及進(jìn)行改革開放的價值遵循。中國共產(chǎn)黨始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，始終堅持走好群眾路線，發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾，利用從群眾中來到群眾中去的工作方法取得了一個又一個勝利，這些勝利充分體現(xiàn)了群眾路線的科學(xué)性、實踐性、有效性。隨著人民群眾對美好生活的向往和追求日益多樣化，人民除了在物質(zhì)層面有著更高的要求外，在中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中，人民群眾對安全的需求比以往任何時候都要強(qiáng)烈。新時期基層社會風(fēng)險防控作為一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，時間和空間的巨大跨度所帶來的工作難度，大大超出了基層政府的能力范圍，如何喚醒并發(fā)揮好廣大人民群眾在防范化解風(fēng)險方面的磅礴偉力，成為了有效防控基層社會風(fēng)險的關(guān)鍵所在。在應(yīng)急管理實踐中，群眾作為“第一反應(yīng)人”承擔(dān)著報警者、搶救者、指揮員、協(xié)調(diào)員等多重功能，是有效開展應(yīng)急管理工作的主要力量。[11]因此，走好群眾路線，成為了構(gòu)建和完善基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的實踐邏輯。

三、A鎮(zhèn)構(gòu)建社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的舉措

A鎮(zhèn)在麥田防火工作中構(gòu)建的風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制，其主要包括信息收集與回應(yīng)機(jī)制、宣傳機(jī)制、責(zé)任落實機(jī)制、協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制以及監(jiān)督和懲罰機(jī)制五個子機(jī)制，五個子機(jī)制實現(xiàn)了麥田火災(zāi)風(fēng)險防控過程的全覆蓋。

(一)拓寬信息渠道，構(gòu)建火災(zāi)風(fēng)險信息收集與回應(yīng)機(jī)制

信息的質(zhì)量、數(shù)量以及及時度直接決定了風(fēng)險防控的成敗、成本和成效。A鎮(zhèn)在麥田火災(zāi)風(fēng)險防控的工作過程中非常重視信息的收集和回應(yīng)工作，構(gòu)建了信息收集和回應(yīng)機(jī)制。第一，充分利用好藍(lán)天衛(wèi)士進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)控。A鎮(zhèn)專門抽調(diào)人員分兩班利用藍(lán)天衛(wèi)士進(jìn)行全天候不間斷地監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)火情報警及時聯(lián)系處理。第二，各行政村成立了網(wǎng)格化防控體系，每個網(wǎng)格長都有明確的巡邏地塊和路段，對于出現(xiàn)的各類緊急情況以及相關(guān)隱患，網(wǎng)格長會第一時間進(jìn)行處理，并通過手機(jī)層層上報。第三，借助微信以及微信群等網(wǎng)絡(luò)渠道收集和分享相關(guān)信息。A鎮(zhèn)的所有行政村都建立了村級微信群，該鎮(zhèn)號召廣大人民群眾積極參與到麥田防火工作中來，對于發(fā)現(xiàn)的各類風(fēng)險隱患要及時通過微信把消息傳遞到微信群，從而提升火災(zāi)風(fēng)險防控速度，盡可能地把各類風(fēng)險消除在萌芽狀態(tài)，防止因為救援時差所帶來風(fēng)險擴(kuò)大和災(zāi)害事件的發(fā)生。第四，建立信息回應(yīng)機(jī)制。各級網(wǎng)格長以及相關(guān)防控人員，要對各類風(fēng)險信息進(jìn)行有效回應(yīng)，及時消除各類疑慮。信息收集和回應(yīng)機(jī)制有助于為潛在風(fēng)險的防控贏得寶貴時間，構(gòu)成了A鎮(zhèn)社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的重要基礎(chǔ)。

(二)創(chuàng)新宣傳方式方法，建立麥田火災(zāi)風(fēng)險防控宣傳機(jī)制

農(nóng)村地區(qū)相對于城市而言人口密集度較低，農(nóng)田地塊分布相對廣泛，特別是在炎熱的麥?zhǔn)諘r期一些偏僻的農(nóng)田很少有人出沒，如果單單依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部的有限力量很難實現(xiàn)風(fēng)險防控全覆蓋。因此，如何發(fā)動群眾、動員群眾參與到農(nóng)村麥田防火工作顯得尤為重要。A鎮(zhèn)在麥田防火宣傳工作方面做足了功課，其主要內(nèi)容可以分為三方面：第一，堅持多樣化的宣傳方式。A鎮(zhèn)政府要求各行政村要充分利用各村廣播喇叭、流動宣傳車，將麥田防火和秸稈禁燒公告廣而告之，做到村村都有宣傳條幅、宣傳標(biāo)語和麥田防火執(zhí)勤點(diǎn)，鎮(zhèn)村干部人人都要佩戴巡邏袖標(biāo)，全方位、無死角進(jìn)行麥田防火宣傳。第二，正面宣傳秸稈還田的好處。結(jié)合農(nóng)民對自身的利益考量，針對秸稈還田的好處進(jìn)行科學(xué)地宣傳。比如，有助于提高土體肥力、減少下季農(nóng)作物的施肥量、提高農(nóng)作物產(chǎn)量等方面進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)廣大群眾改變傳統(tǒng)觀念，提高麥田防火意識。第三，宣傳焚燒秸稈的危害。這方面的宣傳主要集中在對于那些越雷池的農(nóng)民的懲罰方面，各行政村利用廣播等方式，詳細(xì)地介紹了對于那些無視禁令、焚燒秸稈的農(nóng)民的各種懲罰措施。例如，“只要你點(diǎn)火，就進(jìn)派出所”、“焚燒秸稈，拘留罰款”、“有煙必查、有火必罰、有灰必究”等一些直白而嚴(yán)厲的宣傳語。

(三)實行網(wǎng)格化管理，構(gòu)建麥田防火責(zé)任落實機(jī)制

2021年12月30日，國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“以網(wǎng)格化管理為切入點(diǎn)，完善基層應(yīng)急管理組織體系”。一般而言，網(wǎng)格化管理以滿足社會治理業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，按科層等級將治理目標(biāo)區(qū)域劃分為若干網(wǎng)格，借助數(shù)字技術(shù)及數(shù)字治理平臺，通過分片包干、設(shè)崗定責(zé)等方式無縫隙對接基層社會，為群眾提供精細(xì)、精準(zhǔn)、精益的服務(wù)管理。[12]責(zé)任落實機(jī)制是提升行為主體主動性和積極性的關(guān)鍵。為了防止各項工作停留于口號層面、人浮于事、流于形式，A鎮(zhèn)對于麥田防火工作實施網(wǎng)格化管理，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村—村小組四級網(wǎng)格架構(gòu)，在合理分配負(fù)責(zé)區(qū)域和相關(guān)任務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各級網(wǎng)格長的防火“責(zé)任田”，從而構(gòu)建條塊緊密結(jié)合的防火責(zé)任體系。在此基礎(chǔ)上鎮(zhèn)政府與各村村支部書記簽訂目標(biāo)責(zé)任書，緊緊抓住黨支部書記這一“關(guān)鍵少數(shù)”，壓實麥田火災(zāi)風(fēng)險防控責(zé)任，建立麥田火災(zāi)風(fēng)險防控責(zé)任落實機(jī)制，推動各項防火措施從嚴(yán)從實從細(xì)落實。

(四) 加強(qiáng)網(wǎng)格長之間的聯(lián)系，建立多主體協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

在風(fēng)險防控過程中網(wǎng)格化的管理方式，在一定程度上分散了應(yīng)急力量，在風(fēng)險顯現(xiàn)的時候則需要把分散的力量快速整合起來，從而集中力量更好地及時化解風(fēng)險。為此，A鎮(zhèn)通過加強(qiáng)網(wǎng)格長之間的聯(lián)系，構(gòu)建了協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，有效地實現(xiàn)了應(yīng)急力量的“分”與“合”之間的自由轉(zhuǎn)變。一方面，加強(qiáng)不同級別網(wǎng)格長的縱向聯(lián)系。各級網(wǎng)格長都有具體的負(fù)責(zé)區(qū)域，任何一級網(wǎng)格長發(fā)現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險，都會第一時間向上級匯報相關(guān)情況，及時爭取上級網(wǎng)格長的支持，同時也會向下級網(wǎng)格長傳遞相關(guān)信息，第一時間調(diào)集相關(guān)人員。另一方面，加強(qiáng)同一級別網(wǎng)格長之間的橫向聯(lián)系，包括行政村、自然村、村小組等級別的網(wǎng)格長之間的聯(lián)系，形成相互幫扶的犄角之勢。比如，A鎮(zhèn)的每個自然村都劃分了4個左右的村小組，每個村小組都有網(wǎng)格長，村小組之間的網(wǎng)格長保持著實時聯(lián)系，一旦某一小組出現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險，其他小組的網(wǎng)格長將會立即趕到并協(xié)助處理。

(五)開展常態(tài)化督查，強(qiáng)化監(jiān)督和懲罰機(jī)制

常態(tài)化的監(jiān)督和嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制是保障責(zé)任落實的重要抓手。一方面，加大督查力度、實現(xiàn)有效的監(jiān)督。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，A鎮(zhèn)紀(jì)委成立禁燒督查組，對各村禁燒執(zhí)勤點(diǎn)和宣傳情況開展常態(tài)化的雙隨機(jī)式督查。在行政村層面，各村支部書記作為麥田防火的第一領(lǐng)導(dǎo)人和責(zé)任人，時刻保持著高壓工作狀態(tài)，奔走在麥田防火工作的第一線，積極履行著對行政村范圍內(nèi)防火人員的監(jiān)督職責(zé)。在自然村層面，各自然村的隊長積極履行對本村防火人員的監(jiān)督。質(zhì)言之，A鎮(zhèn)形成了系統(tǒng)化、全覆蓋的監(jiān)督體系，形成了強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。另一方面，完善懲罰機(jī)制。A鎮(zhèn)把麥田火災(zāi)風(fēng)險防控工作列為了對包村干部和村干部進(jìn)行年終考核重要內(nèi)容之一，如果在包村干部和村干部的“責(zé)任田”內(nèi)出現(xiàn)焚燒秸稈或者火災(zāi)問題，那么將會拉低其年終考核成績，影響年終獎金數(shù)額；如果出現(xiàn)重大火災(zāi)，則面臨著被免職的風(fēng)險。對于蓄意點(diǎn)火的村民，將依法追究其民事責(zé)任，嚴(yán)重的追究其刑事責(zé)任。系統(tǒng)化和全覆蓋的監(jiān)督機(jī)制以及嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制，在基層社會形成了一種高壓工作氛圍，強(qiáng)化了麥田防火人員的工作積極性和主動性。

四、A鎮(zhèn)麥田火災(zāi)風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制存在的問題

從宏觀的視角來看，我國的“風(fēng)險防控機(jī)制存在體系上的疏漏、效能上的欠缺，在科學(xué)性、健全性、完善性和有效性上缺乏專業(yè)支撐，存在先天不足?！盵13]從微觀的視角來看，在麥田防火工作中A鎮(zhèn)的風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制取得了較好的成效，但在實際實施過程中也暴露出了一些防控短板和弱項。例如，村民參與度不高、風(fēng)險防控人員的能力和素質(zhì)有限、夜間風(fēng)險防控力度不足、對風(fēng)險信息傳播的監(jiān)管力度有限等問題，在一定程度上影響了基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的作用發(fā)揮。

(一)村民參與度不高，弱化了基層社會風(fēng)險防控效能

“無論遇到任何困難和挑戰(zhàn)，只要有人民支持和參與，就沒有克服不了的困難，就沒有越不過的坎?！盵14]但在整個的麥田防火風(fēng)險防控過程中，農(nóng)民表現(xiàn)出來的重視度和配合度都較為有限，參與度不高，這對于風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的構(gòu)建造成了巨大的壓力。一方面，村民的重視程度不足。隨著時代的發(fā)展農(nóng)民的收入逐漸多元化，農(nóng)民對土地的依賴程度比以往任何時代都要小，且囿于化肥、種子等農(nóng)資價格上升導(dǎo)致種地成本攀升，種地收益逐漸減少，“種地沒利潤”成為了許多農(nóng)民的共識。土地和種地已經(jīng)失去了昔日對農(nóng)民的吸引力，農(nóng)民的主要收入來源變?yōu)椤按蚬そ?jīng)濟(jì)”，他們的生存不再依賴于農(nóng)業(yè)，甚至抱有脫離農(nóng)業(yè)的傾向。時代的這種變遷同樣弱化了農(nóng)民對麥田防火的重視度，特別是在烈日炎炎的“三夏”期間，大多數(shù)村民選擇在家等著收割機(jī)收麥，把麥田防火視為村干部的責(zé)任。另一方面，村民的工作配合度不高。重視度的不足必然導(dǎo)致配合度的不高，雖然鎮(zhèn)級和村級干部都進(jìn)行了大量的宣傳工作，號召民眾參與到麥田防火工作中來，但是許多村民的參與意愿并不強(qiáng)烈，對相關(guān)工作不給予配合。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部要求村民不要在公路上打場曬糧，他們依然我行我素，毗鄰B鎮(zhèn)在這期間曾引發(fā)一起火災(zāi)，事后發(fā)現(xiàn)是有人把煙頭丟在了公路上導(dǎo)致麥秸燃燒，好在事發(fā)周圍人比較多，火勢得到了及時地控制，沒有造成較大損失。因此，村民的重視度和配合度有限導(dǎo)致村民參與度不高，弱化了基層社會風(fēng)險防控效能。

(二)風(fēng)險防控人員的能力和素質(zhì)有限，難以實現(xiàn)有效的風(fēng)險防控

風(fēng)險防控是一項技術(shù)含量較高的工作，需要專業(yè)的知識和技能作為支撐，這對風(fēng)險防控人員的整體素質(zhì)提出了較高要求。但A鎮(zhèn)各級網(wǎng)格長的專業(yè)知識和技能存在不足，與農(nóng)村麥田防火的嚴(yán)峻形勢還不相適應(yīng)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部的防火知識和技能欠缺。風(fēng)險終究是源于知識和規(guī)范的，進(jìn)而它們可以在知識和規(guī)范中被放大和縮小。在參與麥田防火風(fēng)險防控工作前，這些工作人員大部分沒有相關(guān)專業(yè)背景、缺少規(guī)范化培訓(xùn)和演練以及實戰(zhàn)經(jīng)驗。麥田防火的專業(yè)知識和技能不足，對于潛在的各類風(fēng)險點(diǎn)缺乏知微見著的洞察力、對于已出現(xiàn)的苗頭性問題缺乏研判力、對于已經(jīng)出現(xiàn)的災(zāi)情缺乏有效的處置力，這在很大程度上弱化了麥田火災(zāi)風(fēng)險防控能力。另一方面，村級層面的網(wǎng)格長的防火意識、知識和技能存在嚴(yán)重不足。各行政村特別是村小組層面的網(wǎng)格長，大多是各村以每天20元左右的報酬雇用的村民，由于工資報酬低、天氣炎熱，雇用的農(nóng)民大多是村里面上了年紀(jì)的老人，許多老人患有風(fēng)濕病、心臟病、高血壓等嚴(yán)重疾病。在麥田火災(zāi)風(fēng)險防控期間他們常常三五成群地在樹蔭下涼快，上面檢查的來了就做一些表面工作，遑論麥田火災(zāi)防控能力，這對有效防控麥田火災(zāi)造成了巨大隱患和壓力，一旦出現(xiàn)麥田火災(zāi)，難以實現(xiàn)有效的風(fēng)險防控。

(三)夜間麥田火災(zāi)風(fēng)險防控力度不足，存在防控時間空白點(diǎn)

從A鎮(zhèn)麥田火災(zāi)風(fēng)險防控的整個工作過程來看，夜間的田間地頭缺少相關(guān)值守人員和巡邏人員，出現(xiàn)了麥田火災(zāi)防控時間空白點(diǎn)。在夜間A鎮(zhèn)僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排防火值守人員，并依靠藍(lán)天衛(wèi)士開展風(fēng)險防控工作，而藍(lán)天衛(wèi)士自動報警的前提是有較為明顯的火情，明顯火情的出現(xiàn)意味著已經(jīng)錯失風(fēng)險防控的最佳時機(jī)。此外，夜間大部分人都在睡眠中，這將制約報警信息的有效傳達(dá)以及救災(zāi)組織工作的有效開展。夏季麥田火勢蔓延十分迅速，容不得半點(diǎn)時間耽擱，然而從藍(lán)天衛(wèi)士報警到傳遞報警信息再到現(xiàn)場組織救援，整個流程需要花費(fèi)不少的時間，巨大的時間差為火勢蔓延提供了時間，大大增加了火情控制難度，在火情得到控制前極有可能已經(jīng)造成巨大的損失，有悖于風(fēng)險防控的初衷。因此，風(fēng)險防控切不可大而化之，風(fēng)險發(fā)生的隨時性和隨地性就決定了風(fēng)險防控要保證時間和空間上的全覆蓋，不僅重視白天風(fēng)險防控工作，同時也要加強(qiáng)夜間防控力度。

(四)對風(fēng)險信息傳播的監(jiān)管力度有限，存在誘發(fā)基層社會恐慌的風(fēng)險

我國已經(jīng)步入“人人都是麥克風(fēng)”的自媒體時代。在自媒體時代多樣化的自媒體打破了信息傳遞的時間、空間的限制，為每個網(wǎng)民提供了多元化的信息收集和傳遞渠道，實現(xiàn)了信息傳遞的去中心化、即時化和互動化。在這一時代背景下基層社會民眾對于自己所看到的各類信息往往缺乏理性判斷和審慎對待，在獵奇心態(tài)作用下對于自己傳遞的相關(guān)信息缺乏真?zhèn)伪鎰e能力。一些謠言混肴民眾視聽，擾亂基層社會風(fēng)險防控工作秩序，甚至誘發(fā)基層社會恐慌。例如，某天該鎮(zhèn)一村民突然在其村微信群里面轉(zhuǎn)發(fā)了一則夜間麥田著火的短視頻，視頻錄制者說：“麥地里著火了，大家快來看看吧！”這一視頻的轉(zhuǎn)發(fā)可謂一石激起千層浪，微信群頓時像炸開了鍋一樣，一些村民甚至立即趕到自家麥田查看，該村支部書記看到這則視頻后，迅速和視頻發(fā)布者以及A鎮(zhèn)藍(lán)天衛(wèi)士值守人員聯(lián)系進(jìn)行求證，最后發(fā)現(xiàn)本鎮(zhèn)沒有發(fā)現(xiàn)有火情，村民轉(zhuǎn)發(fā)的是微信朋友圈的視頻。事后，該村支部書記嚴(yán)厲地批評了轉(zhuǎn)發(fā)視頻的村民，并且在微信群里發(fā)布將嚴(yán)懲轉(zhuǎn)發(fā)虛假消息者。上述事例表明，自媒體為風(fēng)險信息傳遞帶來便捷的同時也為虛假消息的傳播提供了空間，這成為了擾亂基層社會風(fēng)險防控秩序的重要隱患。

五、 基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的優(yōu)化路徑

基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的優(yōu)化需要堅持問題導(dǎo)向，針對A鎮(zhèn)社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制存在的問題，基于協(xié)同治理的視角提出相關(guān)對策，具體從健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)防共治機(jī)制、提升風(fēng)險防控人員的能力和素質(zhì)、提升基層社會風(fēng)險識別能力、提高基層社會風(fēng)險管控能力、塞堵風(fēng)險防控漏洞五個方面進(jìn)行優(yōu)化提升。

(一)以加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為核心，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)多元化治理主體，這也符合我國基層社會風(fēng)險防控的實際情況，但在倡導(dǎo)多元主體的同時更要注重黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)對和戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在黨?！盵15]防范化解重大風(fēng)險，是各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治職責(zé)，各級黨員干部必須堅持守土有責(zé)、守土盡責(zé)，把防范化解重大風(fēng)險工作做實做細(xì)。基層社會風(fēng)險防控是一項系統(tǒng)工程，任何一處工作的疏忽都有可能引爆社會潛在的風(fēng)險點(diǎn)，使得所有的風(fēng)險防控工作前功盡棄。因此，如何縝密部署基層社會風(fēng)險防控工作是構(gòu)建基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的關(guān)鍵所在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部要以積極開展基層黨建為抓手，不斷提高基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，著眼于基層社會的和諧穩(wěn)定，強(qiáng)化對風(fēng)險防控工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌安排、精心部署和督促執(zhí)行，補(bǔ)齊現(xiàn)有的聯(lián)防共治機(jī)制存在的各項短板。

(二)以系統(tǒng)科學(xué)的培訓(xùn)為突破口，提升風(fēng)險防控人員能力和素質(zhì)

“通過知識的積累和經(jīng)驗的儲備可以盡可能把握不確定性的規(guī)律和特點(diǎn)，據(jù)此提出減少社會不確定性因素、甚至將不確定性轉(zhuǎn)化為確定性的針對性方案。”[16]基層風(fēng)險防控人員的能力和素質(zhì)不足，制約了基層社會風(fēng)險防控能力的提升。為此，要以系統(tǒng)科學(xué)的培訓(xùn)為突破口，加大對基層社會風(fēng)險防控人員的培訓(xùn)，加快補(bǔ)齊基層社會風(fēng)險防控人員的能力和素質(zhì)短板。一方面，開展系統(tǒng)的理論知識培訓(xùn)。豐富的理論知識有利于減少實際行動中的盲目行為和錯誤做法、提高實際防控行動效率和效能。理論知識的培訓(xùn)要聚焦基層社會風(fēng)險的種類，以提高風(fēng)險防控實戰(zhàn)效能為價值導(dǎo)向，準(zhǔn)確把握風(fēng)險防控人員在知識理論方面存在的不足，針對基層社會易發(fā)常發(fā)的各類風(fēng)險制定針對性的學(xué)習(xí)內(nèi)容，不斷創(chuàng)新理論學(xué)習(xí)的方式方法，加快提升基層社會風(fēng)險防控人員的知識理論水平。另一方面，開展風(fēng)險防控演練。風(fēng)險防控是一項實踐性很強(qiáng)的工作，理論知識只是有效實踐的必要條件之一，在理論學(xué)習(xí)的同時必須進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險防控演練，在演練中不斷發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，針對存在的問題和不足進(jìn)一步調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容和方式。

(三)加強(qiáng)風(fēng)險信息收集與研判，提升基層社會風(fēng)險識別能力

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)治理信息的完備和實時共享。信息的準(zhǔn)確性、及時性是有效開展風(fēng)險防控的前提和關(guān)鍵，在基層社會風(fēng)險防控中要加強(qiáng)風(fēng)險信息的收集與研判。一方面，要加強(qiáng)風(fēng)險信息收集工作，建立多元化的風(fēng)險信息收集渠道。渠道建設(shè)要充分利用微信、電話、對講機(jī)、鄉(xiāng)村喇叭等方式，實現(xiàn)風(fēng)險信息收集渠道的多元化。此外，廣大人民群眾在風(fēng)險防控中具有明顯的地理位置和經(jīng)驗優(yōu)勢，同時也是基層社會風(fēng)險防控的生力軍，積極動員廣大人民群眾參與到基層社會風(fēng)險防控，發(fā)揮廣大人民群眾在風(fēng)險信息收集方面的作用，擴(kuò)大風(fēng)險信息來源，提升獲取各類風(fēng)險信息的及時度。另一方面，加強(qiáng)對各類風(fēng)險信息的綜合研判，提高基層社會風(fēng)險識別能力?；鶎由鐣L(fēng)險防控人員要強(qiáng)化責(zé)任意識、堅持底線思維，時刻以如臨深淵、如履薄冰的審慎心態(tài)和危機(jī)感，高度重視每一條風(fēng)險信息，對相關(guān)風(fēng)險信息進(jìn)行及時的綜合研判，善于發(fā)現(xiàn)不同風(fēng)險信息里暗藏的各類苗頭性問題，切實提升基層社會風(fēng)險識別能力。

(四)以優(yōu)化權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)為著力點(diǎn)，提升基層社會風(fēng)險防控能力

協(xié)同治理理論不僅倡導(dǎo)治理主體多元化，也強(qiáng)調(diào)責(zé)任的劃分、治理行動的協(xié)同和治理力量的整合。風(fēng)險防控工作是一項系統(tǒng)工程，涉及到風(fēng)險信息收集、風(fēng)險信息研判、風(fēng)險識別和風(fēng)險管控等多個環(huán)節(jié)，這就需要在多元主體之間實現(xiàn)良好的分工與合作，不斷地完善權(quán)、責(zé)、利結(jié)構(gòu)體系。一方面，要統(tǒng)籌安排風(fēng)險防控工作，依據(jù)工作內(nèi)容和人員的能力與素質(zhì)進(jìn)行合理分工，在明確網(wǎng)格長防控責(zé)任的基礎(chǔ)上賦予其相應(yīng)的權(quán)力，特別是要賦予基層防控人員一定的自主決策權(quán)，以便在緊急時刻可以采取果斷措施。另一方面，加大對基層風(fēng)險防控人員激勵。利益激勵是提高工作人員工作積極性的關(guān)鍵，對于那些盡職盡責(zé)、勇于擔(dān)責(zé)、善于擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎语L(fēng)險防控人員，要從物質(zhì)和精神兩個層面進(jìn)行相應(yīng)的獎勵。相反，對于那些在工作中缺乏積極性和主動性，逃避工作責(zé)任的風(fēng)險防控人員，要嚴(yán)肅批評和問責(zé)，并輔之嚴(yán)厲的懲罰。在優(yōu)化權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上構(gòu)建上下聯(lián)動、左右互動、協(xié)同防控的基層社會風(fēng)險防控格局，充分發(fā)揮基層風(fēng)險防控人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，最大限度地整合基層風(fēng)險防控力量，切實提升基層社會風(fēng)險防控能力。

(五)以堅持底線思維為保障，塞堵基層社會風(fēng)險防控漏洞

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)在各項工作中要堅持底線思維，增強(qiáng)憂患意識。從某種意義上來看，堅持底線思維就是要居安思危、未雨綢繆，做最壞的打算和最充足的準(zhǔn)備，真正做到有備無患、遇事不慌，牢牢掌握主動權(quán)。一方面，針對基層社會民眾風(fēng)險意識淡薄的問題，要拓寬宣傳渠道、豐富宣傳內(nèi)容、創(chuàng)新宣傳方式、加大宣傳力度，提高全社會的風(fēng)險意識和風(fēng)險防控意識。習(xí)近平總書記指出，“沒有意識到風(fēng)險是最大的風(fēng)險。”[17]新形勢下要充分利用線下和線上宣傳渠道，豐富正面引導(dǎo)和反面警示相結(jié)合的宣傳內(nèi)容，以百姓喜聞樂見的文字、圖片和音頻相結(jié)合的形式，持續(xù)加大宣傳力度，提高基層社會民眾的風(fēng)險意識和風(fēng)險防控意識。此外，在風(fēng)險防控的時間和空間兩個層面實現(xiàn)全覆蓋，杜絕風(fēng)險防控時間上的空白點(diǎn)和地理空間上的盲區(qū)。另一方面，持續(xù)推動基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的完善。基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的完善沒有完成時，這是由時代的發(fā)展變化所決定的。馬克思主義辯證法認(rèn)為，一切事物都在不停地運(yùn)動，各種主客觀環(huán)境和條件的不斷變化就決定了風(fēng)險防控機(jī)制必須做出及時地調(diào)整和完善。通過深化對風(fēng)險嬗變的科學(xué)認(rèn)識，總結(jié)基層風(fēng)險防控的規(guī)律，以“釘釘子”的精神尋找風(fēng)險防控機(jī)制的漏洞，堅持問題導(dǎo)向，及時完善基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制。

結(jié)語

基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的構(gòu)建具有重大的實踐和現(xiàn)實意義，基層風(fēng)險防控是維護(hù)基層社會穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵所在，也是鄉(xiāng)村振興的必然要求，亦是基層應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的核心要件。從本質(zhì)上來講，基層社會風(fēng)險防控的出發(fā)點(diǎn)與歸宿是為了維護(hù)人民群眾的切身利益，與新時代以人民為中心所蘊(yùn)含的人民立場相契合，回應(yīng)了新時代人民對美好生活的向往和需求，同時也是積極應(yīng)對基層社會出現(xiàn)各類不穩(wěn)定因素的主動之舉。一般意義上，我們對于任何事物的認(rèn)識都要把它放在具體的客觀的環(huán)境和條件下加以考察，從實踐和理論的維度加以審視，顯而易見，基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的形成是現(xiàn)實條件所決定的，是基層政府和人民群眾在實踐探索基礎(chǔ)上共同的選擇。從發(fā)展的角度來看，基層社會風(fēng)險聯(lián)防共治機(jī)制的構(gòu)建和完善是一個長期的過程，必須要從風(fēng)險防控的實踐中發(fā)現(xiàn)問題、把握規(guī)律，不斷地吸取教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗，逐步提高基層社會風(fēng)險防控的能力和水平。