鮑律帆

一、 問(wèn)題的提出

裁量基準(zhǔn)的概念核心在于“規(guī)范”，而非“基準(zhǔn)”，(1)參見(jiàn)熊樟林：《裁量基準(zhǔn)的概念限縮與擴(kuò)容》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第3期。是以，有必要了解裁量基準(zhǔn)在我國(guó)行政規(guī)范體系中的具體定位。在域外的行政法學(xué)中，裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位大多從兩個(gè)維度來(lái)展開(kāi)：一是裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體，即裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以什么形式的行政規(guī)范存在；二是裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型，即裁量基準(zhǔn)可以表現(xiàn)為哪些特定類(lèi)型的行政規(guī)范。

2021年新修訂的行政處罰法首次對(duì)裁量基準(zhǔn)制度進(jìn)行了規(guī)定，(2)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第34條：“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！钡?，當(dāng)前的法律規(guī)范尚未對(duì)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位加以明確。與此同時(shí)，盡管裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展多年，圍繞裁量基準(zhǔn)進(jìn)行的研究也不勝枚舉，但是學(xué)界對(duì)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位也并未達(dá)成明確的共識(shí)。就裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體來(lái)看，有觀點(diǎn)表示裁量基準(zhǔn)當(dāng)以規(guī)范性文件的形式存在，(3)參見(jiàn)余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期。另有觀點(diǎn)表示“在法律屬性上，裁量基準(zhǔn)有的也可以屬于規(guī)章”；(4)王錫鋅：《自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用》，載《法學(xué)研究》2008年第5期。就裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型來(lái)說(shuō)，一些學(xué)者認(rèn)為裁量基準(zhǔn)屬于“解釋性規(guī)范”，(5)伍勁松：《行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)辨析》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第1期。還有學(xué)者則認(rèn)為裁量基準(zhǔn)并非“解釋性規(guī)范”，而應(yīng)當(dāng)是一種“裁量性規(guī)范”。(6)周佑勇、錢(qián)卿：《裁量基準(zhǔn)在中國(guó)的本土實(shí)踐——浙江金華行政處罰裁量基準(zhǔn)調(diào)查研究》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第4期。如是種種，莫衷一是。鑒于此，有必要對(duì)裁量基準(zhǔn)展開(kāi)進(jìn)一步的討論，從理論上厘清我國(guó)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位。

二、 比較法的借鑒

雖然我國(guó)的裁量基準(zhǔn)制度是“本土化的、自然生成的”，(7)余凌云：《游走在規(guī)范與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考》，載《清華法學(xué)》2008年第3期。但是相應(yīng)的制度建構(gòu)和理論探索已然吸收了大量的域外經(jīng)驗(yàn)，(8)目前，許多學(xué)者通過(guò)比較法的研究對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行理論建構(gòu)，這些理論也往往推動(dòng)著裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐運(yùn)行。例如余凌云教授曾結(jié)合英國(guó)法中的“非立法性規(guī)則”為裁量基準(zhǔn)的設(shè)立程序給出了相關(guān)的意見(jiàn)，參見(jiàn)前引③，余凌云文。朱芒教授也曾結(jié)合日本法的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)裁量基準(zhǔn)的設(shè)定和公開(kāi)程序提出了相應(yīng)的建議，參見(jiàn)朱芒：《日本〈行政程序法〉中的裁量基準(zhǔn)制度——作為程序正當(dāng)性保障裝置的內(nèi)在構(gòu)成》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第1期。因此，參考比較法上的經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覀兲峁└嗟慕梃b。本文暫以日、美兩國(guó)為例，嘗試對(duì)裁量基準(zhǔn)在域外行政規(guī)范體系中的定位進(jìn)行簡(jiǎn)要的介紹，為明確裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位提供一定的參照。

(一) 日本法中的行政基準(zhǔn)

在日本行政法上，“裁量基準(zhǔn)”一詞早已存在，它被認(rèn)為是“裁量權(quán)行使的類(lèi)型性基準(zhǔn)”，亦即日本“行政程序法”上所謂的“審查基準(zhǔn)”“處分基準(zhǔn)”。就其概念而言，“裁量基準(zhǔn)”也常常被稱(chēng)為“行政內(nèi)規(guī)”“行政內(nèi)部基準(zhǔn)”，一些學(xué)者認(rèn)為，最為恰當(dāng)?shù)母拍町?dāng)為“行政基準(zhǔn)”。(9)參見(jiàn)[日]平岡久：《行政立法與行政基準(zhǔn)》，宇芳譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第205-207頁(yè)。

確定“行政基準(zhǔn)”在規(guī)范體系中的具體定位需要從日本行政準(zhǔn)則的維度來(lái)展開(kāi)(如圖1)。在日本，由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的準(zhǔn)則被稱(chēng)為“行政準(zhǔn)則”(也作“行政立法”)，這些行政準(zhǔn)則通常是以法條形式規(guī)定的具有一般抽象性和假設(shè)性的命題。(10)參見(jiàn)[日]市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，錢(qián)蓓蓓等譯，法律出版社2016年版，第81-82頁(yè)。根據(jù)其是否具有影響國(guó)民權(quán)利義務(wù)的效力，“行政準(zhǔn)則”被分為“法規(guī)命令”和“行政規(guī)則”。(11)參見(jiàn)[日]藤田宙靖：《日本行政法入門(mén)》，楊桐譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第100頁(yè)。法規(guī)命令是指由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范行政機(jī)關(guān)與私人之權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一般準(zhǔn)則，具有影響國(guó)民權(quán)利義務(wù)的效力，具體包括委任命令與執(zhí)行命令。其中，委任命令是指依據(jù)法律的委任，能夠創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的命令；而執(zhí)行命令則是執(zhí)行上位法，對(duì)上位法中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)之內(nèi)容加以詳細(xì)說(shuō)明的命令。相應(yīng)地，行政規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)制定的不直接關(guān)系到國(guó)民權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)則，不具有拘束國(guó)民的外部效力，具體包括事務(wù)分配規(guī)則、行政基準(zhǔn)、給付規(guī)則等。(12)參見(jiàn)吳東鎬、徐炳煊：《日本行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第87-95頁(yè)。在此意義上，法規(guī)命令與行政規(guī)則的概念可謂判若鴻溝，不過(guò)，在事實(shí)上，法規(guī)命令與行政規(guī)則之間卻并不是非此即彼的關(guān)系。就兩者間的效力而言，一般認(rèn)為法規(guī)命令無(wú)異于法律，不但對(duì)行政機(jī)關(guān)和國(guó)民有著完全的拘束力，而且還是法院審判的依據(jù)，相反，行政規(guī)則卻并不能對(duì)私人的權(quán)利義務(wù)造成影響，往往只能在行政內(nèi)部發(fā)揮有限的拘束作用。但是，觀念上的效力差異并沒(méi)有完全排除行政規(guī)則可能“例外性地具有‘法規(guī)’性”，在實(shí)踐中，行政規(guī)則也時(shí)常和法規(guī)命令一樣，事實(shí)上發(fā)揮著與“裁判基準(zhǔn)一樣的功能”。(13)前引⑨，平岡久書(shū)，第179，252頁(yè)。不僅如此，作為法規(guī)命令的執(zhí)行命令除了在名稱(chēng)、是否需要公布等形式方面與一般的行政規(guī)則有所區(qū)別外，在議會(huì)立法的授權(quán)問(wèn)題上似乎難以發(fā)現(xiàn)區(qū)別于行政規(guī)則的實(shí)質(zhì)差異。(14)參見(jiàn)前引⑨，平岡久書(shū)，第177-178頁(yè)。而且，由于“執(zhí)行命令的法規(guī)性與法律本身的法規(guī)性在性質(zhì)上并不相同”，故學(xué)界往往認(rèn)為“法規(guī)命令與行政規(guī)則的差異只是相對(duì)的”。(15)[日]中西又三：《日本行政法》，江利紅譯，北京大學(xué)出版社2020年版，第126-127頁(yè)。

在上述行政準(zhǔn)則的圖譜中，行政基準(zhǔn)以行政規(guī)則為規(guī)范載體。作為行政規(guī)則，行政基準(zhǔn)不能增加或減少國(guó)民的權(quán)利義務(wù)，亦不能擴(kuò)大或縮減行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力與行政職責(zé)。同樣地，由于行政基準(zhǔn)屬于行政規(guī)則，沒(méi)有法規(guī)命令那樣的法效力，而法律效力的缺失則意味著行政基準(zhǔn)只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)揮有限的作用，不具備直接的對(duì)外效力，也不能作為法院的裁判基準(zhǔn)。是以，法院的裁判并不受行政基準(zhǔn)的拘束，同時(shí)，是否遵循行政基準(zhǔn)也并不能作為法院對(duì)行政行為之合法性的判斷依據(jù)。(16)參見(jiàn)前引，中西又三書(shū)，第128頁(yè)。就規(guī)范類(lèi)型而言，行政基準(zhǔn)則表現(xiàn)為“解釋標(biāo)準(zhǔn)”和“裁量標(biāo)準(zhǔn)”。其中，解釋標(biāo)準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)法令進(jìn)行細(xì)化解釋的行政規(guī)則，裁量標(biāo)準(zhǔn)則是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其裁量權(quán)行使方式進(jìn)行規(guī)范的行政規(guī)則。盡管解釋標(biāo)準(zhǔn)與裁量標(biāo)準(zhǔn)之間的實(shí)際差異并不明顯，但將兩者進(jìn)行區(qū)別仍被認(rèn)為存在著一定的理論意義，日本學(xué)者認(rèn)為，兩者的類(lèi)型差異決定了司法審查密度的高低。具體來(lái)說(shuō)，解釋標(biāo)準(zhǔn)在司法訴訟的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)面臨法院更加嚴(yán)格的司法審查，而裁量標(biāo)準(zhǔn)則只需接受法院較為寬松的審視。(17)參見(jiàn)前引，市橋克哉等書(shū)，第94頁(yè)。

(二) 美國(guó)法上的非立法性規(guī)則

不同于日本，一般認(rèn)為，在美國(guó)行政法中并不存在“裁量基準(zhǔn)”這樣的概念。然而，《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》也構(gòu)建了他們獨(dú)特的行政規(guī)范體系，其中，非立法性規(guī)則(non-legislative rules)在事實(shí)上發(fā)揮著與我國(guó)“裁量基準(zhǔn)”相近的功能。

根據(jù)內(nèi)容的差別，美國(guó)行政法學(xué)者一般將行政規(guī)則體系中的“規(guī)則”區(qū)分為程序性規(guī)則和實(shí)體性規(guī)則(事實(shí)上還存在組織性規(guī)則等其他規(guī)則)。其中，實(shí)體性規(guī)則包括立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則，而非立法性規(guī)則又可被分為解釋性規(guī)則與政策聲明，(18)參見(jiàn)Sean Croston. “It Means What It Says: Deciphering and Respecting the APA’s Definition of ‘Rule’”, Washburn Law Journal 53, No. 1 (2013).如圖2所示。

不過(guò)，在多數(shù)情況下，“規(guī)則”一詞僅指“實(shí)體性規(guī)則”。一般來(lái)說(shuō)，某些由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則就如同國(guó)會(huì)頒布的法規(guī)，通常具有法律上的拘束效力(binding legal effect)，違反這些行政規(guī)則將會(huì)觸發(fā)民事或刑事的罰則。此時(shí)，這些具有“法規(guī)性”的規(guī)則即為“立法性規(guī)則”，而不具有“法規(guī)性”的規(guī)則便被稱(chēng)為“非立法性規(guī)則”。(19)參見(jiàn)William F. Funk, Richard H.Administrative Law: Examples and Explanations, Wolter Kluwer, 2015, p.143.普遍來(lái)講，立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則在許多方面都存在差別：立法性規(guī)則具有法律效力，制定立法性規(guī)則需要依據(jù)通告評(píng)論程序進(jìn)行，而且在行政訴訟中，立法性規(guī)則對(duì)法院有拘束力(即受“謝弗林尊重”)；相反，非立法性規(guī)則一般缺乏法律效力，其制定亦無(wú)特別的程序要求，也很少得到來(lái)自審查法院的遵從。(20)參見(jiàn)William Funk. “When Is a “Rule” a Regulation? Marking a Clear Line Between Nonlegislative Rules and Legislative Rules”, Administrative Law Review 54, No.2 (2002).然而，在實(shí)踐中，立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則之間的差異卻并不明顯，他們的區(qū)別常常被視為是“模糊的(fuzzy)”“細(xì)微的(tenuous)”“變幻的(baffling)”“朦朧的(blurred)”，有學(xué)者甚至表示，二者間微小的差異就像“被籠罩在了濃厚的迷霧之中”一樣難以分辨。(21)參見(jiàn)Richard J. Pierce, Jr.“ Distinguishing Legislative Rules from Interpretative Rules”, Administrative Law Review 52, No. 2 (2000).

正如上文所示，非立法性規(guī)則沒(méi)有絕對(duì)的法律效力，它只能以事實(shí)上的拘束力影響行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，因此，法院并不依據(jù)非立法性規(guī)則進(jìn)行裁判，(22)參見(jiàn)United States v. Mead Corp., 121 S. Ct. 2164 (2001).行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)也可以合法地偏離非立法性規(guī)則的規(guī)定。(23)參見(jiàn)Brock v. Cathedral Bluffs Shale Oil Co., 796 F.2d 533 (D.C. Cir. 1986).如圖2所示，非立法性規(guī)則包括解釋性規(guī)則和政策聲明兩種規(guī)范類(lèi)型。其中，解釋性規(guī)則是對(duì)已有法律規(guī)范中所涉及的行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)相關(guān)的職責(zé)、法律關(guān)系等內(nèi)容進(jìn)行解釋的規(guī)則，而政策聲明是表明行政機(jī)關(guān)將如何在法律法規(guī)確定的行政管理領(lǐng)域內(nèi)行使其行政裁量權(quán)的一種指示性規(guī)范。(24)參見(jiàn)Tom C. Clark, U. S. Dep’t of Justice, Attorney General’s Manual on The Administrative Procedure Act 30 n.3 (1947).相較于立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則，同屬于非立法性規(guī)則的解釋性規(guī)則與政策聲明具有許多相似之處，加之缺少明確的規(guī)范定義，區(qū)分兩者“更具難度”。(25)胡敏潔：《美國(guó)行政法中的“政策聲明”》，載《行政法學(xué)研究》2013年第2期。在實(shí)務(wù)過(guò)程中，解釋性規(guī)則和政策聲明有時(shí)更是直接被統(tǒng)稱(chēng)作指導(dǎo)性文件(guidance documents)。(26)參見(jiàn)Michael Asimow. “Guidance Documents in the States: Toward a Safe Harbor”, Administrative Law Review 54, No. 2 (2002).但是，在美國(guó)法中區(qū)分解釋性規(guī)則和政策聲明仍具有重要的意義。例如，在對(duì)非立法性規(guī)則進(jìn)行事前審查時(shí)，法院往往會(huì)支持針對(duì)解釋性規(guī)則的審查請(qǐng)求，而拒絕有關(guān)政策聲明的事前審查。(27)參見(jiàn)Nat’l Mining Ass’n v. McCarthy, 758 F.3d 243, 251. (D.C. Cir. 2014).

無(wú)論是在日本，還是在美國(guó)，“裁量基準(zhǔn)”都被作為規(guī)范行政裁量的重要手段而存在于各自的行政規(guī)范體系之中，并有著較為明確的規(guī)范載體和規(guī)范類(lèi)型。如上所述，由于在理論上缺乏絕對(duì)的拘束效果，日、美兩國(guó)的“裁量基準(zhǔn)”以行政規(guī)則(或非立法性規(guī)則)的形式存在。與此同時(shí)，基于其特殊的規(guī)范性質(zhì)，兩國(guó)的裁量基準(zhǔn)也被分為“解釋標(biāo)準(zhǔn)”與“裁量標(biāo)準(zhǔn)”(或“解釋性規(guī)則”與“政策聲明”)兩種規(guī)范類(lèi)型。不過(guò)，雖然“裁量基準(zhǔn)”在兩國(guó)的行政規(guī)范體系中具有相對(duì)獨(dú)立的定位，但這種獨(dú)立性卻是相對(duì)的。一方面，以“行政規(guī)則”(或“非立法性規(guī)則”)為規(guī)范載體的裁量基準(zhǔn)與“法規(guī)命令”(或“立法性規(guī)則”)之間其實(shí)“涇渭難分”，彼此間缺少本質(zhì)上的差別；另一方面，盡管存在重要的區(qū)分價(jià)值，但是裁量基準(zhǔn)的不同規(guī)范類(lèi)型之間也常常是“牛馬難辨”。

三、 裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體

如前所述，裁量基準(zhǔn)在日、美等國(guó)的行政規(guī)范體系中都有其特定的規(guī)范載體，或?yàn)椤靶袨橐?guī)則”，或?yàn)椤胺橇⒎ㄐ砸?guī)則”。但在我國(guó)，裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體卻總是游走于“規(guī)章”和“規(guī)范性文件”之間。盡管當(dāng)前學(xué)界對(duì)“裁量基準(zhǔn)多數(shù)以規(guī)范性文件為載體”(28)王貴松：《行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定與適用》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期。并無(wú)爭(zhēng)議，但“裁量基準(zhǔn)是否也以規(guī)章的形式存在”卻總能引起理論上的爭(zhēng)論。所以，有必要對(duì)此展開(kāi)討論，從而明確裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體。

(一) 作為規(guī)范載體的規(guī)章

通過(guò)規(guī)章對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范并沒(méi)有操作上的困難，實(shí)踐中也存在不少這樣的規(guī)章。(29)金自寧教授就在《科技專(zhuān)業(yè)性行政行為的司法審查》中表示生態(tài)環(huán)境部的規(guī)章《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》實(shí)質(zhì)上是裁量基準(zhǔn)，意在規(guī)范相應(yīng)的行政裁量行為。參見(jiàn)金自寧：《科技專(zhuān)業(yè)性行政行為的司法審查——基于環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批訴訟的考察》，載《法商研究》2020年第3期。不過(guò)，這些關(guān)涉行政裁量權(quán)的規(guī)章是否可以被視為裁量基準(zhǔn)卻仍有待討論。

首先，需要明確裁量基準(zhǔn)是否對(duì)行政裁量行為具有絕對(duì)的拘束力。通常認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)不具備嚴(yán)格意義上的法律效力，換言之，裁量基準(zhǔn)并非是對(duì)行政裁量權(quán)的剛性限制。一則，根據(jù)他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，裁量基準(zhǔn)一般不具有完全的“法規(guī)性”，也缺乏絕對(duì)的法律拘束力，裁量基準(zhǔn)的運(yùn)作模式主要通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)影響(而非法律上的拘束力)來(lái)約束相應(yīng)的行政裁量活動(dòng)；二則，如果承認(rèn)裁量基準(zhǔn)擁有完全的法律效力，那么，同樣具有制約行政裁量權(quán)之效果的行政法規(guī)(如執(zhí)行性法規(guī))與裁量基準(zhǔn)之間便不再有本質(zhì)的區(qū)別，裁量基準(zhǔn)的獨(dú)立價(jià)值也將蕩然無(wú)存；三則，行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)別情況的考慮義務(wù)決定了裁量基準(zhǔn)不應(yīng)具有絕對(duì)的拘束力，個(gè)案的靈活性要求需要裁量基準(zhǔn)以柔性的方式來(lái)規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。(30)參見(jiàn)王天華：《裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按“紅頭文件”處罰案評(píng)析》，載季衛(wèi)東主編：《交大法學(xué)》(第二卷)，上海交通大學(xué)出版社第2011年版，第234頁(yè)。事實(shí)上，裁量基準(zhǔn)的非絕對(duì)性也受到了我國(guó)司法實(shí)踐的普遍認(rèn)同，人民法院往往不會(huì)把裁量基準(zhǔn)作為判斷裁量行為合法性的直接依據(jù)，(31)參見(jiàn)周文明訴文山縣公安交警大隊(duì)案，云南省文山壯族自治州中級(jí)人民法院，(2008)文行終字第3號(hào)行政判決書(shū)。違反裁量基準(zhǔn)的裁量行為同樣可以被法院所允許。因此，裁量基準(zhǔn)并不具有絕對(duì)效力。

考慮到裁量基準(zhǔn)的柔性效力，如果規(guī)章具備絕對(duì)的法律效力，那么規(guī)章便不能作為裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體。有鑒于此，為了判斷規(guī)章能否作為裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體，便需要考察規(guī)章的法律效力。根據(jù)行政訴訟法第63條的規(guī)定，法院在行政訴訟中以行政法規(guī)為“依據(jù)”，并“參照”規(guī)章，(32)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第63條：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！本痛硕?，“依據(jù)”與“參照”的不同表達(dá)意味著行政法規(guī)與規(guī)章在司法審查中存在著規(guī)范意義上的效力差別。通常認(rèn)為，與“依據(jù)”不同，“參照規(guī)章”意指法院在適用規(guī)章之前需對(duì)其進(jìn)行合法性判斷，對(duì)合法的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用，對(duì)違法的規(guī)章則排除適用，相關(guān)的司法實(shí)踐似乎也對(duì)這種理解予以默認(rèn)。(33)參見(jiàn)章劍生：《行政訴訟中規(guī)章的“不予適用”——基于最高人民法院第5號(hào)指導(dǎo)案例所作的分析》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。但是，這種解釋并不能真正消除理論上的質(zhì)疑。一方面，這種觀點(diǎn)模糊了行政法規(guī)與規(guī)章之間的效力區(qū)別?？v然該觀點(diǎn)將“參照”解釋為“有條件地適用”，即在法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行合法性判斷的前提下，依據(jù)合法的規(guī)章(不含違法的規(guī)章)作出裁判，但卻忽略了作為“依據(jù)”的行政法規(guī)亦不能完全脫離法院之合法性審查的現(xiàn)實(shí)。實(shí)際上，法院在適用行政法規(guī)時(shí)，同樣不能無(wú)視行政法規(guī)的合法性問(wèn)題而直接將行政法規(guī)作為裁判依據(jù)。與規(guī)章一樣，違反上位法的行政法規(guī)同樣得不到法院的適用。另一方面，“參照”主要是指法院結(jié)合案件事實(shí)，將“規(guī)章”在一定程度上反映到司法裁判中的行為。然而，上述看法錯(cuò)誤地將法院對(duì)規(guī)章的合法性審查當(dāng)作“參照”的一部分，事實(shí)上，法院對(duì)規(guī)章的合法性判斷只不過(guò)是法院“參照規(guī)章”的前置性行為。規(guī)章的合法性判斷并不直接作用于法院的判決，而“參照”卻意味著規(guī)章同法院判決之間應(yīng)當(dāng)存在現(xiàn)實(shí)的、直接的因果聯(lián)系。就此意義來(lái)說(shuō)，通說(shuō)中對(duì)“參照”的理解并不準(zhǔn)確。囿于主題與篇幅的限制，本文無(wú)意于探討“參照”的具體內(nèi)涵，但至少可以明確，規(guī)章的“參照”效力與行政法規(guī)的“依據(jù)”效力并不相同。因此，按照行政訴訟法的規(guī)定，規(guī)章并不一定能夠成為法院審查行政裁量行為時(shí)的合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)，換而言之，規(guī)章對(duì)法院沒(méi)有必然的拘束力，行政機(jī)關(guān)違反規(guī)章行使裁量權(quán)并不一定意味著違法，(34)本文并不否認(rèn)規(guī)章在特定情況下可以具備絕對(duì)的拘束效力，如根據(jù)行政處罰法第13條第2款設(shè)立行政處罰權(quán)的規(guī)章本身便是行政裁量權(quán)的設(shè)定依據(jù)，此時(shí)，在法律的授權(quán)下，規(guī)章便成了法院的裁判依據(jù)，但是這并不意味著所有的規(guī)章在任何情況下都具有絕對(duì)的法律效力，“參照規(guī)章”的規(guī)范用語(yǔ)為規(guī)章效力的理解提供了足夠解釋空間?！皡⒄铡辈⒉皇翘刂敢粋€(gè)固定的效力級(jí)別，而是指一個(gè)效力的范圍，例如當(dāng)有法律特別授權(quán)時(shí)，規(guī)章可以成為司法裁判的依據(jù)。但在另外其他情況下，規(guī)章也可能并不是判決的依據(jù)，而只具有一種參考的作用，即在“行政審判中把握規(guī)章的精神”。參見(jiàn)劉俊祥：《論我國(guó)抽象行政行為的司法審查》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第6期。是以法院在實(shí)踐中也并不完全依據(jù)規(guī)章進(jìn)行裁判。(35)參見(jiàn)王素珍、李小梅：《行政規(guī)章在行政審判中的適用問(wèn)題研究——以最高人民法院公報(bào)案例庫(kù)判決為考察對(duì)象》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第1期。根據(jù)文中的統(tǒng)計(jì)，盡管多數(shù)法院會(huì)適用規(guī)章進(jìn)行裁判，但實(shí)務(wù)中也存在著不以規(guī)章為裁判基準(zhǔn)的司法現(xiàn)實(shí)。就此而言，規(guī)章并沒(méi)有絕對(duì)的法律效力，裁量基準(zhǔn)或可以規(guī)章為其規(guī)范載體。

此外，在一般觀念中，規(guī)章屬于行政立法，與規(guī)范性文件有著根本上的區(qū)別。然而，行政立法與規(guī)范性文件之間的實(shí)際界限卻并不總是那么清晰，理論上涇渭分明的圖景似乎不同于現(xiàn)實(shí)世界中的真實(shí)投射。(36)參見(jiàn)王留一：《論行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)》，載《政治與法律》2018年第6期。事實(shí)上，行政立法與規(guī)范性文件在制定程序、制定主體、規(guī)范性，乃至法律效力等方面都沒(méi)有表現(xiàn)出本質(zhì)上的不同，兩者之間的差異大多還是形式化的。(37)參見(jiàn)廖希飛：《論行政規(guī)定在行政訴訟中的效力》，載《行政法學(xué)研究》2011年第2期。僅就制定程序來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件并不僅僅根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定來(lái)制定，公眾參與等程序要求的不斷注入早已使得規(guī)范性文件與規(guī)章在制定程序上日益趨同。(38)參見(jiàn)劉磊：《美國(guó)非立法性規(guī)則之公眾參與及其借鏡》，載《行政法學(xué)研究》2016年第6期。比如，在權(quán)限范圍內(nèi)，一個(gè)具備規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)完全可以將同樣內(nèi)容的文件制定為規(guī)章或規(guī)范性文件，由于制定主體重合、制定程序趨同等因素，判斷其是規(guī)章還是規(guī)范性文件并非易事。因此，盡管行政立法與規(guī)范性文件存在著概念上的抽象差異，但是兩者之間可能并不具有理論上的本質(zhì)區(qū)別，(39)參見(jiàn)前引，廖希飛文。更不應(yīng)是非此即彼的關(guān)系。從比較法層面來(lái)看，這種相對(duì)的差異也實(shí)屬自然。如前所述，在日本法中，法規(guī)命令與行政規(guī)則之間也呈現(xiàn)出一種界限虛化的現(xiàn)象；在美國(guó)，立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則的關(guān)系更是模糊不清，雖然各級(jí)法院發(fā)展出了實(shí)質(zhì)性影響測(cè)試(substantial impact test)、拘束力測(cè)試(binding effect test)、行政機(jī)關(guān)本意測(cè)試(agency intent test)等一系列判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)其進(jìn)行區(qū)分，但仍難以明確兩者之間的根本差別。(40)參見(jiàn)Morgan Douglas Mitchell. “Wolf or Sheep？: Is an Agency Pronouncement a Legislative Rule, Interpretive Rule, or Policy Statement?”, Alabama Law Review 62, No. 4 (2011).換而言之，完全分離行政立法和規(guī)范性文件既不科學(xué)，也不可能。故將裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體嚴(yán)格地限定為規(guī)范性文件或許并不現(xiàn)實(shí)。

當(dāng)然，正視行政立法和規(guī)范性文件之間的相對(duì)化，并不意味著完全無(wú)視兩者間的差異。行政立法和規(guī)范性文件的區(qū)別仍是現(xiàn)實(shí)的。僅就本文而言，行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)別依然左右著特定規(guī)范是否可以成為裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體。一方面，鑒于裁量基準(zhǔn)自身不能設(shè)立裁量權(quán)，故創(chuàng)設(shè)性的行政立法(如根據(jù)行政處罰法第13條第2款有權(quán)設(shè)定行政處罰的規(guī)章)自然絕無(wú)可能成為裁量基準(zhǔn)；另一方面，考慮到裁量基準(zhǔn)不具有完全拘束法院的效果，所以作為法院裁判“依據(jù)”的行政法規(guī)自然也不能夠成為裁量基準(zhǔn)。不過(guò)，這種差異顯然并不構(gòu)成規(guī)章作為裁量基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)障礙。

因此，就理論上來(lái)看，目前并不存在拒絕規(guī)章成為裁量基準(zhǔn)之規(guī)范載體的有力理由。

(二) 層級(jí)式的裁量基準(zhǔn)制度

當(dāng)然，理論上的分析最終仍需要現(xiàn)實(shí)中的回應(yīng)。在實(shí)務(wù)中，以“規(guī)章”形式存在的裁量基準(zhǔn)雖不常有，但也并不罕見(jiàn)。以《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)為“《查封、扣押辦法》”)為例，環(huán)境保護(hù)法賦予了相應(yīng)的環(huán)境主管部門(mén)以行政強(qiáng)制權(quán)，(41)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第25條、《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》第6條。而生態(tài)環(huán)境部則以部門(mén)規(guī)章的方式發(fā)布了《查封、扣押辦法》，對(duì)環(huán)境主管部門(mén)行使查封、扣押的行政裁量權(quán)進(jìn)行了規(guī)范。(42)《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》第4條。同時(shí)，根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，規(guī)章不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施，(43)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第10條第4款：“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施?！彼浴恫榉?、扣押辦法》中針對(duì)環(huán)境主管部門(mén)行使行政強(qiáng)制權(quán)的有關(guān)規(guī)定不應(yīng)成為對(duì)其行政強(qiáng)制裁量權(quán)的重構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)視作生態(tài)環(huán)境部在環(huán)境保護(hù)法的范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境主管部門(mén)行使行政強(qiáng)制權(quán)的一種規(guī)范化的指引和約束。就此來(lái)說(shuō)，《查封、扣押辦法》并不對(duì)環(huán)境主管部門(mén)具有絕對(duì)的拘束力，否則，作為規(guī)章的《查封、扣押辦法》可能會(huì)違反行政強(qiáng)制法中規(guī)章不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施的禁止性規(guī)定。因此，《查封、扣押辦法》應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為裁量基準(zhǔn)。

承認(rèn)以規(guī)章形式存在的裁量基準(zhǔn)并非是對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)“無(wú)原則”的妥協(xié)，而是裁量基準(zhǔn)制度融入我國(guó)行政規(guī)范體系、保證裁量基準(zhǔn)制度的靈活性的實(shí)際需要。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政規(guī)范體系具有獨(dú)特的構(gòu)造，不同于日本法或美國(guó)法中以效力差異為基礎(chǔ)所構(gòu)建的“二元規(guī)范體系”，(44)如上文所述，根據(jù)法律效力的大小，日本的行政規(guī)范可直接分為“法規(guī)命令”與“行政規(guī)則”，美國(guó)的行政規(guī)范可分為“立法性規(guī)則”與“非立法性規(guī)則”。我國(guó)的行政規(guī)范一般被分為行政法規(guī)、規(guī)章(包括部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章)以及規(guī)范性文件，雖然行政法規(guī)與規(guī)章被統(tǒng)稱(chēng)為“行政立法”而與其他的規(guī)范性文件相區(qū)別，但這三者之間的關(guān)系卻并不簡(jiǎn)單地呈現(xiàn)為日、美行政法上那種二元化的情境。我國(guó)的三種行政規(guī)范不僅在法律效力上相互區(qū)別，而且在制定主體方面也有著各自的特殊要求。實(shí)際上，考慮到行政法規(guī)的絕對(duì)效力和高層級(jí)的制定主體，規(guī)章與規(guī)范性文件之間的相似性反而更為突顯。如前所述，規(guī)章的效力特點(diǎn)以及規(guī)章與規(guī)范性文件之間的趨同已經(jīng)為規(guī)章成為裁量基準(zhǔn)的載體提供了契機(jī)。事實(shí)上，規(guī)章與規(guī)范性文件的效力差異使得以規(guī)章為載體的裁量基準(zhǔn)和以規(guī)范性文件為載體的裁量基準(zhǔn)呈現(xiàn)出不同的拘束效果，而這也恰好成就了我國(guó)層級(jí)式的裁量基準(zhǔn)制度，有別于日、美那種單一層次的裁量基準(zhǔn)制度，同時(shí)以規(guī)章和規(guī)范性文件為載體，可以構(gòu)建一種層級(jí)式的裁量基準(zhǔn)制度。正如《查封、扣押辦法》所顯示的那樣，對(duì)于行政強(qiáng)制措施等嚴(yán)重影響公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利的行政裁量行為，以規(guī)章形式制定的裁量基準(zhǔn)在理論上具有更強(qiáng)的拘束力，可以更有效地規(guī)范這些行政裁量權(quán)的行使。這類(lèi)裁量基準(zhǔn)通常要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照基準(zhǔn)行使裁量權(quán)，即便在某些特殊情況下，一般也要求行政機(jī)關(guān)在提供更為充分的、更具說(shuō)服力的理由后，方可偏離具備規(guī)章形式的裁量基準(zhǔn)。相反，對(duì)于規(guī)范常規(guī)行政裁量權(quán)所涉事項(xiàng)的裁量基準(zhǔn)，則應(yīng)當(dāng)以一般的規(guī)范性文件作為規(guī)范載體。規(guī)范性文件的弱拘束效果可以容許行政機(jī)關(guān)擁有更多的行為可能。對(duì)于這類(lèi)裁量基準(zhǔn)，在行政機(jī)關(guān)偏離裁量基準(zhǔn)活動(dòng)時(shí)，對(duì)理由的說(shuō)明不需要過(guò)高的要求，如此可以保證行政裁量的靈活性，防止出現(xiàn)“作為裁量基準(zhǔn)的規(guī)則將裁量行為變?yōu)榱b束行為”的荒謬現(xiàn)象。(45)參見(jiàn)關(guān)保英：《行政自由裁量基準(zhǔn)質(zhì)疑》，載《法律科學(xué)》2013年第3期。換言之，根據(jù)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利影響的大小有區(qū)別地設(shè)定不同形式的裁量基準(zhǔn)，可以對(duì)各類(lèi)行政裁量權(quán)進(jìn)行有差別的規(guī)制，從而有針對(duì)性地平衡行政裁量的靈活性要求和裁量基準(zhǔn)拘束行政恣意的制度功用。

通過(guò)與具有法律效力的行政規(guī)范相區(qū)別，日、美等國(guó)的裁量基準(zhǔn)在其二元結(jié)構(gòu)的規(guī)范體系中保持著特定的獨(dú)立性，然而，不同規(guī)范間(如行政規(guī)則與法規(guī)命令)的相對(duì)化卻又無(wú)時(shí)無(wú)刻不在侵蝕著彼此間本已模糊的界限，這種根本上的矛盾使得裁量基準(zhǔn)自身的地位也晦暗不明。盡管我國(guó)層級(jí)式的裁量基準(zhǔn)制度并不能完全消弭規(guī)章與規(guī)范性文件邊界曖昧的問(wèn)題，但是認(rèn)可裁量基準(zhǔn)的多元規(guī)范載體將該問(wèn)題限制在尚可容許的范圍之中，規(guī)章同規(guī)范性文件之間模糊的界限問(wèn)題并不會(huì)導(dǎo)致根本上的矛盾，其差異相對(duì)化所帶來(lái)的難題被限制在形式上的差異之中。此時(shí)，無(wú)論一項(xiàng)行政規(guī)范是規(guī)章還是規(guī)范性文件，只要其不具備絕對(duì)的拘束力，它都可以成為裁量基準(zhǔn)，此時(shí)，規(guī)章與規(guī)范性文件的相對(duì)化并不會(huì)引發(fā)某一特定行政規(guī)范“是否屬于裁量基準(zhǔn)”這一本質(zhì)上的判斷問(wèn)題；盡管仍然有必要判斷該行政規(guī)范是規(guī)章還是規(guī)范性文件，但這時(shí)的主要任務(wù)在于確定不同規(guī)范載體導(dǎo)致的拘束效果，即個(gè)案中對(duì)應(yīng)的理由需要達(dá)到何種程度才能偏離裁量基準(zhǔn)，裁量基準(zhǔn)制度本身的獨(dú)立性并不因此而被弱化。

是以，在我國(guó)，裁量基準(zhǔn)既能夠以規(guī)范性文件為載體，也能夠以規(guī)章為載體。以不同規(guī)范形式存在的裁量基準(zhǔn)不僅同我國(guó)的行政規(guī)范體系相吻合，也更有助于兼顧保證靈活裁量和規(guī)范恣意裁量的雙重功能，更為重要的是，這也緩解了規(guī)章和規(guī)范性文件相對(duì)化帶來(lái)的制度性難題。

四、 裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型

規(guī)范載體的確定并沒(méi)有完全解決裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位問(wèn)題，裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型仍然是亟須明確的重要內(nèi)容。

(一) 規(guī)范類(lèi)型的當(dāng)下觀點(diǎn)

就目前來(lái)看，學(xué)界對(duì)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型已經(jīng)有了相當(dāng)程度的研究。然而，多數(shù)學(xué)者往往習(xí)慣于把裁量基準(zhǔn)視為一種單一類(lèi)型的行政規(guī)范，很少有學(xué)者考慮將裁量基準(zhǔn)當(dāng)作不同類(lèi)型的規(guī)范集合來(lái)對(duì)待。而對(duì)于裁量基準(zhǔn)究竟是“解釋性規(guī)范”，還是“裁量性規(guī)范”，抑或是“具體化規(guī)范”，學(xué)界實(shí)際上也沒(méi)有達(dá)成真正意義上的共識(shí)。

一些學(xué)者將裁量基準(zhǔn)視為是一種“解釋性規(guī)范”。例如伍勁松教授認(rèn)為裁量基準(zhǔn)“從內(nèi)容上還是援引法律規(guī)范的相應(yīng)條款”，故其屬于“解釋性規(guī)范”；(46)前引⑤，伍勁松文。陳嬰虹副教授對(duì)此也曾給出過(guò)相近的表述，表示行政裁量基準(zhǔn)“并沒(méi)有獨(dú)立設(shè)定、變更或消滅相對(duì)人的新的權(quán)利義務(wù)，不具有獨(dú)立的新的法律效果”，但其“具有一定程度的拘束力”，亦有異于“無(wú)拘束效果”的指導(dǎo)性規(guī)范，進(jìn)而，他認(rèn)為裁量基準(zhǔn)屬于解釋性規(guī)范。(47)參見(jiàn)陳嬰虹：《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)設(shè)定的適當(dāng)性——以近年浙江省行政處罰自由裁量基準(zhǔn)為觀察點(diǎn)》，載《行政論壇》2010年第3期。如果僅從大多數(shù)裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容來(lái)看，將其認(rèn)定為“解釋性規(guī)范”確實(shí)存在一定的合理性基礎(chǔ)。因?yàn)樾姓梢?guī)范中本身便存在著大量的“不確定法律概念”，“裁量基準(zhǔn)”之中也確實(shí)存在著許多對(duì)“法律要件”的解釋?zhuān)?48)如治安管理處罰法第23條第1款第1項(xiàng)對(duì)“擾亂單位秩序”的內(nèi)容作出了規(guī)定，并規(guī)定“情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”，《河北省公安機(jī)關(guān)治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)其中的“情節(jié)較重”概念作出了解釋說(shuō)明，將其細(xì)化為六類(lèi)具體的情形。是以人們?cè)趯?shí)踐中無(wú)法將裁量基準(zhǔn)與解釋性規(guī)范相分離也情有可原。(49)參見(jiàn)朱新力：《法治社會(huì)與行政裁量的基本準(zhǔn)則研究》，法律出版社2007版，第176頁(yè)。但是，一些裁量基準(zhǔn)往往并不直接涉及對(duì)法律規(guī)范的解釋?zhuān)?50)如《中華人民共和國(guó)教育法》第82條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，頒發(fā)學(xué)位證書(shū)、學(xué)歷證書(shū)或者其他學(xué)業(yè)證書(shū)的，由教育行政部門(mén)宣布證書(shū)無(wú)效，責(zé)令收回或者予以沒(méi)收;有違法所得的，沒(méi)收違法所得;情節(jié)嚴(yán)重的……撤銷(xiāo)招生資格、頒發(fā)證書(shū)資格?！钡凇逗幽鲜〗逃龔d行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》第2條中對(duì)于《中華人民共和國(guó)教育法》并未涉及的“一般違法”和“較重違法”的情形進(jìn)行也進(jìn)行了規(guī)定，已超越了法律解釋的范疇。將裁量基準(zhǔn)全部劃歸為“解釋性規(guī)范”可能與實(shí)際并不相符。

此外，也有學(xué)者認(rèn)為裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一種“裁量性規(guī)范”。該觀點(diǎn)認(rèn)為裁量基準(zhǔn)無(wú)論是其目的、運(yùn)用技術(shù)還是相應(yīng)的司法審查密度，都不同于“解釋性規(guī)范”。在他們看來(lái)，裁量基準(zhǔn)的主要目的并不在于消除法律上的歧義，而在于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的裁量活動(dòng)；而且大多數(shù)的裁量基準(zhǔn)往往使用“情節(jié)細(xì)化”“效果格化”的制約技術(shù)，而不求助于文意解釋、目的解釋等傳統(tǒng)的法律解釋技術(shù)；另外，較之一般的解釋性規(guī)范，純粹的裁量基準(zhǔn)也更多地受到司法機(jī)關(guān)的遵從。(51)參見(jiàn)前引⑥，周佑勇、錢(qián)卿文。事實(shí)上，將裁量基準(zhǔn)視作“裁量性規(guī)范”的觀點(diǎn)確實(shí)能在實(shí)踐中得到相當(dāng)程度的證實(shí)，許多裁量基準(zhǔn)也確實(shí)會(huì)在法律文本的語(yǔ)詞之外對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范化的限制，而不僅僅拘泥于對(duì)具體語(yǔ)詞的解釋。(52)以《河北省公安機(jī)關(guān)治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》為例，治安管理處罰法第23條第1款第1項(xiàng)規(guī)定了“擾亂單位秩序”的罰則，但只提及“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”，并未對(duì)“情節(jié)較輕的”情況進(jìn)行規(guī)定。但《河北省公安機(jī)關(guān)治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》獨(dú)立地規(guī)定了“情節(jié)較輕的”情況以及相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，超越了對(duì)《治安管理處罰法》的規(guī)范解釋。不過(guò)，即便是將裁量基準(zhǔn)歸為“裁量性規(guī)范”的學(xué)者，有時(shí)也不得不承認(rèn)裁量基準(zhǔn)的“解釋性”，(53)周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。否認(rèn)裁量基準(zhǔn)同時(shí)作為“解釋性規(guī)范”的理由往往也十分模糊。

此外，把裁量基準(zhǔn)當(dāng)作“具體化規(guī)范”的觀點(diǎn)也在一些學(xué)者間流行，他們通常認(rèn)為“裁量基準(zhǔn)是行政法律規(guī)范的具體化”。(54)參見(jiàn)王天華：《裁量標(biāo)準(zhǔn)基本理論問(wèn)題芻議》，載《浙江學(xué)刊》2006年第6期。不可否認(rèn)，多數(shù)裁量基準(zhǔn)確實(shí)是在相應(yīng)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上通過(guò)加大規(guī)則密度來(lái)細(xì)化行政裁量的范圍，從而利用更具體的規(guī)則來(lái)制約行政裁量權(quán)的恣意行使。然而，以“法律的具體化”這種籠統(tǒng)的描述來(lái)界定裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型或許并不具有重要的實(shí)際意義。事實(shí)上，幾乎所有的行政立法、規(guī)范性文件都是“法律的具體化”，即使是并非行政規(guī)范的行政行為，也可以在一定程度上被視為法律在實(shí)際案件中的具體化。是以，將裁量基準(zhǔn)定位為“具體化規(guī)范”雖然并無(wú)不妥，但卻缺乏足夠的理論價(jià)值。

綜上所述，現(xiàn)下的觀點(diǎn)大多言之有物，但是，這些觀點(diǎn)并未擺脫“盲人摸象，各執(zhí)一見(jiàn)”的學(xué)術(shù)困境，片面地探討裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型顯然并不可行。

(二) 裁量一元論下的規(guī)范類(lèi)型

“行政裁量”和“行政裁量基準(zhǔn)”有著不同的概念本質(zhì)，想要探究作為“后在概念”的(行政)裁量基準(zhǔn)，在邏輯上不應(yīng)避開(kāi)關(guān)于“行政裁量”本身的討論。因而，研究(行政)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型，務(wù)必應(yīng)當(dāng)重視作為“種差”的“行政裁量”。(55)葛先園：《行政裁量基準(zhǔn)的邏輯》，載《行政論壇》2014年第4期。

關(guān)于行政裁量的概念一直存在著諸多爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政裁量“是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權(quán)力”，(56)姜明安：《論行政自由裁量權(quán)及其法律控制》，載《法學(xué)研究》1993年第1期。這種認(rèn)知不僅將行政機(jī)關(guān)對(duì)法律效果的決定納入裁量的領(lǐng)域，而且把行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范的解釋也置于“行政裁量”的概念之中；然而，亦有觀點(diǎn)將行政裁量的概念嚴(yán)格限制在決定“法律效果”的范疇，表示“對(duì)事實(shí)存在的判斷和法律條文含義的理解”與“行政裁量”雖有密切的關(guān)系，但“它們之間不是一回事”。(57)余凌云：《行政自由裁量論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2005年版，第33頁(yè)。前者將法律要件的確認(rèn)與法律效果的決定都視為行政裁量的一部分，而后者則嚴(yán)格區(qū)分法律要件與法律效果，將兩者視為截然不同的兩類(lèi)行為，否定了行政裁量在確認(rèn)法律要件時(shí)的作用。

對(duì)“行政裁量”截然不同的看法促使我們不得不通過(guò)行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造來(lái)進(jìn)一步窺探行政裁量。從本質(zhì)上來(lái)看，上述觀點(diǎn)的差異主要源自于對(duì)“要件裁量”與“效果裁量”的觀念分歧。實(shí)際上，早在貝爾納奇克-特茨納論爭(zhēng)時(shí)，學(xué)界便已將對(duì)“要件裁量”與“效果裁量”的分析視為探討“行政裁量”的關(guān)鍵。(58)參見(jiàn)[日]田村悅一：《自由裁量及其界限》，李哲范譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第51-58頁(yè)。對(duì)此，施密特、科赫等學(xué)者提出了具有說(shuō)服力的觀點(diǎn)，他們將裁量視為對(duì)不完整的構(gòu)成要件的補(bǔ)充，進(jìn)而將要件裁量和效果裁量一并置于“法律要件”的層面予以審視。(59)參見(jiàn)王貴松：《行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造》，載《法學(xué)家》2009年第2期。從該視角出發(fā)，我國(guó)目前普遍認(rèn)為要件裁量與效果裁量并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別，兩者之間只存在量上的差異，“無(wú)論是法律要件的解釋適用，還是法律效果的選擇確定，均可統(tǒng)一于法律要件的判斷之上，兩者都要對(duì)法律要件作解釋”。(60)前引，王貴松文。因此，否定要件裁量在理論上難以成立，實(shí)踐中也往往不會(huì)作出本質(zhì)的區(qū)分。要件裁量與效果裁量的趨同也體現(xiàn)了從裁量二元論到裁量一元論的理論轉(zhuǎn)變，事實(shí)上，如今的要件裁量與效果裁量已都被納入“行政裁量”的概念之中。(61)參見(jiàn)王天華：《從裁量二元論到裁量一元論》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期。

如果說(shuō)行政裁量包括了要件裁量和效果裁量，那么，裁量基準(zhǔn)也便當(dāng)然地包括了“解釋性基準(zhǔn)”與“裁量性基準(zhǔn)”兩種規(guī)范類(lèi)型。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有裁量基準(zhǔn)的分析，學(xué)界認(rèn)為裁量基準(zhǔn)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)在于對(duì)裁量情節(jié)的細(xì)化和裁量效果的格化。(62)參見(jiàn)前引⑥，周佑勇、錢(qián)卿文。這種技術(shù)模型恰好分別同“要件裁量”與“效果裁量”這兩類(lèi)裁量相對(duì)應(yīng)(“情節(jié)細(xì)化”是對(duì)“要件裁量”的制約，“效果格化”是對(duì)“效果裁量”的規(guī)范)。因此，單獨(dú)地將裁量基準(zhǔn)認(rèn)定為“解釋性基準(zhǔn)”或“裁量性基準(zhǔn)”都不全面，裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括“解釋性”和“裁量性”兩類(lèi)基準(zhǔn)。就日、美兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，裁量基準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)同時(shí)將“解釋性基準(zhǔn)”與“裁量性基準(zhǔn)”納入其規(guī)范類(lèi)型之中。正如前文所示，“解釋標(biāo)準(zhǔn)”(或“解釋性規(guī)則”)和“裁量標(biāo)準(zhǔn)”(或“政策聲明”)的規(guī)范劃分同樣是域外學(xué)界的共識(shí)。如果再把目光投射到我國(guó)的執(zhí)法實(shí)踐，可以更加肯定地得出上述的結(jié)論。如《河北省公安機(jī)關(guān)治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》第1條，一方面該規(guī)定對(duì)治安管理處罰法第23條第1款第1項(xiàng)中的“情節(jié)較重”這一法律要件進(jìn)行了解釋?zhuān)藭r(shí)，該部分的裁量基準(zhǔn)便為“解釋性基準(zhǔn)”；另一方面該規(guī)定也對(duì)“擾亂單位秩序的行為”之常規(guī)情節(jié)的處罰進(jìn)行了區(qū)分，通過(guò)抽象的裁量對(duì)不同的情況分別處以“警告”“五日以下拘留或二百元以下罰款”，是為“裁量性基準(zhǔn)”。值得注意的是，這兩種類(lèi)型的裁量基準(zhǔn)有時(shí)并不容易區(qū)分。(63)參見(jiàn)王貴松，《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版。上文比較法部分的討論已經(jīng)提供了足夠的參考，日、美兩國(guó)在裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型問(wèn)題上，往往也只能作出原則性的區(qū)分，實(shí)現(xiàn)完全的分離著實(shí)不易。而且，行政裁量理論的復(fù)雜性也決定了區(qū)分裁量基準(zhǔn)不同規(guī)范類(lèi)型時(shí)的困難程度?！耙昧俊焙汀靶Ч昧俊痹诶碚撋系南嗷ゼm纏從邏輯上決定了“解釋性基準(zhǔn)”與“裁量性基準(zhǔn)”之間的模糊性。

不過(guò)，區(qū)分二者的現(xiàn)實(shí)困難并不會(huì)遮掩探討不同規(guī)范類(lèi)型的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，明晰裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)別仍有意義。從域外的研究經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從規(guī)范層面將裁量基準(zhǔn)分為“解釋性基準(zhǔn)”與“裁量性基準(zhǔn)”兩種不同的規(guī)范類(lèi)型一直都是各國(guó)理論和司法實(shí)踐的共識(shí)。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，裁量基準(zhǔn)規(guī)范類(lèi)型的厘定也有著獨(dú)特的價(jià)值。舉例來(lái)說(shuō)，區(qū)分裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型可以指導(dǎo)有關(guān)裁量基準(zhǔn)的司法審查。我國(guó)的行政訴訟法規(guī)定了針對(duì)規(guī)范性文件的附帶性審查制度，(64)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53條第1款：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。”由于多數(shù)裁量基準(zhǔn)仍以規(guī)范性文件的形式存在，故現(xiàn)有的司法審查制度實(shí)際上能夠覆蓋大部分的裁量基準(zhǔn)。但是，因?yàn)槲覈?guó)附帶性審查的制度重心仍在于對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查，所以法院在對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行附帶性審查時(shí)仍需恪守合法性審查的制度要求，避免過(guò)多的合理性判斷。此外，考慮到“解釋性基準(zhǔn)”主要是制定主體對(duì)法律要件的依法解釋?zhuān)安昧啃曰鶞?zhǔn)”往往涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)的合理行使，因此，法院應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同規(guī)范類(lèi)型的裁量基準(zhǔn)采取不同的審查策略。換而言之，法院對(duì)(以規(guī)范性文件為規(guī)范載體的)裁量基準(zhǔn)的審查應(yīng)主要針對(duì)“解釋性基準(zhǔn)”展開(kāi)，考慮相應(yīng)解釋的合法性問(wèn)題，而對(duì)于“裁量性基準(zhǔn)”，法院在原則上不應(yīng)過(guò)多干涉，避免突破司法審查的制度設(shè)計(jì)。此外，“解釋性基準(zhǔn)”與“裁量性基準(zhǔn)”的相對(duì)化也意味著司法機(jī)關(guān)對(duì)裁量基準(zhǔn)的整體性管轄。盡管“裁量性基準(zhǔn)”主要涉及行政裁量活動(dòng)的合理性問(wèn)題，但在裁量一元論的視角下，“裁量性基準(zhǔn)”也不得完全脫離于法院的審查之外，合法性審查的制度要求依然可以容許法院對(duì)“裁量性基準(zhǔn)”展開(kāi)適度的司法審查活動(dòng)。明顯不合理而偏離了法律目的的裁量基準(zhǔn)并不能以“裁量性基準(zhǔn)”的名義而脫離司法的監(jiān)督。(65)青島金華瑞鋼塑制品有限公司訴黃島區(qū)安監(jiān)執(zhí)法局及黃島區(qū)政府案，山東省青島市中級(jí)人民法院(2018)魯02行終497號(hào)行政判決書(shū)。在該案中，法院以“行政處罰不是以罰款為目的”，而應(yīng)當(dāng)以“教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法”“維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”為目的，認(rèn)為參照該裁量基準(zhǔn)作出的行政處罰“不符合立法本意，存在明顯不當(dāng)”，進(jìn)而排除了該裁量基準(zhǔn)在案件中的適用，在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了對(duì)裁量基準(zhǔn)的合理性審查。區(qū)分裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型主要是為了區(qū)別法院對(duì)不同裁量基準(zhǔn)施以不同的司法審查密度，而非限制法院對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行司法審查的規(guī)范類(lèi)型。

五、 結(jié) 語(yǔ)

行政處罰法的最新規(guī)定以立法的形式肯定了裁量基準(zhǔn)的制度價(jià)值，有關(guān)裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐更是日漸增多，關(guān)于裁量基準(zhǔn)的進(jìn)一步研究更顯必要。(66)參見(jiàn)陳文清：《行政裁量基準(zhǔn)適用的現(xiàn)實(shí)悖論、消解思路及其建構(gòu)——以〈行政處罰法〉修改為背景》，載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第2期。通常來(lái)說(shuō)，裁量基準(zhǔn)作為一種“行政規(guī)范”往往存在于特定的規(guī)范體系之中，而探討裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位也注定是研究裁量基準(zhǔn)的必要環(huán)節(jié)。對(duì)此，域外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為我們探討裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位提供了許多有益的指引，不過(guò)具體的討論仍需要立足于我國(guó)特殊的行政規(guī)范體系來(lái)展開(kāi)。是以，我國(guó)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范載體應(yīng)當(dāng)包括“規(guī)章”及“規(guī)范性文件”，而裁量基準(zhǔn)的規(guī)范類(lèi)型也應(yīng)分為“解釋性基準(zhǔn)”和“裁量性基準(zhǔn)”。當(dāng)然，明確裁量基準(zhǔn)的規(guī)范體系定位只是探討裁量基準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)性工作，更多的理論和實(shí)踐課題需要通過(guò)進(jìn)一步的討論來(lái)展開(kāi)。