高 薇

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

引言

目前全球最大的科技公司控制著已經(jīng)嵌入數(shù)十億人生活的數(shù)字服務(wù)。科技大企業(yè)的壟斷問(wèn)題引起了全球關(guān)注。中國(guó)、美國(guó)和歐盟在近期都明顯加強(qiáng)了對(duì)大平臺(tái)的反壟斷力度。而在反壟斷的話語(yǔ)中，除主張利用競(jìng)爭(zhēng)政策外，國(guó)際上不少學(xué)者提出還可以將大型數(shù)字企業(yè)定性為公用事業(yè)或公共承運(yùn)人，采取一種類(lèi)似傳統(tǒng)上公用事業(yè)管制的方法去規(guī)制大企業(yè)的行為。這種觀點(diǎn)開(kāi)啟了從平臺(tái)影響公共利益角度研究壟斷問(wèn)題的新思路，也逐漸進(jìn)入歐盟和我國(guó)學(xué)者的學(xué)術(shù)話語(yǔ)中。

人們?cè)谔接懝檬聵I(yè)在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的適用問(wèn)題時(shí)首先尋求經(jīng)驗(yàn)性的依據(jù)。研究者們往往聚焦于美國(guó)“進(jìn)步主義時(shí)代”及公用事業(yè)管制在其后的發(fā)展。制度的誕生期形成了其理論內(nèi)核和制度雛形，法律實(shí)用主義者的理論以及早先實(shí)踐論證了現(xiàn)代國(guó)家和政府監(jiān)管經(jīng)濟(jì)的必要性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，后續(xù)的發(fā)展時(shí)期提供了可供借鑒的監(jiān)管的現(xiàn)代版本和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。本文將通過(guò)分析美國(guó)公用事業(yè)管制的歷史和最新實(shí)踐，說(shuō)明公用事業(yè)式管制在規(guī)制數(shù)字大企業(yè)中的合理性。為此，本文首先簡(jiǎn)短回顧美國(guó)公用事業(yè)管制的歷史源流并通過(guò)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立性原則的案例來(lái)說(shuō)明公用事業(yè)管制的基本內(nèi)容，接著通過(guò)美國(guó)平臺(tái)反壟斷領(lǐng)域的最新案件提煉出到目前為止的爭(zhēng)論焦點(diǎn)，并進(jìn)一步分析公用事業(yè)管制的基礎(chǔ)即平臺(tái)所具有的公共性，以此回應(yīng)目前的爭(zhēng)論。

一、公用事業(yè)理論的緣起

公用事業(yè)管制的核心邏輯是，受管制企業(yè)“影響大眾利益”(affected with public interest)，因而具有被管制的必要性。根據(jù)美國(guó)學(xué)者菲利普斯·索耶(Phillips Sawyer)的研究，在19世紀(jì)，人們普遍認(rèn)為，合同自由和它賦予企業(yè)的靈活性確保了企業(yè)可以獲得競(jìng)爭(zhēng)性利潤(rùn)，這便符合了公共利益[1](p27)。而在1880年左右，具有市場(chǎng)力量的大公司的形成對(duì)這種信念提出了挑戰(zhàn)。此后，政策制定者試圖通過(guò)制定相關(guān)政策，一方面調(diào)和私有財(cái)產(chǎn)和合同自由的問(wèn)題，另一方面回應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的公共利益問(wèn)題[1](p27-33)。沃爾頓·H·漢密爾頓(Walton H.Hamilton)在1930年指出，作為美國(guó)公用事業(yè)費(fèi)率監(jiān)管核心的“影響大眾利益”的表述，起源于17世紀(jì)的英國(guó)法律，因?yàn)樗霈F(xiàn)在黑爾勛爵(Lord Hale)17世紀(jì)后半葉寫(xiě)就的手稿《港口論》中。這一概念是由英國(guó)法院在審理港口登陸碼頭的案件時(shí)提出的[2](p1092-1093)。漢密爾頓提供了這一17世紀(jì)英國(guó)法律術(shù)語(yǔ)被納入19世紀(jì)美國(guó)法學(xué)的復(fù)雜而非線性的歷史。是Munn v.Illinois案的判決開(kāi)始了美國(guó)對(duì)“影響大眾利益”的納入，該判決是美國(guó)公用事業(yè)管制出現(xiàn)的一個(gè)里程碑式的判決(1)Munn v.Illinois，94 U.S.113(1876).。在這一判決中，美國(guó)最高法院認(rèn)為，儲(chǔ)存谷物的活動(dòng)一旦具有“公共用途”層面，就不再是私人活動(dòng)。應(yīng)該指出的是，首席大法官懷特特別使用了一個(gè)原創(chuàng)性的術(shù)語(yǔ)——“商業(yè)門(mén)戶”(the gateway of commerce)，并以此對(duì)一項(xiàng)商業(yè)活動(dòng)的性質(zhì)進(jìn)行判斷(2)Munn v.Illinois，94 U.S.113(1876).。從那時(shí)起，政府可以憑借其警察權(quán)有效地規(guī)范價(jià)格。同樣的推理后來(lái)被美國(guó)最高法院用來(lái)支持鐵路費(fèi)率管制的合法性(3)Chicago，M.& St.P.Ry.Co.v.Minnesota，134 U.S.418(1890).。

談及美國(guó)公用事業(yè)管制的起源，就不能不提美國(guó)“進(jìn)步主義時(shí)代”(4)美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代(progressive era)一般指1890年至1920年這段時(shí)期，即南北戰(zhàn)爭(zhēng)到“新經(jīng)濟(jì)”時(shí)期。，這一直被認(rèn)為是奠定了現(xiàn)代美國(guó)基礎(chǔ)的時(shí)代。在這一美國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨變的轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)展起來(lái)的公共服務(wù)企業(yè)制度和現(xiàn)代公用事業(yè)理念被認(rèn)為是該時(shí)代最重要的貢獻(xiàn)之一。最直接地顛覆了當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)既有平衡的是大企業(yè)的崛起。社會(huì)轉(zhuǎn)型、大企業(yè)的兼并浪潮催生了反壟斷立法，也同時(shí)導(dǎo)致了全國(guó)性的對(duì)公用事業(yè)管制的浪潮。但后者對(duì)美國(guó)企業(yè)控制的深遠(yuǎn)影響更甚于同時(shí)代發(fā)展起來(lái)的、也同樣重要的反壟斷政策。嶄新的“公用事業(yè)”(Public utility)和“公共服務(wù)”(Public service)理念將經(jīng)濟(jì)正義和社會(huì)改革帶入了20世紀(jì)美國(guó)。

美國(guó)早期的管制集中在鐵路以及諸如電力、電話和城市運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)部門(mén)，隨后發(fā)展到能源、通信領(lǐng)域。在行業(yè)劃分上，美國(guó)司法實(shí)踐中沒(méi)有明確的指引標(biāo)準(zhǔn)。正如美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1934年的Nebbia v.New York案中承認(rèn)的，不存在一個(gè)界定這類(lèi)行業(yè)的封閉標(biāo)準(zhǔn)(5)Nebbia v.New York，291 U.S.502(1934).。美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代涉及的行業(yè)包括城市交通、鐵路、機(jī)動(dòng)巴士和卡車(chē)、無(wú)線電、倉(cāng)儲(chǔ)、銀行、保險(xiǎn)、牛奶、燃料和包裝[3](p175)。而在當(dāng)代，主要有四種基礎(chǔ)性行業(yè)被指定為“公共服務(wù)”：遠(yuǎn)程通信業(yè)、銀行業(yè)、能源供給業(yè)及交通運(yùn)輸業(yè)。由于這些行業(yè)在整個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色，政府必須對(duì)其作出相關(guān)調(diào)控[4](p45-46)。

當(dāng)我們重新回顧美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代公用事業(yè)思想的發(fā)展脈絡(luò)，會(huì)發(fā)現(xiàn)在當(dāng)時(shí)學(xué)者和實(shí)踐者的公共利益和公用事業(yè)模型下，不公平的負(fù)擔(dān)、壓迫、不合理定價(jià)或有害的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，所有這些均具有規(guī)制的正當(dāng)性。以這種方式，公用事業(yè)管制也就超出了壟斷范疇〔無(wú)論自然壟斷(鐵路、電話)或非自然壟斷〕，并包含了許多需要法律施加必須合理服務(wù)大眾義務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。商業(yè)活動(dòng)也不必滿足嚴(yán)格意義上的壟斷標(biāo)準(zhǔn)。準(zhǔn)入(access)、充足的服務(wù)和供應(yīng)、合理價(jià)格、非歧視，所有公用事業(yè)法中的這些要求產(chǎn)生了新的、廣泛的、一般概念上的政府義務(wù)，即政府是為公共福利目標(biāo)去進(jìn)行規(guī)制。美國(guó)現(xiàn)代行政法先驅(qū)，弗蘭克·約翰遜·古德諾(Frank Johnson Goodnow)指出，規(guī)制企業(yè)的正當(dāng)性就在于一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)，即這些事業(yè)建立在一種特權(quán)(privilege)之上，而企業(yè)并不理所當(dāng)然地享有那種特權(quán)[3](p159-160)。在美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代，鐵路被認(rèn)為是一種創(chuàng)新(正是鐵路問(wèn)題孕育了現(xiàn)代公用事業(yè)管制理念)，正如互聯(lián)網(wǎng)于我們的時(shí)代，但沒(méi)有一種創(chuàng)新是可以以違反公共物品使用的方式發(fā)展的。

考察美國(guó)公用事業(yè)發(fā)展歷史的目的在于重啟一種話語(yǔ)，并將其與當(dāng)前實(shí)踐相聯(lián)系。在對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管中我們不必機(jī)械地適用之前的或某種現(xiàn)行做法，因?yàn)閷?duì)不同行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管必須考慮到行業(yè)特性和當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景，而共識(shí)的起點(diǎn)是，承認(rèn)大平臺(tái)的活動(dòng)影響大眾利益，因而存在管制的必要性。這個(gè)意義上，在下一步的討論中繼續(xù)糾纏于平臺(tái)是否屬于傳統(tǒng)規(guī)制中的“公用事業(yè)”概念或類(lèi)似實(shí)體，意義已經(jīng)不大，因?yàn)槲覀兪紫缺仨毟聦?duì)管制對(duì)象和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)，必須以全新的角度去認(rèn)識(shí)數(shù)字時(shí)代的大企業(yè)。而無(wú)論支持規(guī)制還是支持采取公用事業(yè)方式對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行規(guī)制的人，都無(wú)法簡(jiǎn)單將平臺(tái)裝進(jìn)原有公用事業(yè)監(jiān)管的框架之內(nèi)，而是已經(jīng)開(kāi)始在規(guī)范層面建立嶄新的公用事業(yè)管制框架。美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商(ISP)和金融業(yè)監(jiān)管的案例為我們提供了兩種可借鑒的監(jiān)管路徑，即或制定新的法律實(shí)現(xiàn)新公用事業(yè)式管制，或者通過(guò)一系列法律實(shí)現(xiàn)一種事實(shí)上的公用事業(yè)監(jiān)管。事實(shí)上，伴隨各國(guó)反壟斷的深入、各種立法建議的出臺(tái)、學(xué)者們的共同探討，公用事業(yè)理念在平臺(tái)規(guī)制中的具體適用框架也日漸清晰。這些我們都將在下文中看到。

二、網(wǎng)絡(luò)中立性原則的實(shí)現(xiàn)及其經(jīng)驗(yàn)

與近百年發(fā)展起來(lái)的反壟斷法不同，公用事業(yè)管制遵循了另一種敘事。對(duì)私人商業(yè)行為進(jìn)行管制的歷史可追溯至中世紀(jì)經(jīng)院哲學(xué)家和教會(huì)的“公平價(jià)格”理念、歐洲中世紀(jì)中期行會(huì)組織的運(yùn)行、法國(guó)16世紀(jì)發(fā)展起來(lái)的特定商業(yè)排他性壟斷權(quán)以及英國(guó)有關(guān)管制的普通法傳統(tǒng)[5](Chapter 3)。現(xiàn)代意義上的公用事業(yè)多屬于國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)，緊密聯(lián)系并影響居民的日常生活，具有基礎(chǔ)性和公共性、一定的私人性、正的網(wǎng)絡(luò)外部性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等特征。政府一般對(duì)這類(lèi)行業(yè)進(jìn)行較為嚴(yán)格的價(jià)格和準(zhǔn)入等方面的規(guī)制。對(duì)公用事業(yè)部門(mén)進(jìn)行規(guī)制是政府的重要職能之一，一定程度上體現(xiàn)著社會(huì)公平，起到收入再分配的作用[6](p8-9)。

我國(guó)公用事業(yè)的形成與一般意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，為政府主導(dǎo)式，最初以國(guó)有企業(yè)的形式直接經(jīng)營(yíng)[6](p44)。近年來(lái)，我國(guó)也在探索公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革、監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)政策問(wèn)題的解決方案。由于我國(guó)在公用事業(yè)監(jiān)管上與西方傳統(tǒng)不同，發(fā)展也較晚，仍有若干問(wèn)題需要解決，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中國(guó)學(xué)者的研究進(jìn)路并不是由傳統(tǒng)公用事業(yè)規(guī)制擴(kuò)展至互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。本人在近期發(fā)表的系列文章中從公用事業(yè)這一新角度提出了國(guó)內(nèi)研究平臺(tái)壟斷問(wèn)題的新思路(6)參見(jiàn)高薇.平臺(tái)監(jiān)管公用事業(yè)理論的話語(yǔ)展開(kāi)[J].比較法研究，2022(4)：171-185；高薇.平臺(tái)監(jiān)管的新公用事業(yè)理論[J].法學(xué)研究，2021(3)：84-100；高薇.互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的公共承運(yùn)人規(guī)制[J].政法論壇，2016(4)：83-95；Gao W，Yang Y.Chaining cyber-titans to neutrality：An updated common carrier approach to regulate Platform Service Providers[J].Computer Law & Security Review，2015(3)：412-421；Gao W.The perils of making new media the philosopher king：A Case Study from Tencent’s Weixin[J].Peking University Law Journal，2016(2)：267-289.。美國(guó)學(xué)者在提出網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的公用事業(yè)規(guī)制時(shí)往往追溯至公用事業(yè)的誕生時(shí)期，并從傳統(tǒng)管制理念和手段中汲取啟示。

美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代的公用事業(yè)理念和對(duì)私人權(quán)力的控制理念在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的復(fù)興首先起始于“網(wǎng)絡(luò)中立性”(net neutrality)原則的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)中立性原則2003年由美國(guó)哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授吳修銘(Tim Wu)提出，核心在于防止ISP歧視建立在寬帶服務(wù)之上的應(yīng)用、網(wǎng)站或內(nèi)容，即要求ISP必須同等對(duì)待來(lái)自各方的所有內(nèi)容。由于ISP連接用戶及內(nèi)容提供商(edge providers)，如Google、YouTube，它們可以根據(jù)自己的偏好屏蔽對(duì)手的應(yīng)用程序(阻止)、令競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的網(wǎng)站速度變慢，還可以為那些出價(jià)高的網(wǎng)站提供更快的速度(優(yōu)先付費(fèi))并在這些過(guò)程中尋租。而它們所要做的僅僅是在網(wǎng)站上公布自己的政策或者告知監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這里我們看到了私人權(quán)力威脅公共利益的現(xiàn)代版本。

網(wǎng)絡(luò)中立性原則的提出在觀念和學(xué)術(shù)上復(fù)興和革新了公用事業(yè)理念，但美國(guó)真正將其付諸實(shí)施，利用《1996年電信法》(Telecommunications Act of 1996)第二章中的“公共承運(yùn)人”(common carrier)規(guī)定監(jiān)管ISP則是一個(gè)艱難的過(guò)程。在20世紀(jì)早期，美國(guó)公共承運(yùn)人規(guī)制適用于電話和通信服務(wù)，并最終被制定在《1934年通訊法案》(Communications Act of 1934)中。這一法案針對(duì)當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上的不同通訊服務(wù)，區(qū)分了私有運(yùn)營(yíng)商與公共承運(yùn)人，后者主要針對(duì)電話和電報(bào)等為“公眾的利益和需求”服務(wù)的通訊行業(yè)。1934年法案要求“公共承運(yùn)人”為所有用戶提供無(wú)差別的服務(wù)。同時(shí)，法案授權(quán)建立美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC，F(xiàn)ederal Communications Commission)，旨在對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)所有的通訊手段進(jìn)行監(jiān)管?！?996年電信法》根據(jù)1980年以來(lái)的實(shí)踐，對(duì)《1934年通訊法案》進(jìn)行了重大修正并作出了一個(gè)重要區(qū)分，即將依賴于網(wǎng)絡(luò)提供的服務(wù)規(guī)定在1996年法案的第一章，將基于電話網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)臉I(yè)務(wù)(telecommunications service)仍劃分為第二章的“公共承運(yùn)人”。

在2000年以前，與電話服務(wù)相比，寬帶服務(wù)仍然屬于奢侈品而非生活必需品，因此FCC將ISP定義為寬帶服務(wù)而非通信服務(wù)，使其不受“電信法”第二章規(guī)制。但由于美國(guó)的寬帶最早是由電話公司鋪設(shè)，互聯(lián)網(wǎng)寬帶服務(wù)也就具有基礎(chǔ)設(shè)施的特性。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，接入互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為一項(xiàng)基本權(quán)利。2010年，F(xiàn)CC發(fā)布了《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)命令》(Open Internet Order)，確立“禁止屏蔽、禁止流量調(diào)控、禁止付費(fèi)優(yōu)先”三大基本原則，提出一系列預(yù)防措施，旨在防止私人寬帶提供商和ISP不正當(dāng)?shù)貫E用其控制的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。雖然FCC并未明確援引《1996年電信法》第二章之規(guī)定或公用事業(yè)規(guī)制，但其主張代表了公用事業(yè)理念的現(xiàn)代版本：要求互聯(lián)網(wǎng)管理的透明性，禁止限制用戶接入內(nèi)容提供商和內(nèi)容的阻止行為或禁止歧視某一用戶或內(nèi)容。

當(dāng)FCC開(kāi)始對(duì)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，大型網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商以法律沒(méi)有作出明確規(guī)定為由拒絕承認(rèn)FCC的管轄權(quán)。美國(guó)第四大網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商Verizon在2011年向華盛頓特區(qū)聯(lián)邦法院提起針對(duì)FCC的訴訟，聲稱(chēng)FCC對(duì)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)管超出了法律賦予的權(quán)力，并在一審敗訴后上訴。2014年華盛頓特區(qū)上訴法庭作出判決，支持了Verizon的主張，承認(rèn)在目前的法律框架下FCC沒(méi)有權(quán)力要求運(yùn)營(yíng)商執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中立性原則。但法庭認(rèn)可公開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)的原則并明確向FCC指出，可以通過(guò)將互聯(lián)網(wǎng)的屬性從“信息服務(wù)”變更為“公共承運(yùn)人”并將其納入監(jiān)管范圍。作為對(duì)此的修正，F(xiàn)CC于2015年3月12日發(fā)布新的《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)法令》(Open Internet Order)，將互聯(lián)網(wǎng)寬帶歸類(lèi)為公共承運(yùn)人，正式為網(wǎng)絡(luò)中立性原則賦予法律效力。與2010年法令相似的是，F(xiàn)CC吸收了公用事業(yè)的原則，但并未要求實(shí)施全套的公用事業(yè)監(jiān)管措施。2015年法令盡量避免一種“全是或全非”(all or nothing)的監(jiān)管策略，將ISP排除在一些《1996年電信法》第二章規(guī)定的嚴(yán)格限制及傳統(tǒng)價(jià)格管制之外，而是采取了更為務(wù)實(shí)的措施來(lái)限制私人權(quán)力、保障平等接入的公共利益。具體手段包括：

1.將《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)法令》作為“防火墻式”方法，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)作為公共品應(yīng)當(dāng)被整合而非拆分，但必須對(duì)所有人公開(kāi)；2.法令對(duì)企業(yè)施加了公共義務(wù)，如非歧視及平等接入義務(wù)，針對(duì)屏蔽、減速或優(yōu)先促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的活動(dòng)。FCC的監(jiān)管將確保這些義務(wù)的實(shí)現(xiàn)；3.美國(guó)的一些城市如田納西州的加查塔努市(Chattanooga)開(kāi)始以特許公用事業(yè)(chartered utility)的形式為大眾提供價(jià)格低廉、高速的寬帶服務(wù)。這種政策一開(kāi)始被美國(guó)最大的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商Comcast Corporation訴諸法院，使田納西州立法禁止當(dāng)?shù)卣峁拵Х?wù)。但FCC在其裁決中引用電信法推翻了田納西州及北卡羅來(lái)納州的一項(xiàng)類(lèi)似法律，指責(zé)這些法律對(duì)ISP的保護(hù)主義做法。FCC的命令和互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)法令，實(shí)際上開(kāi)辟了當(dāng)?shù)卣峁┕矊拵Х?wù)的領(lǐng)域[7](p1651-1654)。

一國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立性規(guī)則的確立受到多重因素的影響。一般而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)在自身的權(quán)限范圍內(nèi)，綜合衡量電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況、對(duì)創(chuàng)新的影響、雙方利益的博弈等因素，以互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放和創(chuàng)新為目標(biāo)，出臺(tái)符合電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展利益的適度的網(wǎng)絡(luò)中立性規(guī)則。美國(guó)能夠確立網(wǎng)絡(luò)中立性原則與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和能力有著密切關(guān)系。FCC豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)使其面對(duì)大型電信運(yùn)營(yíng)商仍然可以采取強(qiáng)硬態(tài)度，其監(jiān)管方式和具體措施為發(fā)展出更為一般性的現(xiàn)代公用事業(yè)框架提供了諸多借鑒，避免了20世紀(jì)早期公用事業(yè)管制中的問(wèn)題，這體現(xiàn)為：

首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到，由巨大的私人權(quán)力控制互聯(lián)網(wǎng)這種基礎(chǔ)設(shè)施存在問(wèn)題并決定采取行動(dòng)。這包括認(rèn)識(shí)到私人企業(yè)有動(dòng)機(jī)和能力利用其地位去獲取私利、對(duì)公共利益帶來(lái)危害，認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制不足以阻止這種危害，而利用規(guī)制工具能夠?qū)崿F(xiàn)一種在服務(wù)于公共利益目標(biāo)和普遍進(jìn)入與競(jìng)爭(zhēng)之間的平衡。這些表現(xiàn)出和“進(jìn)步主義時(shí)代”改革者同樣的關(guān)切。

其次，F(xiàn)CC的政策說(shuō)明，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)并不要求適用所有傳統(tǒng)公用事業(yè)的規(guī)制，包括價(jià)格管制、公共承運(yùn)人或國(guó)有化，而是要根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)重新設(shè)計(jì)規(guī)制框架并適用于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管制，這清晰地表現(xiàn)在聚焦于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、設(shè)置防火墻、施加公共義務(wù)和通過(guò)公共機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。這些措施同樣可以用于對(duì)平臺(tái)監(jiān)管政策的討論。

再次，對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的主體是FCC而非法院，通過(guò)利用其專(zhuān)業(yè)性、廣泛的政策制定裁量權(quán)來(lái)創(chuàng)造出一個(gè)靈活而具有適應(yīng)性的管理體制。這種體制與美國(guó)早期的公用事業(yè)理論和公共承運(yùn)人法律框架的重要不同在于，早期做法過(guò)度依賴于非專(zhuān)業(yè)化的司法執(zhí)行和模糊不清的理論測(cè)試。同樣重要的是，這種管制并不是在抑制創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是有效地重組寬帶資源和市場(chǎng)，阻止ISP自己通過(guò)控制數(shù)據(jù)通道尋租。

最后，在規(guī)范層面，美國(guó)的公用事業(yè)制度還為我們提供了兩種可供借鑒的路徑：或制定新的法律實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)式管制，或者通過(guò)一系列法律實(shí)現(xiàn)一種事實(shí)上的公用事業(yè)監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)中立性原則起源于公用事業(yè)式監(jiān)管的既定法律框架。美國(guó)《1996年電信法》第二章根植于美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代的公用事業(yè)精神，基本上可以直接恢復(fù)并更新其愿景。而美國(guó)金融業(yè)作為另一種類(lèi)型的法律和政策環(huán)境代表了一種“事實(shí)上”的公用事業(yè)模型：沒(méi)有任何一部法規(guī)或有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等同于電信法第二章或作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的FCC來(lái)負(fù)責(zé)發(fā)展和實(shí)施公用事業(yè)管制的理念。自2008年金融危機(jī)以來(lái)，人們迫切地關(guān)注如何防范金融恐慌，如何管理大型金融公司的崛起以及如何確保金融為公眾和社會(huì)服務(wù)而不是變得過(guò)于剝削或引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。在網(wǎng)絡(luò)中立性原則下，公用事業(yè)原則以隔離為核心，要求將互聯(lián)網(wǎng)的基本數(shù)據(jù)傳輸功能與其他功能分離。而在金融業(yè)中，儲(chǔ)蓄、中介和貸款等基本服務(wù)的籌資活動(dòng)也會(huì)受到來(lái)自其他私人活動(dòng)的損害。因此并不令人驚奇的是，美國(guó)有關(guān)金融改革的許多學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和政策辯論都涉及應(yīng)用公用事業(yè)概念時(shí)引發(fā)的關(guān)于防火墻、公共義務(wù)和公共選擇的相同策略討論[7](p1657-1668)。

圍繞ISP和網(wǎng)絡(luò)中立性原則的爭(zhēng)論遠(yuǎn)未結(jié)束。美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立性原則由2014年奧巴馬政府支持和確立，2017年在特朗普?qǐng)?zhí)政后被廢除，美國(guó)民主黨2019年4月11日在美國(guó)參議院引入《拯救互聯(lián)網(wǎng)法案2019》(Save the Internet Act of 2019)，試圖恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)中立性原則(7)“H.R.1644-Save the Internet Act of 2019”，https：//www.congr/ess.gov/bill/116th-congress/house-bill/1644，accessed on 16 March 2022.根據(jù)官網(wǎng)，自美國(guó)參議院“二讀”(read the second time)后，目前沒(méi)有下一步進(jìn)展。。2015 年11 月，《歐盟關(guān)于開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)訪問(wèn)的措施與修訂關(guān)于與電子通信網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)有關(guān)的普遍服務(wù)和用戶權(quán)利的指令 2002/22/EC 和條例(EU)No 531/2012 關(guān)于在聯(lián)盟內(nèi)的公共移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)上漫游的規(guī)則》的出臺(tái)標(biāo)志著歐盟正式確立了關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立性原則的一般規(guī)則(8)英文名稱(chēng)為：“Regulation(EU)2015/2120 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 laying down measures concerning open internet access and amending Directive 2002/22/EC on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services and Regulation(EU)No 531/2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union)”。值得注意的是，此項(xiàng)法規(guī)于2020年作了修訂，最新版本為《歐盟關(guān)于2015年11月25日頒布的有關(guān)開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)接入和受監(jiān)管的歐盟內(nèi)部通信零售費(fèi)用的措施(EU)2015/2120條例與修訂指令2002/22/EC和條例(EU)No 531 /2012》(Regulation(EU)2015/2120 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 laying down measures concerning open internet access and retail charges for regulated intra-EU communications and amending Directive 2002/22/EC and Regulation(EU)No 531/2012)。。時(shí)隔不到一年，歐盟電信監(jiān)管委員會(huì)出臺(tái)歐盟網(wǎng)絡(luò)中立性規(guī)則實(shí)施指南，進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)中立性規(guī)則的落實(shí)，這給歐盟電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

而與此同時(shí)，未來(lái)已經(jīng)到來(lái)，人們?cè)谶^(guò)去十年中已經(jīng)開(kāi)始探討如何在平臺(tái)層面貫徹公用事業(yè)管制的理念。曾經(jīng)主張要求ISP給予它們平等對(duì)待的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，也被發(fā)現(xiàn)正在利用其越來(lái)越大的權(quán)力實(shí)施各種損害競(jìng)爭(zhēng)和用戶的行為。目前，平臺(tái)壟斷及其危害逐漸成為一個(gè)必須被認(rèn)識(shí)的事實(shí)。主張平臺(tái)具有公共性并將其作為公用事業(yè)予以規(guī)制及批判美國(guó)既有的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策(包括反思反壟斷法)的文獻(xiàn)在近十年有了明顯的增長(zhǎng)，且隨著平臺(tái)的發(fā)展和壯大，討論已經(jīng)逐漸延伸至不同類(lèi)型的平臺(tái)和問(wèn)題的不同方面，也同時(shí)涉及美國(guó)的四大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，即Google、Twitter、Amazon和Facebook。一場(chǎng)大討論的序幕早已拉開(kāi)。

三、平臺(tái)公用事業(yè)管制的近期實(shí)踐

較早對(duì)公用事業(yè)適用于平臺(tái)問(wèn)題予以探討的領(lǐng)域是搜索引擎和社交媒體，并擴(kuò)展到電商平臺(tái)、網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)。社交媒體和搜索引擎較為明顯地符合公用事業(yè)的特點(diǎn)，具有明顯的規(guī)模效應(yīng)，易形成集中化的壟斷平臺(tái)，控制信息入口，造成下游用戶嚴(yán)重依賴平臺(tái)。美國(guó)近期的兩個(gè)案件即有關(guān)Twitter和Google，再次引發(fā)了關(guān)于平臺(tái)公用事業(yè)式管制的熱烈探討。

(一)Twitter用戶訴特朗普案

第一個(gè)案件圍繞美國(guó)總統(tǒng)特朗普的個(gè)人Twitter賬戶是否屬于一種“公共論壇”(public forum)展開(kāi)。該案源于2017年，7名被特朗普屏蔽了Twitter賬戶的個(gè)人請(qǐng)求哥倫比亞大學(xué)奈特第一修正案研究所(Knight First Amendment Institute)作為代表向法院提起訴訟，起訴特朗普在Twitter上屏蔽那些對(duì)他持批評(píng)意見(jiàn)的人。初審法院和上訴法院均支持了原告的訴求。美國(guó)最高法院撤銷(xiāo)了判決，并將案件發(fā)回美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“第二巡回法院”)。在判決中，美國(guó)最高法院指示第二巡回法院，由于總統(tǒng)已經(jīng)更換，應(yīng)將案件以爭(zhēng)議不再具有可審理性為由予以撤銷(xiāo)(9)Biden v.Knight First Amendment，No.20-197(Supreme Court of the United States).。

這個(gè)案件引起了兩方面討論。第一個(gè)問(wèn)題是有關(guān)美國(guó)憲法第一修正案(言論自由)是否適用于總統(tǒng)利用其Twitter賬號(hào)屏蔽用戶。第二巡回法院認(rèn)為，歷史評(píng)論是一個(gè)“公共論壇”，時(shí)任總統(tǒng)特朗普利用其對(duì)Twitter賬戶的控制權(quán)阻止原告訪問(wèn)評(píng)論的歷史記錄，違反了第一修正案(10)Biden v.Knight First Amendment，No.20-197(Supreme Court of the United States).。但克拉倫斯·托馬斯(Clarence Thomas)大法官指出，第二巡回法院關(guān)于特朗普的Twitter賬戶是一個(gè)公共論壇的結(jié)論，與我們經(jīng)常描述的公共論壇是“政府控制的空間”等內(nèi)容相矛盾。表面上看特朗普的Twitter活動(dòng)在某些方面類(lèi)似于公共論壇，但真正有權(quán)力控制賬戶的是Twitter。特朗普對(duì)該賬戶行使的任何控制權(quán)，與Twitter公司服務(wù)條款中規(guī)定的“在任何時(shí)候以任何理由或無(wú)理由”刪除該賬戶的權(quán)力相比，都顯得微不足道。恰恰是Twitter行使了它的權(quán)力。由于賬戶的無(wú)限制控制權(quán)掌握在私人手中，第一修正案的原則可能不適用于用戶對(duì)于特朗普扼殺言論的投訴。原則上，私人企業(yè)不受第一修正案的限制(11)Biden v.Knight First Amendment，No.20-197(Supreme Court of the United States).。

一些評(píng)論人支持 “數(shù)字公共廣場(chǎng)”(digital public square)的概念，指出越來(lái)越多的公職人員和政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)在都使用社交媒體與公眾進(jìn)行交流。例如，紐約民主黨眾議員亞歷山大·奧卡西奧·科爾特斯(Alexandria Ocasio-Cortez)使用她的Twitter賬戶征求選民對(duì)她的立法議程的意見(jiàn)。疾病控制與預(yù)防中心將其 Twitter 帳戶用于分享“每日可靠的健康提示與安全更新”。又如，佛羅里達(dá)州的應(yīng)急管理部門(mén)使用其帳戶向居民發(fā)出颶風(fēng)警告，并通知他們有關(guān)緊急救援的信息(12)Jameel Jaffer，Katie Fallow，“Official Censorship Should Have No Place in the Digital Public Square”(Knight First Amendment Institute at Columbia University，7 April 2021)，https：//knightcolumbia.org/blog/official-censorship-should-have-no-place-in-the-digital-public-square，accessed on 10 January 2022；See also Adam Klasfeld，“Second Circuit Pries Open Trump Twitter to Public”(Courthouse News Service，9 July 2019)，https：//www.courthousenews.com/second-circuit-pries-open-trump-Twitter-to-public/，accessed on 10 January 2022.。有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)官員和機(jī)構(gòu)以上述這些方式使用社交媒體平臺(tái)時(shí)，他們創(chuàng)造了一種新的、能夠發(fā)揮重要作用的空間(13)Adam Klasfeld，“Second Circuit Pries Open Trump Twitter to Public”(Courthouse News Service，9 July 2019)，https：//www.courthousenews.com/second-circuit-pries-open-trump-Twitter-to-public/，accessed on 10 February 2022.。 他們的賬戶可以是官方信息的來(lái)源，公民可以通過(guò)其交流信息和想法，這就使私人賬號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)榱司哂泄残再|(zhì)的論壇。

該案涉及的另一個(gè)重要問(wèn)題是，如何限制大企業(yè)的規(guī)制權(quán)。美國(guó)憲法第一修正案可能并不適用于解決這一問(wèn)題，而公共承運(yùn)人規(guī)制可以使政府限制企業(yè)排除個(gè)人的權(quán)力。托馬斯大法官提出，最終不是特朗普屏蔽了用戶，而是Twitter，且Twitter可以屏蔽一切賬戶，包括總統(tǒng)的。在美國(guó)國(guó)會(huì)騷亂(14)2021年1月6日，特朗普在2020年12月14日舉行的美國(guó)總統(tǒng)大選競(jìng)選失利后，其支持者沖擊國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)山遭遇暴力事件。2021年1月8日，F(xiàn)acebook宣布將特朗普賬號(hào)全部封禁。之后，幾乎所有主要平臺(tái)，包括Facebook、YouTube和Twitter都封禁了時(shí)任總統(tǒng)特朗普的賬號(hào)，大多數(shù)都引用了其服務(wù)條款。如何控制企業(yè)的這種禁止權(quán)是個(gè)問(wèn)題。托馬斯大法官指出，今天的數(shù)字平臺(tái)為歷史上前所未有的大量言論，包括政府行為者的言論提供了發(fā)表途徑。然而，同樣史無(wú)前例的是，如此多的言論被集中控制在少數(shù)私人手中。我們很快將別無(wú)選擇，只能對(duì)我們的法律理論如何適用于高度集中的、私人擁有的信息基礎(chǔ)設(shè)施(如數(shù)字平臺(tái))進(jìn)行調(diào)整。托馬斯大法官將大型數(shù)字社交媒體平臺(tái)與公共承運(yùn)人和公共通訊事業(yè)進(jìn)行了類(lèi)比，他認(rèn)為這種集中和壟斷可以使平臺(tái)控制社會(huì)話語(yǔ)。而即使數(shù)字平臺(tái)并不完全符合公共承運(yùn)人的定義，立法機(jī)構(gòu)仍可以將數(shù)字平臺(tái)視為公共場(chǎng)所(public accommodation)予以管制(15)Biden v.Knight First Amendment，No.20-197(Supreme Court of the United States).。

(二)俄亥俄州訴Google案

第二個(gè)案件有關(guān)Google。該案可分為兩個(gè)階段。首先，2020年12月，俄亥俄州總檢察長(zhǎng)戴夫·約斯特(Dave Yost)加入了由其他 37 位總檢察長(zhǎng)組成的兩黨聯(lián)盟，起訴 Google違反《謝爾曼法》第2條(16)“Attorney General Dave Yost Joins Lawsuit Seeking to End Google’s Illegal Monopoly”(Ohio Attorney General Office，17 December 2020)，https：//www.ohioattorneygeneral.gov/Media/News-Releases/December-2020/Attorney-General-Dave-Yost-Joins-Lawsuit-Seeking-t，accessed on 5 January 2022.。各州指控Google通過(guò)一系列反競(jìng)爭(zhēng)性的排他性合同和行為，維持其對(duì)通用搜索引擎和相關(guān)廣告市場(chǎng)的壟斷權(quán)。

起訴書(shū)中提出的論點(diǎn)主要有三項(xiàng)：第一，Google使用排他性協(xié)議和通過(guò)其他做法來(lái)限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的通用搜索引擎和潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手接觸消費(fèi)者的能力。這種行為鞏固了Google作為計(jì)算機(jī)和移動(dòng)設(shè)備上的首選搜索引擎的地位。第二，Google歧視專(zhuān)門(mén)的搜索網(wǎng)站(例如提供旅行、家庭維修或娛樂(lè)服務(wù)的網(wǎng)站)，剝奪它們?cè)谒阉鹘Y(jié)果屏幕上被用戶訪問(wèn)主頁(yè)網(wǎng)站的權(quán)利，因?yàn)檫@些競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)站威脅到Google的收入和主導(dǎo)地位。第三，Google的搜索廣告管理工具SA360不斷偏向自有平臺(tái)上的廣告，違背其關(guān)于搜索廣告服務(wù)的中立性承諾，以損害廣告商和消費(fèi)者利益的方式增加收入(17)State of Colorado et al v.Google LLC，1：2020cv03715，p7-8.。

從2020年12月開(kāi)始，各州開(kāi)始提交自己的證據(jù)與陳述，并經(jīng)歷了多輪證據(jù)交換、證人出庭(18)See case file of State of Colorado et al v.Google LLC，https：//dockets.justia.com/docket/district-of-columbia/dcdce/1：2020cv03715/225161，accessed on 17 January 2022.。該案于2021年2月與United States v.Google LLC一案合并(19)“Order concerning Amended Scheduling and Case Management Order”，https：//www.justice.gov/atr/case-document/file/1428316/download，accessed on 17 January 2022.，在同年2月23日至8月27日間又進(jìn)行了多次證據(jù)交換(20)See case file of U.S.and Plaintiff States v.Google LLC，https：//www.justice.gov/atr/case/us-and-plaintiff-states-v-google-llc，accessed on 17 January 2022.。此案目前仍在審理過(guò)程中。

與此同時(shí)，俄亥俄州于2021年6月單獨(dú)對(duì)Google提起了訴訟。俄亥俄州檢察長(zhǎng)提出的兩個(gè)主要訴訟請(qǐng)求為：第一，尋求法律聲明，表明Google是一家受政府適當(dāng)監(jiān)管的公共承運(yùn)人(或公用事業(yè)公司)。第二，Google有責(zé)任以非歧視的方式呈現(xiàn)來(lái)自其他渠道的內(nèi)容，這意味著它不應(yīng)優(yōu)先在搜索結(jié)果頁(yè)面上放置自己的產(chǎn)品、服務(wù)和網(wǎng)站。這些平等權(quán)利應(yīng)擴(kuò)展到廣告、增強(qiáng)功能、知識(shí)框、集成的專(zhuān)業(yè)搜索、直接答案和其他功能。俄亥俄州的此項(xiàng)訴訟不尋求金錢(qián)賠償(21)State of Ohio v.Google，No.21 CV H 06 0274(Common pleas court of Delaware County，Ohio civil division)，Complaint for Declaratory Judgment and Injunctive Relief.。

Google在2021年8月13日提交了一份動(dòng)議，請(qǐng)求法院駁回原告的起訴，并列舉了三項(xiàng)理由。第一，“Google Search”不是俄亥俄州法律規(guī)定的公共承運(yùn)人，也不是受雇將內(nèi)容從一個(gè)人那里“搬運(yùn)”到另一個(gè)人的網(wǎng)頁(yè)上。第二，Google搜索不是俄亥俄州法律規(guī)定的公用事業(yè)。Google認(rèn)為，“Google Search”不是一種公共服務(wù)，也不屬于與公共利益相關(guān)或者屬于“公眾關(guān)注”類(lèi)型的服務(wù)。第三，俄亥俄州和美國(guó)憲法對(duì)言論自由的保障，從本質(zhì)上禁止俄亥俄州試圖管制“Google Search”如何回應(yīng)用戶的查詢行為。Google認(rèn)為，其為回應(yīng)用戶的查詢而發(fā)布、顯示的信息以及它呈現(xiàn)該信息的方式是受第一修正案保護(hù)的。另外，根據(jù)憲法規(guī)定，俄亥俄州是被禁止使用公用事業(yè)法或公共承運(yùn)人法來(lái)管制受第一修正案保護(hù)的言論的(22)State of Ohio v.Google，No.21 CV H 06 0274(Common pleas court of Delaware County，Ohio civil division)，Motion of Defendant Google LLC to Dismiss Plaintiff the State of Ohio’s Complaint.。2022年5月24日，法院裁定支持Google動(dòng)議中涉及公用事業(yè)的主張，駁回Google涉及公共承運(yùn)人的主張，言論自由的問(wèn)題由于證據(jù)不足暫且擱置(23)State of Ohio v.Google，No.21 CV H 06 0274(Common pleas court of Delaware County，Ohio civil division)，Opinion and Order Granting in Part and Denying in Part Defendant’s Motion to Dismiss.。

由此，俄亥俄州的案件再度引發(fā)了平臺(tái)究竟是不是公用事業(yè)或公共承運(yùn)人的熱烈討論。雖然拜登政府和國(guó)會(huì)目前更傾向于以反壟斷法為導(dǎo)向的方法來(lái)對(duì)抗大型科技公司日益膨脹的權(quán)力，但越來(lái)越多的學(xué)者在思考反壟斷方法的缺陷(24)Michelle P.Scott，“Google：A Public Utility?”(Investopedia，13 March 2022)，https：//www.investopedia.com/google-a-public-utility-5191176，accessed on 5 January 2022.。戴夫·約斯特發(fā)表在《紐約時(shí)報(bào)》的評(píng)論文章稱(chēng)，將Google作為公用事業(yè)可以使Google更加關(guān)注公共利益，不但可以為所有用戶提供更公平的搜索服務(wù)，也給予所有信息提供商更平等的機(jī)會(huì)，同時(shí)更好地促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(25)Dave Yost，“Let’s Make Google a Public Good”(The New York Times，7 July 2021)，https：//www.nytimes.com/2021/07/07/opinion/google-utility-antitrust-technology.html，accessed on 17 January 2022.?！度A爾街日?qǐng)?bào)》提到 Google通過(guò)算法改變了人們的搜索結(jié)果，從而一定程度上影響了用戶的選擇。同時(shí)，Google已經(jīng)成為世界上訪問(wèn)量最大的網(wǎng)站、已占領(lǐng)全球搜索引擎90%市場(chǎng)份額，這種影響力無(wú)疑是巨大的。在這種情況下，當(dāng)Google這樣的互聯(lián)網(wǎng)巨頭利用黑名單、算法調(diào)整和大量合約條款方法來(lái)塑造用戶的搜索結(jié)果時(shí)，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害用戶利益，同時(shí)危害健康的市場(chǎng)秩序(26)Kirsten Grind，Sam Schechner，Robert McMillan，John West，“How Google Interferes with Its Search Algorithms and Changes Your Results”(The Wall Street Journal，15 November 2019)，https：//www.wsj.com/articles/how-google-interferes-with-its-search-algorithms-and-changes-your-results-11573823753，accessed on 5 January 2022.。

反對(duì)觀點(diǎn)則堅(jiān)持認(rèn)為，把Google這類(lèi)大平臺(tái)認(rèn)為是公共承運(yùn)人或公用事業(yè)不合邏輯。美國(guó)印第安納大學(xué)芭芭拉(Barbara Cherry)教授認(rèn)為，公用事業(yè)的概念是指與某種級(jí)別的政府簽署協(xié)議，向廣大公眾提供服務(wù)的企業(yè)。作為交換，它通常會(huì)從國(guó)家獲得一些利益或權(quán)力下放。Google顯然沒(méi)有與政府簽訂提供搜索引擎的合同(27)Gilad Edelman，“No，F(xiàn)acebook and Google Are Not Public Utilities”(Wired，15 July 2021)，https：//www.wired.com/story/no-facebook-google-not-public-utilities/，accessed on 5 January 2022.。但她沒(méi)有說(shuō)明Google能否成為公共承運(yùn)人，而僅從是否與政府簽訂提供服務(wù)的合同來(lái)判斷其是否為公用事業(yè)也略顯武斷。美國(guó)佛羅里達(dá)大學(xué)公用事業(yè)研究中心(PURC)主任馬克·賈米森(Mark Jamison)也認(rèn)為Google既不是公用事業(yè)也不是公共承運(yùn)人。公用事業(yè)是自然壟斷企業(yè)(例如電力和天然氣公司)，由政府許可為公用事業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活至關(guān)重要，如果沒(méi)有它們的服務(wù)會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害。反觀Google，盡管它在一般搜索領(lǐng)域享有盛譽(yù)，但只有當(dāng)它代表了提供它及其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供的所有服務(wù)的最低成本方式，并且其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手無(wú)法盈利運(yùn)營(yíng)時(shí)，它才會(huì)成為自然壟斷。顯而易見(jiàn)的是，Google不符合這些標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樵谕ㄓ盟阉?general search)和專(zhuān)業(yè)搜索(specialized/vertical search)領(lǐng)域都存在眾多有利可圖的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手(28)詳細(xì)參見(jiàn)Mark A.Jamison.Should Google be Regulated as a Public Utility[J]，Journal of Law，Economics & Policy，2013(2)：223-250.。

有人從Google的算法層面去證明Google本身不存在任何偏見(jiàn)，以此駁斥上述《華爾街日?qǐng)?bào)》的文章。其認(rèn)為Google的算法編寫(xiě)和程序較為復(fù)雜且經(jīng)得住考驗(yàn)，Google也在不斷地更新修改，它能夠通過(guò)自身的治理改進(jìn)和完善搜索服務(wù)，讓搜索變得更加權(quán)威，不存在《華爾街日?qǐng)?bào)》所指控的嚴(yán)重操控行為(29)Barry Schwartz，“Misquoted and misunderstood：Why many in the search community don’t believe the WSJ about Google search”(Search Engine Land，18 November 2019)，https：//searchengineland.com/misquoted-and-misunderstood-why-we-the-search-community-dont-believe-the-wsj-about-google-search-325241，accessed on 5 January 2022；See also Jerri-Lynn Scofield，“Blockbuster WSJ Investigation：How Google Interferes with Its Search Algorithms and Changes Your Results”(Naked Capitalism，17 November 2019)，https：//www.nakedcapitalism.com/2019/11/blockbuster-wsj-investigation-how-google-interferes-with-its-search-algorithms-and-changes-your-results.html，accessed on 5 January 2022.。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，《華爾街日?qǐng)?bào)》并不是帶有偏見(jiàn)并忽略了相反的證據(jù)，但在高度緊張的政治氣候背景下，更大的媒體敘事已經(jīng)轉(zhuǎn)向反對(duì)大型科技公司。從某種程度上來(lái)看，主流媒體出于政治需要，僅僅根據(jù)一定程度上的事實(shí)對(duì)Google大肆批評(píng)的情況也是可能的(30)Greg Sterling，“WSJ report about Google search manipulation gets a lot wrong”(Search Engine Land，15 November 2019)，https：//searchengineland.com/incendiary-wsj-report-about-google-search-manipulation-gets-a-lot-wrong-325190，accessed on 5 January 2022.。

四、平臺(tái)公用事業(yè)的管制基礎(chǔ)

上述兩個(gè)案件以及它們所激起的激烈評(píng)論凸顯了人們當(dāng)前的認(rèn)識(shí)分歧，它們?cè)从诎l(fā)言人的不同立場(chǎng)，及對(duì)公共承運(yùn)人、公用事業(yè)和公共設(shè)施概念的區(qū)分和解釋?zhuān)瑢?duì)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷概念的不同理解。這些評(píng)論意見(jiàn)在問(wèn)題闡釋上未必充分，不過(guò)即便更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)討論也未能在這些問(wèn)題上達(dá)成一致，但這些觀點(diǎn)具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?/p>

在回應(yīng)和作出進(jìn)一步分析之前，先來(lái)看我們當(dāng)前所面臨的現(xiàn)狀，特別是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)以及當(dāng)前反壟斷方法實(shí)施中的問(wèn)題。與美國(guó)的公用事業(yè)討論類(lèi)似，歐盟委員會(huì)的《數(shù)字市場(chǎng)法》(Digital Market Act，DMA)給出了對(duì)大型數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)影響的類(lèi)似診斷。該法反映出立法層面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和平臺(tái)特性以及規(guī)制方法的一種轉(zhuǎn)變。作為對(duì)歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的補(bǔ)充，《數(shù)字市場(chǎng)法》采取了更為前瞻性的結(jié)構(gòu)性管制方法。這種變化涉及以下三個(gè)問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題涉及反壟斷方法的不足。首先，反壟斷規(guī)則在執(zhí)行中存在無(wú)法將某些行為定性為壟斷的困難。實(shí)際的損害難以用分配效率來(lái)衡量，而是更多地反映在分配后果以及對(duì)經(jīng)濟(jì)自由(具體表現(xiàn)為消費(fèi)者自由選擇的權(quán)利以及商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的保持)的限制上[8](p21)。

其次，反壟斷措施似乎不足以恢復(fù)自由和不受干擾的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。罰款不足以制止企業(yè)在追求效益之外繼續(xù)確保和擴(kuò)大其地位，而罰款是我國(guó)到目前為止反壟斷執(zhí)法所采取的最主要方法。對(duì)反壟斷機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，又特別難以作出行為救濟(jì)的裁定，它們的正確實(shí)施也很難被監(jiān)測(cè)。在執(zhí)行者的武器庫(kù)中，僅存的救濟(jì)措施是結(jié)構(gòu)性救濟(jì)，即拆除或剝離資產(chǎn)和業(yè)務(wù)。然而，這種措施將帶來(lái)一些問(wèn)題。有些是法律問(wèn)題(如侵犯產(chǎn)權(quán)和是否合乎比例原則)，有些是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。就交易成本而言，這種補(bǔ)救措施將特別昂貴，也會(huì)導(dǎo)致顯著的收益損失[8](p22)。

再次，效率是反壟斷追求的目標(biāo)，但其價(jià)值在整個(gè)數(shù)字反壟斷中的作用降低了，因?yàn)樾蕟?wèn)題不再是數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展中競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的主要關(guān)切。最重要的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)涉及通過(guò)獲得長(zhǎng)期的、甚至是不可逆轉(zhuǎn)的支配地位來(lái)抑制競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程，由此導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，以及占支配地位的經(jīng)營(yíng)者所享有的市場(chǎng)架構(gòu)權(quán)力。后者可以決定誰(shuí)進(jìn)入市場(chǎng)以及在什么條件下進(jìn)入市場(chǎng)。這在獲取與交易相關(guān)的租金和交易條件的合理性方面以及在福利分配方面，都產(chǎn)生了問(wèn)題。

第二個(gè)問(wèn)題是，平臺(tái)使用其控制權(quán)來(lái)行使強(qiáng)制力，而它的架構(gòu)和能力使它對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的控制權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其產(chǎn)權(quán)輻射的范圍。生態(tài)系統(tǒng)中的關(guān)鍵公司可以單方面決定價(jià)格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，甚至決定必須通過(guò)其生態(tài)系統(tǒng)才能進(jìn)入市場(chǎng)的公司的投資。它演變?yōu)榱艘粋€(gè)私人監(jiān)管者，將其交易伙伴置于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)依賴的境地。

第三個(gè)問(wèn)題是，美國(guó)學(xué)者擔(dān)憂平臺(tái)的這種經(jīng)濟(jì)權(quán)力和控制的集中將對(duì)美國(guó)的社會(huì)根基產(chǎn)生重大影響。一方面，經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中破壞了被認(rèn)為是建立在某種條件的平等和某種程度的獨(dú)立基礎(chǔ)上的社會(huì)契約。然后，經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中為企業(yè)提供了影響政治權(quán)力的激勵(lì)和能力，這使企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中獲得了免受公共政策挑戰(zhàn)的保護(hù)。另一方面，平臺(tái)的控制權(quán)導(dǎo)致其控制信息，無(wú)論是以犧牲傳統(tǒng)媒體的利益來(lái)獲取廣告資源，還是制造過(guò)濾泡沫(filter bubbles)(31)“Filter bubbles”這個(gè)概念由Eli Pariser在2010年提出，指的是在算法推薦機(jī)制下，高度同質(zhì)化的信息流會(huì)阻礙人們認(rèn)識(shí)真實(shí)的世界。[8](p22-23)。

基于以上認(rèn)識(shí)，我們來(lái)看公用事業(yè)式監(jiān)管對(duì)控制數(shù)字企業(yè)權(quán)力的重要價(jià)值。源于英國(guó)普通法的“影響大眾利益標(biāo)準(zhǔn)”的重要性在于，它可以在具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)范圍之外，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的“效率”“競(jìng)爭(zhēng)”“壟斷”話語(yǔ)之外被激活。漢密爾頓本人堅(jiān)持認(rèn)為這一概念具有可塑性?！啊绊懘蟊娎妗@一術(shù)語(yǔ)的存續(xù)，在很大程度上是由于它很容易適應(yīng)不斷變化的常識(shí)和司法意見(jiàn)。”[2](p1092)數(shù)字平臺(tái)和影響公共利益的活動(dòng)之間的關(guān)系在美國(guó)上述訴訟中越來(lái)越被突顯，例如美國(guó)最高法院托馬斯大法官在2021年涉及暫停前總統(tǒng)特朗普的Twitter賬戶的裁決中提出的不同意見(jiàn)(concurring opinion)。

激活公共承運(yùn)人概念的好處是，它不依賴于對(duì)市場(chǎng)支配地位的證明。這個(gè)概念的適用范圍并不限于網(wǎng)絡(luò)行業(yè)，而可以擴(kuò)展到以前沒(méi)有被授予這一資格的活動(dòng)。托馬斯大法官援引了1914年German Alliance Ins.Co.一案，在案件中，法庭認(rèn)為在一定條件下，根據(jù)企業(yè)自身的情況和性質(zhì)，一個(gè)企業(yè)可以從私營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕肮怖娴钠髽I(yè)(32)German Alliance Ins.Co.v Lewis，233 U.S.，389(1914).。

正是由于有了公共利益的概念，我們才有可能以這種方式對(duì)一個(gè)公司進(jìn)行定性，并使它這樣一種方式受到監(jiān)管，即讓所有用戶不受歧視地獲得其服務(wù)[8](p24)。托馬斯大法官還含蓄地指出了這一概念與核心設(shè)施(essential facility)概念的區(qū)別。他注意到，安東尼·斯卡利亞(Antonin Scalia)大法官在特林科案中說(shuō)，在評(píng)估一家公司是否行使實(shí)質(zhì)性的市場(chǎng)力量時(shí)，重要的是替代品是否具有可比性(33)Verizon Communications，Inc.v.Trinko，540 U.S.398(2004).。對(duì)于今天的許多數(shù)字平臺(tái)來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵正在于沒(méi)有可比性概念。因此不需要進(jìn)行相關(guān)市場(chǎng)的支配性地位測(cè)試。托馬斯大法官也使用了看門(mén)人的概念，他的推理涵蓋了商品和服務(wù)的市場(chǎng)以及思想的市場(chǎng)，“(看門(mén)人)可以通過(guò)刪除索引或下拉搜索結(jié)果來(lái)壓制內(nèi)容，或者通過(guò)手動(dòng)改變自動(dòng)完成的結(jié)果來(lái)引導(dǎo)用戶遠(yuǎn)離某些內(nèi)容”(34)Biden v.Knight First Amendment，No.20-197(Supreme Court of the United States).。俄亥俄州總檢察長(zhǎng)戴夫·約斯特在2021年6月對(duì)Google提出的起訴書(shū)中也采取了同樣的方法(35)State of Ohio v.Google，No.21 CV H 06 0274(Common pleas court of Delaware County，Ohio civil division).。Google在在線搜索市場(chǎng)上的地位，以及由此產(chǎn)生的自我推薦的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致總檢察長(zhǎng)提議將該公司定性為俄亥俄州法律意義上的公共承運(yùn)人或公用事業(yè)。他接受了托馬斯大法官的論點(diǎn)，即“一個(gè)合理的論點(diǎn)是，一些數(shù)字平臺(tái)足以類(lèi)似于公共承運(yùn)人或公共場(chǎng)所，應(yīng)受到監(jiān)管”(36)State of Ohio v.Google，No.21 CV H 06 0274(Common pleas court of Delaware County，Ohio civil division)，Complaint for Declaratory Judgment and Injunctive Relief.。

一般而言，傳統(tǒng)上對(duì)大企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的必要性在于兩種失靈。一種是經(jīng)濟(jì)層面的市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)傾向發(fā)展為壟斷而非競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，救濟(jì)方式主要包括反壟斷法、公用事業(yè)管制、價(jià)格控制以及政府擁有所有權(quán)。規(guī)制的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)通常可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，如確?？韶?fù)擔(dān)性、保證產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、保證持續(xù)的創(chuàng)新和投資。為此監(jiān)管者通常采取價(jià)格管制。另一種是社會(huì)價(jià)值方面的失靈。由于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)消費(fèi)者是免費(fèi)模式，規(guī)制的正當(dāng)性就必須建立在其他對(duì)消費(fèi)者或用戶的損害上[9](p265)。公用事業(yè)管制的重要特點(diǎn)在于，不以自然壟斷、規(guī)模效應(yīng)、不完美市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是受管制對(duì)象在經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)重要性兩方面的結(jié)合。簡(jiǎn)言之，一種行業(yè)如此重要以至于不可以僅僅交給市場(chǎng)去組織。定義所謂公用事業(yè)概念的關(guān)鍵就在于，由監(jiān)管主體去認(rèn)定一種行業(yè)“影響大眾利益”(affected with the public interest)，且監(jiān)管具有“必要性”(necessities)。這種社會(huì)監(jiān)管的范疇可以包含商品或服務(wù)的普遍供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的公平或非歧視，實(shí)現(xiàn)文化價(jià)值、環(huán)?？剂炕螂[私關(guān)切[9](p265)。正是公用事業(yè)管制的這種功能對(duì)平臺(tái)規(guī)制具有重要價(jià)值。

與反壟斷法不同，監(jiān)管不以出現(xiàn)違法事實(shí)為干預(yù)前提，不關(guān)心企業(yè)的壟斷地位如何獲得，而是以消除壟斷影響、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，要求企業(yè)滿足若干特殊義務(wù)，促使企業(yè)改變市場(chǎng)行為，進(jìn)行一種結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變(37)Harold Feld，“The Case for the Digital Platform Act：Market Structure and Regulation of Digital Platforms”(Roosevelt Institute，8 May 2019)，https：//rooseveltinstitute.org/wp-content/uploads/2020/07/RI-Case-for-the-Digital-Platform-Act-201905.pdf，accessed on 11 January 2022.。為此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能夠結(jié)合行業(yè)的具體情況去認(rèn)定某一企業(yè)具有支配地位且進(jìn)行“實(shí)時(shí)監(jiān)控”。歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法》第4條要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對(duì)“看門(mén)人”的狀態(tài)進(jìn)行即時(shí)審查以決定監(jiān)管是否必要。而放松規(guī)制的實(shí)質(zhì)就是將一些本來(lái)由政府規(guī)制的壟斷企業(yè)重新劃入競(jìng)爭(zhēng)政策約束范疇來(lái)進(jìn)行“間接規(guī)制”[10](p88)。

而歷史上，反壟斷與公用事業(yè)管制可以并行不悖，它們之間也曾存在著匯合、交替發(fā)展和相互轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)關(guān)系。美國(guó)AT&T公司的歷史最好地說(shuō)明了這種變遷。其經(jīng)歷了壟斷的形成、受規(guī)制的壟斷、反壟斷訴訟直至被拆分，不再壟斷，以及重新調(diào)整的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和壟斷重生的解除規(guī)制的監(jiān)管與放松監(jiān)管的循環(huán)。管制與競(jìng)爭(zhēng)的交替受到各種因素和社會(huì)大環(huán)境的影響。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家理查德·維艾特(Richard Dewitt)提出，實(shí)行管制和解除管制的迅速發(fā)展都?xì)w結(jié)于人們對(duì)經(jīng)濟(jì)與政府間如何相互作用這一看法的根本性變化[11](p463-466)。可以看到，管制一個(gè)行業(yè)不僅僅只是制定價(jià)格以及阻止進(jìn)入，目的是使其比沒(méi)有管制時(shí)更能提高效率、減少其他負(fù)面影響，提高社會(huì)福利。管制機(jī)構(gòu)在決定管制的過(guò)程中有許多責(zé)任。也許其最重要的責(zé)任是，當(dāng)監(jiān)管當(dāng)局把某一行業(yè)歸為受管制的一類(lèi)時(shí)，必須清楚何時(shí)這些管制不再必要。

目前，在平臺(tái)反壟斷這一問(wèn)題上，無(wú)論是采取競(jìng)爭(zhēng)政策還是公用事業(yè)管制，由于針對(duì)的是圍繞大企業(yè)形成的權(quán)力和利益之爭(zhēng)，其中都不免摻雜著政治的影響。無(wú)論是美國(guó)主流媒體基于一定程度上的事實(shí)對(duì)Google進(jìn)行大肆批評(píng)、希望將其定義為公共承運(yùn)人，還是學(xué)者們認(rèn)為反壟斷法仍可延伸適用于數(shù)字時(shí)代，監(jiān)管時(shí)刻已經(jīng)到來(lái)，而我們必須尋找符合數(shù)字時(shí)代的新理念和新方法。對(duì)于法律和政策制定者而言，應(yīng)跳出反壟斷法的窠臼、經(jīng)濟(jì)學(xué)的過(guò)度干擾，在實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)展公用事業(yè)式的法律監(jiān)管規(guī)則。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)與美國(guó)同樣擁有數(shù)字大企業(yè)，也存在類(lèi)似的問(wèn)題。2021年是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)反壟斷的“大年”，中央近期不斷明確要求加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管。但由于我國(guó)產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)有別于西方，且在傳統(tǒng)公用事業(yè)的監(jiān)管中還存在對(duì)反壟斷法與管制關(guān)系的認(rèn)識(shí)模糊之處，我國(guó)學(xué)者研究平臺(tái)監(jiān)管的進(jìn)路并不是由傳統(tǒng)公用事業(yè)管制擴(kuò)展至互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，到目前為止的反壟斷研究仍主要集中在如何適用反壟斷法本身上。筆者以為，在我國(guó)不存在對(duì)平臺(tái)進(jìn)行公用事業(yè)管制的障礙，而是存在理論空白，這為在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域進(jìn)行理論和制度創(chuàng)新留出了空間。

實(shí)際上，我國(guó)近期的一些規(guī)定不斷突出對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管要求。如國(guó)務(wù)院2021年12月14日發(fā)布實(shí)施的《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》，一方面強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)法，同時(shí)也提到應(yīng)“健全事前事中事后監(jiān)管制度，制定大型平臺(tái)企業(yè)主體責(zé)任清單，建立合規(guī)報(bào)告和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2021年5月1日起實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》第32條，禁止干涉平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)的規(guī)定與歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法》第5條(b)項(xiàng)的規(guī)定一致。

筆者已經(jīng)撰文指出了公用事業(yè)理論在我國(guó)適用于平臺(tái)規(guī)制的路徑，本文的重點(diǎn)則在于呈現(xiàn)出美國(guó)的發(fā)展路徑，特別是近期這一理論如何影響到美國(guó)的立法及司法實(shí)踐，以期為我國(guó)下一步的平臺(tái)反壟斷提供進(jìn)一步借鑒。

人們目前正在形成的一個(gè)共識(shí)是，以效率為基準(zhǔn)的反壟斷方法恐怕無(wú)法捕捉大平臺(tái)。這要求學(xué)術(shù)界發(fā)展新的理論和規(guī)制工具，并對(duì)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題有更深刻的認(rèn)識(shí)。公用事業(yè)理論為管制大平臺(tái)提供了合理性基礎(chǔ)和更符合當(dāng)前認(rèn)識(shí)的一種管制方法。認(rèn)識(shí)平臺(tái)在事實(shí)上的公用事業(yè)特性并以公用事業(yè)理念為出發(fā)點(diǎn)去設(shè)計(jì)反壟斷監(jiān)管框架，既符合我國(guó)一直以來(lái)審慎監(jiān)管的理念，亦能夠汲取歷史上對(duì)大企業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，符合我國(guó)提出的保持創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)活力、完善市場(chǎng)監(jiān)管體系并能同時(shí)保護(hù)大眾利益的迫切要求。

必須認(rèn)識(shí)到的是，我們必須在與大企業(yè)的共存中去尋求一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)價(jià)值的平衡。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，也是社會(huì)對(duì)大企業(yè)入侵反彈的必然。而面對(duì)控制著幾乎所有人數(shù)據(jù)的大企業(yè)，政府也必須采取國(guó)家權(quán)力這道最后的屏障去控制私人權(quán)力，將平臺(tái)國(guó)有化是一種做法，禁止平臺(tái)數(shù)據(jù)出境是一種做法，公用事業(yè)式的日常管制也是一種做法。