王琦

摘 要：我國人口老齡化程度繼續(xù)提高，高齡化趨勢明顯，上海已進入深度老齡化階段，完善長期護理保險制度迫在眉睫。長護險制度在上海的試點已經(jīng)拓展到了全市各區(qū)，試點過程中呈現(xiàn)出優(yōu)勢特點的同時，也暴露了長護險參保范圍有限、籌資渠道單一、護理人員質(zhì)量亟待提高、政策宣傳不到位、居民認識偏差等問題。針對以上問題，對荷蘭、德國、日本、韓國、美國五個典型國家的長護險制度進行對比和總結(jié)，在此基礎上對上海市長護險試點所暴露出的問題提出解決對策，即擴大長護險覆蓋面、保障失能群體長期照護需求，調(diào)整長護險的籌資方式與標準，提升護理人員的“質(zhì)”與“量”，加大政策宣傳力度。

關(guān)鍵詞：長期護理保險;上海;試點;問題;國外經(jīng)驗;對策建議

中圖分類號：F840? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）04-0063-04

上海已經(jīng)進入深度老齡化階段，完善長期護理保險制度（以下簡稱“長護險”）迫在眉睫，而上海目前已經(jīng)從三個區(qū)試點相關(guān)業(yè)務拓展到全市各區(qū)，但是上海長護險實施情況怎么樣，有沒有遇到問題，仍值得思考。本文從上海市長期護理保險運行情況出發(fā)，分析其存在的問題，基于荷蘭、德國、日本、韓國、美國多年運行長期護理保險制度的經(jīng)驗為上海正在全面試點的長期護理保障事業(yè)提供一些具有針對性的建議。

一、上海市長期護理保險試點的優(yōu)點

（一）長護險的申請程序便捷

上海的長期護理保險申請程序主要分為三步。首先是申請人根據(jù)自身實際情況和需求向其所在社區(qū)提出申請，其次由社區(qū)委托有資質(zhì)的評估機構(gòu)對申請人的實際情況進行評估，最后由社區(qū)根據(jù)其評估結(jié)果為申請人提供服務。在申請期間，申請人不必再提供額外證明，為被保險人提供了便捷的公共服務[1]。

（二）長護險的服務內(nèi)容豐富

上海的長期護理保險服務內(nèi)容可以按服務場所劃分為三類。第一類主要為居家老年人提供護理服務，服務內(nèi)容包括日常照料、送藥送醫(yī)、清潔打掃等;第二類主要為在機構(gòu)養(yǎng)老的老年人提供服務，養(yǎng)老機構(gòu)將根據(jù)評估等級為老年人提供包括日常照料、基礎醫(yī)療保健在內(nèi)的必要護理服務;第三類主要為住院的老年人提供服務，服務內(nèi)容將根據(jù)職工醫(yī)療保險的診療計劃、醫(yī)療服務設施和用藥標準制定。

（三）依托現(xiàn)代化手段實現(xiàn)信息綜合管理

為發(fā)展落實長期護理保險，上海市于2016年建立了養(yǎng)老服務平臺，平臺在信息整合、數(shù)據(jù)分析和服務提供等方面發(fā)揮了較大作用，不僅方便全市老年人查詢養(yǎng)老金發(fā)放、社區(qū)網(wǎng)點、長護險資訊等相關(guān)信息，同時也便于民政局、衛(wèi)生局、醫(yī)保局等政府相關(guān)機構(gòu)實現(xiàn)資源共享和信息互通[2]。

二、上海市長期護理保險實踐中的問題

（一）長護險參保范圍未考慮失能非老人群體

長護險申請參保范圍需更加貼近實際需求。目前上海市長護險申請對象為本市參保職工基本醫(yī)療保險和居民基本醫(yī)療保險的年齡超過60歲的老年人，未考慮到60歲以下的失能老年人以及失能青年人群。因此，長護險并不應僅是以60歲為門檻，而應該以是否失能需要長期護理作為門檻，避免長護險定位“跑偏”。

（二）長護險籌資渠道單一造成基金可持續(xù)發(fā)展存在隱患

上海長護險基金籌集未實行個人繳費，過度依賴醫(yī)?；?，缺乏可持續(xù)性。根據(jù)有關(guān)學者測算長期護理費用基金需求總額到2050年會由2018年的390 392萬元增加到531 601萬元，對醫(yī)保基金的壓力逐步增大[3～4]。因此，長護險作為一個獨立運行的險種，應區(qū)別于基本醫(yī)療保險，亟須建立專門的長護險基金并設置多元化的籌資機制。

（三）長護險護理人員“質(zhì)”與“量”亟須提高

目前，上海市長護險護理人員短缺現(xiàn)象十分嚴重，在實際操作中每天護理超過標準規(guī)定人數(shù)9人的護理人員仍占多數(shù)，且大部分護理人員屬于無證上崗，通過崗位培訓并成功拿到崗位證書的護理人員數(shù)量與飛快增長的失能老年人長護險申請的數(shù)量無法成正比。除此之外，服務人員整體年齡偏大且缺乏醫(yī)療護理專業(yè)知識，又由于收入少但生活成本高、年齡大、文化程度低、社會地位較低、工作時間長等因素，難以吸引年輕人和文化程度相對較高人員從事該項服務，人員儲備壓力較大。

（四）長護險政策宣傳不到位，居民認識存在偏差

由于政策宣傳不到位、宣傳力度不足、責任部門劃分不明確，致使試點期間大量強烈需求生活服務的失能老年人主動抗拒長期護理服務需求，即便是已經(jīng)接受長護險服務的老年人仍然分不清長護險與居家養(yǎng)老服務的區(qū)別。另外，長護險的工作效果不應以參與規(guī)模為依據(jù)。上海市長護險全面試點以后，長護險參保規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。

三、國外長期護理保險實施經(jīng)驗

本文選取了荷蘭、德國、日本、韓國、美國五個已長期運行長期護理保險制度的典型國家，分析其實施經(jīng)驗，以期為目前上海正在全面試點的長期護理保障事業(yè)提供一些借鑒經(jīng)驗和發(fā)展思路。

（一）立法情況：立法現(xiàn)行，保障實施

立法是制度的保障。世界各國家在推行長期護理保險制度之前都出臺了相關(guān)的系列法律，為長護險制度的運行提供法律基礎[5]，具體情況如表1所示。

（二）責任機構(gòu)：政府主導，多方協(xié)作

各國在建立長期護理保險制度時都設置了領導機構(gòu)來負責運行[6～8]。雖然責任機構(gòu)名稱不同，但責任機構(gòu)一般都負責資金籌集、服務提供、待遇支付、申請認定以及質(zhì)量保障等諸多方面，具體情況如表2所示。

（三）覆蓋對象：全民覆蓋，保障失能

荷蘭、德國、韓國以法定基本醫(yī)療保險參保者為被保障人[7，9～10];日本僅以40歲以上人群為被保障人群[11];美國的社會護理保障范圍最小，僅包括低收入者、兒童、老年人以及殘障人，限制較多[12]，具體情況如表3所示。

（四）籌資模式：多方籌資，風險共擔

從五國長期護理服務籌資結(jié)構(gòu)看，個人并不是比例最高的支付主體，各國仍然傾向以從保費中籌資為主體[13～14]，具體情況如表4所示。

（五）服務內(nèi)容：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，內(nèi)容豐富

從五國的護理內(nèi)容來看，主要包括個人生活照料、家務勞動、短期或長期住宿服務、基礎醫(yī)療服務、康復訓練和社會支持等[8，14～15]。其中個人生活照料和基礎醫(yī)療服務的發(fā)展和支持力度較大，具體情況如表5所示。

（六）等級評定：多次評估，確保準確

德國和韓國都采取等級加上特定狀況的方式[14]，日本則分為8個等級，荷蘭直接采用ICF標準，美國商業(yè)保險公司采用ADLs標準，具體情況如表6所示。

四、完善上海市長期護理保險制度的對策建議

（一）擴大長護險覆蓋面，保障失能群體長期照護需求

根據(jù)政策規(guī)定，在長護險保障對象上，有明確規(guī)定為60周歲以上的失能老人，但是在長護險試點的過程中發(fā)現(xiàn)60周歲以下的失能、失智人群及其親屬同樣對長期護理保險制度存在強烈的需求，長期護理保險的實施能夠從根本上幫助其提升生活質(zhì)量和幸福感。因此，長期護理保險應當擴大參保范圍，將更多需要照護的人員納入長護險體系中來，實現(xiàn)福利全覆蓋，提高社會福利水平。

（二）調(diào)整長護險的籌資方式與標準

上海市目前的長護險籌資水平是根據(jù)其經(jīng)濟社會發(fā)展和基金運行情況進行及時調(diào)整。對第一類人員，按照用人單位繳納職工醫(yī)保繳費基數(shù)1%的比例從職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金中抽取資金作為長期護理保險籌資。對第二類人員，根據(jù)居民醫(yī)保的參保人數(shù)，按照略低于第一類人員的人均籌資水平，從居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金中抽取資金作為長期護理保險籌資。荷蘭、德國、日本、韓國、美國等長期運行長期護理保險制度的典型國家都是通過設立長護險專用賬戶的方式籌集資金。當長期護理保險運行穩(wěn)定后，可根據(jù)全面長期護理保險試點動態(tài)跟蹤結(jié)果，按照實際運行情況，構(gòu)建具體籌資方式與標準。

（三）提升護理人員的“質(zhì)”與“量”

護理人員的水平在很大程度上影響著護理服務的質(zhì)量，其個人素質(zhì)、服務能力及服務質(zhì)量仍需不斷提高。在提升護理人員“質(zhì)”方面，建議制定相關(guān)的服務標準，建立行業(yè)考核機制，規(guī)范市場，接受來自服務對象和全社會的監(jiān)督，進一步提高服務質(zhì)量。在提升護理人員“量”方面，通過開展技能培訓和舉辦資格證考試等形式，提高其服務提供能力和專業(yè)技術(shù)水平，并根據(jù)其提供的服務內(nèi)容和質(zhì)量支付相應的報酬，使得這部分人員身份“合法化”。此外，還可以借鑒德國長護險護理人員培育經(jīng)驗，在中專、職業(yè)學校、大學本科中建立護理專業(yè)培訓體系，并延伸至其就業(yè)資格和級別待遇的確定，形成一支涵蓋不同級別人員的護理隊伍。

（四）加大政策宣傳力度

為加深居民對長護險制度的理解和熟悉，應當加強長護險的政策宣傳力度。一方面，可以通過舉辦長護險宣傳講座，向老人及家人詳細講解有關(guān)長期護理保險的服務內(nèi)容、服務形式、評估標準、申請流程等等;另一方面，可以通過電視、廣播等傳統(tǒng)的官方媒體和微信、微博、抖音等現(xiàn)代社交平臺進行強有力的宣傳。多樣化的宣傳方式，能更清晰地讓長期護理保險進入到失能人員視野中。在宣傳長期護理保險的同時，也要提高人們意識。長期護理保險作為社會保障措施，不等同于普通的商業(yè)保險，對于人們的錯誤認識要加以引導，消除群眾對長期護理保險認識上的誤區(qū)，提高老年人護理保障意識。

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The Problems and Countermeasures in the Pilot Practice of Long-Term Nursing Insurance System in Shanghai

WANG Qi

（Shanghai University of Engineering and Technology School of Management，Shanghai 201620，China）

Abstract：China’s aging population，the trend of aging accelerated development，Shanghai has entered a deep aging stage，perfecting the long-term care insurance system is imminent.The pilot of the long-care insurance system in Shanghai has been extended to all districts of the city，the pilot process shows the advantages of the characteristics at the same time exposed the limited scope of long-term insurance coverage，a single fund-raising channel，the quality of nursing staff urgently need to improve，policy publicity is not in place，residents’awareness bias and other issues.In view of the above problems，the article compares and summarizes the long-term insurance system of five typical countries in the Netherlands，Germany，Japan，Korea and the United States，and puts forward some countermeasures to solve the problems exposed by the pilot of Shanghai mayor’s insurance.That is to expand the coverage of long-term care insurance，protect the long-term care needs of disabled groups，adjust the financing methods and standards of long-term care insurance，improve the“quality”and“quantity”of nursing staff，and strengthen policy publicity.

Key words：long-term care insurance;Shanghai;pilot;question;foreign experience;countermeasures and suggestions