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“雙碳”目標(biāo)下碳交易體系與綠色低碳政策的互動(dòng)整合研究

2022-04-01 02:49:00魏慶坡
關(guān)鍵詞:配額雙碳交易

魏慶坡

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院,北京 100070)

習(xí)近平總書(shū)記于2020年9月在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值,努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)中和(“雙碳”目標(biāo)),為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化提出了全新目標(biāo)和要求[1]?!半p碳”目標(biāo)是我國(guó)推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的生動(dòng)實(shí)踐,彰顯了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大決心,體現(xiàn)了對(duì)多邊主義的堅(jiān)定支持[2],展示了我國(guó)正在從應(yīng)對(duì)氣候變化的參與者走向領(lǐng)導(dǎo)者?!半p碳”目標(biāo)要求中國(guó)同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行前所未有的系統(tǒng)性調(diào)整與變革,不僅要控制溫室氣體排放降低規(guī)模,而且要推進(jìn)能源供給結(jié)構(gòu)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。

早在2010年7月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)就發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》,要求試點(diǎn)制定支持低碳綠色發(fā)展的配套政策,以及建立以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系。此后,中央和地方出臺(tái)了一系列政策,如2021年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出要建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系。這些綠色低碳政策融合了綠色和低碳發(fā)展,旨在強(qiáng)化能源節(jié)約和能效提升,遏制高耗能項(xiàng)目發(fā)展,從而推動(dòng)綠色低碳產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展?;凇毒┒甲h定書(shū)》清潔機(jī)制(CDM)國(guó)際氣候合作經(jīng)驗(yàn),考慮到國(guó)內(nèi)環(huán)境約束趨緊,中國(guó)充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境治理中的作用,并于2011年底將北京、上海、湖北等7個(gè)省市作為碳交易試點(diǎn),后續(xù)福建也加入了試點(diǎn)行列[3]。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,中國(guó)于2021年7月啟動(dòng)了國(guó)家層面的碳排放權(quán)交易市場(chǎng),基于行業(yè)特點(diǎn)和排放數(shù)據(jù),初期只納入了發(fā)電行業(yè),以后將逐步納入水泥、鋼鐵等高能耗和高排放行業(yè)。

因此,為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),中國(guó)逐步推出了多個(gè)環(huán)境政策工具積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),包括引入更多碳減排工具和綠色低碳政策,尤其要借助市場(chǎng)手段和政策激勵(lì)撬動(dòng)更多社會(huì)資源向溫室氣體減排和綠色低碳產(chǎn)業(yè)傾斜。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題的提出

理論上,碳交易體系來(lái)源于科斯定理,通過(guò)設(shè)定溫室氣體排放總量和發(fā)放排放配額,借助市場(chǎng)機(jī)制幫助控排體完成履約要求,從而實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)。對(duì)于這一點(diǎn)很多學(xué)者都進(jìn)行了分析。

(一)國(guó)外研究分析

對(duì)于碳交易體系與其他環(huán)境政策工具的關(guān)系而言,早期研究主要關(guān)注論證碳交易和碳稅各自的優(yōu)勢(shì)與不足[4][5]。考慮到歐盟碳交易體系在成員國(guó)實(shí)施的減排效果,一些歐洲學(xué)者對(duì)二者的兼容性進(jìn)行了分析,F(xiàn)ankhauser等[6]提出要在碳交易體系中設(shè)立配額拍賣機(jī)制確保實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。Lehmann等[7]對(duì)歐盟碳交易體系與可再生電力政策的對(duì)接進(jìn)行研究,分析了西班牙面對(duì)歐盟碳交易體系在其國(guó)內(nèi)實(shí)施碳稅的可行性[8]。Fais等[9]通過(guò)模型分析提出德國(guó)氣候政策會(huì)削弱歐盟碳交易的整體減排效果,對(duì)后者的減排效果造成扭曲?;趯?shí)證研究,Barragán-Beaud等[10]認(rèn)為碳交易體系之外,能源政策經(jīng)常會(huì)影響配額價(jià)格和溫室氣體減排。Nelson等[11]通過(guò)對(duì)澳大利亞的研究,認(rèn)為生產(chǎn)補(bǔ)貼的使用導(dǎo)致了“無(wú)序”轉(zhuǎn)型,并打破了脫碳活動(dòng)的財(cái)政激勵(lì)與電力系統(tǒng)物理需求之間的聯(lián)系。Stefano等[12]提出要明確伴隨政策所追求的目標(biāo)的重要性,以及平衡創(chuàng)新政策和采用低碳技術(shù)的政策。Skj?rseth[13]對(duì)不同政策階段進(jìn)行了研究,提出歐盟政策組合不僅需要履行不同的轉(zhuǎn)型職能,還提供機(jī)會(huì)結(jié)合不同的參與者利益以提高氣候減排雄心。

綜上,大部分國(guó)外研究主要是基于歐盟碳交易體系(絕對(duì)減排目標(biāo)下的碳交易市場(chǎng))的廣泛覆蓋范圍,從整體上研究能源政策與整個(gè)交易體系的互動(dòng),以及歐盟碳交易體系與單個(gè)成員國(guó)的能源政策互動(dòng)。這些研究主要分析了不同政策之間在目標(biāo)和實(shí)施機(jī)制的分歧甚至沖突,強(qiáng)調(diào)從經(jīng)濟(jì)、有效和實(shí)效方面進(jìn)行政策評(píng)估與整合,提出了提升兼容性與協(xié)同性的思路和方法,這為我國(guó)協(xié)調(diào)和整合碳交易體系與綠色低碳政策提供了思路和方法。

(二)國(guó)內(nèi)研究分析

相比國(guó)外,國(guó)內(nèi)學(xué)者也基本遵從了從碳交易與碳稅的替代性研究到組合運(yùn)用的路徑。周宏春[14]介紹了國(guó)外碳市場(chǎng)的規(guī)則制度,提出我國(guó)應(yīng)建立碳市場(chǎng)推進(jìn)綠色低碳發(fā)展;也有學(xué)者提出要采用單項(xiàng)立法的形式推進(jìn)我國(guó)低碳城市建設(shè)[15][16]。孫亞男[17]、魏慶坡[18]提出碳交易體系和碳稅在特定情形下具有兼容性,應(yīng)多策并舉進(jìn)行減排。樸英愛(ài)等[19]結(jié)合環(huán)境保護(hù)和減排形勢(shì),認(rèn)為應(yīng)明確碳交易和碳稅的制度區(qū)別,分門(mén)別類推進(jìn),避免減排主體承受雙重負(fù)擔(dān)。通過(guò)雙重差分模型,黃向嵐等[20]發(fā)現(xiàn)降低能源消費(fèi)總量和調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是中國(guó)碳排放權(quán)交易政策實(shí)現(xiàn)環(huán)境紅利的有效途徑。張麗娜[21]提出實(shí)施跨區(qū)域碳交易,可協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化資金配置,促進(jìn)可再生能源的發(fā)展,彌補(bǔ)個(gè)別地區(qū)因超標(biāo)排放而增加的額外成本。

囿于碳交易市場(chǎng)剛剛啟動(dòng),國(guó)內(nèi)研究主要停留在碳交易與碳稅的替代與組合實(shí)施、碳交易市場(chǎng)減排效果、法律規(guī)制、制度建設(shè),以及與碳稅的兼容性路徑進(jìn)行分析。對(duì)于碳交易體系運(yùn)行后,如何與綠色低碳政策互動(dòng)與影響研究較少,主要是一些域外文獻(xiàn)資料的翻譯或評(píng)述。

(三)問(wèn)題的提出

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有廣泛性、復(fù)雜性、潛在性與累積性,這必然要求環(huán)境治理工具在供給方面具有多元性和多樣性以提升應(yīng)對(duì)的有效性。具體而言,環(huán)境政策工具主要包括價(jià)格控制工具,如碳交易體系、碳稅、環(huán)境稅等;命令和控制規(guī)章,如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)告要求;技術(shù)支持政策,如綠色證書(shū)、入網(wǎng)政策、政府采購(gòu)、可再生能源發(fā)展補(bǔ)貼、綠色融資等;信息和自愿方式,如評(píng)估和標(biāo)簽項(xiàng)目、信息公開(kāi)、教育和培訓(xùn)等[22]?;诰唧w類別和目標(biāo)定位,這些環(huán)境政策工具主要可分為以溫室氣體削減為主要目標(biāo)的氣候政策和附帶性助推溫室氣體減排的能源政策。

碳交易體系作為典型的溫室氣體減排工具屬于氣候政策,綠色低碳政策則是能源政策??偭靠刂剖翘冀灰左w系減排的一大優(yōu)勢(shì),也會(huì)提高能效,同時(shí)綠色低碳政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)低碳技術(shù)發(fā)展和能效提高,也會(huì)有減排功能。在當(dāng)前多個(gè)環(huán)境政策工具并舉進(jìn)行減排的背景下,探討碳交易體系與綠色低碳政策的兼容性和協(xié)同性顯得尤為重要[23]。中國(guó)正在建設(shè)國(guó)家層面的碳交易市場(chǎng),需要從政策組合的理論和實(shí)踐兩個(gè)層面分析碳交易體系與能源政策的互動(dòng)與整合關(guān)系,降低政策之間的消耗與張力,提升碳交易體系與其他政策之間的協(xié)同性和整體性,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減排的實(shí)效性。

二、碳交易體系與綠色低碳政策并存的現(xiàn)實(shí)性與必要性

(一)碳交易體系與綠色低碳政策并存的現(xiàn)實(shí)性

行業(yè)和領(lǐng)域的交互性和重疊性導(dǎo)致碳交易體系與綠色低碳政策的目標(biāo)具有相同性或相似性,兩者在削減溫室氣體減排方面具有趨同性。碳交易體系雖旨在減排,但也會(huì)促進(jìn)企業(yè)提高能效和降低能耗。首先,碳交易體系借助配額的價(jià)格機(jī)制激勵(lì)控排體從化石能源轉(zhuǎn)向清潔能源以降低溫室氣體排放,而且啟動(dòng)碳交易體系的主要目標(biāo)是將社會(huì)經(jīng)濟(jì)由高排放轉(zhuǎn)為低排放,而非降低整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其次,綠色能源補(bǔ)貼政策,包括直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和碳交易體系中的抵消項(xiàng)目都能夠優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),促進(jìn)清潔能源發(fā)展和優(yōu)化[24]。最后,約束溫室氣體排放和鼓勵(lì)碳封存技術(shù)的政策都會(huì)提高能源利用效率和清潔化水平,實(shí)現(xiàn)促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。

同理,綠色低碳政策也會(huì)輔助削減溫室氣體排放。首先,環(huán)境稅和補(bǔ)貼對(duì)化石能源價(jià)格的影響能夠傳遞出類似“碳定價(jià)”的信號(hào),約束企業(yè)降低溫室氣體排放。其次,能效政策旨在降低個(gè)人和社會(huì)的能源消耗,不過(guò)通過(guò)能耗標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)簽等可以輔助企業(yè)降低排放[25]。最后,可再生能源政策和清潔技術(shù)能夠幫助整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)降低化石能源消耗,進(jìn)而削減溫室氣體排放。雖然氣候政策與能源政策在具體目標(biāo)定位上有所差異,但并非完全沖突或排斥,也不是相輔相成的。政策之間具有某種程度上的“默契”能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有其他政策在某些方面的不足,不過(guò)并非有助于實(shí)現(xiàn)該政策的主要目標(biāo)。

(二)碳交易體系與綠色低碳政策并存的必要性

與實(shí)物交易市場(chǎng)不同,基于科斯定理構(gòu)建的碳交易體系對(duì)制度構(gòu)建具有天生的倚重性,不僅要設(shè)置明確的產(chǎn)權(quán)制度,更要構(gòu)建清晰的交易規(guī)則,推進(jìn)機(jī)制整體有效運(yùn)行。當(dāng)前很多國(guó)家和地區(qū)都根據(jù)自身實(shí)際引入碳交易體系,并通過(guò)其他政策予以調(diào)整和完善,主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面:一是碳交易體系本身的優(yōu)化與完善,二是附屬規(guī)則體系的協(xié)助作用。

首先,碳交易體系本身的優(yōu)化與完善。碳交易體系通過(guò)設(shè)定排放總量進(jìn)行減排,在其涵蓋的范圍之內(nèi)具有整體減排影響力和激勵(lì)機(jī)制。但是在賦予了控排主體履約靈活性的同時(shí),碳交易體系也喪失了對(duì)配額價(jià)格的控制機(jī)制。配額價(jià)格過(guò)低將喪失減排激勵(lì)性,如歐盟碳交易體系啟動(dòng)早期配額超額發(fā)放導(dǎo)致價(jià)格過(guò)低;反之,配額價(jià)格太高也會(huì)降低減排效率,不利于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為避免價(jià)格波動(dòng)太大影響減排,很多國(guó)家和地區(qū)的碳交易體系引入了儲(chǔ)存(banking)機(jī)制和借貸(borrowing)機(jī)制,通過(guò)錯(cuò)期調(diào)配降低配額價(jià)格波動(dòng)[26]。同時(shí),為配額設(shè)定價(jià)格(floor price和ceiling price)波動(dòng)空間,以及引入抵消項(xiàng)目(offsets)等確保持續(xù)有效減排。因此,這些修正和完善主要通過(guò)彌補(bǔ)碳交易體系設(shè)計(jì)中的缺陷,克服市場(chǎng)失靈來(lái)改善碳交易體系的靜態(tài)效率。

其次,其他政策的輔助減排作用。單個(gè)政策并不能解決所有問(wèn)題,碳交易體系需要與其他政策協(xié)調(diào)配合,形成減排合力。美國(guó)頁(yè)巖氣的使用降低了二氧化碳排放,但水力壓裂法導(dǎo)致開(kāi)采過(guò)程產(chǎn)生水污染和甲烷,后者也屬于溫室氣體,因此美國(guó)環(huán)保署(EPA)引入了其他規(guī)則來(lái)規(guī)制天然氣開(kāi)采過(guò)程中的甲烷問(wèn)題[27]。這表明并不是所有的排放體都可以通過(guò)碳交易體系進(jìn)行減排,其他政策需要填補(bǔ)碳交易體系難以覆蓋的減排領(lǐng)域。這些政策可以彌補(bǔ)碳交易體系效率之外的價(jià)值選擇,如公平等社會(huì)目標(biāo),同時(shí)可以減少非二氧化碳?xì)怏w的外部性,如削減甲烷、氧化亞氮等溫室氣體排放。

最后,其他能源政策具有激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散的作用。雖然碳交易體系配額能夠促進(jìn)動(dòng)態(tài)創(chuàng)新[28],但實(shí)踐中能源政策可以幫助控排體達(dá)到最低排放要求,支持可再生能源技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散,彌補(bǔ)市場(chǎng)體系失靈,從而確保能源供給安全,改善碳交易體系的動(dòng)態(tài)效率。此外,碳交易體系與綠色低碳政策共存的合理性還表現(xiàn)在能夠促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)社會(huì)公平發(fā)展等。

三、碳交易體系對(duì)綠色低碳政策的互動(dòng)與影響

依據(jù)減排總量設(shè)置的差異性,碳交易體系主要分為絕對(duì)減排目標(biāo)(absolute target)和相對(duì)減排目標(biāo)(relative target)。前者也稱總量控制與交易模式(cap-and-trade),側(cè)重在既定絕對(duì)配額總量前提下通過(guò)各個(gè)控排體之間交易進(jìn)而降低減排成本,該類減排目標(biāo)比較適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū),如歐盟就是采用絕對(duì)減排目標(biāo)的碳交易體系;相對(duì)減排目標(biāo)則是降低單位GDP的二氧化碳排放量,但并未控制總體排放量,其能夠平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,我國(guó)碳交易試點(diǎn)采用的就是此類相對(duì)減排目標(biāo)的碳交易體系。不同減排目標(biāo)下的碳交易體系與其他政策相互影響的原理、機(jī)制和效果存在差異。

(一)碳交易體系與綠色低碳政策的互動(dòng):一個(gè)企業(yè)決策模型

為了闡述兩種政策的互動(dòng)機(jī)理,本文嘗試建立一個(gè)企業(yè)面臨兩種存在沖突的政策時(shí)的決策模型。假設(shè)某火力發(fā)電企業(yè),在生產(chǎn)電力的同時(shí)面臨兩個(gè)相互重疊的政策,一個(gè)是排放配額和碳交易政策,每年排放配額有一定額度,如果超過(guò)額度就需要到富余企業(yè)購(gòu)買額度,如果有剩余額度的話,則可以出售額度;另一個(gè)是提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)政策,如果投資環(huán)保設(shè)備,達(dá)到單位產(chǎn)量排放的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),可以享受按產(chǎn)量的補(bǔ)貼政策和授信支持[29]。這兩個(gè)政策一個(gè)具有限制企業(yè)排放的作用,而另一個(gè)具有鼓勵(lì)企業(yè)投資環(huán)保設(shè)備、擴(kuò)大生產(chǎn)的作用,顯然兩個(gè)政策存在互動(dòng)和沖突。本模型試圖闡明這兩個(gè)政策的互動(dòng)或沖突邏輯。

企業(yè)總成本由固定投入、環(huán)保設(shè)備投入和可變成本投入構(gòu)成,因此成本函數(shù)設(shè)定為

TC=f0+f(q)+mc(f(q))q,

(1)

其中,f0為維持正常生產(chǎn)的固定投入;f(q)為環(huán)保設(shè)備投入,隨著產(chǎn)量q的增加而增加,因此一階導(dǎo)數(shù)f′(q)>0;mc(f(q))為生產(chǎn)的邊際成本,乘以產(chǎn)量就構(gòu)成成本的第三項(xiàng)可變成本,這個(gè)成本隨著環(huán)保投入的增加而減少,因此一階導(dǎo)數(shù)為負(fù),即mc′(f(q))<0。

企業(yè)的總收益包括銷售收入和兩種政策補(bǔ)貼收入,因此企業(yè)收益函數(shù)初步設(shè)定為

TR=pq+S1+S2(f(q)),

(2)

TR=pq+p(q0-q)b+S2(f(q))。

(3)

基于以上分析,可以得到企業(yè)的利潤(rùn)函數(shù)表達(dá)式,企業(yè)追求最大化利潤(rùn)為

maxπ(p,q)=pq+p(q0-q)b+S2(f(q))pq-

f0-mc(f(q))q-f(q)。

(4)

由于存在價(jià)格管制,產(chǎn)品價(jià)格p的波動(dòng)可以忽略不計(jì),企業(yè)可以選擇在產(chǎn)量q上進(jìn)行利潤(rùn)最大化決策,利潤(rùn)函數(shù)對(duì)產(chǎn)量求導(dǎo),得到一階條件(FOC)為

(5)

企業(yè)選擇最優(yōu)產(chǎn)量q的表達(dá)式為

(6)

對(duì)(5)式作比較靜態(tài)分析,可得到如下研究結(jié)論:第一,碳交易市場(chǎng)政策限制了企業(yè)的生產(chǎn)擴(kuò)張。政策補(bǔ)貼S1=p(q0-q)b說(shuō)明,企業(yè)產(chǎn)量與配額的差距越小則補(bǔ)貼越少,如果超過(guò)了配額,則需要去購(gòu)買額度,收益轉(zhuǎn)化為成本,這導(dǎo)致企業(yè)會(huì)主動(dòng)限制自己的產(chǎn)量。第二,環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)政策促進(jìn)了企業(yè)產(chǎn)量的擴(kuò)張。假設(shè)其它條件不變,可以對(duì)影響企業(yè)產(chǎn)量的因素進(jìn)行比較靜態(tài)分析。補(bǔ)貼之后,實(shí)際價(jià)格p越低,則產(chǎn)量越高;隨著環(huán)保設(shè)備的投入,f(q)增加,邊際成本mc′(f(q))f′(q)削減越快,則企業(yè)產(chǎn)量q增加越快。企業(yè)為了彌補(bǔ)環(huán)保設(shè)備投入的成本,盡可能享受綠色環(huán)保政策的好處,會(huì)積極擴(kuò)大生產(chǎn)。

因此,這兩個(gè)政策之間形成沖突,或者激勵(lì)不相容,導(dǎo)致企業(yè)選擇困境,從而削弱政策補(bǔ)貼的效果。從企業(yè)角度來(lái)講,需要在兩種政策的補(bǔ)貼力度上做出權(quán)衡,來(lái)決定自己的最優(yōu)設(shè)備投入和生產(chǎn)產(chǎn)量。企業(yè)是否能達(dá)到政府的減排要求,要看兩種政策沖突的程度,如果兩種政策制定中能夠考慮這種沖突,在補(bǔ)貼的力度上做出調(diào)整,實(shí)現(xiàn)兩種政策的動(dòng)態(tài)互動(dòng),就有可能找到緩解沖突的辦法。這個(gè)模型僅僅是說(shuō)明了一個(gè)企業(yè)面臨政策沖突時(shí)的微觀決策機(jī)理,但是對(duì)于國(guó)家層面的宏觀機(jī)理和產(chǎn)業(yè)層面的中觀機(jī)理則需要進(jìn)一步研究。

(二)碳交易體系對(duì)綠色低碳政策的靜態(tài)“排擠”影響

在絕對(duì)減排目標(biāo)下,其他政策提高能效后將會(huì)減少整個(gè)碳交易體系配額需求,基于供求關(guān)系導(dǎo)致配額價(jià)格降低,隨后被涵蓋的其他排放源就會(huì)低價(jià)購(gòu)買配額,從而“填補(bǔ)”其他政策帶來(lái)的排放降低。由于排放總量預(yù)先設(shè)定,基于“水床效應(yīng)(waterbed effect)”,絕對(duì)減排目標(biāo)下整個(gè)排放體系的溫室氣體排放總量并未削減,但整個(gè)社會(huì)的成本(如其他政策實(shí)施成本)卻在增加。因此,只要存在其他政策降低減排可以傳導(dǎo)到碳交易體系中,該政策的減排效果就會(huì)被“抵消”,并未實(shí)現(xiàn)該政策的預(yù)期減排目標(biāo),除非該政策下的減排產(chǎn)生的配額“空余”被取消。而且在能源安全以及其他溫室氣體減排方面,其他政策減排的成果都會(huì)被絕對(duì)減排目標(biāo)下的碳交易體系的“整合功能”所抵消。

因此,在絕對(duì)減排目標(biāo)下,任何有權(quán)在碳交易體系中出售自己配額并且受其他政策調(diào)整的控排體,其他政策的出臺(tái)可能僅會(huì)增加整個(gè)社會(huì)的減排成本,但并不會(huì)產(chǎn)生“真正”的減排量。對(duì)于意欲通過(guò)項(xiàng)目抵消減排的控排體來(lái)說(shuō),其他政策的出臺(tái)將會(huì)增加此類項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本。值得注意的是,在相對(duì)減排目標(biāo)下,碳交易體系缺乏嚴(yán)苛總量約束,對(duì)其他政策的“水床效應(yīng)”有限,其他政策能夠與其呈現(xiàn)政策疊加的減排功能,但可能會(huì)增加抵消項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)成本和整個(gè)社會(huì)的減排成本。

(三)碳交易體系對(duì)綠色低碳政策的動(dòng)態(tài)“擠出”作用

在絕對(duì)減排目標(biāo)體系下,控排主體的機(jī)會(huì)成本受到制約。一般情況下,控排主體能夠利用其他政策提供的機(jī)會(huì)成本獲取經(jīng)濟(jì)利益,如通過(guò)關(guān)?;蚪档湍芎拇笃髽I(yè)的產(chǎn)量以轉(zhuǎn)售配額獲取收益。市場(chǎng)交易機(jī)制減排致使碳交易體系配額價(jià)格具有不可控性,同時(shí)費(fèi)用在減排措施實(shí)施之后才能兌現(xiàn),控排體可能會(huì)由于配額價(jià)格波動(dòng)而承受成本費(fèi)用增加帶來(lái)的負(fù)面影響[30]。

同時(shí),基于效用性,需要確定其他政策產(chǎn)生的減排效果的真實(shí)性與“額外性”,即其他政策導(dǎo)致的減排必須是該政策自身驅(qū)動(dòng)的效果,而非自然而然產(chǎn)生的減排。否則就應(yīng)當(dāng)拒絕將該減排成果納入碳交易體系中。此種情形下,由于抵消項(xiàng)目受到“額外性”審核,一些項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者必然會(huì)反對(duì)此類政策安排,因?yàn)槿羰遣淮嬖谶@些其他政策,項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者自然不會(huì)面對(duì)“額外性”審核問(wèn)題。同時(shí)其他政策帶來(lái)的強(qiáng)制減排侵蝕了減排空間,若其他強(qiáng)制能效政策等出臺(tái)將提高項(xiàng)目的“抵消成本”,增加抵消項(xiàng)目的成本費(fèi)用。如上所述,其他政策與相對(duì)減排目標(biāo)下的碳交易體系具有兼容性,對(duì)于減排能夠發(fā)揮共同減排的正向合力作用。

因此,從減排的效果來(lái)看,碳交易體系對(duì)于其他政策減排具有“驅(qū)散”和“擠出”作用,這就導(dǎo)致一些國(guó)家和地區(qū)在采取減排措施時(shí)會(huì)考慮他們之間的兼容性與協(xié)調(diào)性。如荷蘭、澳大利亞、歐盟等都意識(shí)到碳交易體系與其他能源能效政策的交互性,產(chǎn)生了對(duì)其他政策存廢的討論[31];有學(xué)者甚至批評(píng)可再生能源政策干擾了歐盟碳交易體系,導(dǎo)致歐盟遠(yuǎn)離了更為嚴(yán)格或有效的能源政策[32]。

四、碳交易體系與綠色低碳政策協(xié)同分析

碳交易體系憑借總量控制贏得了包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家和地區(qū)的青睞,成為低碳減排的重要政策工具。但是,理論上碳交易體系會(huì)系統(tǒng)性破壞其他政策的減排效果,增加履約成本,限制靈活性,且并未提升環(huán)境整體性。實(shí)踐中,很多國(guó)家和地區(qū)卻正在借助或考慮啟動(dòng)碳交易體系進(jìn)行減排。理解碳交易體系與其他政策并存背后的因素對(duì)于我國(guó)啟動(dòng)國(guó)家碳交易市場(chǎng)建設(shè)及發(fā)展具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

(一)盡量避免碳交易體系與綠色低碳政策規(guī)制范圍產(chǎn)生交叉

相對(duì)綠色低碳政策,碳交易體系在總量控制、成本收益、外部合作等方面具有優(yōu)勢(shì),為確保減排有效性,我國(guó)應(yīng)逐步確立碳交易在削減溫室氣體中的支柱作用,避免其他政策與碳交易體系產(chǎn)生直接或間接的沖突或矛盾。

以節(jié)能政策為例,2020年12月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2019—2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》《納入2019—2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》[33],要求2013—2019年任一年排放達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量,即綜合能源消費(fèi)量約1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的企業(yè)納入配額管理重點(diǎn)排放單位名單。同時(shí),國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2017年11月提出實(shí)施重點(diǎn)用能單位“百千萬(wàn)”行動(dòng),將2015年綜合能源消費(fèi)10 000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的用能單位納入“百千萬(wàn)”行動(dòng)實(shí)施范圍[34]。基于上述政策重疊分析,碳交易體系覆蓋范圍與“百千萬(wàn)”行動(dòng)實(shí)施范圍的重合性將導(dǎo)致兩個(gè)政策之間產(chǎn)生互動(dòng),甚至發(fā)生沖突和競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)而增加政策實(shí)施成本。

納入碳交易體系的控排體已經(jīng)承擔(dān)了減排義務(wù),節(jié)能政策等綠色低碳政策再次對(duì)這些控排體進(jìn)行規(guī)制將會(huì)造成經(jīng)濟(jì)上和管理上的低效,出現(xiàn)“雙重規(guī)制”。因此,對(duì)于我國(guó)國(guó)家層面的碳交易體系已經(jīng)納入的控排體,綠色低碳政策應(yīng)排除對(duì)其進(jìn)行二次規(guī)制,避免政策“冗余”和政策間相互排斥。

(二)提升碳交易體系減排和綠色低碳能源政策成本的透明度

不同政策的減排效果為政策協(xié)調(diào)提供了重要的參考標(biāo)準(zhǔn),綠色低碳政策的目標(biāo)雖可能主要考慮其他目標(biāo),如能源安全等,但也會(huì)推動(dòng)溫室氣體減排。當(dāng)然,在政策制定的初始階段并不會(huì)完全預(yù)見(jiàn)這些效果,因此導(dǎo)致這些政策與碳交易體系產(chǎn)生重合。高度透明的信息披露有利于各方及時(shí)規(guī)劃減排決定,同時(shí)綠色低碳政策的充分管控有助于確保碳交易體系配額價(jià)格的穩(wěn)定性,提升旨在共同目標(biāo)的不同政策之間的可預(yù)見(jiàn)性和兼容性。為確保交叉政策之間的透明度和減排的成效性,政策制定者應(yīng)借助公開(kāi)信息和其他政策的影響進(jìn)行系統(tǒng)性和定期性管控。

當(dāng)前在國(guó)家碳交易體系建設(shè)階段,基于政策實(shí)施效果之間存在直接或間接的互動(dòng)與影響,中國(guó)評(píng)估擬制定或已經(jīng)制定的綠色低碳政策,避免在調(diào)整范圍上與碳交易體系產(chǎn)生重疊,確保其他綠色能源政策以兼容和透明的方式與碳交易并存,提高公共實(shí)施的有效性、公平性、可行性和經(jīng)濟(jì)性等。同時(shí),相關(guān)部門(mén)要及時(shí)更新相關(guān)數(shù)據(jù)以幫助控排體將綠色低碳政策的減排成效內(nèi)化到碳交易體系,而不是讓控排體在混沌狀態(tài)中參與減排。值得一提的是,透明度建設(shè)離不開(kāi)部門(mén)之間協(xié)調(diào)與配合,因此我國(guó)應(yīng)有打破部門(mén)之間利益的勇氣和智慧,確立碳減排體系對(duì)綠色低碳能源政策的統(tǒng)領(lǐng)地位??紤]到碳交易體系受到綠色低碳政策沖擊,應(yīng)提前留有市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備(Market Stability Reserve)配額。此種制度安排雖不能解決政策之間的重合問(wèn)題,但可以借助配額增減抵消其他政策的影響,即校正政策重合的負(fù)面效果。相比碳交易體系總量控制優(yōu)勢(shì),其本身也存在配額成本不確定的不足,因此要避免市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備對(duì)碳交易體系成本收益體系的沖擊。

(三)管控碳交易體系與綠色低碳政策重合領(lǐng)域的漸進(jìn)影響

政策制定者應(yīng)事先從效率、環(huán)境整體性、能源市場(chǎng)、對(duì)碳交易體系的影響等方面考慮綠色低碳政策與碳交易體系互動(dòng)性方面考慮其兼容性、合理性和可行性。若經(jīng)過(guò)慎重考慮可以制定某項(xiàng)綠色低碳政策,更要確保避免該政策對(duì)碳交易體系產(chǎn)生瞬間沖擊[35]。若會(huì)產(chǎn)生影響,也應(yīng)是一種漸進(jìn)的緩和影響。同時(shí),要事先及時(shí)向碳交易體系披露新引入的政策,給予市場(chǎng)進(jìn)行自我調(diào)整的時(shí)間。例如,碳交易體系的“水床效應(yīng)”就容易對(duì)綠色低碳政策的減排效果造成嚴(yán)重沖擊,這種局面的產(chǎn)生主要來(lái)源于綠色低碳政策的減排效果能夠融入到碳交易體系中,借助配額價(jià)格“填補(bǔ)”減排空間。因此,降低或阻斷其他政策對(duì)配額價(jià)格的傳導(dǎo)性有助于提升碳交易體系與其他政策的兼容性,提升環(huán)境的整體性。在絕對(duì)減排體系中,碳交易體系設(shè)定的排放量不變是減排“水床效應(yīng)”的主要原因,及時(shí)調(diào)整排放總量設(shè)置,將其他政策帶來(lái)的減排量從總額中予以排除,消除額外排放空間的創(chuàng)設(shè)。簡(jiǎn)單剝離有助于確保減排有效性,但要確保計(jì)量的準(zhǔn)確性以減少政策風(fēng)險(xiǎn)和控排體長(zhǎng)期規(guī)劃的阻礙。

因此,結(jié)合碳交易試點(diǎn)和國(guó)家層面的碳交易體系建設(shè)進(jìn)程,我國(guó)目前采用基準(zhǔn)線法進(jìn)行相對(duì)目標(biāo)減排,更應(yīng)關(guān)注其他能源政策受到碳交易體系的影響,如未來(lái)我國(guó)碳交易體系的配額發(fā)放在化石能源發(fā)電行業(yè)與可再生能源行業(yè)之間的差異將直接影響溫室氣體的減排效果。同時(shí),基于核證減排量主要來(lái)源于可再生能源項(xiàng)目,是否將其引入碳交易體系的抵消機(jī)制將直接關(guān)乎減排成效。因此,對(duì)于可再生能源競(jìng)爭(zhēng)的化石能源發(fā)電機(jī)組的配額發(fā)放,我國(guó)碳交易體系應(yīng)堅(jiān)持從嚴(yán)從緊原則,進(jìn)而推動(dòng)可再生能源的發(fā)展,但也要顧及碳交易體系實(shí)施的可行性與實(shí)效性。

五、結(jié)論

環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和綜合性促使政策制定者采用多個(gè)環(huán)境政策工具予以應(yīng)對(duì),良好的政策組合能夠形成政策制度合力,進(jìn)而“事半功倍”地實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。簡(jiǎn)單拼湊可能導(dǎo)致不同政策在交叉和重疊中產(chǎn)生矛盾或沖突,增加了政策的實(shí)施成本,卻降低甚至阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

碳交易體系與綠色低碳政策并存能夠激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、提高財(cái)政收入、確保配額價(jià)格穩(wěn)定性和懲治不履約行為,改善碳交易體系的靜態(tài)效率,克服市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散受阻,促進(jìn)社會(huì)治理的公平性,以及解決碳交易體系設(shè)計(jì)中的缺陷與不足。一直以來(lái),我國(guó)偏向借助政策來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo),綠色低碳政策對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)揮了重要作用。但是,這些環(huán)境政策工具與碳交易體系存在各種直接或間接的影響和作用,當(dāng)前國(guó)家層面的碳交易市場(chǎng)建設(shè)階段應(yīng)注意與不同環(huán)境政策工具之間的協(xié)調(diào)和溝通,以提升政策實(shí)施的有效性、公平性和可行性等。

正如黃潤(rùn)秋部長(zhǎng)所言:“中國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題本質(zhì)上是高碳的能源結(jié)構(gòu)和高耗能、高碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題?!薄半p碳”目標(biāo)提出后,中國(guó)面臨系統(tǒng)推進(jìn)減排降碳節(jié)能的路徑選擇,如何構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的減排降碳節(jié)能增效頂層設(shè)計(jì),強(qiáng)化政策協(xié)同、工具協(xié)同和機(jī)制協(xié)同,形成減排降碳節(jié)能增效的合力則是一個(gè)重大且緊迫的問(wèn)題。

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