劉蘭蘭

一、問題的提出

黨的十八大以來，殘疾人事業(yè)發(fā)展受到黨中央高度重視。習(xí)近平總書記強調(diào)，“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”1中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70年》，人民出版社2019年版，第5頁。。殘疾人教育是殘疾人享有尊嚴(yán)和行使各項權(quán)利的重要途徑，對推動殘疾人參與、融入社會至關(guān)重要。2021年全國人大發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》，將建立完善特殊教育制度作為我國教育改革和發(fā)展遠景規(guī)劃的重要目標(biāo)之一。隨后，國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2021〕10號）明確提出“健全殘疾人教育體系”，保障殘疾人在各個教育階段的受教育權(quán)。

殘疾人享有平等受教育的權(quán)利，這是發(fā)展和保障殘疾人教育的根本目的，教育制度具有包容性是殘疾人實現(xiàn)受教育權(quán)的關(guān)鍵。聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》規(guī)定“締約國應(yīng)當(dāng)確保在各級教育實行包容性教育（inclusive education）制度……”，這是第一份提到“包容性教育”概念的具有法律約束力的國際法律文書。包容性教育的理念發(fā)端于1990年在泰國宗甸舉行的世界全民教育會議上所確立的“全民教育”（Education for All）目標(biāo)1UNESCO, World Declaration on Education for All: Meeting Basic Learning Needs, 1990, http://www.undocuments.net/jomtien.htm#A.。這次會議使殘疾學(xué)生被排斥在學(xué)校體系之外的問題受到重視，并倡導(dǎo)在全球推動均等和普遍教育機會。1994年在西班牙薩拉曼卡舉行的特殊需要教育世界大會上，92國政府簽署了《關(guān)于特殊需要教育的薩拉曼卡聲明和行動綱要》（The Salamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education），向全球發(fā)出實施“全納教育”（inclusive education）2不同國際組織關(guān)于“inclusive education”的中文翻譯不同，聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》中文作準(zhǔn)文本翻譯為“包容性教育”，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的中文官方文件中翻譯為“全納教育”。本文是基于對國際人權(quán)公約的規(guī)范分析，因此除了從教育學(xué)領(lǐng)域?qū)ξ覈菪越逃贫冗M行文獻綜述時使用“全納教育”“隨班就讀”等概念以如實體現(xiàn)該制度在我國的歷史發(fā)展脈絡(luò)之外，本文其他場合采取同《殘疾人權(quán)利公約》的中文作準(zhǔn)文本一致的表達。的呼吁，要求主流學(xué)校為包括殘疾學(xué)生在內(nèi)的所有學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)教育，不因殘疾人需要更多支助而加以歧視。3UNESCO, The Salamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education, 1994, para.3, https://www.european-agency.org/sites/default/files/salamanca-statement-and-framework.pdf.2005年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）把“全納教育”定義為，建立一個應(yīng)對所有學(xué)習(xí)者的多樣化學(xué)習(xí)需求的教育制度，減少教育系統(tǒng)對某些類型兒童的排斥，確保包括殘疾人在內(nèi)的所有學(xué)生在不受歧視和與他人平等的情況下享有受教育權(quán)。4參見聯(lián)合國教科文組織：《全納教育指導(dǎo)方針：確保全民接受教育》，2005年，第9—12頁，http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Curriculum/4_Guidelines_for_Inclusion-translation_CHN.pdf。2006年聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》吸納了包容性教育的理念，并通過第24條規(guī)范了包容性教育制度下的人權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)。需要指出的是，盡管“包容性教育”與“全納教育”對應(yīng)相同的英文表達，但從制定機構(gòu)來看，聯(lián)合國教科文組織是政府間的國際組織，其發(fā)布的關(guān)于“全納教育”的文件是政治性倡導(dǎo)宣言，不具有法律約束力，而國際人權(quán)公約對其締約國具有法律約束力，因此，“包容性教育”是國際人權(quán)法上的一個概念，具有特定的權(quán)利內(nèi)容和人權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)。

我國是最早批準(zhǔn)《殘疾人權(quán)利公約》的國家之一，應(yīng)當(dāng)履行公約規(guī)定的“實行包容性教育制度”的國家義務(wù)。但是，我國目前教育立法和教育政策尚未對“包容性教育”的概念和內(nèi)容進行清晰的界定，關(guān)于殘疾人受教育權(quán)的研究也鮮有對這一概念進行詳細闡述的。包容性教育是怎樣的一種教育制度？我國目前倡導(dǎo)的融合教育是否等同于《殘疾人權(quán)利公約》中所提出的“包容性教育制度”？包容性教育制度下殘疾人受教育權(quán)的保護標(biāo)準(zhǔn)有哪些？保障殘疾人接受包容性教育對發(fā)展我國殘疾人教育事業(yè)有何啟示？這些問題不僅關(guān)涉殘疾人受教育權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵，還關(guān)涉如何完善我國特殊教育法律制度和教育法治建設(shè)。本文嘗試從價值基礎(chǔ)和國際人權(quán)法規(guī)范的角度分析包容性教育的規(guī)范內(nèi)涵和人權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)，并通過分析我國殘疾人教育政策的變遷和面臨的挑戰(zhàn)，思考如何推動包容性教育在我國的完善和發(fā)展，從而充分實現(xiàn)殘疾人受教育的權(quán)利。

二、包容性教育的核心內(nèi)涵和價值基礎(chǔ)

（一）包容性教育的核心內(nèi)涵是保障包容性受教育權(quán)

1.接受包容性教育的權(quán)利是一項人權(quán)

包容性受教育權(quán)12016年聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會發(fā)布了《關(guān)于包容性教育權(quán)的第4號一般性意見》（CRPD/C/GC/4，2016年），認(rèn)為“包容性教育……才能保證受教育權(quán)的普遍性和不歧視”。盡管該意見書的中文文本使用了“包容性教育權(quán)”的表述，但“right to education”在《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》和《殘疾人權(quán)利公約》的中文作準(zhǔn)文本中都被翻譯為“受教育權(quán)”；此外，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處在《關(guān)于殘疾人受教育權(quán)的專題研究》（A/HRC/25/29，2013年）中強調(diào)殘疾人“受教育權(quán)是接受包容性教育的權(quán)利”。因此，本文為了保持與公約文本一致，使用“包容性受教育權(quán)”的措辭表示包容性教育制度下殘疾人受教育的權(quán)利。是殘疾人受教育權(quán)的具體表現(xiàn)。受教育權(quán)是一項受國際人權(quán)條約保護的具體人權(quán)，也是殘疾人接受包容性教育的邏輯起點。把包容性受教育權(quán)視為一項人權(quán)是對殘疾人享有受教育權(quán)的發(fā)展，其前提是對殘疾模式的反思。人類過去主要從醫(yī)學(xué)診斷或臨床角度研究殘疾，把殘疾視為個人悲劇2參見［愛爾蘭］杰拉德·奎因、李敬編著：《〈殘疾人權(quán)利公約〉研究：海外視角（2014）》，人民出版社2015年版，第5頁。，根據(jù)醫(yī)學(xué)診斷把殘疾認(rèn)定為個人生理、心理的功能損傷（impairment），并把這種醫(yī)學(xué)模式運用到為殘障人士提供庇護、收容或安置等措施的法律和政策中，把“喪失能力即殘廢”的觀念合法化3參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于平等和不歧視的第6號一般性意見》，CRPD/C/GC/6，2018年，第8段。。這種觀念關(guān)注殘疾的病理學(xué)根源、行為特點和矯正干預(yù)的方式，認(rèn)為殘疾是個人身體損害所帶來的后果，提倡為殘疾人專門開設(shè)特殊教育學(xué)校或機構(gòu)對他們進行教育。1See Keith Ballard, Researching Disability and Inclusive Education: Participation, Construction and Interpretation,1 International Journal of Inclusive Education 243, 244 (1997).這種醫(yī)學(xué)模式下的“殘疾印象”強烈地固化了將殘疾人作為社會福利客體的刻板認(rèn)知，2參見［愛爾蘭］杰拉德·奎因、李敬編著：《〈殘疾人權(quán)利公約〉研究：海外視角（2014）》，人民出版社2015年版，第24頁。沒有考慮到殘疾人享有社會權(quán)利的主體身份，沒有認(rèn)識到是社會環(huán)境對殘疾人享有權(quán)利造成了各種障礙，導(dǎo)致殘疾人長期被排斥或被孤立在教育系統(tǒng)之外。另一種關(guān)于殘疾的認(rèn)知是把殘疾人置于社會環(huán)境中，認(rèn)為殘疾人是社會的一部分，殘疾人面臨的問題是社會環(huán)境引起的，社會環(huán)境對殘疾人設(shè)置的環(huán)境障礙才導(dǎo)致“殘障”。3同上注，第11頁。本文關(guān)于包容性受教育權(quán)的討論即采取的是“殘障”視角，但是為了保持與我國現(xiàn)行法律法規(guī)的語言一致，所以沿用了現(xiàn)行法律中所使用的“殘疾”一詞。這種關(guān)于殘疾認(rèn)知的“社會模式”認(rèn)為，導(dǎo)致殘疾的各種社會環(huán)境障礙4See Kelley Loper, Equality and Inclusion in Education for Persons with Disabilities: Article 24 of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and Its Implementation in Hong Kong, 40 Hong Kong Law Journal 419,425-426 (2010).，既包括物理上的障礙，例如沒有提供無障礙設(shè)施，也包括觀念上的障礙，例如把殘疾視為限制接受教育或剝奪受教育機會的合理理由。

《殘疾人權(quán)利公約》對“殘疾”的定義代表了一種從醫(yī)學(xué)模式向社會模式的范式轉(zhuǎn)變?！稓埣踩藱?quán)利公約》在序言中指出，“殘疾是一個演變中的概念，……是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果”。換言之，導(dǎo)致殘疾的原因重點在于社會和環(huán)境障礙，而不是個體自身的缺陷。5參見［愛爾蘭］杰拉德·奎因、李敬編著：《〈殘疾人權(quán)利公約〉研究：海外視角（2014）》，人民出版社2015年版，第10頁。聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會強調(diào)，“殘疾是一種社會建構(gòu)，不得將殘障視為剝奪或限制人權(quán)的合法理由”，反對將殘疾人單純地視為福利接受者，強調(diào)殘疾人是權(quán)利主體，是包括受教育權(quán)在內(nèi)的各項基本人權(quán)的享有者，在制定關(guān)于殘疾人教育的法律和政策時“必須考慮到殘疾人的多樣性”。6參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于平等和不歧視的第6號一般性意見》，CRPD/C/GC/6，2018年，第9段。因此，從人權(quán)視角看，殘疾人不僅享有受教育的權(quán)利，而且享有在包容性學(xué)習(xí)環(huán)境中與其他人平等獲得教育的權(quán)利。

2.包容性受教育權(quán)是實現(xiàn)殘疾人其他人權(quán)的手段

聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會指出，受教育權(quán)是殘疾人擺脫貧困、充分參與社區(qū)生活和免受剝削的主要途徑。1參見聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會：《第13號一般性意見：受教育的權(quán)利（〈公約〉第13條）》，E/C.12/1999/10，1999年，第1段。殘疾人接受包容性教育的權(quán)利是其在經(jīng)濟社會中行使其他權(quán)利的前提條件。大量研究數(shù)據(jù)顯示，在勞動力市場上殘疾人面臨較多歧視性對待，阻礙殘疾人就業(yè)或晉升的因素除了社會大眾對殘疾人的負(fù)面認(rèn)知和根深蒂固的成見，受教育程度低以及缺乏必要的職業(yè)培訓(xùn)機會也是一個重要障礙。2參見聯(lián)合國人權(quán)理事會：《關(guān)于殘疾人工作和就業(yè)問題的專題研究報告：聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處的報告》，A/HRC/22/25，2013年，第8段。國際勞工組織的研究顯示，受教育程度低會影響殘疾人的生產(chǎn)力，因此，殘疾人在就業(yè)市場上的低就業(yè)率不是因為其自身的“殘障”，而是因為教育和就業(yè)環(huán)境的“障礙”導(dǎo)致生產(chǎn)力低下。3Sebastian Buckup, The Price of Exclusion: The Economic Consequences of Excluding People with Disabilities from the World of Work, International Labour Organization, 2009, p.51, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---ifp_skills/documents/publication/wcms_119305.pdf.從“成本－效益”分析的角度，殘疾人在包容性教育環(huán)境中接受教育，獲得從事就業(yè)工作的各項技能，從而提高就業(yè)率，有利于減輕失業(yè)對經(jīng)濟增長造成的不良影響。因此，通過包容性教育提高殘疾人受教育水平，不僅為殘疾人實現(xiàn)獨立生活和自主就業(yè)提供基本生存技能，而且也會促使殘疾人融入社會從而實現(xiàn)個體經(jīng)濟價值。

此外，包容性教育旨在促進相互尊重和對所有學(xué)習(xí)者的重視，并在教育過程、教學(xué)課程和學(xué)校文化中努力維護包容和尊重多元的價值觀。4參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于包容性教育權(quán)的第4號一般性意見》，CRPD/C/GC/4，2016年，第10、15段。它為打擊隔離和歧視提供了一個可靠平臺，在不同學(xué)習(xí)者所具有的包容能力各異的情況下，殘疾人的貢獻可以得到重視，這有利于逐步消除對殘疾人的偏見和阻礙殘疾人行使其他基本權(quán)利的障礙，建立一個相互尊重、相互理解的包容社會。

（二）包容性教育的價值基礎(chǔ)是包容性平等

傳統(tǒng)的反歧視理論把平等分為形式平等和實質(zhì)平等：前者關(guān)注機會平等，法律上禁止區(qū)別對待；5參見劉小楠主編：《反歧視法講義：文本與案例》，法律出版社2016年版，第28頁。后者關(guān)注結(jié)果平等，承認(rèn)并尊重個人尊嚴(yán)，禁止不合理的區(qū)別對待。6參見馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點教材《憲法學(xué)》編寫組：《憲法學(xué)》（第二版），高等教育出版社/人民出版社2020年版，第200頁。根據(jù)牛津大學(xué)教授桑德拉·弗里德曼（Sandra Fredman）提出的平等理論，實質(zhì)平等是一個包含再分配維度、承認(rèn)維度、參與維度和變革維度的多維度概念，不能只局限于機會平等、結(jié)果平等或者尊重個人尊嚴(yán)其中之一，因為它們都有無法克服的弊端，單憑三者之一都無法達到實質(zhì)平等的目標(biāo)。1參見［南非］桑德拉·弗里德曼：《反歧視法》（第二版），楊雅云譯，中國法制出版社2019年版，第23—25頁。聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會肯定這種多維度的平等觀是“包容性平等”，并指出這是《殘疾人權(quán)利公約》在實質(zhì)平等模式上發(fā)展出來的新平等模式。2參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于平等和不歧視的第6號一般性意見》，CRPD/C/GC/6，2018年，第11段。包容性教育所包含的公平、非歧視、參與、尊重多元等核心價值都源于這四個維度上所追求的平等目標(biāo)。

1.公平的再分配維度（fair redistributive dimension）

再分配維度要求解決資源和利益再分配對殘疾人的不利條件。3同上注。實質(zhì)平等觀下，社會資源和利益的再分配應(yīng)當(dāng)側(cè)重于救濟弱勢群體，而弱勢群體的界定不能局限在物質(zhì)資源分配的不公，應(yīng)當(dāng)考量“權(quán)力關(guān)系”對具有某種身份的個體施加的限制和約束。4同上注，第10段。如果把我國特殊教育政策視為社會公共物品，特殊教育政策的決策和執(zhí)行就是對教育資源和利益的再分配，但在這個過程中，往往是以政府公共意志來支配的。5參見王培峰：《教育政策價值選擇與教育公平——以特殊教育政策為例的分析》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第5期，第80頁。而殘疾人是社會中的少數(shù)群體，往往在公共決策中話語權(quán)不足、社會參與程度不深，長期以來作為受助者被動地接受公共政策為其分配教育資源，形成了政策決策中的“弱權(quán)階層”。從這個角度看，不僅僅殘疾人是弱勢群體，殘疾兒童的家長以及特殊教育教師都可能在資源再分配過程中被邊緣化，受到不公正待遇。對隨班就讀的實證研究發(fā)現(xiàn)，由于普通學(xué)校還沒有建立配套的特殊教育資源支持體系，隨班就讀的教育質(zhì)量不高，融合往往流于形式，隨班就讀僅僅解決的是殘疾人“有學(xué)上”的問題，6參見李拉：《我國隨班就讀政策演進30年：歷程、困境與對策》，載《中國特殊教育》2015年第10期，第16頁。仍然沒有化解“上好學(xué)”的困境。而造成特殊教育專業(yè)化程度不高、資源支持體系不完善的很大一部分原因是殘疾人和特殊教育教師代表人數(shù)稀少，在教育立法和政策制定過程中缺乏公共話語權(quán)。

2.認(rèn)識維度（recognition dimension）

認(rèn)識維度要求尊重個人價值，打擊偏見、刻板印象和暴力。7參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于平等和不歧視的第6號一般性意見》，CRPD/C/GC/6，2018年，第11段。這個維度尊重人的尊嚴(yán)，旨在促進所有人的尊嚴(yán)和價值都能獲得平等的尊重，不應(yīng)因為殘疾特征而被侮辱和貶低。將尊嚴(yán)視為平等觀維度之一，意味著殘疾人是獨立的權(quán)利主體，法律和政策要承認(rèn)殘疾人在受教育上的機會平等，不得基于殘疾限制或剝奪殘疾人受教育機會。例如，基于醫(yī)學(xué)模式的特殊教育立法依據(jù)殘疾種類和殘疾程度的醫(yī)學(xué)鑒定對殘疾兒童采取隔離教育的方式，這種基于殘疾的區(qū)別對待限制了殘疾人平等接受教育的機會。

3.參與維度（participative dimension）

參與維度強調(diào)尊重個人在社會群體中的社會性，促進社會中所有人在社會、經(jīng)濟和政治領(lǐng)域的全面參與。1參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于平等和不歧視的第6號一般性意見》，CRPD/C/GC/6，2018年，第11段。這個維度是從社會融合的視角關(guān)注殘疾人如何與社會實現(xiàn)和諧統(tǒng)一。社會融合理論認(rèn)為，如果人人都能充分參與社會活動，則他們不大可能與群體相疏遠，他們也會遵守社會規(guī)則和法律，這正是實質(zhì)平等觀的核心和目的。2Hugh Collins, Discrimination, Equality and Social Inclusion, 66 The modern Law Review 16, 24 (2003).以社會融合為目標(biāo)的教育理念必然關(guān)注殘疾人參與教育的廣度和深度。例如，聯(lián)合國教科文組織強調(diào)全納教育是以權(quán)利為基礎(chǔ)的教育，這是一個“通過增加學(xué)習(xí)、文化和社區(qū)參與，減少教育內(nèi)外的排斥從而處理和回應(yīng)所有學(xué)習(xí)者多樣化需求的過程”3參見聯(lián)合國教科文組織：《全納教育指導(dǎo)方針：確保全民接受教育》，2005年，第9頁，http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Curriculum/4_Guidelines_for_Inclusion-translation_CHN.pdf。。

4.調(diào)節(jié)維度（accommodating dimension）

調(diào)節(jié)維度強調(diào)人的尊嚴(yán)和包容差異，為差異留出空間。4參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于平等和不歧視的第6號一般性意見》，CRPD/C/GC/6，2018年，第11段。與形式平等不同，實質(zhì)平等觀認(rèn)識到殘疾是個體身份的組成部分，歧視問題并不在于個體之間存在的諸多差異，而在于個體因為殘疾的特征差異而遭受的損害。因此，這個維度旨在尊重和包容差異，并要求社會建構(gòu)不是消除差異本身，而是消除由差異所導(dǎo)致的損害。例如，西方早期特殊教育中的“一體化”和“回歸主流”運動曾經(jīng)實施過把殘疾兒童納入主流學(xué)校的教育安置模式，這種模式僅僅按照主流學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)接納特殊兒童，沒有對主流學(xué)校進行改造并對特殊兒童提供充分的個性化資源支助，5參見黃志成、胡毅超：《全納教育：未來之路——對UNESCO第48屆（2008年）國際教育大會主題的思考》，載《全球教育展望》2008年第7期，第48頁。在實踐中仍然存在形式上的融合，實質(zhì)上的隔離，1參見鄧猛：《雙流向多層次教育安置模式、全納教育以及我國特殊教育發(fā)展格局的探討》，載《中國特殊教育》2004年第6期，第3—4頁。因此，這種模式并不是一個包容差異的教育活動。此外，調(diào)節(jié)維度與認(rèn)識維度并不矛盾：一方面，從人的尊嚴(yán)角度看，殘疾人享有平等受教育權(quán)，這是基于殘疾人與普通人接受教育的共性，因此要禁止基于殘疾的歧視；另一方面，從教育質(zhì)量的角度看，優(yōu)質(zhì)教育必須滿足殘疾人的特殊教育需求，這是基于殘疾人接受教育的特殊性和差異性。我國特殊教育學(xué)開創(chuàng)者樸永馨教授指出：認(rèn)識特殊兒童與普通兒童的共性，不是否認(rèn)特殊兒童的個體差異性和特殊性；忽視殘疾人的特殊性或不尊重殘疾人的差異，不會使殘疾人真正回歸和被包容在社會之中。2參見樸永馨：《融合與隨班就讀》，載《教育研究與實驗》2004年第4期，第39頁。因此，這個維度的實質(zhì)平等要求主流教育制度要做實質(zhì)性變革，改革普通學(xué)校設(shè)置、資源配置和課程設(shè)計等制度安排，以靈活和包容的手段而非消除和排斥的手段來滿足殘疾人的特殊教育需求。

三、包容性教育的國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

《殘疾人權(quán)利公約》第24條是目前唯一詳細規(guī)定“包容性教育”的條文，構(gòu)建了一個多層次、多維度的人權(quán)保護框架。該條款也是公約“包容性”精神在受教育權(quán)上的具體貫徹，包含了包容性教育的基本要素和人權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)。

（一）教育目標(biāo)（第24條第1款）

這一條款的設(shè)置與《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》的“教育宗旨”條款（第13條第1款）和《兒童權(quán)利公約》的“教育目標(biāo)”條款（第29條第1款）作用一樣，都是為“受教育權(quán)增加了一個實質(zhì)層面”3聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會：《第1號一般性意見——第29條第1款：教育目標(biāo)》，CRC/GC/2001/1，2001年，第2段。，反映了受教育權(quán)不僅是一個教育機會問題，還涉及教學(xué)內(nèi)容。

這一條款明確提出包容性教育的目標(biāo)有三項。第一項是“充分開發(fā)人的潛力”。包容性教育必須力求促進相互尊重和對所有人的重視，并在教學(xué)方針、學(xué)校文化和課程教學(xué)中均體現(xiàn)多樣性價值。第二項是充分發(fā)展殘疾人的個性和個體素質(zhì)。這意味著，教育項目的規(guī)劃應(yīng)該多樣化，充分發(fā)揮殘疾人的個性、才能和創(chuàng)造力，以及促進他們的身心發(fā)展和提高他們的溝通能力，不能側(cè)重殘障特征，預(yù)設(shè)殘疾人在學(xué)習(xí)和創(chuàng)造能力上不如普通人，為殘疾人設(shè)置類型和內(nèi)容單一的技能型課程，這種否定殘疾人能力潛質(zhì)的觀念會限制他們的機會。第三項是參與社會。教育目標(biāo)條款強調(diào)了包容性教育制度不是一個抽象和孤立的教育模式，教育必須力求讓殘疾人充分、有效地參與到一個自由的社會中。為促進實現(xiàn)以上教育目標(biāo)，國家有必要在教育政策制定中引入人權(quán)模式，在普通學(xué)校教育中積極開展人權(quán)教育和反歧視宣傳，糾正對殘疾人的刻板印象。

（二）非歧視（第24條第2款）

這一條款下包含五項關(guān)于禁止歧視和排斥殘疾學(xué)生的內(nèi)容，要求國家既要履行尊重義務(wù)，避免制定針對殘疾人的歧視性特殊教育法律和政策，又要履行保護和實現(xiàn)義務(wù)，以提供合理便利和個性化措施來促進殘疾人在普通學(xué)校接受教育。

第一項是反歧視，規(guī)定任何學(xué)生不得因殘疾而被排斥在主流教育系統(tǒng)之外。這一條款為締約國設(shè)置了“禁止基于殘疾的歧視”義務(wù)。根據(jù)《殘疾人權(quán)利公約》第2條，基于殘疾的歧視是指基于殘疾而作出的任何區(qū)別、排斥或限制，其目的和效果損害殘疾人對基本權(quán)利的認(rèn)可、享有或行使?；诖藯l文，隔離式特殊學(xué)校顯然損害了某些類型的殘疾人的受教育權(quán)。在2017年聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會受理的第一起1魯本案目前也是聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會針對《殘疾人權(quán)利公約》第24條包容性受教育權(quán)作出決定的唯一案件。關(guān)于包容性受教育權(quán)的申訴中，一名患有唐氏綜合征的兒童魯本（Rubén）被西班牙政府強制送往特殊教育中心學(xué)習(xí)，魯本的父母因拒絕將其送入特殊學(xué)校而受到西班牙政府的刑事指控。在該案中，殘疾人權(quán)利委員會認(rèn)為“不受歧視的權(quán)利包括有權(quán)不被隔離和獲得合理便利”，這項權(quán)利“必須結(jié)合提供無障礙學(xué)習(xí)環(huán)境和合理便利的義務(wù)加以理解”。2聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《委員會根據(jù)〈任擇議定書〉第五條通過的關(guān)于第41/2017號來文的意見》，CRPD/C/23/D/41/2017，2020年，第8.4段。同時，殘疾人權(quán)利委員會重申基于非歧視和機會均等的包容體制，要求締約國采取措施消除針對殘疾學(xué)生的隔離式教育體制。3參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于西班牙第二次和第三次合并定期報告的結(jié)論性意見》，CRPD/C/ESP/CO/2-3，2019年，第 45段。而西班牙對特殊教育的監(jiān)管依然是基于殘疾的醫(yī)學(xué)模式，大量殘疾兒童接受的仍然是主流教育體系之外的特殊教育。因此，西班牙政府的做法被殘疾人權(quán)利委員會認(rèn)定為未履行公約要求的禁止歧視的義務(wù)。

第二項要求優(yōu)質(zhì)免費的包容性教育資源對殘疾人必須是可及的?！翱杉靶浴痹凇稓埣踩藱?quán)利公約》第9條體現(xiàn)為，締約國采取適當(dāng)措施確保殘疾人行使各項權(quán)利的無障礙環(huán)境。阻礙殘疾人受教育的障礙既包括物質(zhì)障礙，也包括交流障礙，消除這些障礙是實現(xiàn)包容性教育的前提。1參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《第2號一般性意見——第九條：無障礙》，CRPD/C/GC/2，2014年，第39段。確保無障礙的義務(wù)通常側(cè)重于修改學(xué)校建筑物設(shè)施，提供無障礙的交通和溝通工具，以及提供通用設(shè)計。需要注意的是，無障礙的努力不應(yīng)僅局限于改造物理障礙，還應(yīng)包括改造侵犯人的尊嚴(yán)的社會環(huán)境，因為隱藏在后者中的欺凌、恐嚇以及暴力等敵意行為構(gòu)成對殘疾人的騷擾，不利于殘疾人在包容性環(huán)境下享有受教育權(quán)。聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會明確指出騷擾是歧視行為，應(yīng)予以禁止。2參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于平等和不歧視的第6號一般性意見》，CRPD/C/GC/6，2018年，第18段。也有國家已經(jīng)把騷擾納入反歧視立法中，例如挪威的《關(guān)于初等和中等教育及培訓(xùn)的法案》（Act Relating to Primary and Secondary Education and Training）確認(rèn)所有學(xué)生都享有在設(shè)施完備和具有良好社會環(huán)境的學(xué)校中學(xué)習(xí)的權(quán)利，殘疾學(xué)生有權(quán)獲得往返家校之間的交通和便利，學(xué)校負(fù)有義務(wù)對欺凌、暴力、歧視和騷擾等行為進行干涉以確保一個良好的校園心理環(huán)境。3See Norway, Act Relating to Primary and Secondary Education and Training (1999), Section 7-3 & Section 9A-4,https://lovdata.no/dokument/NLE/lov/1998-07-17-61.此外，無障礙義務(wù)還體現(xiàn)在克服經(jīng)濟障礙，國家要對殘疾人提供免費初等教育和中等教育，以經(jīng)濟援助或獎勵等方式確保人人可以負(fù)擔(dān)教育費用。確保無障礙也要求國家履行尊重義務(wù)，通過立法或政策確認(rèn)殘疾人無障礙地享有教育的權(quán)利。例如，芬蘭在《基礎(chǔ)教育法案》（Basic Education Act）中規(guī)定殘疾學(xué)生為了平等參與教育活動，有權(quán)獲得免費的翻譯和援助服務(wù)。4See Finland, Basic Education Act (Amendments up to 1136/2010), Section 31, https://finlex.fi/en/laki/kaannokset/1998/en19980628.pdf.

第三項規(guī)定國家為實施包容性教育負(fù)有提供合理便利的義務(wù)。聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會認(rèn)為提供合理便利是一項需要締約國即刻實施的義務(wù)，5參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《審議締約國根據(jù)〈公約〉第三十五條提交的報告：殘疾人權(quán)利委員會的結(jié)論性意見草案（西班牙）》，CRPD/C/ESP/CO/1，2011年，第44段。要求國家在立法或政策中作出提供合理便利的承諾，尊重殘疾人個體的尊嚴(yán)和自主選擇在合適的學(xué)校就讀的權(quán)利。在魯本案中，殘疾人權(quán)利委員會認(rèn)為西班牙政府在考慮魯本父母選擇主流學(xué)校的意愿時，沒有探索為魯本在主流學(xué)校學(xué)習(xí)提供合理便利的可能性，而是強制當(dāng)事人接受隔離式特殊教育，因此侵犯了當(dāng)事人的包容性受教育權(quán)。此外，提供合理便利的義務(wù)也是無障礙義務(wù)的補充。無障礙是與殘疾人整個群體有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化通用設(shè)計，但是沒有考慮殘疾個體在特定情況下的需求。而提供合理便利具有個性化特點，針對個人具體需求來設(shè)計和提供設(shè)施或資源，1參見曲相霏：《殘疾人權(quán)利公約中的合理便利——考量基準(zhǔn)與保障手段》，載《政法論壇》2016年第2期，第12頁。以便在無障礙措施無法滿足他們的特殊需求時，可以通過提供合理便利使他們與其他人平等地享有教育權(quán)利。例如，學(xué)校建筑物的無障礙通道對于視障和聽障人士而言并不能使他們便利地享有受教育權(quán)，而為他們提供盲文和手語翻譯的便利才能滿足他們特定的需求。

第四項和第五項規(guī)定了國家提供必要支助以及提供適合個人情況的有效支助措施。支助可以采用通用設(shè)計，也可以采用個性化方案，但都必須考慮個人的需要。與之相對應(yīng)，包容性教育制度一方面可以采取通用設(shè)計方案，即在教育系統(tǒng)內(nèi)普遍提供殘疾學(xué)生所需的資源支助，包括配備經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的教學(xué)人員以及提供通用課程，確保殘疾學(xué)生在教育環(huán)境中最大限度發(fā)揮他們的潛力。例如，加拿大的包容性教育政策要求學(xué)校面向所有學(xué)生建立一個共同學(xué)習(xí)環(huán)境，并禁止在學(xué)?；蛏鐓^(qū)中針對有學(xué)習(xí)或行為障礙的學(xué)生實行隔離性單獨方案或分班。2See Canada, Policy 322 on Inclusive Education (2013), 6.1 & 6.2.2, https://www2.gnb.ca/content/dam/gnb/Departments/ed/pdf/K12/policies-politiques/e/322A.pdf.因此，許多家長把有中度以下視障、聽障和智障的孩子“送到普通學(xué)校讀書，這些學(xué)校再聘請有特殊教育方面經(jīng)驗的教師作為這些學(xué)生的輔導(dǎo)教師，共同參與教學(xué)，……這些學(xué)生所用的教材完全和普通兒童一樣”3謝明：《融合和全納教育是特殊教育的主題——加拿大、美國特殊教育考察報告》，載《環(huán)球特教》2003年第6期，第46頁。，與普通學(xué)生共同學(xué)習(xí)。此外，特殊學(xué)校的學(xué)生在學(xué)習(xí)公共課（如音樂、體育、美術(shù)等）時可以到普通學(xué)校學(xué)習(xí)，以便讓殘疾學(xué)生和普通學(xué)生相互了解和學(xué)習(xí)。包容性教育制度另一方面也可以采用個性化方案，明確每個殘疾學(xué)生所需要的合理便利和特定支助，包括支助工具、特殊的學(xué)習(xí)輔助設(shè)備、輔助技術(shù)和信息技術(shù)。支助措施還包括有專業(yè)的教師支助，根據(jù)學(xué)生需要，為殘疾學(xué)生和家長提供學(xué)習(xí)指導(dǎo)和教育服務(wù)。這些資源支持措施需要進一步普及到普通教育系統(tǒng)，由此構(gòu)建一個包容殘疾學(xué)生和普通學(xué)生的共同學(xué)習(xí)環(huán)境。

（三）獲得合理便利（第24條第3款）

《殘疾人權(quán)利公約》第2條界定了“合理便利”的定義，并把“提供合理便利”的義務(wù)分解為兩個部分。第一個部分規(guī)定了提供合理便利是為確保殘疾人平等享有或行使權(quán)利而進行的一種必要和適當(dāng)?shù)男薷幕蛘{(diào)整。提供合理便利是國家承擔(dān)的一般性義務(wù)，適用于《殘疾人權(quán)利公約》所保障的各項基本人權(quán)，它旨在消除基于殘疾的一切歧視。1See Rosemary Kayess & Philip French, Out of Darkness into Light? Introducing the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, 8 Human Rights Law Review 1, 26 (2008).因此，結(jié)合《殘疾人權(quán)利公約》第5條規(guī)定的“為促進平等和消除歧視，締約國應(yīng)當(dāng)采取一切適當(dāng)步驟，確保提供合理便利”，拒絕提供合理便利即構(gòu)成歧視。這項不得拒絕提供合理便利的義務(wù)被有的國家視為一種反歧視義務(wù)，要求以作為的方式實現(xiàn)實質(zhì)平等保護。例如，加拿大聯(lián)邦最高法院在埃爾德里奇（Eldridge）案中認(rèn)為，有效溝通對于聽障人士獲得準(zhǔn)確和有效的治療至關(guān)重要，因此政府提供手語翻譯的便利不僅面向殘疾人，也面向提供醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)護人員和其他需要手語翻譯的人。法院認(rèn)為如果政府沒有提供這樣的便利就違反了憲法的平等權(quán)條款，即不履行提供合理便利的義務(wù)即構(gòu)成基于殘疾的歧視。2See Eldridge v.British Columbia (Attorney General), 1997 CanLII 327 (SCC), [1997] 3 S.C.R.624.

提供合理便利義務(wù)的第二個部分是關(guān)于這項義務(wù)的界限，即提供合理便利以不造成過度或不當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)為限。但“過度或不當(dāng)負(fù)擔(dān)”不應(yīng)當(dāng)理解為不承擔(dān)任何負(fù)擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)理解為不給提供便利方造成過分或不合理負(fù)擔(dān)。3參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于平等和不歧視的第6號一般性意見》，CRPD/C/GC/6，2018年，第25段。在教育領(lǐng)域中，國家是保障受教育權(quán)的主要義務(wù)主體。提供合理便利義務(wù)要求國家“盡可能迅速和有效地爭取目標(biāo)”4聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會：《第3號一般性意見：締約國義務(wù)的性質(zhì)（〈公約〉第二條第一款）》，E/1991/23，1990年，第9段。，使殘疾人能便利地享有接受包容性教育的權(quán)利。盡管提供合理便利有時依賴可利用的教育資源支持，但是，國家不能以成本或資源有限為借口，把這項義務(wù)虛化為“逐步”或“有條件”地落實。例如，我國2017年修訂后的《殘疾人教育條例》中，關(guān)于為隨班就讀的殘疾兒童提供個別教學(xué)和設(shè)立專門輔導(dǎo)教室的條款，多次使用“有條件”的限定，使得為隨班就讀的殘疾兒童上學(xué)提供合理便利的義務(wù)可能淪為一種“因地制宜”的措施。

值得注意的是，《殘疾人權(quán)利公約》第24條第3款與第2款第3項都是關(guān)于提供合理便利的義務(wù)，但二者有兩點區(qū)別。第一，前者規(guī)定的是一項特定義務(wù)，要求國家采取積極措施為殘疾人提供手語、盲文等交流方式的合理便利。而后者規(guī)定的是教育領(lǐng)域提供合理便利的非歧視義務(wù)，要求國家“確保提供合理便利以滿足個人的需要”，意味著國家既負(fù)有積極提供合理便利的實現(xiàn)義務(wù)，又負(fù)有要求和督促第三方禁止拒絕提供合理便利的保護義務(wù)。第二，前者要求提供的合理便利是基于殘疾人參與社會的溝通需求，是與殘疾人群整體相關(guān)的共同需求。而后者規(guī)定的合理便利是基于個人的需求，具有很強的個體性。

（四）職業(yè)培訓(xùn)和能力建設(shè)（第24條第4款）

這一條款強調(diào)需要對教師進行專業(yè)培訓(xùn)以有效協(xié)助殘疾學(xué)生的學(xué)習(xí)，并使之成為優(yōu)質(zhì)教育的一種積極資源。培訓(xùn)具有包容性理念的教師隊伍以及學(xué)校工作人員是持續(xù)發(fā)展包容性教育的關(guān)鍵。正如聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會所指出的，“缺乏認(rèn)識和能力不足仍然是包容性的重大障礙……必須確保所有教師都接受包容性教育方面的培訓(xùn)”1聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于包容性教育權(quán)的第4號一般性意見》，CRPD/C/GC/4，2016年，第36段。，并引入人權(quán)模式對普通教育制度進行系統(tǒng)改革。

重視師資建設(shè)還需對殘疾教師的聘用和進修提供支持，包括消除相關(guān)立法或政策障礙，放寬殘疾應(yīng)聘者在教師資格考試和申請教職時的健康標(biāo)準(zhǔn)，并為他們從事教師工作提供合理便利。殘疾教師的存在給教學(xué)環(huán)境帶來特有的專門知識和技能，有助于改變對殘疾人職業(yè)發(fā)展的偏見和發(fā)揮榜樣作用。

（五）終身學(xué)習(xí)（第24條第5款）

本款要求確保殘疾人“在不受歧視和與其他人平等的基礎(chǔ)上，獲得普通高等教育、職業(yè)培訓(xùn)、成人教育和終生學(xué)習(xí)”的機會。這一條款旨在強調(diào)包容性學(xué)習(xí)環(huán)境貫穿整個教育階段、滲透教育系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)。為此，國家應(yīng)當(dāng)全面檢視教育各階段在理念、文化、語言、交流、投入和法律等方面存在的障礙，采取措施和提供合理便利，消除這些障礙。為便利殘疾人接受高等教育，我國教育部2015年首次明確要求為殘疾人參加高考提供合理便利，2017年再次對為參加高考的殘疾考生提供合理便利作出專門規(guī)定，例如，為視障考生提供盲文試卷、大字號試卷等。2參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《中國根據(jù)〈公約〉第三十五條提交的第二和第三次合并定期報告》，CRPD/C/CHN/2-3，2019年，第88段。2017年修訂的《殘疾人教育條例》第52條將為殘疾考生提供合理便利的范圍擴大到所有“國家教育考試”，不僅限于高考環(huán)節(jié)。但是《殘疾人教育條例》關(guān)于提供合理便利的規(guī)定僅限于學(xué)?？荚嚟h(huán)節(jié)，3參見曲相霏：《〈殘疾人權(quán)利公約〉的“合理便利”理念在我國教育領(lǐng)域的運用》，載《人權(quán)》2017年第3期，第61頁。有待立法推動合理便利在教育全過程中的普及。

四、包容性教育對我國殘疾人受教育權(quán)保障的挑戰(zhàn)和啟示

（一）我國殘疾人教育政策的變遷發(fā)展：從隔離到融合

現(xiàn)代權(quán)利觀確立了受教育權(quán)是一項普遍人權(quán)之后，各國采用的不同殘疾人教育模式都是在回應(yīng)殘疾人的特殊教育需求。隨著對殘疾模式認(rèn)知的不斷發(fā)展，特殊教育理念也在發(fā)生變化，我國殘疾人教育也經(jīng)歷了特殊教育與普通教育從隔離發(fā)展到融合發(fā)展的過程。

新中國成立之初，中央人民政府于1951年10月頒布的《關(guān)于改革學(xué)制的決定》將發(fā)展特殊教育學(xué)校作為特殊教育的唯一法定方式，且特殊教育主要面向盲、聾、啞三類殘疾人。這種政策導(dǎo)向一直到改革開放之前都沒有本質(zhì)上的改變。1982年第五屆全國人民代表大會通過的《憲法》明確了受教育權(quán)是公民一項基本權(quán)利（第46條）和國家有責(zé)任幫助安排殘疾人的教育（第45條），此后，特殊教育政策開始從游離于國家教育體制的邊緣狀態(tài)回歸國家教育政策中心。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（中發(fā)〔1985〕12號）明確提出在實行九年義務(wù)教育的同時，“發(fā)展盲、聾、啞、殘人和弱智兒童的特殊教育”，為特殊教育進入實質(zhì)性發(fā)展軌道提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)。1989年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》（國辦發(fā)〔1989〕21號），提出把隨班就讀作為特殊教育的一種方式。1994年《國家教育委員會關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》將隨班就讀作為發(fā)展和普及特殊義務(wù)教育的主要辦學(xué)形式，這意味著我國殘疾兒童主要依托普通學(xué)校隨班就讀和特殊教育機構(gòu)兩種方式接受義務(wù)教育。2010年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（中發(fā)〔2010〕12號）對全面深化教育改革作出戰(zhàn)略部署，并單獨設(shè)立“特殊教育”專章，提出“保障殘疾人受教育權(quán)利”“完善特殊教育體系”“健全特殊教育保障機制”等頂層制度設(shè)計理念與思路。在該綱要的推動下，國務(wù)院和教育部分別于2014年和2017年發(fā)布兩期《特殊教育提升計劃》，提出促進和全面推進融合教育。2017年，國務(wù)院修訂《殘疾人教育條例》，首次提出殘疾人教育應(yīng)當(dāng)“積極推進融合教育”，將融合教育納入教育法治的軌道。

從我國殘疾人教育政策的變遷來看，特殊教育、隨班就讀和融合教育在中國的發(fā)展不是割裂存在的，而是相互依存、共同發(fā)展的，并形成了特殊教育和融合教育相結(jié)合的雙軌制。1參見鄧猛、蘇慧：《融合教育在中國的嫁接與再生成：基于社會文化視角的分析》，載《教育學(xué)報》2012年第1期，第84—85頁。有的學(xué)者認(rèn)為隨班就讀模式是融合教育與我國特殊教育的結(jié)合，是融合教育在中國本土化的結(jié)果，2參見鄧猛、朱志勇：《隨班就讀與融合教育——中西方特殊教育模式的比較》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第4期，第125頁。是我國融合教育的主要發(fā)展方向。3參見周滿生：《關(guān)于“融合教育”的幾點思考》，載《教育研究》2014 年第2 期，第151—153 頁。但隨著二十世紀(jì)九十年代“全納教育”理念在全球的推廣，我國教育界也出現(xiàn)將融合教育等同于全納教育的趨勢。有學(xué)者認(rèn)為，融合教育與全納教育是同義詞，區(qū)別僅僅是翻譯不同，全納教育或融合教育是發(fā)展特殊教育的新模式，“全納教育使特殊教育與普通教育朝著融合的方向前進”4參見鄧猛：《從隔離到全納——對美國特殊教育發(fā)展模式變革的思考》，載《教育研究與實驗》1999年第4期，第43—44頁。，而且多數(shù)時候特殊教育實踐中對全納教育以及融合教育等相關(guān)概念不加區(qū)分使用。因此，這種觀點認(rèn)為全納教育是隨班就讀的進一步發(fā)展，5參見陳云英：《在中國發(fā)展全納性教育》，載《中國特殊教育》1997年第2期，第2—5頁。它是融合理念與我國特殊教育實踐的結(jié)合，是我國國情所需。6參見趙小紅：《近25年中國殘疾兒童教育安置形式變遷——兼論隨班就讀政策的發(fā)展》，載《中國特殊教育》2013年第3期，第23—29頁。

但是，這種混淆融合教育與全納教育的觀點也遭到部分學(xué)者的批判。從兩者面向的受教育主體來看，2017年修訂的《殘疾人教育條例》第58條規(guī)定：“融合教育是指將對殘疾學(xué)生的教育最大程度地融入普通教育?！睔W洲和美國的特殊教育在早期也采取過將殘疾兒童納入普通學(xué)校接受特殊教育的形式，并使用“integration”一詞代表這種融合模式。從二十世紀(jì)九十年代開始，美國把“包容體制”（inclusion）作為教育改革和機構(gòu)重建的一項工作，面向所有學(xué)生，包括為有重大殘疾的學(xué)生提供有效教育服務(wù)。7參見樸永馨：《融合與隨班就讀》，載《教育研究與實驗》2004年第4期，第37—38頁。因此，融合教育主要面向有學(xué)習(xí)需求的殘疾人，而全納教育面向的是所有學(xué)生。8參見黃志成：《試論全納教育的價值取向》，載《外國教育研究》2001年第3期，第17頁。此外，兩者在研究范圍上也有明顯區(qū)別：融合教育概念來源于特殊教育領(lǐng)域，是特殊教育領(lǐng)域的核心詞匯；全納教育的概念指向整個教育領(lǐng)域，遠遠超出了特殊教育的范疇。9參見李拉：《“全納教育”與“融合教育”關(guān)系辨析》，載《上海教育科研》2011年第5期，第16頁。

本文認(rèn)為，從發(fā)生學(xué)角度看，融合教育不完全等同于全納教育。雖然兩者都旨在倡導(dǎo)建設(shè)殘疾人平等享有受教育權(quán)的教育制度，但兩者采用的融合模式和實踐路徑具有明顯差別。包容性教育與全納教育具有相同的宗旨和目標(biāo)，是全納教育理念的制度化和法律化，具有清晰的權(quán)利內(nèi)涵和明確的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。而我國融合教育政策具有同包容性教育相同的目標(biāo)追求。中國向聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會遞交的第二次履約報告中特別說明，“根據(jù)《公約》倡導(dǎo)的包容性教育理念，中國修訂《殘疾人教育條例》（2017），該條例明確提出‘積極推進融合教育’”1參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《中國根據(jù)〈公約〉第三十五條提交的第二和第三次合并定期報告》，CRPD/C/CHN/2-3，2019年，第84段。。由此可見，我國融合教育的推廣是以包容性理念推動中國特殊教育實踐發(fā)展的過程。但是目前無論是關(guān)于特殊教育政策研究，還是關(guān)于殘疾人受教育權(quán)研究，都沒有對包容性教育展開詳細闡述。究其原因可能有兩點：第一，包容性教育是一個法律概念，包含殘疾人教育的權(quán)利義務(wù)規(guī)范內(nèi)容，對其規(guī)范性分析超出了教育研究范圍；第二，包容性教育被等同于融合教育，被包含在融合教育研究中，沒有通過人權(quán)法研究凸顯其獨立的研究價值。

（二）包容性教育對我國殘疾人受教育權(quán)立法保護的挑戰(zhàn)

我國關(guān)于殘疾人受教育權(quán)的法律保護主要體現(xiàn)在特殊教育立法上，在《教育法》《殘疾人保障法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等法律中都有涉及特殊教育和殘疾學(xué)生入學(xué)的規(guī)定。國務(wù)院制定的《殘疾人教育條例》是關(guān)于殘疾人受教育權(quán)的專門行政法規(guī)。此外，涉及殘疾人受教育權(quán)的還包括關(guān)于特殊教育和隨班就讀的地方性法規(guī)。

表1 我國現(xiàn)行關(guān)于殘疾人受教育權(quán)的立法保護

文件名稱 殘疾人教育條款1996年《職業(yè)教育法》 第7、15、32條法律2008年《殘疾人保障法》（2018年修正） 第21—29條2020年《未成年人保護法》 第83、86條2017年《殘疾人教育條例》行政法規(guī)2012年《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》 第12條地方性法規(guī)（略）

從我國殘疾人受教育權(quán)的立法保護可以看出，我國目前沒有關(guān)于殘疾人教育的單行法律，特殊教育立法層次較低，殘疾人教育法律體系還不完備。2008年《殘疾人保障法》第三章用9條規(guī)定了對殘疾人教育方面的保障，但是僅有2條1《殘疾人保障法》第25、26條。對殘疾人在普通學(xué)校上學(xué)作出了規(guī)定?！督逃ā贰读x務(wù)教育法》等法律也沒有專章規(guī)定“特殊教育”。我國針對殘疾人教育的專門立法只有《殘疾人教育條例》，但是它僅是一部行政法規(guī)。雖然國務(wù)院、教育部也發(fā)布了許多關(guān)于特殊教育發(fā)展的政策，但只是以“辦法”“通知”“意見”等形式公布，沒有上升到國家法律的高度。作為《殘疾人權(quán)利公約》的締約國，我國有義務(wù)將《殘疾人權(quán)利公約》要求的包容理念納入國內(nèi)立法和政策規(guī)劃中?！稓埣踩私逃龡l例》雖然原則性地規(guī)定了“推進融合教育”，但這一理念尚未在《殘疾人保障法》《教育法》《義務(wù)教育法》等基本法律中得到體現(xiàn)。為此，我國在完善殘疾人受教育權(quán)保障方面面臨以下挑戰(zhàn)。

1.教育立法中關(guān)于殘疾人受教育權(quán)的保護不夠全面

根據(jù)我國《憲法》第46條和第45條的規(guī)定，受教育權(quán)的權(quán)利主體是一般主體，殘疾人不應(yīng)因為殘疾特征而喪失接受教育的權(quán)利。但是，我國現(xiàn)有的教育法律和《殘疾人教育條例》仍然把殘疾類型作為篩選殘疾人隨班就讀的條件之一。根據(jù)2006年《義務(wù)教育法》第19條的規(guī)定，殘疾兒童接受義務(wù)教育有兩種方式，一種是在特殊教育學(xué)校接受義務(wù)教育，一種是在普通學(xué)校隨班就讀。根據(jù)《義務(wù)教育法》規(guī)定，特殊教育學(xué)校面向的殘疾兒童僅為視障、聽障和智障三種殘疾類型，而2008年《殘疾人保障法》第2條規(guī)定殘疾的類型包括視力、聽力、言語、肢體、智力、精神、多重和其他殘疾等八個殘疾種類。從理論和現(xiàn)實角度看，特殊教育的對象不宜只限定為三類，而將其他類型的適齡殘疾人排除在外，這與包容性教育原則相違背，也不符合當(dāng)代殘疾人教育具體化、個別化、特殊化的發(fā)展趨勢。盡管《義務(wù)教育法》規(guī)定了隨班就讀制度，而且《殘疾人教育條例》也規(guī)定殘疾人教育“優(yōu)先采取普通教育方式”，但是相關(guān)立法都要求殘疾人“具有接受普通教育的能力”，這意味著殘疾人進入普通學(xué)校隨班就讀的評估標(biāo)準(zhǔn)是基于殘疾人受教育的能力，這勢必會把那些既沒有能力接受普通教育又不符合進入特殊教育學(xué)校的殘疾人排除在學(xué)校教育體系以外。因此，這種根據(jù)殘疾類別、殘疾程度等條件判斷殘疾兒童是否適合在學(xué)校上學(xué)的規(guī)定，顯然與《殘疾人權(quán)利公約》的包容性精神不符，也沒有充分體現(xiàn)我國《憲法》關(guān)于“尊重和保障人權(quán)”的原則。

2.包容性教育制度的保障機制不足

《殘疾人權(quán)利公約》中的包容性理念要求教育要面向所有殘疾人，保障殘疾人能無障礙地獲得教育資源和設(shè)施，為此，國家負(fù)有為殘疾人受教育提供合理便利的義務(wù)。而我國教育立法中關(guān)于校園無障礙環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和提供合理便利義務(wù)的規(guī)范比較籠統(tǒng)，缺乏具體內(nèi)容。2017年修訂后的《殘疾人教育條例》在第50條規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)推進“無障礙校園環(huán)境建設(shè)”，但是缺乏具體的配套規(guī)劃和政策，導(dǎo)致這項義務(wù)容易流于形式。該條例第52條規(guī)定了政府提供合理便利的義務(wù)，但這項義務(wù)僅限于殘疾人參加國家教育考試。而在現(xiàn)實生活中，殘疾人就近上學(xué)所需的交通服務(wù)（如校車接送）、隨班就讀中的信息溝通（如手語、盲文交流）或殘疾學(xué)生在校生活（如住宿問題）等問題都有賴于政府或有關(guān)部門提供相應(yīng)的合理便利才能解決，從而幫助殘疾人更好地實現(xiàn)受教育權(quán)。此外，《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等教育法律中也缺乏關(guān)于為殘疾人受教育提供合理便利和無障礙服務(wù)的明確規(guī)定。

3.實施隨班就讀的法律條款較為原則，缺乏配套保障機制

雖然《義務(wù)教育法》和《殘疾人教育條例》將隨班就讀作為融合教育的主要實施方式，但是法律法規(guī)尚未規(guī)定實施隨班就讀所需的資源支持。2020年《教育部關(guān)于加強殘疾兒童少年義務(wù)教育階段隨班就讀工作的指導(dǎo)意見》（教基〔2020〕4號）提出，加強隨班就讀的資源支持，根據(jù)殘疾學(xué)生的需要配備必要的資源教師和專業(yè)人員，合理調(diào)整課程教學(xué)內(nèi)容，科學(xué)轉(zhuǎn)化教學(xué)方式。除此之外，隨班就讀的資源支持還應(yīng)包括提供考試所需要的合理便利、普通學(xué)校里特殊教育資源教室的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、送教上門或遠程教育的技術(shù)支持等，這些都應(yīng)當(dāng)上升為政府的法律義務(wù)。而資源支持的具體方式、內(nèi)容和途徑需要依靠教育部門出臺具體的配套政策來確認(rèn)，以在義務(wù)教育階段真正落實隨班就讀。

（三）包容性教育制度對我國殘疾人受教育權(quán)保障的啟示

中國是《殘疾人權(quán)利公約》的締約國，有義務(wù)履行《殘疾人權(quán)利公約》關(guān)于殘疾人權(quán)利保護的規(guī)定。聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會強調(diào)包容性概念是《殘疾人權(quán)利公約》的主要理念之一，應(yīng)該在教育領(lǐng)域特別堅守。殘疾人權(quán)利委員會針對中國提交的首次國家履約報告，明確建議中國“將特殊教育體系中的資源轉(zhuǎn)用于促進主流學(xué)校中的包容性教育”1聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《委員會第八屆會議（2012年9月17日至28日）就中國初次報告通過的結(jié)論性意見》，CRPD/C/CHN/CO/1，2012年，第36段。，這對于完善我國融合教育和包容性教育制度建設(shè)具有重要啟示。

首先，包容性教育制度的建立需要對普通學(xué)校制度作出系統(tǒng)性改革，以克服教育系統(tǒng)里直接或間接地把殘疾學(xué)生和普通學(xué)生隔離開的制度障礙。在對待殘疾人的學(xué)校制度安排上，殘疾人權(quán)利委員會特別強調(diào)，“必須認(rèn)識到排斥、隔離、融合和包容之間的區(qū)別”2聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于包容性教育權(quán)的第4號一般性意見》，CRPD/C/GC/4，2016年，第11段。。排斥（exclusion）是指學(xué)校的入學(xué)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)以年齡、發(fā)育情況或者診斷為依據(jù)，直接或間接地阻止或拒絕殘疾學(xué)生進入教育系統(tǒng)，將殘疾學(xué)生置于社會福利或看護環(huán)境中，導(dǎo)致殘疾學(xué)生喪失接受學(xué)校教育的機會。隔離（segregation）是指將殘疾學(xué)生與普通學(xué)生分開，將殘疾學(xué)生送往專門為某種殘疾類型設(shè)計的學(xué)校，這種環(huán)境的設(shè)計或應(yīng)用是為了應(yīng)對特定的殘疾或多種殘疾，通常屬于特殊教育學(xué)校系統(tǒng)。融合（integration）是將殘疾人安置到現(xiàn)有主流教育機構(gòu)中，但前提是他們能夠適應(yīng)主流學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化要求，因此側(cè)重于加強殘疾學(xué)生遵守既定教育標(biāo)準(zhǔn)的能力。盡管融合教育體現(xiàn)了接納殘疾人回歸主流的理念，但是這種“接納”仍然是基于醫(yī)學(xué)模式對殘疾人進行學(xué)習(xí)能力的劃分，為殘疾兒童設(shè)置了一個“主流”標(biāo)準(zhǔn)，要求殘疾兒童依靠自身努力，達到這樣的標(biāo)準(zhǔn)，才可以在主流學(xué)校中接受教育。3參見鄧猛、潘劍芳：《關(guān)于全納教育思想的幾點理論回顧及其對我們的啟示》，載《中國特殊教育》2003年第4期，第3頁。

普通學(xué)校需增強資源支持建設(shè)，調(diào)整教育系統(tǒng)中的教育理念、教學(xué)方法、教學(xué)結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略，從而消除普通教育系統(tǒng)中存在的制度性障礙。殘疾人受教育的本質(zhì)不在于在哪個教室里上學(xué)，而在于這種教育是否能促進社會融合、消除對殘疾人的偏見和歧視，以及是否能幫助殘疾人獲得參與社會生活的多元化知識和技能。僅僅將殘疾學(xué)生安置在主流課堂而不輔以適當(dāng)和充足的教學(xué)支助，談不上包容。如果沒有改變教育系統(tǒng)中針對殘疾人的制度性障礙，那么即使殘疾人進入主流學(xué)校也會面臨來自普通師生或家長的排斥、歧視和孤立，1參見王卡拉、蕭輝：《自閉癥孩子多數(shù)經(jīng)歷過被勸退 專家建議建陪讀制》，載搜狐新聞網(wǎng)2012年10月22日，http://news.sohu.com/20121022/n355369363.shtml。這種學(xué)校環(huán)境并沒有讓殘疾人真正融合到主流教育中。

其次，把包容性教育制度建設(shè)融入我國殘疾人教育事業(yè)整體規(guī)劃中，才能推動特殊教育政策的法治化，提高殘疾人教育立法的質(zhì)量。自從《殘疾人教育條例》修訂以來，融合教育已經(jīng)從我國特殊教育政策語言演化為教育法治目標(biāo)之一，但是要實現(xiàn)這個目標(biāo)，教育領(lǐng)域的法律法規(guī)還面臨推進融合教育與《殘疾人權(quán)利公約》相銜接的挑戰(zhàn)，最重要的就是融合教育的制度設(shè)計要吸納《殘疾人權(quán)利公約》的“包容性”立法精神。包容性教育的宗旨和目標(biāo)面向所有人，教育目標(biāo)并非專門針對殘疾。包容性教育實行的是“整個人”方針2參見聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會：《關(guān)于包容性教育權(quán)的第4號一般性意見》，CRPD/C/GC/4，2016年，第12段。，承認(rèn)人人具有學(xué)習(xí)能力，對所有學(xué)生包括殘疾學(xué)生都抱有較高期望。這一方針意味著提供支助、合理便利和早期干預(yù)，在教育系統(tǒng)中提供個性化的教育對策，使所有學(xué)生都能發(fā)揮潛力，而不是指望學(xué)生適應(yīng)系統(tǒng)。盡管有的特殊教育學(xué)者傾向于從殘疾兒童身心差異性和政策有效性出發(fā)，提出“適當(dāng)融合”或“部分融合”的策略更能照顧到殘疾兒童的特殊教育需求，3參見彭興蓬、雷江華：《論融合教育的困境——基于四維視角的分析》，載《教育學(xué)報》2013年第6期，第60頁。然而，作為一項基本人權(quán)，殘疾人享有受教育的權(quán)利包括選擇進入主流學(xué)?；蚴沁M入特殊學(xué)校的自由。換句話說，殘疾人不是因為其有能力適應(yīng)主流學(xué)校從而有機會與普通學(xué)生一起學(xué)習(xí)，而是因為殘疾人是受教育權(quán)的享有者從而享有進入主流學(xué)校學(xué)習(xí)的權(quán)利。而且，即使主流學(xué)校面向所有殘疾人開放，也不意味著必然取消特殊教育學(xué)校，4參見彭霞光：《全納教育：未來之路——對全納教育理念的思考與解讀》，載《中國特殊教育》2008年第12期，第4頁。殘疾人仍然有選擇在特殊學(xué)校上學(xué)的自由，這樣的教育體制才是包容的教育體制。

五、包容性教育制度在中國的完善和發(fā)展

根據(jù)《殘疾人權(quán)利公約》第24條規(guī)定的人權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)和國家義務(wù)，推動包容性教育制度在我國的落實，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變基于醫(yī)學(xué)模式的立法模式，明確殘疾人平等保護的反歧視義務(wù)，采取“賦能”措施推動包容性教育環(huán)境建設(shè)。具體而言，可以從以下三個方面完善和發(fā)展我國的包容性教育制度。

第一，教育立法應(yīng)立足于人權(quán)模式保障殘疾人受教育權(quán)的實現(xiàn)。我國現(xiàn)有法律關(guān)于殘疾人的界定仍然是基于醫(yī)學(xué)模式，關(guān)于殘疾人接受教育的立法強調(diào)殘疾人根據(jù)自身的能力和殘疾特點獲得教育資源，而不是立足教育制度的系統(tǒng)改革從而消除阻礙殘疾人享有教育資源的障礙。殘疾人與其他社會成員應(yīng)當(dāng)享有平等接受教育的權(quán)利，這要求在完善教育立法時不應(yīng)以殘疾種類和殘疾程度為劃分標(biāo)準(zhǔn)為殘疾人接受教育設(shè)定條件，否則就是基于“殘疾”將殘疾人與其他人區(qū)別對待。盡管這種區(qū)別對待可以針對特定的殘疾人提供個性化的教育，例如手語教育、盲文教育等，但是這種立法的區(qū)別對待恰恰將殘疾人教育與主流教育區(qū)別開來，固化了社會大眾對殘疾人的“刻板印象”，不利于殘疾人隨班就讀和融入主流社會。

第二，立法保護殘疾人受教育權(quán)的核心是保障平等受教育權(quán)。平等保護是受教育權(quán)法律保障的基本原則之一，但在《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《殘疾人教育條例》等教育領(lǐng)域的法律法規(guī)中沒有具體界定“歧視”的概念。《殘疾人保障法》第3條規(guī)定“禁止基于殘疾的歧視”，并把“侮辱、侵害殘疾人”“貶低損害殘疾人人格”并列為禁止內(nèi)容，這些禁止性行為都可視為對殘疾人的歧視。該法也設(shè)定了一系列國家義務(wù)來實現(xiàn)殘疾人的平等保護，包括設(shè)立專章規(guī)定政府建設(shè)“無障礙環(huán)境”的義務(wù)，但是尚未按照《殘疾人權(quán)利公約》的要求把“提供合理便利”作為一項反歧視的義務(wù)。因此，教育立法對殘疾人受教育權(quán)的平等保護需要明確義務(wù)主體的反歧視義務(wù)，細化校園無障礙建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，擴大教育領(lǐng)域提供合理便利的適用范圍。

第三，教育政策不僅要重視提高殘疾人的福利政策，還要倡導(dǎo)建立包容性教育環(huán)境。已實施的兩期《特殊教育提升計劃》采取了多項政策解決殘疾人在義務(wù)教育和非義務(wù)教育階段上學(xué)困難的問題，包括落實義務(wù)教育“一人一案”的教育安置、為殘疾學(xué)生減免學(xué)費、提高殘疾學(xué)生資助水平、加強特殊教育資源支持服務(wù)等措施。這些措施無疑對推動教育公平、提高特殊教育質(zhì)量至關(guān)重要。2020年《教育部關(guān)于加強殘疾兒童少年義務(wù)教育階段隨班就讀工作的指導(dǎo)意見》首次提出要“加強校園文化建設(shè)”，在校園班級中“積極倡導(dǎo)尊重生命、包容接納、平等友愛、互幫互助”的價值觀。2021年國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》也提出，在“健全普通學(xué)校隨班就讀支持保障體系”的同時，“開展殘疾人融合教育示范區(qū)”，支持高等院校開展殘疾人融合教育。融合教育校園應(yīng)當(dāng)以倡導(dǎo)多樣性校園文化的包容性教育環(huán)境為目標(biāo)，不是把殘疾人僅僅當(dāng)作被幫扶、被救助的對象，而是把他們視為平等的社會成員，尊重他們作為權(quán)利主體的獨立性，尊重他們的潛能發(fā)揮；包容性教育環(huán)境也要求營造殘疾人融入和參與主流教育制度的校園環(huán)境，幫助社會大眾消除對殘疾人的刻板印象和偏見。例如，2017年清華大學(xué)錄取了一名成績優(yōu)異的甘肅殘疾考生魏祥，他由于身患先天性疾病需要母親長期貼身照顧生活，因此請求清華大學(xué)幫助解決母子倆的住宿問題。清華大學(xué)不僅積極公開回應(yīng)他的請求，而且為母子二人安排了單間宿舍，保障了魏祥在校園里潛心修學(xué)，并順利完成學(xué)業(yè)。1參見雷嘉：《“人生實苦，但足夠相信”的清華學(xué)生魏祥本科畢業(yè)了！將回家鄉(xiāng)直博》，載北青網(wǎng)2021年6月27日，https://t.ynet.cn/baijia/31028021.html。這個事例一方面反映了殘疾人具有同普通人平等的受教育權(quán)利，另一方面也折射出殘疾人上學(xué)面臨的校園環(huán)境制度建設(shè)亟需完善的問題?！稓埣踩私逃龡l例》第22條規(guī)定，學(xué)校有義務(wù)“為殘疾學(xué)生入學(xué)后的學(xué)習(xí)、生活提供便利和條件”，這意味著提供合理便利應(yīng)當(dāng)是學(xué)校制度建設(shè)的組成部分，以保障殘疾學(xué)生在校學(xué)習(xí)和生活能如常進行，而不應(yīng)把這種保障義務(wù)當(dāng)作一種“特事特辦”。未來的教育政策在倡導(dǎo)各級各類學(xué)校加強建設(shè)包容性學(xué)習(xí)環(huán)境的同時，要不斷探索包容性校園建設(shè)的具體指標(biāo)和措施，把融合教育舉措和包容性指標(biāo)建設(shè)納入依法治校的規(guī)劃和建設(shè)中。

六、結(jié)語

尊重和保障殘疾人各項人權(quán)是中國政府的莊嚴(yán)承諾，殘疾人事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。自2008年全國人大批準(zhǔn)《殘疾人權(quán)利公約》以來，我國先后實施了兩期殘疾人事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃，并實施完成了三期國家人權(quán)行動計劃，不斷完善殘疾人人權(quán)保障機制，不斷建立健全殘疾人社會保障和服務(wù)體制。2021年9月9日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃（2021—2025年）》，強調(diào)“完善特殊教育保障機制”，并將“推動融合教育發(fā)展”“禁止任何基于殘疾的教育歧視”“確保提供合理便利”等措施作為促進殘疾人平等參與和社會融合的目標(biāo)。在新的國家人權(quán)行動計劃周期，我國殘疾人教育事業(yè)發(fā)展應(yīng)以保障殘疾人受教育權(quán)為核心，以建設(shè)包容性教育制度為目標(biāo)，完善我國融合教育法律和政策，不斷提高殘疾人受教育水平，保障殘疾人共享社會發(fā)展成果。