王 梅

1920年2月10日，在第二屆國會(huì)(即“安福國會(huì)”)第二期臨時(shí)會(huì)閉會(huì)式上，國務(wù)總理靳云鵬極力贊頌其議決“民國八年度預(yù)算案”的功績(jī)，稱：“(國會(huì))開會(huì)以來，竟能于最短期間內(nèi)，將八年度預(yù)算案完全成立，諸君子之盡心職務(wù)，無負(fù)國民委托，尤為吾邦士庶所交相傾佩而銜戢靡忘者。”(1)《第二期臨時(shí)會(huì)閉會(huì)紀(jì)事：國務(wù)總理頌詞》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第5冊(cè)，第2頁。議決國家預(yù)算案是國會(huì)監(jiān)督政府財(cái)政的基本權(quán)責(zé)，何以安福國會(huì)議決一個(gè)年度預(yù)算案在當(dāng)時(shí)得到如此高的評(píng)價(jià)，以至后世學(xué)者對(duì)此也多持肯定態(tài)度？(2)此方面代表作有顧敦鍒《中國議會(huì)史》(木瀆心正堂1931年版)、嚴(yán)泉《安福國會(huì)審議民國八年度國家總預(yù)算案探析》(《安徽史學(xué)》2018年第2期，第89-95頁)等。這實(shí)際與整個(gè)北洋時(shí)期議會(huì)審議預(yù)算案的困難及其演變密切相關(guān)。鑒于學(xué)界相關(guān)研究極為寥落，本文欲通過詳細(xì)梳理北洋時(shí)期歷屆議會(huì)督促并審議政府預(yù)算案的情況，明晰此過程中議會(huì)遭遇的具體困難及其所做的調(diào)整，思考議會(huì)監(jiān)督政府財(cái)政的方式與權(quán)限等問題。

一 議會(huì)積極督促政府交議預(yù)算案

議決政府預(yù)算決算案、監(jiān)督政府財(cái)政，是代議制政體下立法機(jī)關(guān)的主要權(quán)責(zé)之一。北洋時(shí)期歷屆議會(huì)，臨時(shí)參議院、第一屆國會(huì)及安福國會(huì)，在各個(gè)會(huì)期內(nèi)都曾積極督促政府編訂并交議預(yù)算案。

臨時(shí)參議院從南京遷往北京復(fù)會(huì)后，1912年5月11日咨請(qǐng)政府提交正式預(yù)算，隨即又于6月13日提出，“縱令政府不能即辦正式之預(yù)算決算，亦將京中各機(jī)關(guān)每月用款隨時(shí)提出概算書及簡(jiǎn)略之決算書”(3)《咨請(qǐng)政府迅將南京決算及元年預(yù)算交院議決文(元年五月十一日)》、《咨請(qǐng)政府速辦預(yù)算或先辦概算交院議決文(元年六月十三日)》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》(全16冊(cè))，國家圖書館出版社2011年版，第8冊(cè)，第269、283頁。。因?yàn)槊吭赂潘闳狈Ψ筛鶕?jù)，參議院又于7月中旬聲明不承認(rèn)按月概算，請(qǐng)政府提出完整正式的臨時(shí)預(yù)算案(4)《咨請(qǐng)政府速編臨時(shí)預(yù)算交議案》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第7冊(cè)，第463頁。?？梢钥闯?，參議院的主張幾乎一月一變，搖擺不定。而最后提出的臨時(shí)預(yù)算辦法，還存在起訖日期與會(huì)期匹配的問題。

預(yù)算案的起訖日期，照例應(yīng)以會(huì)計(jì)年度為準(zhǔn)。在民初會(huì)計(jì)年度未定時(shí)，參議院為在會(huì)期內(nèi)履行監(jiān)督職權(quán)，欲以議會(huì)會(huì)期為政府預(yù)算起訖標(biāo)準(zhǔn)。但參議院會(huì)期本以正式國會(huì)成立為止，直至7月國會(huì)召開尚無確期，因此參議院在要求政府提交臨時(shí)預(yù)算時(shí)并未明確起訖日期。政府依照《臨時(shí)約法》所定10個(gè)月內(nèi)組織國會(huì)的要求，擬參議院會(huì)期至1912年12月底止，將臨時(shí)預(yù)算案起訖時(shí)間定為9月至12月4個(gè)月(5)《參議院第八十五次會(huì)議速記錄》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第3冊(cè)，第302-303頁。。但是，國會(huì)并未在年底召開，且會(huì)期依舊未定，1913年1月1日之后的政府預(yù)算仍須參議院負(fù)責(zé)。而《會(huì)計(jì)法草案》規(guī)定的政府會(huì)計(jì)年度為“七月一日制”，即“以每年七月初一日開始，次年六月三十日終止”為一個(gè)會(huì)計(jì)年度(6)《財(cái)政部第一次通行各處辦理二年一月至六月預(yù)算文》，《政府公報(bào)》1912年12月15日第228期，第13頁。。因此，1912年12月底，議員就咨催政府臨時(shí)預(yù)算案起訖時(shí)間發(fā)生長(zhǎng)久爭(zhēng)執(zhí)，參議院陷入是謹(jǐn)守參議院權(quán)限以會(huì)期為準(zhǔn)，還是以政府會(huì)計(jì)年度為準(zhǔn)的兩難境地(7)《參議院第一百十七次會(huì)議速記錄》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第4冊(cè)，第364-366頁。。盡管參議院最終議決督催政府“趕速編成二年正月一日起至六月底止之預(yù)算提交院議”(8)《咨請(qǐng)政府趕造二年一月一日以后預(yù)算交院議決文(元年十二月初七日)》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第8冊(cè)，第333頁。，但因正式國會(huì)于1913年4月即將成立，此以會(huì)計(jì)年度為準(zhǔn)的決定顯然不可避免地違背了《臨時(shí)約法》所定參議院權(quán)責(zé)，足見臨時(shí)參議院在督促預(yù)算案時(shí)于會(huì)期與會(huì)計(jì)年度之間的糾結(jié)。

第一屆國會(huì)于1913年4月8日召開，因會(huì)計(jì)年度將屆，其開會(huì)后多次督催政府交議預(yù)算案，并質(zhì)問政府何以延滯(9)《質(zhì)問案志要：(二)關(guān)于預(yù)算案事》，《憲法新聞》1913年第13期，第30-31頁。。至7月初新的會(huì)計(jì)年度開始后，議員黃懋鑫等提出彈劾國務(wù)總理財(cái)政總長(zhǎng)案中，將政府未能及時(shí)提交“民國二年度預(yù)算”列為第一條罪狀(10)《議員黃懋鑫為奧款彈劾趙秉鈞周學(xué)熙案》，《憲法新聞》1913年第12期，第36-39頁。。8月8日，眾議院又催請(qǐng)政府即刻將預(yù)算案交院審議(11)《眾議院第一次常年會(huì)會(huì)議速記錄第五十號(hào)》，《眾議院速記錄》1913年第3冊(cè)，第1-2頁。。不久，第一屆國會(huì)被迫停會(huì)并解散。直至1916年8月1日，第一屆國會(huì)第二期常會(huì)方始重開。隨后在9月11日眾議院會(huì)議上，議員鐘才宏等提出請(qǐng)“趕造民國四年度歲入歲出報(bào)告書”“五年度歲入歲出預(yù)算書”以及“六年度預(yù)算從緩”的建議案(12)《專電》，《申報(bào)》1916年9月12日，第2版。。11月18日，眾議院議員鄒魯?shù)忍岢鲎纱哒诒驹聝?nèi)交議預(yù)算決算的建議案(13)《十八日眾議院常會(huì)紀(jì)詳》，《大公報(bào)》1916年11月20日，第6版。。但第一屆國會(huì)仍面臨著會(huì)期與會(huì)計(jì)年度配合的難題。

國會(huì)督催政府預(yù)算案時(shí)，尤其強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)年度將屆以及國會(huì)會(huì)期緊張，政府延宕會(huì)使審議時(shí)間有限，只能草草了事、敷衍塞責(zé)。第一屆國會(huì)第二期常會(huì)在1916年8月開始，按照會(huì)期4個(gè)月的規(guī)定，至1916年底即將閉會(huì)，鑒于憲法及預(yù)算等問題均未有進(jìn)展，決定會(huì)期延長(zhǎng)至第三期常會(huì)開始之前一日(14)《眾議院會(huì)議速記錄第三十號(hào)》，《眾議院公報(bào)》1916年第2期常會(huì)公報(bào)第44號(hào)第1附錄，第11頁。。但是，關(guān)鍵問題是第三期常會(huì)的開會(huì)日期亦未確定，而且兩院就此還發(fā)生了較大爭(zhēng)論。先是眾議院議決暫定1917年8月1日為第三期常會(huì)開會(huì)期(15)《眾議院咨移付議決第三屆常會(huì)開會(huì)期請(qǐng)依法辦理文(三月二十一日)》，《參議院公報(bào)》1917年第2期第42冊(cè)，第85-86頁。，但此議案在1917年3月29日參議院會(huì)討論時(shí)引起頗多爭(zhēng)論。有議員認(rèn)為國會(huì)會(huì)期必須與會(huì)計(jì)年度配合，議會(huì)開會(huì)期只有1913年4月8日和1916年8月1日兩個(gè)先例，為配合“七月一日制”會(huì)計(jì)年度，應(yīng)以4月8日為常會(huì)會(huì)期；亦有議員以從速議決憲法為原則，認(rèn)為應(yīng)以8月1日為宜。由于雙方各執(zhí)己見，最終原案僅以1票優(yōu)勢(shì)議決通過(16)《第四十三次會(huì)議速記錄》，《參議院公報(bào)》1917年第2期第43冊(cè)，第39-60頁。。但政府方面認(rèn)為此會(huì)期與會(huì)計(jì)年度不符，若以8月1日為第三期常會(huì)開會(huì)日期，則預(yù)算案必在會(huì)計(jì)年度開始后議決，必致財(cái)政紛亂，咨請(qǐng)國會(huì)“覆議”(17)《國會(huì)會(huì)期案之咨交復(fù)議》，《申報(bào)》1917年4月12日，第3版。。國會(huì)方面并未采納政府方面的意見。

與之相較，安福國會(huì)在處理會(huì)期和會(huì)計(jì)年度問題時(shí)則較為靈活。安福國會(huì)于1918年8月12日成立，第一期常會(huì)結(jié)束后，即主動(dòng)以會(huì)期配合會(huì)計(jì)年度，議定1919年3月1日為第二期常會(huì)開會(huì)時(shí)間(18)《國會(huì)閉會(huì)紀(jì)事》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第149-150頁。。第二期常會(huì)開會(huì)后，即多次督促政府于會(huì)計(jì)年度開始前交議預(yù)算案。此外，安福國會(huì)在催促時(shí)也多有考慮政府方面的情況。如在第一期常會(huì)催促“七年度決算”及“八年度預(yù)算”時(shí)，有議員就強(qiáng)調(diào)決算時(shí)期尚未結(jié)束，政府恐不能辦到，故延長(zhǎng)了議案提交時(shí)間(19)《眾議院第二十八次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第110頁。。

由表1可知，臨時(shí)參議院、第一屆國會(huì)及安福國會(huì)，在其會(huì)期內(nèi)都積極督催政府提交預(yù)算案。但由于初期制度缺略、經(jīng)驗(yàn)匱乏以及與政府的關(guān)系微妙，臨時(shí)參議院與第一屆國會(huì)常遭遇會(huì)期與會(huì)計(jì)年度配合不上的難題，因而安福國會(huì)則主動(dòng)以會(huì)期配合會(huì)計(jì)年度。此一過去常常被忽略的細(xì)節(jié)，實(shí)際不僅關(guān)系到議會(huì)督促的正當(dāng)性，同時(shí)更影響到政府方面能否按要求交議預(yù)算案。

表1 北洋時(shí)期歷次議會(huì)督促政府提交預(yù)算案統(tǒng)計(jì)表

二 預(yù)算案交議的曲折與結(jié)果

既往研究大多認(rèn)為，議會(huì)雖積極督催，但歷屆政府卻多敷衍，或忽視議會(huì)會(huì)期延遲交議，或交議預(yù)算案不符合規(guī)定，或完全不提交。實(shí)際上，盡管政府對(duì)議會(huì)監(jiān)督有所警惕，但同時(shí)也希望借議會(huì)議決預(yù)算案以統(tǒng)籌財(cái)政體制，因此交議預(yù)算案的情況并非“敷衍”所能概括。

南京臨時(shí)政府于1912年3月15日將其“民國元年三月份支出總概算”呈送參議院(20)《大總統(tǒng)據(jù)財(cái)政部呈送各部院三月分(份)概算書咨參議院請(qǐng)議決文》，《臨時(shí)政府公報(bào)》1912年第43號(hào)，第4-6頁。。北京臨時(shí)政府在參議院的督促指導(dǎo)下編訂每月概算，于7月9日咨送“民國元年六月份概算書”到參議院(21)《咨還政府元年六月份概算書并請(qǐng)速編臨時(shí)預(yù)算交院議決文(元年七月十六日)》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第8冊(cè)，第291頁。，8月9日將“民國元年八月份概算案”交議(22)《參議院第六十次會(huì)議速記錄》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第2冊(cè)，第433-434頁。。此后又按照參議院所提臨時(shí)預(yù)算要求，于9月30日將“民國元年九至十二月四個(gè)月臨時(shí)預(yù)算”正式提交(23)《參議院第八十五次會(huì)議速記錄》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第3冊(cè)，第302-303頁。。恰如谷鐘秀所言，政府在參議院時(shí)代有每月概算交議，雖多為過期且不完整，但“尚羅列制用之?dāng)?shù)目以昭示國人”(24)谷鐘秀《中華民國開國史》，上海泰東圖書局1917年版，第114-115頁。。

會(huì)計(jì)年度定為“七月一日制”之后，北京臨時(shí)政府即決定分別編訂“民國二年一至六月預(yù)算案”以及“民國二年七月至民國三年六月底預(yù)算案”即“民二年度正式預(yù)算”。“民國二年前六個(gè)月預(yù)算案”至12月底方大致完成，但彼時(shí)參議院已不能成會(huì)。第一屆國會(huì)召開后，政府于1913年6月20日先將“民國二年前六個(gè)月臨時(shí)預(yù)算案”交議(25)《眾議院第一次常年會(huì)會(huì)議速記錄第二十七號(hào)》，《眾議院速記錄》1913年第2冊(cè)，第5頁。?！懊穸A(yù)算”則因各省及中央主管各部的有意拖延，直至8月初方才提交眾議院(26)《眾議院第一次常年會(huì)會(huì)議速記錄第五十一號(hào)》，《眾議院速記錄》1913年第3冊(cè)，第36頁。。除編制困難外，交議延滯還在于其標(biāo)準(zhǔn)與程序的繁雜。這與日本學(xué)者工藤重義指出的日本預(yù)算審議情況相似，日本政府所有收支都須制冊(cè)交議，預(yù)算案不能分部提出而須一次性統(tǒng)一提出，交議時(shí)需有文書說明和現(xiàn)場(chǎng)口頭說明(27)工藤重義《最近預(yù)算決算論》，易應(yīng)緗譯，上海群益書社1911年版，第88-111頁。。

第一屆國會(huì)被解散后，袁世凱政府進(jìn)行了財(cái)政改革，將會(huì)計(jì)年度由“七月一日制”改為“歷年制”，并將照此所制的“民國五年度預(yù)算”于1915年11月30日交參政院代行立法院審議(28)《參政院代行立法院會(huì)議議事錄第十五號(hào)》，福建省圖書館輯《民國參政院議事錄1914-1916》，國家圖書館出版社2015年版，(下)，第205頁。。但第一屆國會(huì)于1916年8月重開后，又將會(huì)計(jì)年度由“歷年制”改回“七月一日制”。政府不得不因此停辦已籌備的“民六預(yù)算案”，按照新會(huì)計(jì)年度通令各機(jī)關(guān)另編“新民五預(yù)算案”，因此“新民五預(yù)算案”直至1917年3月17日才正式交議(29)《眾議院第二期常會(huì)會(huì)議速記錄第五十三號(hào)》，《眾議院速記錄》1917年第4冊(cè)，第5頁。。政府在回應(yīng)國會(huì)催促時(shí)強(qiáng)調(diào)，編制預(yù)算手續(xù)本已相當(dāng)繁重，國會(huì)驟然更改會(huì)計(jì)年度，更使政府無所適從，不可能計(jì)日程功(30)《國務(wù)院咨眾議院文》，《大公報(bào)》1916年11月26日，第9版。。顯然，第一屆國會(huì)因反對(duì)袁政府而修改會(huì)計(jì)年度，實(shí)際給政府編訂預(yù)算及自身會(huì)期都造成頗多阻礙。安福國會(huì)以議會(huì)會(huì)期適應(yīng)會(huì)計(jì)年度，在1919年3月第二期常會(huì)召開后督促政府交議預(yù)算案，政府方面即擬定權(quán)宜辦法積極編訂，終于會(huì)計(jì)年度開始前的6月11日將“民八預(yù)算案”提交眾議院審議(31)《眾議院第二屆第二期常會(huì)議事錄第十二號(hào)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第6頁。。

總之，北洋時(shí)期國家預(yù)算編訂本已困難重重，議會(huì)會(huì)期的變動(dòng)不居、會(huì)計(jì)年度的頻繁調(diào)整等因素，無疑會(huì)進(jìn)一步增加政府編送預(yù)算案的難度。但是，由表2可以看出，盡管存在延滯及不完整等問題，政府也絕非過往所認(rèn)為的全為敷衍，歷屆議會(huì)的會(huì)期內(nèi)多有不同預(yù)算案交議。當(dāng)然，從預(yù)算案交議到最終議決頒布，議會(huì)還需要對(duì)其進(jìn)行復(fù)雜而漫長(zhǎng)的審議。

表2 北洋時(shí)期政府交議預(yù)算案時(shí)間等情況統(tǒng)計(jì)表

三 議會(huì)審議預(yù)算案的過程及其困難

按照北洋時(shí)期議院法規(guī)定，預(yù)算案必經(jīng)三讀會(huì)才能議決。第一讀會(huì)，國務(wù)員說明議案旨趣并答復(fù)議員疑問，議案若成立，即付委員會(huì)審查；委員會(huì)提出審查報(bào)告后，即開第二讀會(huì)，先將議案逐條提出議決，再?zèng)Q議全體可否表決；第三讀會(huì)除更正文字外，不作修正，但“發(fā)現(xiàn)議案有互相抵觸事項(xiàng)或與他項(xiàng)法律抵觸事項(xiàng)必須修正者不在此限”(32)《參議院議事細(xì)則》，參議院秘書廳編印《參議院要覽》法令一，1919年，第54-55頁。。整個(gè)流程繁復(fù)漫長(zhǎng)，且隨時(shí)可能因各種原因而中斷。

首先，政府預(yù)算案交議后，要經(jīng)初讀討論，判斷其是否能成為議案。北洋時(shí)期議會(huì)有兩次直接退回預(yù)算案的情況。第一次是：參議院于1912年7月15日對(duì)臨時(shí)政府“六月份概算書”進(jìn)行初讀，眾議員皆認(rèn)為概算無法律依據(jù)且已過期，議決該案不成立，將原件返還政府(33)《咨還政府元年六月份概算書并請(qǐng)速編臨時(shí)預(yù)算交院議決文(元年七月十六日)》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第8冊(cè)，第291頁。。第二次是：第一屆國會(huì)眾議院于1913年6月20日對(duì)“民國二年前六個(gè)月預(yù)算”進(jìn)行初讀時(shí)，國民黨議員認(rèn)為預(yù)算過期，主張直接退還，而進(jìn)步黨議員則指出議院不能放棄職責(zé)，仍須審查再議決，最終經(jīng)審查認(rèn)為該預(yù)算案不完整且過期交院，議決咨還政府(34)《眾議院第一次常年會(huì)會(huì)議速記錄第三十三號(hào)》，《眾議院速記錄》1913年第2冊(cè)，第10-28頁。。實(shí)際上，預(yù)算案遲交或不完整等情況并非被退回的根本原因，政府過期提交預(yù)算案的情況在各國均不可避免(35)吳貫因《中國之預(yù)算與財(cái)務(wù)行政及監(jiān)督》，上海建華書局1932年版，第103-111頁。。臨時(shí)參議院及第一屆國會(huì)與政府間的對(duì)立，才是預(yù)算案被退回的關(guān)鍵原因。此種對(duì)立不僅使政府與議會(huì)矛盾加劇，亦不利于議會(huì)履行其基本職責(zé)。正如《申報(bào)》記者陳景韓所言，表面雖為互相退還，實(shí)則政府與議會(huì)斷絕關(guān)系，各自為政，議會(huì)又無力倒此政府，實(shí)“議會(huì)自削其權(quán)力之甚矣”(36)《雜評(píng)一》，《申報(bào)》1913年6月23日，第3版。。

預(yù)算案通過初讀成立后，即進(jìn)入委員會(huì)審查階段。預(yù)算(財(cái)政)委員會(huì)即專負(fù)其責(zé)，并向大會(huì)提交審查報(bào)告。南京臨時(shí)政府“民國元年三月份支出概算書”交付參議院財(cái)政委員會(huì)審查后，因7位審查員不堪重負(fù)而加派5人(37)張國福選編《參議院議事錄 參議院議決案匯編》，北京大學(xué)出版社1989年版，第25、185頁。，終因參議院休會(huì)北遷而未能完成審議。參議院在北京復(fù)會(huì)后，將財(cái)政委員會(huì)人數(shù)增加到23人(38)《參議院議事細(xì)則草案》，《政府公報(bào)》1912年第22號(hào)，第18頁。，但龐雜的預(yù)算案仍使審議情況不容樂觀?！懊駠臧嗽路莞潘恪庇?月9日在參議院初讀付審查后，直到9月2日方報(bào)告審查結(jié)果。而“民國元年九至十二月四個(gè)月臨時(shí)預(yù)算案”于9月30日初讀付審查后，歷時(shí)3個(gè)月，直至12月28日才完成全案審查(39)《參議院元年十二月二十八日議事日程》，《政府公報(bào)》1913年1月5日第239號(hào)，第71-72頁。。經(jīng)驗(yàn)缺乏、任務(wù)繁重及人數(shù)不足等因素，造成預(yù)算(財(cái)政)委員會(huì)審查工作艱難，審查延滯又直接導(dǎo)致預(yù)算案無法及時(shí)議決(40)王梅《進(jìn)退失據(jù)：民初臨時(shí)參議院審議預(yù)算案的窘境》，《史學(xué)月刊》2021年第11期，第81-87頁。。

有鑒于此，第一屆國會(huì)成立后，對(duì)預(yù)算案審議的規(guī)則進(jìn)行了調(diào)整與完善，比如要求審查必須在30日內(nèi)完成，眾議院增加預(yù)算委員至71人(41)《議院法》，《國會(huì)法典匯編》，1917年，第5頁；《眾議院規(guī)則》，《國會(huì)應(yīng)用法規(guī)輯要》，第9頁。。第一屆國會(huì)眾議院自1917年3月17日對(duì)“新民五預(yù)算”初讀后付審查，預(yù)算委員會(huì)擬定審查方針后，先分科審查，再開總會(huì)審查，至4月23日向眾議院提出審查報(bào)告(42)《預(yù)算委員會(huì)五年預(yù)算審查報(bào)告書》，《大公報(bào)》1917年4月25日，第6版。。同樣的是，安福國會(huì)眾議院于1919年6月17日對(duì)“民八預(yù)算案”初讀后付審查，眾議院預(yù)算委員會(huì)自6月23日開始審查，于8月9日完成(43)《民國八年度國家歲入歲出預(yù)算案審查報(bào)告書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第1冊(cè)，第93-97頁。。從表3可以看出，初期審查時(shí)間過長(zhǎng)的問題，隨著制度的完善與經(jīng)驗(yàn)的積累有所改善，審查期限逐漸穩(wěn)定，“新民五預(yù)算”與“民八預(yù)算”的審查均歷時(shí)30天左右。

表3 北洋時(shí)期歷次預(yù)算案審查時(shí)間與審查結(jié)果統(tǒng)計(jì)

預(yù)算(財(cái)政)委員會(huì)將其審查結(jié)果報(bào)告大會(huì)后，議會(huì)即討論表決是否將此案付二讀。以上完成審查的預(yù)算案，并非都順利進(jìn)入二讀。如，“民國元年九至十二月臨時(shí)預(yù)算案”于1912年底審查完成，卻因議員參與國會(huì)選舉，參議院不能成會(huì)，而沒能進(jìn)入二讀程序?！靶旅裎孱A(yù)算案”完成審查后，1917年5月19日?qǐng)?bào)告于大會(huì)，5月22日付二讀(44)《昨日之眾議院》，《大公報(bào)》1917年5月23日，第2版。，但隨后第一屆國會(huì)因政爭(zhēng)解散，也未能完成三讀會(huì)的審查。因此，僅“民國元年八月份概算”、“民國元年四個(gè)月臨時(shí)預(yù)算案”之“外交”、“內(nèi)務(wù)”兩部以及“民八預(yù)算案”順利進(jìn)入二讀階段?！懊駠臧嗽路莞潘恪庇?912年9月2日議決付二讀，但在此后多次的二讀會(huì)上卻陷入了概算案應(yīng)否作為議案、審查報(bào)告應(yīng)持肯定還是建議的表達(dá)以及究竟是逐條議決還是通同議決等爭(zhēng)論而毫無進(jìn)展，至10月底參議院急欲對(duì)此案作最后處理，各議員幾乎未做任何討論即付議決(45)《參議院第九十七次會(huì)議速記錄》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第3冊(cè)，第546-558頁。。與此相似，“民國元年四個(gè)月臨時(shí)預(yù)算案”中“外交”、“內(nèi)務(wù)”兩部付二讀后，議員就參議院對(duì)政府開支應(yīng)取消極主義還是積極主義以及經(jīng)常門、臨時(shí)門界定等問題爭(zhēng)執(zhí)不下，至年底秘密討論如何處理時(shí)，主席強(qiáng)調(diào)若逐條討論絕無議決可能，又故技重施地提出了無討論議決辦法：“由本席朗讀一條后，只要不大荒謬之處，即希諸君贊成之?！?46)《參議院第一百二十四次會(huì)議速記錄》，李強(qiáng)選編《北洋時(shí)期國會(huì)會(huì)議記錄匯編》第4冊(cè)，第475頁。由此可知，議員們對(duì)審議方法與原則的分歧、參議院會(huì)期緊迫等因素，都會(huì)導(dǎo)致二讀會(huì)拖沓無效，最終只能敷衍了局。

有鑒于此，第一屆國會(huì)召開后完善了相關(guān)規(guī)則，明確二讀以審查報(bào)告為藍(lán)本逐項(xiàng)表決，20人聯(lián)署方可提出修正案(47)《議院法》，《國會(huì)法典匯編》，第4頁。，全體議員就審查報(bào)告與修正案表決，安福國會(huì)審議“民八預(yù)算案”時(shí)，再次針對(duì)表決藍(lán)本、表決方式、各修正案議決順序等實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行認(rèn)識(shí)統(tǒng)一(48)《眾議院臨時(shí)會(huì)第一次會(huì)議》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第1冊(cè)，第30-34頁。，以避免審議過程中出現(xiàn)過多無謂爭(zhēng)執(zhí)。此外，安福國會(huì)眾議院在1919年8月19日開始對(duì)“民八預(yù)算”進(jìn)行二讀，常會(huì)結(jié)束后又開臨時(shí)會(huì)繼續(xù)審議，耗時(shí)近3個(gè)月，至11月13日方告完成(49)《眾議院臨時(shí)會(huì)議事錄第十九號(hào)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第3冊(cè)，第26頁。。二讀會(huì)要求全院對(duì)繁冗預(yù)算案進(jìn)行逐項(xiàng)討論議決，黨派各異的議員又常常因?yàn)楦黜?xiàng)收支展開論爭(zhēng)，會(huì)期保證無疑是預(yù)算議決的重要條件。

北洋時(shí)期國會(huì)實(shí)行兩院制，參眾兩院的預(yù)算權(quán)責(zé)各有不同，歷次憲法草案與1923年憲法都明確規(guī)定眾議院有預(yù)算先議權(quán)，參議院僅具形式上的修正否決權(quán)(50)《中華民國憲法案》(1913年)、《中華民國憲法草案》(1919年)、《中華民國憲法》(1923年)，夏新華等整理《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第448、508、529頁。。因此，安福國會(huì)眾議院議決“民八預(yù)算案”后，于1919年11月15日咨送參議院(51)《咨參議院移付民國八年度預(yù)算案請(qǐng)查照辦理文》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第3冊(cè)，第297-298頁。。參議院于11月19日進(jìn)行初讀并付審查，該院預(yù)算委員會(huì)于12月13日?qǐng)?bào)告審查結(jié)果，完全認(rèn)同眾議院議決意見(52)《新參院審查預(yù)算報(bào)告書》，《全國公民和平協(xié)助會(huì)周刊》1920年第5期，第8-9頁。，僅在征詢眾議院意見后修改了議決案中的統(tǒng)計(jì)錯(cuò)漏(53)《咨參議院移送八年度預(yù)算案少列減列各數(shù)文》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第4冊(cè)，第268-269頁。。隨后參議院于12月18、19日分別完成二讀、三讀議決全案(54)《參議院民國八年度國家預(yù)算案業(yè)經(jīng)通過文》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第4冊(cè)，第255-258頁。。

綜上可知，北洋時(shí)期議會(huì)審議預(yù)算案的過程實(shí)際頗為復(fù)雜且漫長(zhǎng)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問題都將使預(yù)算案無法議決。有的初讀被否決退回，有的沒能完成審查，有的完成審查又因議會(huì)停會(huì)或解散沒能二讀，有的則在付二讀后半途而廢，最終能夠議決者確屬寥寥無幾。實(shí)際上，議會(huì)也曾嘗試進(jìn)行各種調(diào)整，以保證預(yù)算案議決程序的完成。

四 議會(huì)議決預(yù)算案的結(jié)果

由于法規(guī)缺略、議員經(jīng)驗(yàn)匱乏、議決程序繁復(fù)以及政局不穩(wěn)等因素影響，北洋時(shí)期，議會(huì)議決預(yù)算案比例極低。從表4統(tǒng)計(jì)可知，“民國元年六月份概算”“民國二年一至六月預(yù)算”均在初讀被直接退回；而通過初讀付審查的預(yù)算案，有“民國元年三月份概算”、“民國元年八月份概算”、“民國元年九至十二月四個(gè)月臨時(shí)預(yù)算案”，又因委員不足、方法分歧、爭(zhēng)端頻出等情況而延滯。此外，“民二預(yù)算”提交議決又被追回修正后，“新民五預(yù)算案”付二讀后，均因第一屆國會(huì)政爭(zhēng)被解散而作罷(55)《大總統(tǒng)令》，《政府公報(bào)》1917年6月13日第511號(hào)，第1-2頁。。最終真正議決頒布的預(yù)算案，只有“民五”、“民八”兩預(yù)算案。該兩案之所以能夠議決，實(shí)有其特殊之處。

表4 北洋時(shí)期歷次議會(huì)審議預(yù)算案結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

參政院代行立法院于1915年11月30日對(duì)“民五預(yù)算案”進(jìn)行初讀并付審查，指定趙維熙等18人為預(yù)算審查委員(56)《參政院代行立法院會(huì)議議事錄第十五號(hào)》，福建省圖書館輯《民國參政院議事錄1914-1916》(下)，第208頁。。審查委員會(huì)開6次審查會(huì)后于12月24日?qǐng)?bào)告審查結(jié)果，特別強(qiáng)調(diào)海陸軍費(fèi)預(yù)算雖巨，但處于競(jìng)爭(zhēng)世界中，非武力不能立足，故全體贊成審查報(bào)告，將預(yù)算案付二讀(57)《參政院審查五年度預(yù)算案之報(bào)告》，《申報(bào)》1915年12月28日，第6版。。12月28日，二讀會(huì)幾無討論而通過(58)《參政院代行立法院會(huì)議議事錄第二十二、二十三號(hào)》，福建省圖書館輯《民國參政院議事錄1914-1916》(下)，第451-452、453-478頁。。12月30日，三讀會(huì)議決全案修正通過(59)《五年度預(yù)算案之通過》，《申報(bào)》1916年1月4日，第6版。。就監(jiān)督財(cái)政方面言，參政院代行立法院的特殊之處在于袁氏約法對(duì)其做了頗多限制，規(guī)定履行條約、償還國債、法定支出、陸海軍編制等費(fèi)用非經(jīng)大總統(tǒng)同意，議會(huì)不得廢除或削減(60)《中華民國約法》，《政府公報(bào)》1914年第712號(hào)，第12頁。。這或許就是其能快速議決“民五預(yù)算案”的關(guān)鍵所在。

議會(huì)議決預(yù)算范圍是政府與議會(huì)間權(quán)力分配的重要部分，各國規(guī)定多有不同，如有的賦予議會(huì)修改政府預(yù)算案全權(quán)，有的則嚴(yán)格限制其權(quán)力范圍(61)工藤重義《最近預(yù)算決算論》，第123-131頁。。由于正式憲法久未頒布，長(zhǎng)期適用的《臨時(shí)約法》又未明確規(guī)定議決預(yù)算范圍，因此議會(huì)常常默認(rèn)對(duì)政府所有收支都有修正權(quán)，由此議會(huì)與政府摩擦不斷，使預(yù)算議決尤其顯得困難?；诜N種經(jīng)驗(yàn)與各國通例，“民八憲法草案”以及1923年《憲法》對(duì)議會(huì)預(yù)算權(quán)都有所限制，明確規(guī)定履行條約、償還國債、法定支出、繼續(xù)費(fèi)等預(yù)算經(jīng)費(fèi)非經(jīng)政府同意，議會(huì)不得廢除或削減，且國會(huì)不可增加歲出(62)《中華民國憲法草案》(1919年)、《中華民國憲法》(1923年)，夏新華等整理《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，第508、529頁。。

除限制預(yù)算權(quán)外，安福國會(huì)能議決“民八預(yù)算案”，更在于其與政府間關(guān)系的調(diào)整。安福國會(huì)脫胎于皖系，和政府關(guān)系密切，與第一屆國會(huì)和袁世凱政府間劍拔弩張的局面形成鮮明對(duì)照。眾議院議長(zhǎng)王緝唐在第一期常會(huì)閉幕式上即明確表示安福國會(huì)所持方針與第一屆國會(huì)頗有差異，“前屆國會(huì)專以監(jiān)督政府為務(wù)，監(jiān)督之極流而為束縛，束縛不足變而為爭(zhēng)攘，以致立法與行政始終不能相容……吾人有鑒于此，乃力矯前失，以圖共濟(jì)。不惟對(duì)于閣員組織毫無爭(zhēng)攘權(quán)位之思，且對(duì)于政府行為亦不效過度束縛之舉”(63)《國會(huì)閉會(huì)紀(jì)事》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第145頁。。相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系，既可以使會(huì)期不致中輟，保證議會(huì)審議時(shí)間，亦可在某些敏感問題上達(dá)成一定程度的妥協(xié)。

預(yù)算審議過程中，最容易引起爭(zhēng)議的多在債款與軍費(fèi)等方面，這也是很多國家憲法限制議會(huì)權(quán)限的部分。安福國會(huì)對(duì)“民八預(yù)算”中債務(wù)與軍費(fèi)的處理頗值得注意。一方面，安福國會(huì)中雖不乏反對(duì)意見，但最后議決并未完全否定“民國八年公債”，只是根據(jù)收支調(diào)整其數(shù)額，并主張將擔(dān)保品由田賦換成鹽稅余款(64)《新眾院修改八年公債案》，《申報(bào)》1919年11月18日，第2張第6版。。另一方面，安福國會(huì)將全國軍費(fèi)總額減去二成，具體如何分配，由各機(jī)關(guān)權(quán)宜決定的做法，被顧敦鍒稱贊為難能可貴(65)顧敦鍒《中國議會(huì)史》，第292頁。，但有議員提出再多核減的修正卻被否決(66)《眾議院臨時(shí)會(huì)第十次會(huì)議》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第2冊(cè)，第131頁。。此種處理既使國會(huì)履行了監(jiān)督政府財(cái)政職能，也顧及政府實(shí)際困難而留有余地。與之相較，第一屆國會(huì)在審議“新民五預(yù)算案”時(shí)，在軍費(fèi)裁減、央地財(cái)權(quán)劃分等問題上的意見都與政府主張形成明顯對(duì)立(67)《預(yù)算委員會(huì)五年預(yù)算審查報(bào)告書》，《大公報(bào)》1917年4月25日，第6版。。議會(huì)與政府總體趨于合作的關(guān)系，顯然是二者在具體政府收支上達(dá)成妥協(xié)的基礎(chǔ)。

總之，參政院代行立法院與安福國會(huì)作為立法機(jī)關(guān)都有其特殊性，不管是從憲法上限制議會(huì)權(quán)責(zé)還是秉持“不過分束縛”的主張，都著力于改變與政府關(guān)系，嘗試調(diào)整監(jiān)督尺度，方才最終議決“民五預(yù)算案”與“民八預(yù)算案”。這正是北洋時(shí)期議會(huì)在發(fā)展演變過程中經(jīng)過多次嘗試，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才獲得的成果。作為標(biāo)志的“民八預(yù)算案”議決時(shí)，距民國成立已屆8年之久，不可謂不漫長(zhǎng)艱難，能夠得到開篇已述的略顯夸張的贊揚(yáng)也就不足為怪了。

五 結(jié)語

日本學(xué)者美濃部達(dá)吉認(rèn)為，議決預(yù)算案、監(jiān)督政府財(cái)政是議會(huì)最重要的權(quán)責(zé)之一，在會(huì)期內(nèi)審議預(yù)算案則是議會(huì)履行職責(zé)的重要體現(xiàn)(68)美濃部達(dá)吉《議會(huì)制度論》，鄒敬芳譯，上海華通書局1931年版，第238-239頁。。過往學(xué)界多從政局形勢(shì)及最終結(jié)果判斷，認(rèn)為北洋時(shí)期議會(huì)由于政府的敷衍抵制而未能議決預(yù)算案。但綜上可知，彼時(shí)議會(huì)不僅積極督促政府提交預(yù)算案，也多次審議政府預(yù)算案，但能否最終議決則需議會(huì)從多個(gè)方面把握監(jiān)督的尺度。預(yù)算案具有時(shí)效性，因此議會(huì)需要嚴(yán)格把握會(huì)期、審議時(shí)間與會(huì)計(jì)年度的節(jié)點(diǎn)。預(yù)算案內(nèi)容龐雜，審議程序繁復(fù)，議員需要對(duì)每一個(gè)議決流程都有相當(dāng)程度的把握，否則很容易陷入各類爭(zhēng)論，耽誤整個(gè)議程。預(yù)算案關(guān)系整個(gè)政府運(yùn)作，議會(huì)須調(diào)整與政府之間的關(guān)系，否則易陷入與政府的對(duì)峙，致使審議流產(chǎn)?？傊?，不論從理論還是實(shí)踐角度看，議會(huì)只有從多個(gè)方面知悉并把控監(jiān)督的尺度，其議決預(yù)算的職權(quán)方能得到充分發(fā)揮，否則即政府與議會(huì)兩相損失矣。