李南樞，宋宗宇

(1.重慶郵電大學(xué)，重慶 400065； 2.重慶大學(xué)，重慶 400044)

“十四五”規(guī)劃明確要求“推進新型智慧城市建設(shè)”①。根據(jù)國家發(fā)改委等八部委印發(fā)的《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，智慧城市是指運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代數(shù)字技術(shù)賦能城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念與新模式。簡言之，智慧城市是數(shù)字技術(shù)與城市治理的結(jié)合。近年，北京、上海、重慶等超大城市②亦在各自“十四五”規(guī)劃中提出智慧城市建設(shè)目標(biāo)③。事實上，作為城區(qū)常住人口數(shù)量超過1000萬的超大城市，其生產(chǎn)生活資料高度集中，這顯然有利于實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)人才的數(shù)量集中、技術(shù)要素的空間集聚與技術(shù)應(yīng)用的豐富場景，因此，超大城市本身是數(shù)字技術(shù)的誕生地與實踐場，具有智慧城市建設(shè)優(yōu)勢。然而，超大城市智慧建設(shè)面臨“數(shù)據(jù)鄰避”問題，即城市居民存在既希望獲取數(shù)字技術(shù)帶來的便利又擔(dān)憂數(shù)據(jù)安全的矛盾心理，從而導(dǎo)致公眾與智慧城市建設(shè)間存在“便捷—安全”的緊張關(guān)系。應(yīng)當(dāng)明確，在未來智慧城市建設(shè)中，城市運行必須依托數(shù)據(jù)驅(qū)動，當(dāng)利用公民數(shù)據(jù)優(yōu)化城市治理秩序和服務(wù)效能時，數(shù)據(jù)的采集、存放、分析與應(yīng)用等一系列規(guī)則如何保障公民數(shù)據(jù)權(quán)利不受侵害，成為智慧城市建設(shè)的“元問題”。特別是超大城市城區(qū)龐大且人口眾多，經(jīng)濟社會發(fā)展與個體特征多樣，這使得公共服務(wù)需求愈發(fā)精細化，智慧城市建設(shè)可能使得原子化的公眾被可以度量的二進制代碼所替代，進而導(dǎo)致簡單化治理，加劇公眾擔(dān)憂。因此，本文希望通過對數(shù)據(jù)鄰避現(xiàn)象的考察為我國超大城市智慧建設(shè)提供有益思考。

一、超大城市智慧建設(shè)的現(xiàn)狀與困局

智慧城市建設(shè)是一個不斷深化的動態(tài)過程，其概念在全球范圍至少經(jīng)歷過三次迭代。20世紀(jì)80年代，域外興起新公共管理運動，鼓勵運用互聯(lián)網(wǎng)促進政府職能轉(zhuǎn)變，如紐約、東京等超大城市通過光纖、微波等信息基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建了初步的城市信息框架，信息城市初現(xiàn)端倪[1]。20世紀(jì)末，GPS、GIS等數(shù)字地球戰(zhàn)略有效提升城市數(shù)據(jù)處理能力，數(shù)字城市逐漸引發(fā)關(guān)注。2007年，歐盟委員會在《歐盟智慧城市報告》中首次從經(jīng)濟、流動、環(huán)境、人權(quán)、居住、管理六大維度對智慧城市概念進行界定[2]。直到2009年，IBM公司將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用確定為未來城市建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，并將其融入民生、服務(wù)、創(chuàng)新等理念，為智慧城市賦予了新內(nèi)涵并獲得各國的積極響應(yīng)[3]。

(一)超大城市智慧建設(shè)的現(xiàn)狀

新中國成立后較長一段時間內(nèi)，因計劃經(jīng)濟的實施，我國城市治理呈現(xiàn)出以單位制為主體、街居制為輔助的特征[4]。改革開放后，隨著單位制的解體，社區(qū)制逐漸成為城市基層治理的主要形式。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，大量人口涌入超大城市，居民需求日益多樣，原有社區(qū)治理模式逐漸難以適應(yīng)復(fù)雜情況，因而借助互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字平臺提高城市治理效能逐漸引發(fā)關(guān)注。早在2000年，時任福建省省長的習(xí)近平便提出“數(shù)字福建”戰(zhàn)略構(gòu)想并率先在全國推動該構(gòu)想落地，“數(shù)字福建”戰(zhàn)略因此也成為我國智慧城市建設(shè)的樣板工程[5]。2002年，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，提出建立統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進城市治理的業(yè)務(wù)協(xié)同與資源整合，初步形成了我國智慧城市建設(shè)的頂層構(gòu)想。2012年住建部頒行了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》，選取北京、上海、重慶等城市的部分區(qū)域作為首批試點城區(qū)。2014年國家發(fā)改委等八部委印發(fā)《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，為智慧城市建設(shè)提供了系統(tǒng)指導(dǎo)。2018年，《新型智慧城市評價指標(biāo)(2018)》經(jīng)多輪修改后向社會發(fā)布，2021年“十四五”規(guī)劃再次將智慧城市納入國家戰(zhàn)略。

在國家的積極推動下，我國超大城市智慧建設(shè)步入快車道。如2015年重慶市頒行《重慶市深入推進智慧城市建設(shè)總體方案(2015—2020年)》，天津市發(fā)布《天津市推進智慧城市建設(shè)行動計劃(2015—2017年)》，為超大城市智慧建設(shè)提供指引。此后，深圳市印發(fā)《深圳市人民政府關(guān)于加快智慧城市和數(shù)字政府建設(shè)的若干意見》(深府〔2020〕89號)，該意見明確“十四五”時期深圳智慧城市建設(shè)以5G網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，以深化公共服務(wù)、強化城市治理、筑牢網(wǎng)絡(luò)安全、培育數(shù)字經(jīng)濟四大板塊為支撐，并成立深圳智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組以全面統(tǒng)籌相關(guān)工作。北京、上海、成都等超大城市亦頒布各自智慧城市建設(shè)規(guī)劃與方案。盡管建設(shè)方向因城市特性而有所區(qū)別，但總體上國內(nèi)超大城市均認為智慧城市是通過技術(shù)實現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)與物理設(shè)施、組織人員的連接，并將有效推動社會共治格局的實現(xiàn)，從而打破傳統(tǒng)城市治理中的分離與割裂，提升城市治理效率[6]。

(二)超大城市智慧建設(shè)的困局

隨著超大城市智慧建設(shè)的持續(xù)推進，其在緩解“大城市病”、優(yōu)化營商環(huán)境、改善政府服務(wù)效率等諸多領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，如在新冠疫情中，防疫健康碼有效提升了超大城市疫情應(yīng)對能力。然而，超大城市智慧建設(shè)亦面臨不容忽視的“數(shù)據(jù)鄰避”困局。

傳統(tǒng)意義上“鄰避”一詞表示社會公眾對某些整體意義上具有社會正效益但卻在一定范圍存在負效益的市政基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施存在抵觸情緒，其多被用于環(huán)境問題中[7]。鄰避現(xiàn)象看似與智慧城市建設(shè)無關(guān)，但事實上，它是社會公眾因擔(dān)心相關(guān)設(shè)施的負外部性剝奪自己的空間權(quán)益而發(fā)起的空間保護行為[8]。智慧城市之所以智慧，主要來源于其對城市居民數(shù)據(jù)的收集、分析與運用。傳統(tǒng)觀點認為，遍布城市每個角落的數(shù)據(jù)傳感器能夠?qū)Τ鞘械奶鞖狻h(huán)境、交通等各項數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測分析并適時做出響應(yīng)[9]，企業(yè)、政府亦能借助先進的數(shù)字技術(shù)從海量數(shù)據(jù)中充分挖掘有效信息，提升公共決策效率[10]，這將極大提升城市居民的生活質(zhì)量，讓城市居民過上更為便捷、安全的生活。但事實上，隱私與便捷是智慧城市建設(shè)中的一組難以避免的矛盾。在實踐中，智慧城市中的個體不再是自主的，而是城市治理中的一套“生化算法”，遍布城市的數(shù)據(jù)傳感器在給人們帶來便捷的同時亦存在隱私風(fēng)險等多種問題，這些問題極易引發(fā)公眾對智慧城市建設(shè)的擔(dān)憂。

2017年，谷歌與步道實驗室在加拿大多倫多開展智慧城市項目實驗，期望通過在城市設(shè)計中廣泛融入數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，改善城市治理現(xiàn)狀，提升城市居民生活質(zhì)量。2019年6月，谷歌與步道實驗室正式發(fā)布名為《多倫多的明天：實現(xiàn)包容性增長的新途徑》(Toronto Tomorrow: A New Approach for Inclusive Growth)的智慧城市規(guī)劃草案[11]。但面對遍布城市的數(shù)據(jù)傳感器，如何處理好數(shù)據(jù)收集使用與隱私安全間的平衡，成為居民擔(dān)憂智慧城市建設(shè)的起點。盡管在規(guī)劃中，為保障數(shù)據(jù)隱私與安全，步道實驗室提議將智慧城市中收集的數(shù)據(jù)交由信托基金保管。信托基金起初被寄予厚望，在數(shù)據(jù)隱私與安全保護上被視為公共利益的代表者，它通過建立負責(zé)任的數(shù)據(jù)信托標(biāo)準(zhǔn)履行城市數(shù)據(jù)管理者的職責(zé)[12]。然而，在項目建設(shè)中，英國劍橋分析公司出現(xiàn)了8700萬名Facebook用戶數(shù)據(jù)被不當(dāng)使用的隱私泄露案[13]，作為平臺企業(yè)的谷歌公司也因通過收集用戶數(shù)據(jù)以獲取利潤而引發(fā)多倫多居民對智慧城市項目的警覺。2019年，大量多倫多居民主動發(fā)起了“抵制步道實驗室”(Block Sidewalk)的抗議行動，甚至建立了反對項目進行的專門網(wǎng)站(https://www.blocksidewalk.ca/)以吸引其他居民提出反對意見。2020年5月，項目首席執(zhí)行官丹尼爾·多克托洛夫(Daniel L.Doctoroff)宣布項目終止。盡管多克托洛夫宣稱項目失敗是因疫情與經(jīng)濟原因，但學(xué)界普遍認為項目失敗的深層次原因是步道實驗室對智慧城市中居民數(shù)據(jù)隱私保護不力并誘發(fā)大規(guī)模抵制與抗議[14]。

多倫多居民的抵制運動本質(zhì)即是一場因?qū)?shù)據(jù)收集使用問題存在不同理解而引發(fā)的“數(shù)據(jù)鄰避”沖突，這在世界智慧城市建設(shè)歷史上尚屬首次。應(yīng)當(dāng)明確，在智慧城市建設(shè)的浪潮中，數(shù)字技術(shù)與居民日常生活的深度交融已成為難以逆轉(zhuǎn)的趨勢。但數(shù)字技術(shù)使用中存在的諸多風(fēng)險將引發(fā)社會公眾擔(dān)憂，若數(shù)據(jù)收集使用的規(guī)制框架難以建立，技術(shù)賦權(quán)可能演變?yōu)榧夹g(shù)縛權(quán)，阻礙超大城市智慧建設(shè)。

二、超大城市數(shù)據(jù)鄰避困局的緣由探析

表面上看，數(shù)據(jù)鄰避困局是因隱私問題而產(chǎn)生。但鄰避現(xiàn)象背后是新技術(shù)對社會關(guān)系的重塑與空間權(quán)利關(guān)系的再分配。換言之，鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生實質(zhì)是因相關(guān)設(shè)施在空間生產(chǎn)中未能有效平衡和兼顧各方主體需求從而造成了空間利益分配失衡。傳統(tǒng)空間觀將城市空間理解為被長寬高所具體化的物理客體，而數(shù)字技術(shù)作為智慧城市建設(shè)的重要依托，使得虛擬空間正加速與傳統(tǒng)城市空間疊加融合，必然引發(fā)全方位的城市治理變革[15]。因此，超大城市智慧建設(shè)同樣伴隨空間權(quán)利的再分配，當(dāng)社會主體的期待利益與智慧城市實踐存在沖突時，數(shù)據(jù)鄰避現(xiàn)象的發(fā)生便成為必然。應(yīng)當(dāng)明確，智慧城市建設(shè)的預(yù)期是通過數(shù)據(jù)的收集和共享為城市居民帶來便捷、安全的生活，但實踐中存在的諸多風(fēng)險與預(yù)期存在明顯沖突。

(一)智慧城市的安全性沖突：數(shù)據(jù)侵權(quán)

智慧城市建設(shè)中，數(shù)字技術(shù)通過完善城市應(yīng)急指揮中心、城市監(jiān)控報警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、城市監(jiān)控追溯系統(tǒng)等方式對城市安全管理進行技術(shù)革新，為城市公共安全問題提供科學(xué)的解決路徑，以增強城市生活的安全保障。但實踐中，數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)處理的高度集中化及其可復(fù)制性與跨界流動性，已經(jīng)引發(fā)了新的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，成為懸在城市上空的“達摩克利斯之劍”[16]。如2021年7月16日，國家網(wǎng)信辦等七部門進駐滴滴出行科技有限公司進行網(wǎng)絡(luò)安全審查④。滴滴是掌握用戶出行軌跡、城市道路信息等敏感數(shù)據(jù)的企業(yè)，其數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的發(fā)生不僅涉及財產(chǎn)問題，更關(guān)系個人與國家安全。特別是在人工智能技術(shù)助推下，刷臉支付、指紋支付等服務(wù)致使個人生理特征、社交網(wǎng)絡(luò)等敏感信息不斷被企業(yè)或機構(gòu)收集，這一過程存在被不可靠數(shù)據(jù)收集者泄露、惡意攻擊者推導(dǎo)等潛在風(fēng)險。

一方面，超大城市智慧建設(shè)中數(shù)據(jù)侵權(quán)的成本大為降低。例如，智慧城市的數(shù)據(jù)中樞掌握大量全面而有效的數(shù)據(jù)，在為城市治理帶來便利的同時亦降低數(shù)據(jù)侵權(quán)難度。在傳統(tǒng)城市中，各類數(shù)據(jù)通常是處于非電子化的離散儲存樣態(tài)，數(shù)據(jù)侵權(quán)成本較高且批量執(zhí)行的操作性不強。而在智慧城市中，惡意侵權(quán)人一旦利用黑客技術(shù)侵入現(xiàn)有數(shù)據(jù)中樞，便能低成本、系統(tǒng)化地竊取海量數(shù)據(jù)。特別是超大城市本身人口眾多，其所收集的數(shù)據(jù)樣本更為龐大，損失擴大化風(fēng)險因而也更大。

另一方面，超大城市智慧建設(shè)中數(shù)據(jù)侵權(quán)人擁有更為強大的隱蔽優(yōu)勢。例如，過去的數(shù)據(jù)侵權(quán)需竊取固定儲存數(shù)據(jù)的物理載體，但在智慧城市建設(shè)中，物理與虛擬空間契合度不斷加深，侵權(quán)人僅需通過智慧城市中某個數(shù)據(jù)接入口便可利用數(shù)據(jù)中樞獲得特定信息。因操作區(qū)域與數(shù)據(jù)失竊區(qū)域的遠距離和計算機IP的隨機性、流動性與可修改性，侵權(quán)人的侵權(quán)痕跡難以被輕易發(fā)現(xiàn)，這在客觀上增加了數(shù)據(jù)維權(quán)的難度。此外，當(dāng)前超大城市智慧建設(shè)相關(guān)設(shè)施多依賴產(chǎn)品供應(yīng)方提供技術(shù)服務(wù)，這進一步增加了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。

(二)智慧城市的共享性沖突：數(shù)據(jù)孤島

“人工智能”本質(zhì)上是一種計算統(tǒng)計技術(shù)，其核心功能是從海量數(shù)據(jù)中尋求隱藏的規(guī)律與模式。由此，智慧城市建設(shè)不同于過往統(tǒng)計學(xué)中的有限樣本，而是通過對生產(chǎn)生活中的“全樣本”統(tǒng)計分析實現(xiàn)萬物互聯(lián)的理想狀態(tài)，這也將為城市居民帶來廣泛的福祉增益。

然而，在數(shù)據(jù)高價值與數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的疊加作用下，各數(shù)據(jù)主體因維護自身利益的需要，往往不愿輕易共享數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與整合利用難以實現(xiàn)，數(shù)據(jù)被隔絕成諸多孤單的島嶼，此即“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象[17]。例如，超大城市智慧建設(shè)需要平臺經(jīng)濟提供數(shù)據(jù)支撐，但平臺經(jīng)濟本身是一個生態(tài)系統(tǒng)，內(nèi)部競爭加劇了生態(tài)系統(tǒng)的“優(yōu)勝劣汰”趨勢并進一步導(dǎo)致行業(yè)壟斷與惡意競爭，而數(shù)據(jù)共享會降低以互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)為代表的數(shù)據(jù)壟斷者對數(shù)據(jù)的控制力，其為實現(xiàn)自身利益最大化更愿搭建數(shù)據(jù)壁壘。甚至政府部門也因部門利益或特殊需求而不愿分享部分專有數(shù)據(jù)，結(jié)果導(dǎo)致政府部門間、政府部門與社會間亦存在數(shù)據(jù)孤島。數(shù)據(jù)孤島的現(xiàn)實將使得超大城市智慧建設(shè)效益大打折扣，付出數(shù)據(jù)的社會主體并未獲取智慧城市萬物互聯(lián)的理想收益，而是成為不同企業(yè)與政府?dāng)?shù)據(jù)庫中的“客體”。付出與收益的巨大落差使得社會主體對智慧城市建設(shè)信心不足，這會進一步加劇各主體間的不信任，固化數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，從而阻礙超大城市智慧建設(shè)效益發(fā)揮，間接推動數(shù)據(jù)鄰避困局的產(chǎn)生。

同時，除主觀層面不愿分享導(dǎo)致的數(shù)據(jù)孤島外，客觀上城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的普及程度不同，亦催生數(shù)據(jù)共享的物理阻礙，加劇數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象的形成。例如，隨著數(shù)字監(jiān)控、數(shù)字安防等治理技術(shù)的普及與運用，社區(qū)門禁、全封閉管理空間日益增多，城市披上“數(shù)字皮膚”。但超大城市存在空間區(qū)域發(fā)展的不平衡，部分社區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與數(shù)字技術(shù)獲取途徑與先發(fā)社區(qū)存在差距，這使部分居民可能無法使用或無法充分使用數(shù)字技術(shù)，成為數(shù)據(jù)共享中的“真空地帶”。特別是囿于超大城市空間資源的稀缺性，數(shù)字技術(shù)往往須依托現(xiàn)有城市空間結(jié)構(gòu)布局，技術(shù)土壤在便利生活的同時，亦加劇了城市空間分化與空間區(qū)隔。此外，受數(shù)字技術(shù)使用壁壘、居民受教育程度不同、數(shù)字資源獲取與創(chuàng)造能力不同等多種原因影響，在超大城市智慧建設(shè)中，不同人群對數(shù)字技術(shù)的使用廣度與深度亦存在巨大差異。如超大城市中的大量外來人群、低收入人群在智慧城市建設(shè)中因知識水平的不足，在數(shù)據(jù)共享中遭受多重限制，成為數(shù)據(jù)共享上的弱勢主體。

(三)智慧城市的便捷性沖突：算法統(tǒng)治

超大城市智慧建設(shè)中，部分學(xué)者認為智慧城市意味著算法至上，數(shù)據(jù)主義應(yīng)貫穿智慧城市運行的全過程，政府應(yīng)通過機器學(xué)習(xí)、人工智能等數(shù)字技術(shù)促使算法不斷改進，以最大限度揭示社會公眾行為的規(guī)律性，促進科學(xué)決策與精準(zhǔn)治理[6]。

然而，當(dāng)前大數(shù)據(jù)的主要掌控者是互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，追逐商業(yè)利潤是其首要追求。過去學(xué)者認為數(shù)字技術(shù)是沒有價值偏好性的工具，但現(xiàn)實是數(shù)字技術(shù)的精確計算催生出“數(shù)字利維坦”，形成算法統(tǒng)治與技術(shù)權(quán)威，對人的主體性價值構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。事實上，智慧城市的便捷性并未帶來社會主體真正意義上的便捷。相反，當(dāng)我們在享受數(shù)字技術(shù)提供的服務(wù)時，我們不是用戶，而是產(chǎn)品，我們所產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)正是企業(yè)所需要的生產(chǎn)要素，我們越是在智慧城市中獲取便捷，越會生產(chǎn)更多的數(shù)據(jù)。并且，企業(yè)會通過“人工智能”對社會主體進行行為預(yù)測與行為誘導(dǎo)，改變主體的預(yù)期和行為[18]。最終，大量社會主體成為智慧城市建設(shè)中的新型勞動者。而正如馬克思對工人命運的反思一樣，“工人生產(chǎn)的財富越多，他的生產(chǎn)的影響和規(guī)模越大，他就越貧困”[19](p.47)。是故，智慧城市建設(shè)并未帶來真正意義上的便捷，而是在算法統(tǒng)治下對主體行為加以操縱，形成“算法枷鎖”。

同時，紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實世界是否真能被二進制代碼所替代？事實上，算法并不能完全應(yīng)對現(xiàn)實中城市治理的復(fù)雜性，諸多事務(wù)并非簡單的單一管理主體與客體的關(guān)系，而是多元利益群體的交融互動，單純的算法治理可能將復(fù)雜問題簡單化，進而使城市治理效果與城市居民的預(yù)期產(chǎn)生差距，影響智慧城市實踐效果。此外，算法在數(shù)據(jù)樣本的選擇上亦存在局限性，因數(shù)據(jù)孤島等風(fēng)險的存在，多數(shù)情況下，僅有具備一定文化水平與數(shù)字設(shè)施設(shè)備操作知識的群體方能享受服務(wù)，而部分群體的樣本難以真實反映整體情況，真正需要公共產(chǎn)品服務(wù)的對象在算法中可能出現(xiàn)缺位，這也會進一步導(dǎo)致政府決策與政策制定出現(xiàn)嚴(yán)重偏差[20]。例如，洛杉磯在智慧城市建設(shè)中開發(fā)了預(yù)測性警務(wù)軟件，該軟件通過算法推演出將來可能出現(xiàn)犯罪的地點與時間，從而在時空雙重維度有針對性地部署警力，但其忽略小概率事件中的資源分配，“差異化”執(zhí)法招致質(zhì)疑[21]。

可見，智慧城市實踐與社會主體的原有預(yù)期存在沖突，且當(dāng)前超大城市智慧建設(shè)并未有效平衡和兼顧各方主體利益，其負外部性不斷引發(fā)社會公眾擔(dān)憂，這些成為數(shù)據(jù)鄰避困局產(chǎn)生的關(guān)鍵緣由。

三、應(yīng)對超大城市數(shù)據(jù)鄰避的理論進路

面對超大城市智慧建設(shè)中的數(shù)據(jù)鄰避困局，學(xué)界在理論層面提出了如下解決方案。

(一)應(yīng)對數(shù)據(jù)鄰避的理論探討

自鄰避問題引發(fā)關(guān)注以來，學(xué)者對鄰避現(xiàn)象的認知逐漸從“自利情節(jié)”向更深層次的社會根源探討[22]。最初部分學(xué)者認為數(shù)字技術(shù)能輕松窺見事物間的普遍聯(lián)系，其產(chǎn)生的困局會在技術(shù)發(fā)展中逐漸被破解，這是技術(shù)主義的理論進路[23]。技術(shù)主義研究者提出數(shù)據(jù)匿名、區(qū)塊鏈、主動防御等諸多解決路徑，但匿名數(shù)據(jù)亦可通過交叉檢驗等方式得到精確還原，區(qū)塊鏈技術(shù)能增強隱私保護但其自身吞吐量有限且可擴展性較差，而主動防御技術(shù)則因高成本與高要求難以支撐大規(guī)模應(yīng)用[24]。完美無瑕的技術(shù)在未來也許可能會實現(xiàn)，但目前并不具有現(xiàn)實可行性。學(xué)界逐漸認識到，智慧城市建設(shè)不能脫離人的主體性價值，世界上沒有絕對客觀的城市空間，空間須透過社會實踐而迸發(fā)活力，以人為本才是超大城市智慧建設(shè)的根本原則[25]。

在以人為本理念的指導(dǎo)下，學(xué)界逐漸從客觀的技術(shù)層面向主體因素考量。數(shù)據(jù)鄰避困局正是因期待利益與建設(shè)實踐存在沖突而產(chǎn)生。超大城市智慧建設(shè)中存在不同利益相關(guān)者，其立場會決定他們采取何種互動模式，若主體對智慧城市建設(shè)內(nèi)涵出現(xiàn)認知偏差，則會導(dǎo)致數(shù)據(jù)鄰避困局[26]。且社會公眾如果對政府、企業(yè)等主體產(chǎn)生不信任感，則會增強智慧城市建設(shè)中的風(fēng)險感知。決策心理學(xué)研究顯示，在一個積極決策框架(收益)下，主體通常選擇規(guī)避風(fēng)險，但在一個消極決策框架(損失)下，追求風(fēng)險的行為傾向增加[27]。申言之，若社會公眾認為超大城市智慧建設(shè)帶來的負效應(yīng)大于其獲得的收益，采取鄰避行為的可能將會極大增加。在超大城市智慧建設(shè)實踐中，部分地方政府存在權(quán)力本位的認知偏差，它們以公共利益代表自居，且想當(dāng)然地認為為了大多數(shù)公眾利益可以犧牲少數(shù)群體利益，未真正認識到自身權(quán)力來自人民，在智慧城市建設(shè)中不作為、慢作為、亂作為，這勢必會加劇鄰避困局。而部分數(shù)字企業(yè)亦存在“過度自利”的認知偏差，智慧城市建設(shè)基于商業(yè)利益決策而非衡量社會需要，且企業(yè)掌握數(shù)字技術(shù)更利于操作城市空間的生產(chǎn)與消費，導(dǎo)致空間利益的不合理分配[28]。

可見，超大城市智慧建設(shè)中數(shù)據(jù)鄰避產(chǎn)生的關(guān)鍵是社會公眾感受到自身的空間權(quán)利被剝奪。智慧城市是物理與虛擬空間的結(jié)合體，政府的權(quán)力本位剝奪了公眾參與虛擬空間建設(shè)的權(quán)利，而數(shù)字風(fēng)險又加深了公眾擔(dān)憂，公眾因此而產(chǎn)生巨大心理落差，虛擬空間的權(quán)利分配失衡亦會反映在物理空間中的主體行為上，即產(chǎn)生數(shù)據(jù)鄰避。因此，有學(xué)者強調(diào)實現(xiàn)空間正義是超大城市智慧建設(shè)的關(guān)鍵[29]。空間正義思想本身是西方社會空間批評學(xué)用以分析資本主義城市發(fā)展的一個核心概念，其批評城市建設(shè)中空間資源呈現(xiàn)占有與分配的非正義性[30](p.206)。簡言之，空間正義是社會正義的空間表達形式，空間正義不是部分人的正義，而是面向普通個體、傾向弱勢群體的人民正義觀，其從空間維度對社會關(guān)系與社會結(jié)構(gòu)問題予以評價，強調(diào)空間生產(chǎn)與資源配置應(yīng)保障空間中不同主體的機會均等及全面發(fā)展。

(二)應(yīng)對數(shù)據(jù)鄰避的理論路徑

空間正義的實現(xiàn)路徑就是超大城市智慧建設(shè)中數(shù)據(jù)鄰避困局的解決路徑。面對超大城市智慧建設(shè)中的各種風(fēng)險，貝克早在《風(fēng)險社會：面向新的現(xiàn)代性》中便強調(diào)，科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來的風(fēng)險是有組織不負責(zé)任的后果，即社會風(fēng)險源于制度與現(xiàn)實，技術(shù)本身不會造成風(fēng)險，而是使用技術(shù)的主體的主觀態(tài)度催生風(fēng)險社會[31]。因此，完善的制度是管控風(fēng)險的關(guān)鍵。在智慧城市建設(shè)中，制度無疑是其中至為重要的推動力量，其通過社會關(guān)系的構(gòu)建來規(guī)范社會活動。同樣，法國社會學(xué)家涂爾干認為，不同于過去集體成員的同質(zhì)性特質(zhì)，隨著社會分工的出現(xiàn)與發(fā)展，個體異質(zhì)性不斷擴大，社會集體意識不斷削弱，個人的認同往往局限在諸如職業(yè)群體等有限群體而非整個社會，個人主義已成為現(xiàn)實[32]。在超大城市智慧建設(shè)中，不同利益主體基于自身立場考量進行實踐活動，缺乏互信。個體利益分化是當(dāng)前超大城市數(shù)據(jù)鄰避困局的主要成因，個體利益分化加劇空間利益分化，更要求發(fā)揮制度功能以實現(xiàn)利益統(tǒng)合。特別是在傳統(tǒng)的道德、宗教信仰早已瓦解的當(dāng)下，制度已然成為維系社會公共利益的重要力量。完善的制度規(guī)則可以維持或保護社會中專門化的個人利益，從而形成社會群體相互依賴的制度模式。

概言之，制度是實現(xiàn)空間正義的保障。一方面，完善的制度將保障公眾權(quán)利的合理配置。在一定意義上，超大城市智慧建設(shè)產(chǎn)生正效益的關(guān)鍵即正確處理公共利益和個人利益的關(guān)系。過于強調(diào)公共利益而忽視個人利益將導(dǎo)致公民權(quán)利遭受侵害，最終亦必然損害公共利益，智能化的便捷不能以犧牲公民個人利益為代價。制度通過對智慧城市空間中的強勢主體侵權(quán)行為的糾偏，將空間中弱勢主體的正當(dāng)利益轉(zhuǎn)化為制度中的權(quán)利，并對符合公共利益的主體需求予以傾斜性權(quán)利配置，這將保障社會主體平等分享智慧城市建設(shè)成果。另一方面，完善的制度會實現(xiàn)公共資源的合理配置。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，當(dāng)市場力量無法滿足社會公共需要時，應(yīng)加強政府對公共資源的再分配，從而實現(xiàn)社會層面的實質(zhì)公平和結(jié)果正義。將該理論置于空間正義框架之下，就是要求政府根據(jù)超大城市智慧建設(shè)中的特殊情形，差異化供給公共資源，以改變空間內(nèi)外部的不平衡狀態(tài)，實現(xiàn)整體意義上的共同繁榮。在這一過程中，制度將為政府構(gòu)建更具“秩序”內(nèi)涵的再分配運行系統(tǒng)做出貢獻。事實上，制度通過對超大城市智慧建設(shè)中的空間生產(chǎn)主體、內(nèi)容、方式、分配等基礎(chǔ)性問題予以回應(yīng)，將為社會與市場帶來可持續(xù)的正效影響。

四、超大城市數(shù)據(jù)鄰避應(yīng)對的域外實踐

早在20世紀(jì)80年代，新加坡便針對數(shù)字技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的作用提出“國家電腦計劃”，旨在將新加坡打造為以信息驅(qū)動的智能化國度[33]。美國亦早在1997年便頒行《全球電子商務(wù)政策框架》，為企業(yè)收集個人數(shù)據(jù)定下制度框架。域外在應(yīng)對超大城市智慧建設(shè)的數(shù)據(jù)鄰避問題上積累了豐富的實踐經(jīng)驗。

(一)構(gòu)建超大城市智慧建設(shè)的頂層規(guī)劃

頂層規(guī)劃理論最初由Niklaus Wirth在20世紀(jì)70年代提出，它是一種自上而下逐步細化并分而治之的軟件工程設(shè)計方法，后來逐步被應(yīng)用至系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域，用以設(shè)計復(fù)雜系統(tǒng)[34]。頂層規(guī)劃注重復(fù)雜工程的整體性，強調(diào)規(guī)劃設(shè)計與現(xiàn)實需求相結(jié)合，站在全局視角統(tǒng)籌兼顧系統(tǒng)中的各層次、各要素，以在整體框架下實現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)。目前國內(nèi)各超大城市亦提出不同智慧城市建設(shè)規(guī)劃，但這些規(guī)劃多為單一視角的框架設(shè)計，而非系統(tǒng)的頂層規(guī)劃，且多處于探索階段，如《北京新型智慧城市感知體系建設(shè)指導(dǎo)意見》(京大數(shù)據(jù)辦發(fā)〔2021〕1號)。域外超大城市在智慧城市建設(shè)頂層規(guī)劃上能給我們一些借鑒。

紐約智慧城市建設(shè)較為領(lǐng)先，2011年紐約便提出“數(shù)字城市路線圖”[35]規(guī)劃，強調(diào)政府須加強與市民的聯(lián)系，通過擴大新技術(shù)應(yīng)用進一步增強城市治理的信息透明度與效率。該規(guī)劃涉及網(wǎng)絡(luò)接入、教育、政務(wù)公開、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會參與五個層面。在規(guī)劃指導(dǎo)下，紐約成為美國首個擁有自己頂級域名的城市。在加強城市治理信息主動開放基礎(chǔ)上，紐約推出了創(chuàng)新想法大會(NYC Next Idea)和紐約杰出創(chuàng)業(yè)者計劃(NYC Venture Fellows)等項目以吸引更多人才共同建設(shè)智慧城市。歐盟在超大城市智慧建設(shè)方面亦具有領(lǐng)先地位，其頂層設(shè)計強調(diào)在歐盟整體框架與跨區(qū)域合作戰(zhàn)略推動下，各成員國結(jié)合自身城市的特征對其加以調(diào)整。歐盟先后提出歐洲智慧城市計劃、智慧城市和社區(qū)計劃、智慧城市和社區(qū)的歐洲創(chuàng)新伙伴關(guān)系等循序漸進的整體建設(shè)方針，致力完善歐洲超大城市的通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。同時，歐盟內(nèi)部各超大城市亦結(jié)合自身特征提出不同規(guī)劃，如倫敦致力于發(fā)展智慧社區(qū)、柏林強調(diào)數(shù)字資源管理、阿姆斯特丹聚焦可持續(xù)發(fā)展、巴薩羅那則注重營造數(shù)字節(jié)能城市[36]。日本東京亦在2000年提出“東京信息化計劃”，要求構(gòu)建經(jīng)濟、生活、行政、教育、醫(yī)療多方面一體的智慧化城市，此后又發(fā)布“IT國家基本戰(zhàn)略”“IT新改革戰(zhàn)略”“東京愿景2020”等多份政策文件，并在“第五期科學(xué)技術(shù)基本計劃”中提出“超智能社會”概念，鼓勵運用ICT促進日本城市社會變革，通過建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的個性化智能服務(wù)社會，回應(yīng)數(shù)字技術(shù)對現(xiàn)代城市治理的挑戰(zhàn)[37]。

總體而言， 域外超大城市智慧建設(shè)均強調(diào)構(gòu)建系統(tǒng)的頂層規(guī)劃，且根據(jù)實踐需要不斷對規(guī)劃進行完善，亦強調(diào)結(jié)合城市發(fā)展實際做到因地制宜，以最大程度發(fā)揮智慧城市建設(shè)效能。

(二)完善超大城市智慧建設(shè)的權(quán)利保障

面對超大城市智慧建設(shè)中的數(shù)據(jù)鄰避困局，智慧城市建設(shè)除須加強頂層規(guī)劃外，亦須注重對城市中居民個人權(quán)利的保護。

一方面，域外通過完善制度保障數(shù)據(jù)安全。美國在1997年《全球電子商務(wù)政策框架》中規(guī)定，企業(yè)收集個人數(shù)據(jù)時應(yīng)當(dāng)遵循兩大原則：一是數(shù)據(jù)收集者應(yīng)當(dāng)履行告知原則，在收集個人數(shù)據(jù)時告知其數(shù)據(jù)收集目的以安撫個體的焦慮情緒；二是數(shù)據(jù)收集者應(yīng)當(dāng)遵循選擇權(quán)原則，即個體對自身數(shù)據(jù)是否能被收集享有完全的自主決定權(quán)并能向非法收集數(shù)據(jù)者主張侵權(quán)賠償[38]。2017年，美國國會提出《2017年智慧城市與社區(qū)法》的立法建議，該建議對智慧城市建設(shè)中數(shù)據(jù)利用的可信賴性提出要求，強調(diào)數(shù)據(jù)收集應(yīng)當(dāng)用于改善居民生活質(zhì)量與促進城市經(jīng)濟增長。2020年，針對智慧城市建設(shè)中新興技術(shù)的具體應(yīng)用，美國國會進一步出臺《2020年人工智能未來法》與《21世紀(jì)智能汽車法案》等規(guī)范性文件，規(guī)定了數(shù)字技術(shù)融入智慧城市建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)。歐洲針對智慧城市建設(shè)中的數(shù)據(jù)安全問題設(shè)置了更為嚴(yán)格的制度要求，如歐盟1995年頒行的《關(guān)于設(shè)計個人數(shù)據(jù)處理的個人保護以及此類數(shù)據(jù)自由流動的指令》賦予個人在告知與選擇基礎(chǔ)上的拒絕權(quán)與救濟權(quán)，2013 年的《歐盟數(shù)據(jù)保護基本條例》又規(guī)定了數(shù)據(jù)刪除權(quán)[39]。2018年英國頒行《數(shù)字憲章》，強調(diào)公民線下與線上應(yīng)受到同等保護，對數(shù)據(jù)安全形成周密制度保障。

另一方面，域外強調(diào)超大城市智慧建設(shè)的公眾參與。鼓勵公眾參與超大城市智慧建設(shè)是應(yīng)對數(shù)據(jù)鄰避困局的重要舉措，能進一步發(fā)現(xiàn)建設(shè)中的問題與不足，亦能明確公眾需求，使得智慧城市更好服務(wù)社會。紐約致力于實現(xiàn)數(shù)字透明政府，通過建立開放的數(shù)據(jù)資源平臺、制定信息公開立法并開發(fā)公眾查詢的數(shù)百個實時數(shù)據(jù)庫創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)。同時，為讓城市居民更便捷地溝通與查詢信息，減少數(shù)據(jù)共享的主客觀阻礙，紐約市政府建立了200多個社會化媒體渠道，每月服務(wù)人數(shù)超400萬[40]。在此基礎(chǔ)上，美國政府建立了專門的社區(qū)工作組，并發(fā)布《聯(lián)邦智慧城市和社區(qū)戰(zhàn)略計劃：共同探索與創(chuàng)新》，推動政府部門與學(xué)術(shù)界、工業(yè)界及社會團體開展針對性合作，引導(dǎo)和鼓勵城市居民參與到智慧城市建設(shè)的思考與決策中，推進各地各類社區(qū)智慧化發(fā)展[41]。歐盟亦充分肯定公眾在超大城市智慧建設(shè)中的重要作用，其致力于構(gòu)建以市民為中心的智慧城市服務(wù)。公眾是智慧城市建設(shè)的合作生產(chǎn)者，驅(qū)動數(shù)字技術(shù)推廣與應(yīng)用，歐盟希望借此改進智慧城市建設(shè)效率與效力，創(chuàng)造更為積極的社會環(huán)境[36]。

(三)明確超大城市智慧建設(shè)的政府功能

在域外超大城市智慧建設(shè)中，政府支持是必不可少的環(huán)節(jié)。

一是完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。完善的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是超大城市智慧建設(shè)的基礎(chǔ)。例如，紐約在城市覆蓋了高速網(wǎng)絡(luò)并創(chuàng)建更多熱點，為城市居民提供更多供應(yīng)商選擇[40]。同時，美國商務(wù)部通過政府投資、資源釋放、標(biāo)準(zhǔn)制定等一系列措施，構(gòu)建了可信、高效、系統(tǒng)的獎懲激勵機制，促進更多社區(qū)采用數(shù)字技術(shù)和系統(tǒng)，鼓勵智慧城市更為全面地融入不同群體生活[39]。歐盟注重最新通信技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)普及，在超大城市社區(qū)中實現(xiàn)高速互聯(lián)網(wǎng)連接并搭建智慧平臺，從硬件層面構(gòu)建社會公眾參與智慧城市建設(shè)的橋梁[36]。

二是明確政府組織架構(gòu)。組織框架設(shè)置能保障超大城市智慧建設(shè)的統(tǒng)一部署，促進政府各部門協(xié)調(diào)與合作。在美國，聯(lián)邦政府中的國家科學(xué)和技術(shù)委員會負責(zé)監(jiān)督智慧城市建設(shè)并制定具體發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)和技術(shù)政策辦公室主要向決策者提供經(jīng)濟、工程、技術(shù)等方面的建議，網(wǎng)絡(luò)與數(shù)字技術(shù)研發(fā)小組則負責(zé)滿足超大城市網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的前沿需求。同時，為更好協(xié)調(diào)超大城市智慧建設(shè)，美國成立了聯(lián)邦智能電網(wǎng)特別工作組、智慧城市國際技術(shù)工作組、智慧城市和社區(qū)工作組等跨區(qū)域與機構(gòu)的協(xié)調(diào)組織，為城市提供可操作性與可擴展的解決方案[41]。

三是提升居民數(shù)字素養(yǎng)。提升居民數(shù)字素養(yǎng)已被域外超大城市納入智慧建設(shè)的重要議程中。紐約通過對科學(xué)、技術(shù)等領(lǐng)域的教育投資使公眾對智慧城市的技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)有所了解，此外，紐約還針對不同弱勢群體采取政策扶持、財政傾斜等方式，增強數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)實基礎(chǔ)[40]。新加坡國家研究基金會在2017年推出“國家人工智能核心”計劃，旨在凝聚政企學(xué)民多方力量以加強智慧城市技術(shù)研發(fā)與人才培養(yǎng)[42]。

四是制定智慧城市標(biāo)準(zhǔn)。域外強調(diào)超大城市智慧建設(shè)中技術(shù)與數(shù)據(jù)使用的標(biāo)準(zhǔn)化，如歐洲電信標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會致力于物聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)化工作，德國發(fā)布電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)，英國通過電子政務(wù)交互框架標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)資源獲取行為[36]。美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院亦積極參與標(biāo)準(zhǔn)制定，為超大城市智慧建設(shè)中數(shù)據(jù)存儲、傳輸與處理等設(shè)計了基礎(chǔ)架構(gòu)與衡量指標(biāo)。此外，美國亦鼓勵企業(yè)、社會組織、商會等私營部門獨立制定標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)智慧城市建設(shè)的實踐需要[41]。

五、超大城市數(shù)據(jù)鄰避困局的應(yīng)對路徑

總體而言，構(gòu)建超大城市智慧建設(shè)系統(tǒng)的頂層規(guī)劃并完善相應(yīng)的制度供給，是重塑虛擬空間中主體間權(quán)責(zé)關(guān)系以實現(xiàn)空間正義的關(guān)鍵。但相對于豐富的超大城市智慧建設(shè)實踐，我國目前相應(yīng)的制度建設(shè)仍較為滯后。盡管各超大城市設(shè)置了不同的公共安全預(yù)案，但諸多預(yù)案位階較低，其他智慧城市建設(shè)相關(guān)制度亦僅散見于《突發(fā)事件應(yīng)對法》《安全生產(chǎn)法》《個人信息保護法》等規(guī)范中，對智慧城市建設(shè)的系統(tǒng)性規(guī)定較為缺乏。從空間正義視角并結(jié)合域外經(jīng)驗看，未來的制度構(gòu)建應(yīng)以建設(shè)高效便捷的智慧城市為基礎(chǔ)，同時，立足民眾訴求，保障空間秩序，從數(shù)據(jù)使用的全生命周期提供公共產(chǎn)品供給，整合社會資源以形成全產(chǎn)業(yè)全鏈條式的制度措施，從而應(yīng)對數(shù)據(jù)鄰避困局。

(一)明確事前權(quán)利保障

數(shù)據(jù)安全并不意味著禁止數(shù)據(jù)收集，超大城市智慧建設(shè)的關(guān)鍵即通過對技術(shù)的合理運用創(chuàng)造更美好的城市生活與治理環(huán)境。并且，《民法典》第1035條規(guī)定，處理個人信息應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)與必要原則，這實際上是認可了法律框架內(nèi)的數(shù)據(jù)收集行為。因此，基于公共利益需要授權(quán)相應(yīng)機構(gòu)與企業(yè)收集數(shù)據(jù)尤為必要。當(dāng)然，在明確政府與企業(yè)的數(shù)據(jù)收集權(quán)的同時，亦應(yīng)給予城市居民充分的權(quán)利保障。

其一，明確收集前提?！秱€人信息保護法》明確規(guī)定，收集個人數(shù)據(jù)必須在“告知—同意”基礎(chǔ)上遵循合法、正當(dāng)、必要和誠信原則，同時該法還對數(shù)據(jù)收集的目的做出了明確限定。一是數(shù)據(jù)收集應(yīng)符合法律框架，禁止服務(wù)于非法目的， 數(shù)據(jù)在使用完畢后應(yīng)及時刪除[43]。二是收集應(yīng)遵循比例原則，即最小化數(shù)據(jù)治理，以保護在技術(shù)面前處于弱勢地位的個體，防止技術(shù)異化風(fēng)險。如在城市工程項目中僅采集工程建設(shè)所需的數(shù)據(jù)，不采集位置、指紋等非必要信息。三是增強數(shù)據(jù)保護義務(wù)。數(shù)據(jù)安全要求將數(shù)據(jù)保護義務(wù)融入超大城市智慧建設(shè)的全過程，數(shù)據(jù)參與者要嚴(yán)格遵守法律規(guī)范與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)控制者要遵守誠信義務(wù)，數(shù)據(jù)平臺要遵守協(xié)調(diào)義務(wù)，數(shù)據(jù)分析者要遵守保密義務(wù)。

其二，完善使用標(biāo)準(zhǔn)。“十四五”規(guī)劃要求完善適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級保護制度。2020年我國發(fā)布了《信息安全技術(shù) 個人信息安全規(guī)范》，同時2021年通過的《個人信息保護法》亦將個人數(shù)據(jù)分為普通和敏感兩類，對數(shù)據(jù)使用標(biāo)準(zhǔn)做了初步規(guī)定，但這些制度仍有進一步完善空間。一是對于敏感數(shù)據(jù)亦應(yīng)進一步劃分。如數(shù)據(jù)是否具有可識別性，若不具有應(yīng)允許市場主體的合理使用，以保障數(shù)據(jù)要素流動，引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展。二是針對不同行業(yè)制定有針對性的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。智慧城市中不同行業(yè)對數(shù)據(jù)有不同要求，如醫(yī)療、電商、金融、電信等行業(yè)在技術(shù)參數(shù)、技術(shù)手段與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面均存在區(qū)別，需要制定專門標(biāo)準(zhǔn)。三是在中央標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上鼓勵地方政府、行業(yè)組織與企業(yè)等積極制定地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而構(gòu)建多層次與全方面的智慧城市數(shù)據(jù)使用標(biāo)準(zhǔn)體系。

其三，擴大普及程度。面對超大城市智慧建設(shè)中數(shù)據(jù)共享的主客觀阻礙，我們應(yīng)重點在如下三個方面予以應(yīng)對。一是升級硬件設(shè)施。政府與市場通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、信用貸款等多種經(jīng)濟激勵手段鼓勵數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，提高網(wǎng)絡(luò)接入質(zhì)量和傳輸能力；針對貧困群體提供定向優(yōu)惠套餐；同時有序開放電信市場，以市場競爭倒逼電信企業(yè)降低服務(wù)資費以降低使用成本。二是增強軟件服務(wù)。培育專業(yè)化數(shù)字人才隊伍，將數(shù)字人才作為數(shù)字技術(shù)傳播的橋梁與紐帶，通過不同城市、不同地區(qū)、不同國家間的交流合作，吸收先進經(jīng)驗以不斷提升后發(fā)地區(qū)的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力。三是培育數(shù)字素養(yǎng)。應(yīng)鼓勵基層政府、街道、居委、社會組織等主體開展智慧城市公益宣傳、教育培訓(xùn)等，形成集數(shù)字資源收集與鑒別能力、數(shù)字知識交流與利用能力、數(shù)字成果創(chuàng)造與輸出能力、數(shù)字安全保障與維護能力于一體的多元培育體系，從而筑牢超大城市智慧建設(shè)的社會基礎(chǔ)。

(二)健全事中監(jiān)管機制

數(shù)據(jù)安全若僅以事后救濟為主，那么，侵權(quán)損失將因數(shù)據(jù)的快速傳播與可復(fù)制等特征而難以彌補，因此，強化數(shù)據(jù)使用中的監(jiān)管、實現(xiàn)定期檢查對防止數(shù)據(jù)侵權(quán)行為發(fā)生尤為必要。但智慧城市與傳統(tǒng)城市治理不同，智慧城市中的各環(huán)節(jié)幾乎均依賴數(shù)據(jù)處理。因此，健全數(shù)據(jù)監(jiān)管機制需要在不挫傷智慧城市建設(shè)積極性和不損害公共安全利益的前提下進行。

一方面，健全政府監(jiān)管。目前超大城市智慧建設(shè)中的政府監(jiān)督部門并不明確，《個人信息保護法》規(guī)定國家網(wǎng)信部門負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)個人信息保護工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作。香港《個人資料(私隱)條例》提出成立專門負責(zé)監(jiān)察的個人資料私隱專員公署，以確保政府監(jiān)管中各機構(gòu)上下聯(lián)動、信息共享。超大城市可借鑒相關(guān)規(guī)定，在網(wǎng)信部門內(nèi)部成立智慧城市專門監(jiān)督機構(gòu)，明確監(jiān)管職責(zé)與方式，如現(xiàn)場檢查、設(shè)備檢查、查封扣押、約談等，并推動工商、金融、稅務(wù)等多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，兼顧智慧城市中不同行業(yè)與領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全，打破數(shù)據(jù)孤島。同時，政府亦須建立數(shù)據(jù)全生命周期監(jiān)管機制，對數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、收集、分析、處理、傳播、使用、存儲、銷毀等實施全過程監(jiān)管，逐步完善數(shù)據(jù)市場反壟斷規(guī)則及實施細則，構(gòu)建多層次、全方位的數(shù)據(jù)監(jiān)管體系。此外，為保障數(shù)據(jù)安全，政府在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中須強化設(shè)施風(fēng)險評估與技術(shù)監(jiān)督，弱化公眾的風(fēng)險感知與風(fēng)險體驗。

另一方面，健全公眾監(jiān)督。民眾是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)主體且政府權(quán)力來源于人民，民眾參與對智慧城市運行狀況的監(jiān)督是保障個人權(quán)利的應(yīng)有之義。一是政府要牢固樹立“以人民為中心”的理念，堅持以民眾權(quán)利最大化為基本出發(fā)點，重視、尊重、信任民意，破除民眾對政府以政績至上的刻板印象，重塑社會信任，避免產(chǎn)生不必要的猜疑。二是堅持數(shù)據(jù)披露。公眾監(jiān)督的前提是獲取真實可靠的信息和權(quán)威數(shù)據(jù)，因此，政府應(yīng)通過公示、公告、聽證會、座談會等方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)披露，同時借助社交媒體與網(wǎng)絡(luò)等非正式渠道擴大披露范圍。三是建立民意表達平臺與民意決策機制。超大城市智慧建設(shè)必然指向城市公共資源的空間分配，如建筑中的智能設(shè)備安裝將涉及業(yè)主、租戶及周邊鄰里等利害關(guān)系人，建立民意表達平臺并及時溝通與決策，是保障智慧城市建設(shè)效率的重要內(nèi)容。此外，超大城市智慧建設(shè)中的相關(guān)企業(yè)亦須在組織內(nèi)部建立數(shù)據(jù)安全保護機構(gòu)，促進政企學(xué)民交流合作，防止數(shù)據(jù)侵權(quán)行為的發(fā)生。

(三)豐富事后救濟措施

《中華人民共和國民法典》第1194條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)用戶、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者利用網(wǎng)絡(luò)侵害他人民事權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！笔虑暗臋?quán)利保障與事中的監(jiān)管機制雖對數(shù)字風(fēng)險具有一定程度的預(yù)防作用，但實踐中侵權(quán)行為仍難以完全制止。因此，為保障超大城市智慧建設(shè)中的被侵權(quán)人利益，應(yīng)當(dāng)建立完善的事后救濟措施。

首先，落實被侵權(quán)人的數(shù)據(jù)刪除權(quán)。超大城市智慧建設(shè)中的數(shù)據(jù)收集行為應(yīng)當(dāng)受到限制，侵權(quán)行為發(fā)生后，被侵害人有權(quán)要求數(shù)據(jù)收集機構(gòu)刪除其數(shù)據(jù)，惡意傳播的數(shù)據(jù)亦應(yīng)被及時刪除。同時，對于未履行告知義務(wù)或嚴(yán)重違背收集目的的數(shù)據(jù)收集行為，相關(guān)主體亦有權(quán)要求數(shù)據(jù)收集者及時刪除，以消除超大城市智慧建設(shè)中持續(xù)增長的數(shù)據(jù)安全焦慮，進一步防止數(shù)據(jù)鄰避現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，暢通被侵權(quán)人的維權(quán)途徑。超大城市智慧建設(shè)中的被侵權(quán)人可以通過媒體曝光和保險等私力救濟、政府部門的行政救濟、司法機關(guān)的司法救濟等多途徑進行維權(quán)。當(dāng)侵權(quán)行為發(fā)生后，政府鼓勵被侵權(quán)人收集數(shù)據(jù)侵權(quán)行為的相關(guān)證據(jù)并及時向有關(guān)機關(guān)檢舉或向法院起訴。但目前大部分個人用戶并不從事數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，對隱私風(fēng)險舉證能力有限，且往往因維權(quán)成本過高而放棄。因此，對個體數(shù)據(jù)安全的保護應(yīng)實行舉證責(zé)任倒置，即由企業(yè)證明自身已履行數(shù)據(jù)保護義務(wù)。在難以找到侵權(quán)者時，被侵權(quán)人可向智慧城市監(jiān)管部門投訴并由其統(tǒng)一受理和調(diào)查處理。此外，媒體、司法機關(guān)亦須加大對數(shù)據(jù)侵權(quán)的宣傳與懲治力度，以回應(yīng)社會關(guān)切。

最后，完善數(shù)據(jù)侵權(quán)的法律責(zé)任。一是民事責(zé)任。除強調(diào)侵權(quán)人的侵權(quán)責(zé)任外，智慧城市中存在的數(shù)據(jù)中樞機構(gòu)也負有連帶責(zé)任。《中華人民共和國民法典》第1197條規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的連帶責(zé)任，即在未完全履行數(shù)據(jù)保護義務(wù)的情形下，政府?dāng)?shù)據(jù)中樞機構(gòu)亦需要承擔(dān)侵權(quán)損害賠償?shù)倪B帶責(zé)任。二是行政責(zé)任。與民事責(zé)任相比，行政責(zé)任手段較為靈活且更具主動性，智慧城市建設(shè)中政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身所具備的管理優(yōu)勢，積極主動維護數(shù)據(jù)安全，根據(jù)侵害程度對侵權(quán)人給予警告、沒收違法所得、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等多種行政處罰，對未履行保護職責(zé)的國家機關(guān)工作人員亦應(yīng)給予責(zé)令改正、處分等處罰。三是刑事責(zé)任。對觸犯刑法的行為應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，目前我國刑法已設(shè)置侵犯公民信息罪，后續(xù)最高人民法院與最高人民檢察院應(yīng)通過司法解釋進一步完善智慧城市建設(shè)中刑事責(zé)任的適用標(biāo)準(zhǔn)。

六、結(jié)語

推進超大城市智慧建設(shè)是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的重要方向。但風(fēng)險與城市具有天然聯(lián)系，超大城市智慧建設(shè)的風(fēng)險即它會造成數(shù)據(jù)鄰避困局，這也是推動制度完善的重要驅(qū)動力。超大城市智慧建設(shè)中的數(shù)據(jù)鄰避困局說明，新的社會治理模式有待健全，新的社會契約亟待制定[44]。科技向善并非自動實現(xiàn)，在以人為本觀念的指導(dǎo)下，構(gòu)建系統(tǒng)的頂層規(guī)劃，明確事前權(quán)利保障、健全事中監(jiān)管機制、豐富事后救濟措施，目的均是通過制度規(guī)約引導(dǎo)超大城市智慧建設(shè)，構(gòu)建多元利益共同體，尊重城市空間內(nèi)每一位居民的基本權(quán)利，兼顧智慧城市建設(shè)的效率與公平，實現(xiàn)智慧建設(shè)的整體利益與長遠利益最大化。因此，必須通過制度創(chuàng)新保障超大城市智慧建設(shè)中的空間正義，維護城市居民合法權(quán)利與合理利益，推動良政善治的實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，未來超大城市智慧建設(shè)應(yīng)建立政府、社會、企業(yè)多方共同參與機制，不斷夯實數(shù)字底座，對接居民個性化需求，營造健康可持續(xù)的數(shù)字環(huán)境，切實提升超大城市治理水平。

注釋：

①參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)綱要》第十六章第二節(jié)“建設(shè)智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村”。

②根據(jù)2021年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》，目前我國超大城市共有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個城市。

③參見《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)綱要》第三章“建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟標(biāo)桿城市”；《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)綱要》第十章“優(yōu)化功能布局，塑造市域空間新格局”；《重慶市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)綱要》第三章第二節(jié)“面向未來發(fā)展筑城”。

④2021年7月16日，國家網(wǎng)信辦會同公安部、國家安全部、自然資源部、交通運輸部、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局等部門聯(lián)合進駐滴滴出行科技有限公司，開展網(wǎng)絡(luò)安全審查。