孫海濤 ，宋欣然

(1.東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189； 2.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

一、問題的提出

環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐一再證明在絕大多數(shù)案件中，法院發(fā)揮著有益和糾錯的作用。司法能動主義所具有的自由裁量權(quán)的功能定位與環(huán)境公益訴訟在“接近正義”的維度相契合[2]。2021年9月9日，最高檢發(fā)布“公益訴訟守護(hù)美好生活”專項(xiàng)監(jiān)督活動典型案例。在遼寧省撫順市東洲區(qū)人民檢察院督促整治東洲河阿金溝段水環(huán)境行政訴訟訴訟案中，檢察院獨(dú)立委托第三方鑒定機(jī)構(gòu)對受損公益修復(fù)情況進(jìn)行評估，組織公開聽證補(bǔ)強(qiáng)重要證據(jù)，依法確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未依法全面履行法定職責(zé)并依法提起訴訟[3]。福州市在全省率先組建公益訴訟技術(shù)專家?guī)?，建立完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟鑒定引用第三方評估機(jī)制，運(yùn)用司法手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境[4]。司法的能動性在保護(hù)環(huán)境公益的訴訟案件中發(fā)揮了積極作用，司法機(jī)關(guān)與法官因此受到社會各界的高度肯定和尊敬。但同時不能不關(guān)注的是，在司法審查的實(shí)踐中，司法能動與司法越權(quán)之間的界限也越來越模糊，司法逾越自己的權(quán)限范圍侵入其他權(quán)限領(lǐng)域的可能性越來越大。為滿足時代發(fā)展的需求和應(yīng)對現(xiàn)實(shí)中各類復(fù)雜問題的挑戰(zhàn)，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)運(yùn)行的效率以及他們所能提供的有效治理能力，可能會引起一些公眾的不滿。在此背景下，絕大多數(shù)公民會繼續(xù)高度尊重我國的司法制度，并寄希望于司法機(jī)關(guān)作為人民基本權(quán)利的護(hù)衛(wèi)者和公權(quán)力監(jiān)督者，盡職地履行保護(hù)環(huán)境公共利益的責(zé)任，以較高的運(yùn)行效率來贏得公眾的滿意。可見，環(huán)境行政公益訴訟的良好實(shí)踐離不開司法能動，而司法能動在發(fā)揮積極作用的同時，伴隨而來的是一系列消極或負(fù)面作用。那么，問題的關(guān)鍵在于環(huán)境行政公益訴訟中如何適度發(fā)揮司法的能動性作用，以保證其積極作用的發(fā)揮，同時抑制消極作用的產(chǎn)生。

二、環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行中司法能動的積極作用

在環(huán)境行政公益訴訟制度的運(yùn)行過程中，司法機(jī)關(guān)采取了積極的做法。司法能動對于環(huán)境公益訴訟的實(shí)施起到了較大的促進(jìn)作用，在一定程度上也提升了公益訴訟的實(shí)效。司法能動主義在中國獲得了一定程度的發(fā)展，同時在公眾中也獲得了巨大的支持和肯定。

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》總則部分第二條明確指出，人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)之一是支持適格主體依法行使公益訴權(quán)。公眾參與環(huán)境治理是大勢所趨，應(yīng)該是一種制度化的參與[5]。環(huán)境行政公益訴訟的重要作用之一就是其能夠使得司法制度更接近社會弱勢群體或者處于不利條件中的公眾。目前我國公益訴訟的立法顯示，公益訴訟在訴訟主體方面存在較大的限制，普通公眾并不能夠直接參與到公益訴訟之中。司法實(shí)踐的狀況顯示，社會弱勢群體或處于不利條件中的公眾由于經(jīng)濟(jì)條件等方面的限制，更無法通過司法途徑來保護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，我國環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的起訴資格。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益保護(hù)方面發(fā)揮司法能動作用，促進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域的司法改革。這樣的制度設(shè)計(jì)，雖然并非讓公眾直接參與環(huán)境行政公益訴訟案件，但檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)之一，代表廣大公民對侵害環(huán)境公益的行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可以通過發(fā)送檢察建議實(shí)行訴前監(jiān)督。在檢察建議未能實(shí)現(xiàn)目的的情形下，檢察機(jī)關(guān)可以通過向法院提起訴訟繼續(xù)行使監(jiān)督權(quán)，由法院進(jìn)行司法審查并做出裁決，切實(shí)維護(hù)環(huán)境公共利益。檢察機(jī)關(guān)通過提起環(huán)境行政公益訴訟和法院進(jìn)行司法審查，間接實(shí)現(xiàn)司法與社會弱勢群體之間的“零距離”。

人權(quán)的司法保障制度是人權(quán)保障制度內(nèi)涵的升華，也是中國特色社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容[6]。以自決權(quán)和發(fā)展權(quán)為核心的第三代人權(quán)主要保護(hù)的是集體人權(quán)，環(huán)境權(quán)亦屬于第三代人權(quán)[7]。環(huán)境行政公益訴訟在提升我國的人權(quán)保護(hù)水平方面發(fā)揮著重要作用。在《中華人民共和國憲法》的框架之下，各機(jī)構(gòu)要有所為，亦要有所不為。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！毙聲r代人民對美好生活的人權(quán)訴求呼喚著第四代人權(quán)，集中體現(xiàn)為安全人權(quán)需要、環(huán)境人權(quán)需要和數(shù)字人權(quán)需要[8]。我國經(jīng)濟(jì)一直處于快速發(fā)展中，而經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展在一定程度上是以犧牲環(huán)境為代價的。舊的發(fā)展理念是先污染后治理，新的發(fā)展理念是既要金山銀山，更要綠水青山。因此，各級權(quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時，要切實(shí)采取保護(hù)環(huán)境的措施，打擊行政腐敗，提升對政府機(jī)構(gòu)的問責(zé)力度，促進(jìn)法治，堅(jiān)持公平透明，保護(hù)好人民生活的美好環(huán)境。在憲法規(guī)定的權(quán)力框架之下，司法機(jī)關(guān)可以在實(shí)踐過程中發(fā)揮能動性，應(yīng)用一些法律原則以強(qiáng)化對基本權(quán)利如無污染環(huán)境權(quán)的保護(hù)，使得各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利與公民權(quán)利、政治權(quán)利具備同等的重要性，滿足公民要求政府權(quán)力受到制約的持續(xù)性愿望，通過司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督督促其遵守憲法義務(wù)，提升司法在人權(quán)保護(hù)水平方面的貢獻(xiàn)。同時環(huán)境行政公益訴訟制度的發(fā)展也在一定程度上促進(jìn)了我國人權(quán)法理學(xué)的發(fā)展。

在四川、貴州跨省協(xié)作保護(hù)赤水河生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案中，瀘州市古藺縣人民檢察院采取與行政部門溝通協(xié)商整改方式，協(xié)助四川省古藺縣某酒業(yè)公司在未停業(yè)停產(chǎn)的情況下高效及時解決了污水排放泄露問題，實(shí)現(xiàn)了“雙贏、多贏、共贏”的辦案效果[9]。2019年，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，要求各部門在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合[10]。憲法的權(quán)力分置將行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)主要定位為法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。雖然立法、執(zhí)法和司法三者之間的權(quán)力范圍特定，但實(shí)踐過程中三者之間的互動也不必避免。雖然從性質(zhì)的角度來分析，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該是被動且中立的，但是司法實(shí)踐和改革的趨勢一再證明，適度的司法能動則有助于司法職能的充分發(fā)揮和矛盾糾紛的根本解決。司法能動在環(huán)境行政公益訴訟案件中的突出作用之一即是促進(jìn)各部門之間的協(xié)作。司法改革，實(shí)踐先行，而立法改革，司法先行。2015年，我國開始了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的為期兩年的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作是充滿探索性和不確定性的。最后的試點(diǎn)結(jié)果表明，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)踐效果良好。而正是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提供公益訴訟的試點(diǎn)工作，為未來的立法提供了充分的經(jīng)驗(yàn)。2017年的《中華人民共和國行政訴訟法》修訂正式建立檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度，通過司法實(shí)踐引發(fā)了立法改革，填補(bǔ)了重要領(lǐng)域即環(huán)境行政公益訴訟的立法空白。不難發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的工作相輔相成且互相促進(jìn)。

行政機(jī)關(guān)享有法律賦予的法定職責(zé)，其代表人民利益，以積極的行為服務(wù)于人民大眾。而如今的司法也不再是完全被動、保持消極的態(tài)度，也不再僅僅是通過裁決案件發(fā)揮抑制違法行為的作用。司法系統(tǒng)的新態(tài)度是采取積極的矯枉措施、解釋法律和發(fā)布指導(dǎo)性意見。環(huán)境行政公益訴訟案件中，基于立法機(jī)關(guān)職責(zé)履行的不及時、行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行的缺位，導(dǎo)致危害環(huán)境安全和公眾健康的事件屢屢發(fā)生。行政機(jī)關(guān)必須對積極行為或消極行為負(fù)責(zé)，同時公民對于行政機(jī)關(guān)在保護(hù)環(huán)境和公眾安全方面寄予很高的期望。如果行政行為并不符合公眾的期待，那么行政機(jī)關(guān)就會遭到尖銳的批評，喪失公信力，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)自身的形象。在行政機(jī)關(guān)亂作為或者不作為時，公民會向司法部門求助。我國環(huán)境行政公益訴訟制度的設(shè)計(jì)具有中國特色。2018年頒行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》要求，檢察機(jī)關(guān)在向法院提起環(huán)境行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先通過檢察建議的方式發(fā)揮監(jiān)督作用，督促行政主體采取補(bǔ)救措施并履行職責(zé)。被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)無正當(dāng)理由不予整改或整改不到位的，并符合提起公益訴訟條件的，可依法提起公益訴訟。也就是說，在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)與行政主體會通過特定的前置程序即檢察建議來進(jìn)行溝通，通過司法能動的提前介入來解決問題，在一定程度上節(jié)約了司法資源，亦實(shí)現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境公益的目的。當(dāng)然，檢察建議發(fā)揮作用，使得行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)同的保障是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，由法院通過司法裁決的方式監(jiān)督行政主體依法履行職責(zé)，保護(hù)環(huán)境公益。由此可見，司法能動也促進(jìn)了行政主體和司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)作。

大連兩級法院采取多項(xiàng)措施確保環(huán)境公益訴訟制度的高效運(yùn)行，例如：準(zhǔn)確把握案件的審查標(biāo)準(zhǔn)和法律適用，統(tǒng)一裁判理念和裁判方式，正確適用比例原則和謙抑性原則，把握司法審判介入行政管理的方式和尺度等[11]。在司法實(shí)踐中是否注重環(huán)境治理效果將成為評判環(huán)境公益訴訟有效與否的新標(biāo)準(zhǔn)[12]。而司法實(shí)踐中行政尊重或司法能動的裁判標(biāo)準(zhǔn)將對環(huán)境行政公益訴訟的效果產(chǎn)生重要影響[13]。不管是基于人道主義的視角，抑或是保護(hù)公益的視角，環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)其最終的落腳點(diǎn)均要?dú)w集于環(huán)境公益訴訟所能夠產(chǎn)生的社會效果。在實(shí)踐方面，通過環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)施，我國的司法部門在一定程度上平息了一些具有爭議且影響范圍較廣的環(huán)境問題。亦即在公益訴訟的幫助下，一些針對社會環(huán)境問題存在的嚴(yán)重分歧得到了化解，滿足了保護(hù)環(huán)境公益的需求。在理論方面，環(huán)境公益訴訟能夠提升公眾的司法滿意度，使得司法獲得公眾的信任，環(huán)境公益訴訟制度繼續(xù)實(shí)施的合法性和合理性具備了極其廣泛的群眾基礎(chǔ)?；谒痉C(jī)關(guān)的特征，獨(dú)立性在司法機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的過程中具有非常重要的地位。同時，法官并非是選民代表通過選舉而產(chǎn)生。基于此，法官也就不存在對選舉他們的代表負(fù)責(zé)的前提。因此，司法機(jī)關(guān)在履職過程中，在一定程度上較易受到公眾的質(zhì)疑和批評，因?yàn)榉ü倏赡鼙徽`認(rèn)為其代表的是社會精英階層或者少數(shù)人。在此情境之下，司法機(jī)關(guān)需要采取一定的措施，來消除民眾對其產(chǎn)生的誤會或誤解，夯實(shí)其作為司法機(jī)關(guān)的民意基礎(chǔ)。在司法能動的模式之下，檢察機(jī)關(guān)事先通過檢察建議的方式，監(jiān)督行政主體環(huán)境保護(hù)工作的不足或違法行為。在行政主體拒不糾正或不配合的情形下，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。司法機(jī)關(guān)在司法審查的過程中，亦可以在司法能動模式下積極取證，以查明事實(shí)，做出公平公正的裁決。因此，司法能動模式下的環(huán)境公益訴訟，讓公眾看到的不僅僅是司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，而且能夠感知到司法機(jī)關(guān)與社會現(xiàn)實(shí)積極接軌，提升了環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的實(shí)效。

三、司法能動對環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行的潛在風(fēng)險

司法能動被應(yīng)用于環(huán)境行政公益訴訟，發(fā)揮著重要的積極作用。然而，隨之而來的個人權(quán)利保護(hù)風(fēng)險、社會治理空間的壓縮、權(quán)力尋租風(fēng)險亦不容忽視[14]，因?yàn)槠湓谝欢ǔ潭壬嫌绊懟蛭＜暗搅谁h(huán)境行政公益訴訟制度的良好運(yùn)行。

從目的性的視角來分析，公益訴訟與非公益訴訟的重要區(qū)別在于訴訟目的是否為了保護(hù)公共利益。法的邊際均衡理論認(rèn)為，法是不同社會利益的博弈均衡，本質(zhì)上應(yīng)是各社會利益的最佳邊際均衡點(diǎn)[15]。非公益訴訟的目的通常是為了保護(hù)私人利益，雖然有時非公益訴訟也會涉及公共利益的保護(hù)，但其主要目的仍在于保護(hù)非公共利益即私人利益。環(huán)境行政公益訴訟的目的是為了保護(hù)基于環(huán)境問題而產(chǎn)生的公共利益。在環(huán)境行政公益訴訟中，必須堅(jiān)持司法能動的訴訟需要服務(wù)于保護(hù)環(huán)境公共利益的目的，而不能夠被保護(hù)私人利益或僅僅為了“博得公眾眼球”的目的所取代。司法機(jī)關(guān)通過能動司法積極支持公益訴訟的主要理由之一是通過環(huán)境公益訴訟服務(wù)于環(huán)境公共利益。然而，在實(shí)踐過程中，能動司法所追求的目的與環(huán)境行政公益訴訟的目標(biāo)是否一致？兩者之間是否緊密關(guān)聯(lián)且互相促進(jìn)？抑或是兩者是否存在偏離現(xiàn)象？這是環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行所必須密切關(guān)注的。

司法實(shí)踐表明，幾乎任何問題都可以在保護(hù)公共利益的幌子下提起訴訟。而如此提起公益訴訟的誘因可能在于公益訴訟本身所具備的優(yōu)勢、能夠產(chǎn)生的影響或發(fā)揮的作用，例如相比較而言訴訟成本較低、具有借助于司法機(jī)關(guān)的司法能動優(yōu)勢、訴訟影響范圍較廣等。當(dāng)然，在一些復(fù)雜情境中，無論是理論界抑或是實(shí)務(wù)界，將公共利益與私人利益進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分可能并不是一件很容易的事情。在實(shí)踐中不可避免的是公益訴訟會被一些人故意濫用，他們打著維護(hù)環(huán)境公共利益的旗號而保護(hù)其隱藏在背后的私人利益，甚至有一些主體其目的主要是為了尋求公眾關(guān)注而非擁護(hù)公益事業(yè)。因此，在環(huán)境行政公益訴訟中，法院在司法能動的過程中應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)公益的標(biāo)準(zhǔn)，以切實(shí)貫徹保護(hù)環(huán)境公共利益為目的的公益訴訟要求?？傊?，至關(guān)重要的是司法機(jī)關(guān)通過司法能動發(fā)揮積極作用的同時，亦要注意采取切實(shí)措施，避免公益訴訟中的環(huán)境公共利益被私人利益或公眾關(guān)注所取代，采取更加警惕的態(tài)度當(dāng)好環(huán)境公益訴訟“守門人”的角色。

從經(jīng)濟(jì)效益的視角來分析，在我國這樣一個人口大國，有限的司法資源是極其寶貴的?；谕度肱c產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，需要使得現(xiàn)有的司法資源得到充分利用，發(fā)揮司法的最大效用。在印度，廣泛獲得支持的司法能動的代價之一是法院受案量太大，法院積案嚴(yán)重、辦案效率低下[16]。對于環(huán)境行政公益訴訟，司法機(jī)關(guān)給予了足夠的重視，而司法能動則在一定程度上擴(kuò)張了對于司法資源的占用。那么，如何充分利用有限的司法資源解決事關(guān)環(huán)境公共利益的訴訟，是一個非常關(guān)鍵且值得深入探討的問題。如果司法資源使用得當(dāng)，并通過司法能動來增進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐成效，那么公益訴訟就可能有助于有效處理人們對于事關(guān)環(huán)境公益問題的密切關(guān)注和訴求。但從另外一個角度來分析，一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施，必須考慮到現(xiàn)在和未來司法機(jī)關(guān)所能夠承受的壓力，也即司法資源對于環(huán)境公益問題解決的有效承載力。因?yàn)樵谖覈?，人均法官?shù)量較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他許多國家，那么能夠預(yù)料到的是，各級法院可能將會面臨案件數(shù)量驟增所帶來的巨大壓力。而司法機(jī)關(guān)可能還沒有采取有效的措施、盡到足夠的努力來阻止非公益訴訟案件對涉公益訴訟司法資源的占用。

環(huán)境公益訴訟受案范圍的選擇應(yīng)以公共環(huán)境利益的維護(hù)為目標(biāo)，應(yīng)適合特定時期經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的要求，服務(wù)于環(huán)境公益訴訟功能的有效發(fā)揮[17]。在環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中，可能存在的情形是一些借口環(huán)境公益保護(hù)而實(shí)際上卻非環(huán)境公益的案件來占用司法機(jī)關(guān)的寶貴時間和有限精力。這種狀況會產(chǎn)生兩個方面的消極作用：一方面，降低了環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的實(shí)效，占用了司法機(jī)關(guān)的資源，影響了公眾對司法機(jī)關(guān)的信任和尊重；另一方面，環(huán)境行政公益訴訟是司法機(jī)關(guān)將一部分的司法資源分配至環(huán)境公益問題的集中解決，以特殊的司法措施來解決社會對公益問題的訴求。如果允許非公益訴訟原告浪費(fèi)司法機(jī)關(guān)的時間和精力，那么就可能侵犯了傳統(tǒng)對抗性訴訟中公眾為其私人利益尋求保護(hù)的快速審判權(quán)。同時另一個相關(guān)的問題是，從司法實(shí)踐來分析，即便是環(huán)境公益訴訟案件，司法機(jī)關(guān)尤其是法院也在處理案件的過程中花費(fèi)了過多的時間，耗費(fèi)了太多的精力，占用了大量的司法資源。雖然案件的結(jié)果產(chǎn)生了一定的積極作用，但是將占用司法資源的成本與環(huán)境公益訴訟案件所取得的成效相對比，則發(fā)現(xiàn)處于嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。而法官在解決環(huán)境行政公益訴訟案件中的一些判斷也僅僅具有學(xué)術(shù)價值。司法機(jī)關(guān)需要數(shù)年時間來解決環(huán)境公益案件的事實(shí)問題讓公眾產(chǎn)生質(zhì)疑，即法院可能不是通過公益訴訟來處理環(huán)境問題的最合適的地方。

習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論包括權(quán)力監(jiān)督的歸屬是以人民為中心，權(quán)力配置的法治化，權(quán)力的監(jiān)督與制約并行等[18]。從權(quán)力制衡的視角來分析，雖然《中華人民共和國憲法》對立法、行政和司法權(quán)力之間的關(guān)系與西方所謂的“三權(quán)分立”存在本質(zhì)區(qū)別，但是三者之間也堅(jiān)持和貫徹了互相制衡的原則。三者分別享有各自的權(quán)力范圍，三者之間互相監(jiān)督。在環(huán)境行政公益訴訟制度的運(yùn)行過程中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該在最大限度內(nèi)尊重行政主體的行為即所謂的司法尊重理論。在我國，法官作為一個具有獨(dú)立思想的個人，如果其超越環(huán)境行政公益訴訟的范疇，將不屬于公益訴訟范疇的案件納入進(jìn)來，那么這將是極其不幸的。因?yàn)檫@樣導(dǎo)致的后果不僅僅是濫用了公益訴訟的訴權(quán)，而且會使得司法權(quán)越界，侵入其他機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍。相反，法官對于屬于公益訴訟范疇的案件，應(yīng)該及時受理、審理和裁決。環(huán)境行政公益訴訟案件涉及重要的環(huán)境公共利益，而司法審查必然會在一定程度上對其他機(jī)構(gòu)的行為產(chǎn)生影響，所以在一些情形下的司法審查并不一定受到受審查機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)主體的歡迎。尤其是司法機(jī)關(guān)通過能動司法主動調(diào)取證據(jù)以查明案件事實(shí)時，可能會遭到被調(diào)查者的不配合甚至拒絕。司法機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益中不可避免地會遭到阻礙，其采取積極的措施必然會導(dǎo)致與其他機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生摩擦甚至?xí)?dǎo)致彼此之間的關(guān)系緊張。然而，一定程度范圍內(nèi)的緊張屬于正?，F(xiàn)象且具有必要性，因此，完全可取或可以接受。司法機(jī)關(guān)仍然應(yīng)該堅(jiān)持履行自己的職責(zé)，通過司法能動將司法審查的重點(diǎn)確立為保護(hù)弱勢群體或處于不利條件之下的群體，保護(hù)環(huán)境公共利益，彰顯人道主義理念，贏得人民對司法機(jī)關(guān)和法官的尊重。

在環(huán)境公益保護(hù)方面，司法機(jī)關(guān)亦需警惕的是，其不能將自己視為根據(jù)憲法規(guī)定有義務(wù)解決所有問題或矛盾的“全能型”機(jī)構(gòu)。其既沒有這種權(quán)威，也完全無法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。司法機(jī)關(guān)的主要職能是解釋法律，在立法留下的開放和空白領(lǐng)域發(fā)揮一定的創(chuàng)造性，但他們不可能在立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)域站穩(wěn)腳跟。因此，立法與司法之間存在一個比較清晰的權(quán)力界限，即立法機(jī)關(guān)有其專門保留的領(lǐng)域，而這個領(lǐng)域司法是不能踏入的。如果司法機(jī)關(guān)在若干情形下沒有踐行司法尊重，進(jìn)行自我克制，而是替代立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行所謂的立法，替代行政主體進(jìn)行所謂的行政決策。那么，這必然會模糊三者之間的權(quán)力界限，打亂三者之間的制衡，最終影響的是整個國家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的有效運(yùn)行。因此，公益訴訟是一種必須慎用的“武器”，司法機(jī)關(guān)必須要明確自身的權(quán)限范圍，不能夠借助于解決環(huán)境公益問題的幌子，去侵犯憲法為行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)所保留的范圍。這種不當(dāng)干預(yù)完全不存在明確或健全的理論基礎(chǔ)。司法機(jī)關(guān)篡奪行政和立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力可能會導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)的責(zé)任心降低，怠于履行職責(zé)。因?yàn)樵谶@樣混亂的局面之中，不管他們是否采取行動，司法機(jī)關(guān)總是介入，最為基本的權(quán)力制衡體系遭到嚴(yán)重破壞。

從實(shí)效性的角度來分析，環(huán)境行政公益訴訟可能存在的一個主要問題是，司法機(jī)關(guān)通過司法能動來追求對環(huán)境公益的保護(hù)，可能僅僅是著眼于對公平正義的象征性意義的追求。一方面，在環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的過程中，司法機(jī)關(guān)對環(huán)境公益訴訟案件做出的裁決，往往并不能夠直接對其他行政主體或者污染環(huán)境者形成直接的影響。我國是成文法國家，行政主體主要依據(jù)法律在法定的授權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為。公民、法人或其他組織也將成文法作為他們實(shí)施相應(yīng)行為的主要依據(jù)。同時，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大懸殊，司法水平也相應(yīng)存在較大差異。法院針對同一類型案件所采取的司法能動措施存在強(qiáng)度上的區(qū)別；對于案件的最終裁決，在不同地區(qū)之間也可能會存在較大的差異。而這必然會弱化司法的權(quán)威性，人們對司法的信任和尊重程度也會降低。隨之產(chǎn)生的后果是司法機(jī)關(guān)通過案件裁決并未能夠充分發(fā)揮實(shí)效，給人的感覺更多的是對環(huán)境公益保護(hù)的象征性意義過度彰顯。另一方面，在國家政策的指導(dǎo)之下，司法機(jī)關(guān)不能隨意通過放寬受案標(biāo)準(zhǔn)以擴(kuò)大受案范圍，因?yàn)橐豁?xiàng)無法執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)的訴權(quán)帶來的只會是負(fù)面作用。而這種負(fù)面作用更有可能被視為其降低或貶低了訴權(quán)的重要性。

環(huán)境公益的范疇可能包含了各種社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而我國的法律并不需要將環(huán)境權(quán)再進(jìn)一步地細(xì)化為更小類型的權(quán)利，亦不需要明確確定誰有義務(wù)以及如何來保障這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從一定程度上分析，如果公益訴訟制度的實(shí)效不盡人意，那么制度的運(yùn)行可能就會在程序化的掩蓋之下瞞過了社會弱勢群體或處于不利條件之下的公眾，讓他們相信環(huán)境公益得到了維護(hù)，正義得到了伸張。然而，事實(shí)是他們的處境并沒有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)的改變。因此，即使司法機(jī)關(guān)欲通過司法能動以提升環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)效，但在各種因素的綜合影響之下，最終會導(dǎo)致司法能動情境之下的公益訴訟僅呈現(xiàn)出了簡單的象征性意義的追求。

象征性意義追求過度亦可以造成環(huán)境行政公益訴訟的過度使用，進(jìn)而導(dǎo)致制度本身的重要性降低。環(huán)境行政公益訴訟并非解決各種糾紛的首選，即使糾紛涉及公共利益。環(huán)境行政公益訴訟制度的效力不能夠被非公益訴訟或者涉及公益訴訟但可以通過其他方式解決的糾紛所削弱。環(huán)境公益訴訟過度使用不僅僅是浪費(fèi)重要的司法資源，而且也會削弱制度本身的承諾，即環(huán)境公益訴訟救濟(jì)側(cè)重于受害者、弱勢群體和處于不利境地者的人權(quán)保護(hù)。如果對制度的象征性意義追求過度，再加上使用過度，那么公眾必然會逐漸喪失對公益訴訟所能夠發(fā)揮效力的期待和信心，最終的結(jié)果就是制度“喪鐘”的敲響。

四、司法能動與環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行的協(xié)同

環(huán)境司法能動是法院立足于司法實(shí)踐層面針對環(huán)境問題研究、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)環(huán)境權(quán)益的司法理性保障模式[19]。基于司法能動對環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行所可能產(chǎn)生的消極作用，需要采取一定的措施、設(shè)計(jì)一定的方案進(jìn)行應(yīng)對，以適當(dāng)和明智的方式處理各利益相關(guān)者的權(quán)益，防范司法能動對環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行的潛在風(fēng)險，促進(jìn)司法能動積極作用的發(fā)揮，最終使得司法能動與環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行相互協(xié)同，相互促進(jìn)，最大限度釋放環(huán)境行政公益訴訟制度的效能。

司法治理超越個案效力與行政治理形成系統(tǒng)性功效，才是國家治理能力提升的重要表現(xiàn)[20]。程序的應(yīng)用在很大程度上能夠約束和規(guī)范權(quán)力的行使，而司法程序的應(yīng)用能夠約束能動司法的行使權(quán)域。在司法能動的積極推動之下，環(huán)境行政公益訴訟的受案量會逐漸增加，對行政主體行政行為的審查強(qiáng)度也會越來越大。然而，我們必須要警惕公益訴訟權(quán)的誤用或?yàn)E用，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)對行政行為的審查必須恪守司法審查的基本原則。目前我國提起環(huán)境行政公益訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān)。但是，唯一的主體所能夠發(fā)現(xiàn)的環(huán)境行政公益訴訟的線索也是有限的。這就需要司法機(jī)關(guān)在目前的權(quán)限范圍內(nèi)，對案件的線索來源進(jìn)行拓寬，即通過程序的設(shè)置允許公眾以較為便捷的途徑如打電話、發(fā)送電子郵件、郵寄信件等向檢察機(jī)關(guān)積極提供環(huán)境行政公益訴訟案件的線索。此類措施可以拓展環(huán)境公益訴訟案件來源，讓環(huán)境公益能夠得到及時保護(hù)。同時，需要注意的是公眾提供的線索也并非真正涉及環(huán)境公益，也可能是打著保護(hù)環(huán)境公益的旗號來達(dá)到保護(hù)其私人利益的目的。因此，司法機(jī)關(guān)需要按照程序?qū)@些案件線索進(jìn)行仔細(xì)甄別，將非環(huán)境公益案件及時剔除出去。將涉及環(huán)境公益但無需通過環(huán)境行政公益訴訟解決的糾紛區(qū)別出來，告知案件線索的提供者或相關(guān)當(dāng)事人通過前置程序或其他途徑予以解決。司法機(jī)關(guān)通過公眾提供案件線索以及對收到的線索進(jìn)行審查的程序拓展了環(huán)境行政公益訴訟案件的來源，彌補(bǔ)了原告主體資格過窄的缺陷。在通過司法能動拓寬案件線索后，司法機(jī)關(guān)亦要通過嚴(yán)格的審查程序來履行審查義務(wù)，以鑒別出非公益訴訟或偽公益訴訟。

環(huán)境行政公益訴訟的管轄權(quán)不能夠違反法律對受案范圍的規(guī)定，即不能夠超越司法機(jī)關(guān)對行政主體進(jìn)行司法審查的范圍和界限。在受案范圍之外，司法審查權(quán)的具體行使亦需要通過程序予以約束。司法審查的主要原則是合法性審查，司法審查必須恪守此原則。司法機(jī)關(guān)對行政行為的審查是有限度的。因?yàn)榉ㄔ菏菓?yīng)用法律進(jìn)行裁決解決糾紛的專家，而行政人員是執(zhí)行法律、進(jìn)行行政管理的專家，因此，司法機(jī)關(guān)需要對行政主體的行政行為予以必要的尊重，不能夠逾越自己的審查權(quán)限，進(jìn)行過度的干預(yù)，造成司法機(jī)關(guān)替代行政主體的權(quán)限混亂局面，打破憲法所構(gòu)建的權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的相互制衡。司法審查不能夠取代基于民主選舉所產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，擾亂其進(jìn)行自治的正常程序。雖然這些機(jī)構(gòu)做出的行為可能是不理想或者是不當(dāng)?shù)?，但是他們自身可以糾正或通過其他途徑能夠“消化”。如果行政主體的行政行為并不在司法審查的范圍之內(nèi)，那么也就不在司法機(jī)關(guān)的管轄范圍之內(nèi)。同時司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查應(yīng)以合法性審查為主，特定情形之下的合理性審查為輔，要嚴(yán)格掌握司法審查對行政行為審查的“度”。司法機(jī)關(guān)不能夠超越自身的限制，來確定行政主體的一個行政行為是否正確。因此，司法審查的程序設(shè)置必須嚴(yán)格堅(jiān)持環(huán)境行政公益訴訟的根本基礎(chǔ)，通過程序的設(shè)置規(guī)范司法審查權(quán)的行使，在司法能動的情形下掌握公益訴訟的干預(yù)界限，避免公益訴訟對行政主體行政行為的干預(yù)過度。將實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益保護(hù)與訴訟程序價值貫穿于公益訴訟之中，最終達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系的最終目的[21]。

在司法能動與環(huán)境行政公益訴訟制度交叉互動過程中，可能存在的一個理解誤區(qū)就是，將公益訴訟等同于司法能動。也即將采取司法能動措施的訴訟直接視為公益訴訟，而公益訴訟必然司法能動。然而，在本質(zhì)上，司法能動與公益訴訟存在本質(zhì)區(qū)別。司法機(jī)關(guān)的行為可以是活躍的，這可能與司法中立的要求背道而馳；同時司法機(jī)關(guān)的行為也可以是不活躍的，在一定程度上與司法中立性要求一致。司法能動與否并不能決定公益訴訟與否。

司法能動主義一詞包含多種含義。司法機(jī)關(guān)在司法能動方面可采取的措施也很多。首先，司法機(jī)關(guān)可以通過司法解釋來進(jìn)行司法能動。在英美法系國家，法官可以制定法律，但是其制定法律的方式并非采取的是立法機(jī)構(gòu)的方式。而在大陸法系國家，司法機(jī)關(guān)僅僅被視為法律的執(zhí)行者。但是，由于制定法本身的局限性，司法機(jī)關(guān)在通過司法解釋對立法的模糊規(guī)定進(jìn)行明確界定以及對法律規(guī)則的空白進(jìn)行填補(bǔ)等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。司法機(jī)關(guān)在這些方面存在很大的創(chuàng)造性即存在司法能動的空間。但是司法解釋的空間是極其有限的，其必須在憲法所規(guī)定的權(quán)力框架之下，基于現(xiàn)有的立法規(guī)定以公正司法為目的對立法進(jìn)行補(bǔ)充解釋。我國的司法解釋在法律的執(zhí)行過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，是司法能動的創(chuàng)造性在公益訴訟中的具體體現(xiàn)之一。其次，我國設(shè)立了檢察建議制度。檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的方式督促行政主體采取措施糾正違法行為，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益的目的。檢察建議制度的實(shí)施，一方面，可以在很大程度上提高處理環(huán)境公益問題的效率，使得侵害環(huán)境公益的情形得到及時遏制；另一方面，通過司法能動的創(chuàng)造性將解決問題的時間點(diǎn)提前至訴訟之前，降低了提起環(huán)境行政公益訴訟的數(shù)量，節(jié)約了寶貴的司法資源。最后，一些司法機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟方面通過積極主動取證的方式發(fā)揮司法能動性，通過證據(jù)的補(bǔ)強(qiáng)來強(qiáng)化對環(huán)境公益的保護(hù)，提升公益訴訟案件的處理效率。以上三點(diǎn)都是司法機(jī)關(guān)司法能動創(chuàng)造性的典型例示，司法能動在環(huán)境行政公益訴訟中得到了充分發(fā)揮。

基于司法能動性的發(fā)揮，引起公眾將司法能動與公益訴訟進(jìn)行等同的主要原因在于，環(huán)境行政公益訴訟的提起主體是檢察機(jī)關(guān)，其在一定程度上解決了普通主體主觀上不敢訴訟或客觀上不能訴訟的問題。同時公益訴訟的影響廣泛且深遠(yuǎn)。司法機(jī)關(guān)對行政主體的行政行為進(jìn)行司法審查被視為是有益的，有利于公眾特別是貧困者、弱者和社會邊緣階層基本權(quán)利的司法保護(hù)。他們最為基本的環(huán)境權(quán)益將通過環(huán)境公益訴訟得到及時的保護(hù)。保障公眾的基本自由和權(quán)利是司法機(jī)關(guān)的歷史義務(wù)和憲法義務(wù)。當(dāng)司法機(jī)關(guān)將對行政行為的干預(yù)建立在保護(hù)個人最為基本的環(huán)境權(quán)益基礎(chǔ)上時，司法機(jī)關(guān)表現(xiàn)出來的力量可能是最強(qiáng)的，也就是司法能動力度是最高的。因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)在履行保護(hù)個人基本權(quán)利的職能時，幾乎不可能出現(xiàn)違反權(quán)力制衡的問題。通過分析司法能動與公益訴訟的含義與措施，不難發(fā)現(xiàn)，我們并不能將兩者之間等同或混同。而只有在對兩者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，明確兩者不同功能的情形下，才能夠?qū)烧叩墓δ苓M(jìn)行有效結(jié)合，以提升兩者在環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行中的實(shí)際效能。

同為發(fā)展中國家的印度，其在司法能動作用的積極發(fā)揮方面，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了其他許多國家。然而，由于司法能動的無所不涉，過度司法能動也引起了越來越多人的擔(dān)憂，其合法性與有效性亦遭到質(zhì)疑[22]。司法冒險主義可能加劇行政激進(jìn)主義，其實(shí)，這是一種真正的危險。如果行政主體把不方便的決定寄希望于司法機(jī)關(guān)。那么，從長遠(yuǎn)來看，司法權(quán)在行政領(lǐng)域的廣泛使用很可能會削弱司法權(quán)本身，而這也會陷入一個極其糟糕的境地。那么，如何解決司法能動可能導(dǎo)致的司法冒險主義？司法機(jī)關(guān)的任務(wù)應(yīng)該是采取適當(dāng)?shù)拇胧┗蛲ㄟ^裁決來督促行政主體履行職責(zé)，而不是直接替代行政主體進(jìn)行決策。司法機(jī)關(guān)不能獨(dú)攬行政權(quán)，必須恪守憲法的權(quán)力制衡，知悉其權(quán)力的界限和限度。

環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)立的初衷是為了保護(hù)公眾正常生活最為基本的環(huán)境權(quán)，對破壞環(huán)境的行為予以遏制，對行政主體的不力行為進(jìn)行監(jiān)督。嚴(yán)格意義上來說，司法機(jī)關(guān)基于保護(hù)環(huán)境公益而獲得的管轄權(quán)可以被視為社會行動訴訟的一種，這樣可以準(zhǔn)確理解環(huán)境行政公益訴訟的意義和價值所在。在普通行政訴訟制度的運(yùn)行中，司法機(jī)關(guān)對行政主體的行政行為進(jìn)行司法審查并不針對每一項(xiàng)行政行為，主要針對的是行政主體的違法行為。在行政主體的行政行為對相對人的基本權(quán)益將會造成損害或已經(jīng)造成損害的情形下，由相對人提起訴訟，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查。普通行政訴訟案件中司法能動的積極性受到限制，如法院不能夠?yàn)榱俗C明行政行為的合法性收集證據(jù)，也就幾乎不存在所謂的司法冒險主義。而在環(huán)境行政公益訴訟中，由于行政主體行為的不力，導(dǎo)致環(huán)境公益遭到損害。在環(huán)境公益保護(hù)問題的處理上，除非行政主體的行為立即得到糾正，否則可能會對環(huán)境公益造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。檢察機(jī)關(guān)必須追求環(huán)境保護(hù)的最終社會價值，對那些出于經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先考慮而破壞環(huán)境的行為一盯到底[23]。檢察機(jī)關(guān)可以向行政主體提出檢察建議。法律對檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定決定了其不應(yīng)該成為環(huán)境公益訴訟的積極發(fā)動者，其主要發(fā)揮兜底作用[24]。只有在檢察建議未能夠發(fā)揮效用的情形下，方可向法院提起環(huán)境公益行政訴訟?？梢詫⑺痉C(jī)關(guān)的行為理解為對行政主體行政行為的糾正措施，但是不能夠基于司法能動而采取司法冒險主義，即不能逾越司法機(jī)關(guān)的權(quán)限，直接接管行政進(jìn)行替代決策，抑或是創(chuàng)設(shè)法律行使立法機(jī)構(gòu)的職能。司法機(jī)關(guān)有權(quán)力監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。雖然這在過去、現(xiàn)在和將來都是可取的，但是如果司法機(jī)關(guān)超越自身的職責(zé)范圍，將違反憲法。司法機(jī)關(guān)頻繁干預(yù)通常會削弱憲法權(quán)力制衡框架中的另外兩部分，而這兩部分在通常情形下能夠自行發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

司法冒險主義主導(dǎo)下的環(huán)境行政公益訴訟的真正目的已被忽視，司法機(jī)關(guān)被認(rèn)為是享有糾正違法行政行為或行政不作為的一般管轄權(quán)，而基本不考慮既定的司法審查原則的約束[25]。因此，必須警惕司法冒險主義帶來的危害。司法機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟過程中不能夠打著保護(hù)環(huán)境公益的旗號無視司法審查的法律規(guī)定，更不能無視憲法確立的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的基本權(quán)力制衡。司法機(jī)關(guān)要約束司法能動，不能夠以改善治理或防止權(quán)力濫用的名義，直接替代行政主體為行政決策。環(huán)境行政公益訴訟必須遠(yuǎn)離錯誤的司法能動和激進(jìn)的司法冒險，及時發(fā)現(xiàn)司法能動的方向偏離，將司法行為約束在法律所允許的范疇之內(nèi)。

司法行為可以被視為一項(xiàng)藝術(shù)，只有既有剛性又有靈活性的司法才最具有生命力[25]。環(huán)境行政公益訴訟的性質(zhì)和目的決定了司法能動存在必要性，而且環(huán)境公益要得到切實(shí)保護(hù)，不可能離開司法機(jī)關(guān)的積極能動。雖然法律規(guī)定行政主體的行政行為必須接受監(jiān)督，我國的法律也逐漸擴(kuò)大了法院對行政行為的司法審查范圍，但是在監(jiān)督的過程中司法機(jī)關(guān)必須要清楚自身發(fā)揮作用的邊界，在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮作用；司法機(jī)關(guān)必須尊重行政主體應(yīng)當(dāng)享有的自治權(quán)，不能夠影響到行政主體自治權(quán)的正常行使?；诖?，司法能動與行政自治之間的關(guān)系是相互沖突又相互依存。如何處理好司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，這既是環(huán)境行政公益訴訟制度前設(shè)性問題，也是具體制度設(shè)計(jì)的內(nèi)生難題，還是制度實(shí)施環(huán)境的關(guān)鍵[26]。

我國憲法并未設(shè)置一種嚴(yán)格的權(quán)力分離模式，但是立法、行政和司法的權(quán)力界限是明確的，三者可以在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮各自的作用。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)享有對行政行為進(jìn)行司法審查的權(quán)力。憲法權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)下的司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行其職責(zé)，而公眾和司法機(jī)關(guān)自身可能會對環(huán)境行政公益訴訟過程中的司法職能履行產(chǎn)生誤解。針對被認(rèn)為是錯誤的行政行為，相關(guān)主體可以通過向法院提起訴訟或者向監(jiān)督部門提供線索的方式尋求救濟(jì)或救助。公眾獲得了參與環(huán)境公益訴訟的機(jī)會，通過公益訴訟幫助他們更快解決突出的環(huán)境問題。司法機(jī)關(guān)依據(jù)司法職責(zé)要求，應(yīng)該介入這些錯誤的行政行為或決策，并通過檢察建議或裁決的方式來糾正錯誤或改進(jìn)行政行為。在環(huán)境行政公益訴訟中，基于保護(hù)環(huán)境公益的特殊需求，司法機(jī)關(guān)會超越一般案件中的司法能動限度，采取發(fā)送司法建議、擴(kuò)大受案范圍、主動調(diào)查取證等方式提升司法能動程度與水平，促進(jìn)司法積極作用的發(fā)揮。在司法能動的情形之下，司法權(quán)得到了擴(kuò)充，司法機(jī)關(guān)變得幾乎無所不及，并默許其在公益訴訟中僅受自我約束。通過環(huán)境行政公益訴訟，司法機(jī)關(guān)試圖填補(bǔ)環(huán)境治理的真空，并試圖承擔(dān)起行政主體應(yīng)該做但沒有做的事情。過度司法能動導(dǎo)致法院的工作量驟增，而影響更大的則是導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與行政主體之間產(chǎn)生摩擦和沖突，帶來司法民粹主義的危險。因此，問題的焦點(diǎn)在于如何選擇司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行權(quán)力分配的適當(dāng)方式。

以謙抑性為標(biāo)志的司法克制主義與司法能動主義既有關(guān)聯(lián)又相互制約，司法實(shí)踐中要處理好兩者之間對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系[27]。司法機(jī)關(guān)在司法審查過程中應(yīng)保持適度的謙抑，對行政決策者進(jìn)行不同程度區(qū)分的司法尊重是現(xiàn)代行政法律體系的一個重要特征。我們生活在一個行政管理無所不在的時代。行政主體依據(jù)法律規(guī)定行使行政管理職權(quán)，維護(hù)整個社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。立法機(jī)關(guān)授予行政主體權(quán)力是因?yàn)樗麄儾荒軌騼H僅通過立法實(shí)現(xiàn)公眾的期待。實(shí)質(zhì)上說，行政主體通過實(shí)施行政管理行為是為了實(shí)現(xiàn)立法者的既定目標(biāo)，通過對立法中不同程度的特異性進(jìn)行識別，根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和評判來尋求確定的參數(shù)，行使行政裁量權(quán)。相比之下，司法機(jī)關(guān)因缺乏行政管理專業(yè)知識以及其自身獨(dú)立性與中立性的要求，司法機(jī)關(guān)一般不會被授予重大行政權(quán)力。與此同時，現(xiàn)代社會通過司法體系對行政主體的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的方式來施以限制和約束。可以說，行政主體和司法機(jī)關(guān)在一個社會的發(fā)展過程中均承擔(dān)著非常重要的角色。在環(huán)境行政公益訴訟中，司法機(jī)關(guān)與行政主體的制衡與協(xié)同對于制度的運(yùn)行至關(guān)重要。司法機(jī)關(guān)在司法能動的過程中負(fù)有特別的責(zé)任，即避免司法權(quán)的濫用和采取過分激進(jìn)的措施，進(jìn)而確保其不干涉屬于其他部門的權(quán)力領(lǐng)域。司法能動必須堅(jiān)持司法審查的基本原則，嚴(yán)格貫徹和落實(shí)司法的謙抑性，通過明確受案范圍、嚴(yán)把立案標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置嚴(yán)格程序等具體措施最大限度地促進(jìn)司法能動積極作用的發(fā)揮，抑制消極作用的發(fā)揮。最終能夠把握司法機(jī)關(guān)與行政主體之間進(jìn)行權(quán)力分配的適當(dāng)方式，實(shí)現(xiàn)司法能動與行政自治之間的平衡。

五、結(jié) 語

司法機(jī)關(guān)通過能動在合法的范圍內(nèi)介入環(huán)境公益保護(hù)問題進(jìn)行司法審查是恰當(dāng)?shù)模嗍潜匾?。然而，司法能動既不是司法的適應(yīng)性，也不應(yīng)該是司法的“暴政”。承認(rèn)“司法能動”與“司法越權(quán)”的區(qū)別，維持憲法中微妙的權(quán)力平衡，對于以權(quán)力制衡為核心特征、以憲法至上為基礎(chǔ)的憲政制度的順利運(yùn)行至關(guān)重要。司法克制與司法獨(dú)立和權(quán)力制衡這一對至高無上的價值觀相輔相成。司法部門在環(huán)境行政公益訴訟的司法能動過程中必須自我克制，不受充當(dāng)超級立法機(jī)構(gòu)的誘惑。法院不能披著司法審查的外衣，對政府的每一項(xiàng)活動尤其是政府的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干涉。環(huán)境行政公益訴訟在司法體系中發(fā)揮著重要作用，它可以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)私人訴訟難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。例如為社會弱勢群體提供了一個通向正義的階梯，提供了一個執(zhí)行分散或集體權(quán)利的途徑，使社會公眾不僅能夠傳播人權(quán)意識，而且能夠參與政府治理和決策。環(huán)境行政公益訴訟也有助于保持服務(wù)型政府的良好治理。從中國的經(jīng)驗(yàn)來看，公益訴訟中的司法能動可以實(shí)現(xiàn)一些重要的目的。然而，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，確保公益訴訟不成為實(shí)現(xiàn)私人利益或獲得宣傳方面的手段是至關(guān)重要的。我們亦必須警惕，司法機(jī)關(guān)不應(yīng)將公益訴訟作為日常管理國家的手段或進(jìn)入行政和立法的合法領(lǐng)域。因此，環(huán)境行政公益訴訟中面臨的主要挑戰(zhàn)是如何在允許合法的公益訴訟案件和打擊虛假案件之間取得平衡。實(shí)現(xiàn)這一平衡的方法可以在公益訴訟中建立激勵和約束機(jī)制，并將其主要限制在那些因某種不利條件而無法獲得正義的案件中。