熊美娟 朱凌慧

（1.廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006；2.圣彼得堡國立大學(xué)，俄羅斯 圣彼得堡 190000）

自黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以來，黨和政府開始使用“社會(huì)治理”概念替代“社會(huì)管理”，當(dāng)前中國的社會(huì)治理創(chuàng)新表現(xiàn)為國家和公民社會(huì)關(guān)系的重塑、社會(huì)聯(lián)結(jié)和個(gè)體凝聚方式的重構(gòu)。“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的提出，意味著當(dāng)代中國社會(huì)治理將邁向黨委、政府、社會(huì)、公眾共同治理的新局面，而城市社區(qū)的物業(yè)管理問題具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，需要多主體的協(xié)同治理，尤其需要作為社區(qū)自治組織的業(yè)主委員會(huì)的介入和監(jiān)督。

在我國，業(yè)主委員會(huì)（以下簡稱為業(yè)委會(huì)）是改革開放后商品房時(shí)代的產(chǎn)物，房屋產(chǎn)權(quán)私有化使城市居民希望自己的房屋得到妥善管理，以此獲得良好的居住環(huán)境和增加的房產(chǎn)價(jià)值。業(yè)委會(huì)是基于社區(qū)自發(fā)形成的自治組織，是住宅社區(qū)的公共領(lǐng)域，也是居民管理社區(qū)事務(wù)的重要工具之一。業(yè)委會(huì)的產(chǎn)生順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，也體現(xiàn)了公民權(quán)利意識(shí)的覺醒。隨著《物業(yè)管理?xiàng)l例》（2003）和《物權(quán)法》（2007）等法律法規(guī)的頒布，全國各大城市業(yè)委會(huì)數(shù)量和比例雖然有一定的上升，但始終都維持在20%—30%之間[1]。其后，隨著各省市地方法規(guī)、文件的頒布，不同城市之間的業(yè)委會(huì)數(shù)量和比例開始發(fā)生明顯變化。2012年，國內(nèi)一線城市中上海是業(yè)委會(huì)成立率最高的城市，高達(dá)83%；而這個(gè)比率在北京僅為23%[2]。2019年上海已成立9478個(gè)業(yè)委會(huì)，組建率高達(dá)92.47%，位居全國第一；深圳市組建率約占41%；杭州的比例大概50%以上[3]；而廣州小區(qū)2020年占比僅為11.52%[4]。

不同地區(qū)、不同城市業(yè)主委員會(huì)的數(shù)量比例何以存在如此巨大之差異？城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立到底受哪些因素影響？基于以上問題，本文試圖探討城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立的影響因素，并據(jù)此提出可能的建設(shè)路徑，以促進(jìn)我國城市社區(qū)自治主體的培育，發(fā)揮社區(qū)治理自治主體的重要作用。

一、國家、市場與社會(huì)關(guān)系下的業(yè)委會(huì)

法律層面上，《物業(yè)管理?xiàng)l例》明確業(yè)主委員會(huì)是物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體房屋所有權(quán)人（業(yè)主）組成的業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主共同的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)，其自治權(quán)來自物權(quán)[5]。業(yè)委會(huì)成立只需經(jīng)過業(yè)主大會(huì)表決，通過業(yè)主選出業(yè)委會(huì)成員候選人，但備案行為將影響業(yè)委會(huì)行使權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)層面上，業(yè)委會(huì)成立除要求業(yè)主大會(huì)產(chǎn)生業(yè)委會(huì)外，還需街道辦備案才能擁有類似特別法人的法律地位。本文主要采取法律層面的業(yè)委會(huì)成立概念，認(rèn)為業(yè)委會(huì)實(shí)際成立即可，不以街道辦備案時(shí)間為準(zhǔn)。備案制度只是為了行政管理的便利性，不具有行政審批的性質(zhì)。

關(guān)于業(yè)委會(huì)成立的文獻(xiàn)，現(xiàn)有研究大多圍繞國家（中央政府、地方政府和基層政府）、市場（房地產(chǎn)開發(fā)商）、社會(huì)（業(yè)委會(huì)籌備成員及其代表業(yè)主）三方面的主體進(jìn)行闡述，各主體之間及主體內(nèi)部關(guān)系不同，利益不同，都會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)成立起到不同程度的影響。

從國家層面對(duì)業(yè)委會(huì)成立的影響來看，公權(quán)力在權(quán)力格局中始終占據(jù)主導(dǎo)地位并努力維系和擴(kuò)張這種地位[6]。在政策實(shí)踐中也呈現(xiàn)了這種趨勢(shì)，政府履行物業(yè)管理的職能出現(xiàn)了從分權(quán)到集權(quán)、從開放到限制、從宏觀調(diào)控到微觀管理等變化[7]。但公權(quán)力內(nèi)部各主體對(duì)業(yè)委會(huì)的態(tài)度不盡相同，不同權(quán)力層級(jí)、不同政府部門對(duì)待業(yè)委會(huì)有不同的態(tài)度。各城市政府結(jié)構(gòu)的制度性不同，這些因素使業(yè)委會(huì)成立處于矛盾場域中[8]。中央政府和高層級(jí)的地方政府對(duì)成立業(yè)委會(huì)一般是持支持態(tài)度的，但較低層級(jí)的政府及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)委會(huì)的成立則態(tài)度不一。

在轉(zhuǎn)型的社區(qū)情境中，基層政府的行為依據(jù)社區(qū)的層次和事件的重要性發(fā)生變化，其模式經(jīng)常是策略性的?；鶎诱膊皇氰F板一塊，不同部門各有其自主性。不同情境下政府管理業(yè)委會(huì)的行為包括直接干預(yù)、旁觀調(diào)控[9]。政府逐漸加強(qiáng)了對(duì)社區(qū)的隱形管控，希望對(duì)業(yè)委會(huì)等自治領(lǐng)域加強(qiáng)控制[10]。業(yè)委會(huì)作為社會(huì)一般性自治組織，其實(shí)質(zhì)是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的補(bǔ)充，是提高社會(huì)服務(wù)效率的有效途徑，但也具有利益的狹隘性和結(jié)構(gòu)的松散性，需要政府的有效監(jiān)督。但當(dāng)前備案制度規(guī)定的模糊常常引發(fā)小區(qū)業(yè)主委員會(huì)與房地產(chǎn)行政主管機(jī)關(guān)之間的對(duì)立與沖突，需要政府以扶持、指導(dǎo)與監(jiān)督為原則，強(qiáng)調(diào)其指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)的手段去協(xié)助業(yè)主自治[11]?，F(xiàn)實(shí)中，由于歷史沿革等多種原因，政府的偏好信賴確立了居委會(huì)的優(yōu)勢(shì)地位，使得法律上公開要求業(yè)委會(huì)對(duì)居委會(huì)單方禮遇，接受居委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督[12]。

就社會(huì)和市場層面對(duì)業(yè)委會(huì)成立的影響來看，業(yè)委會(huì)籌備組通常對(duì)自身的成立目標(biāo)定位不準(zhǔn)。大多數(shù)業(yè)委會(huì)出于維權(quán)而開始成立，但其本應(yīng)是一個(gè)社區(qū)自我服務(wù)組織[13]。正是由于對(duì)這一點(diǎn)的不明確，才導(dǎo)致很多業(yè)委會(huì)在成立過程中，一旦維權(quán)事件緩和或得到解決，業(yè)委會(huì)繼續(xù)成立的動(dòng)力也就隨之消失。業(yè)委會(huì)成立的難易與目前業(yè)委會(huì)在我國的發(fā)展程度也存在聯(lián)系。業(yè)委會(huì)發(fā)展程度主要受以下因素共同影響：政府認(rèn)同程度、發(fā)起人及業(yè)主積極性、代表群體認(rèn)可程度、與政府互動(dòng)程度等[14]。其中政府認(rèn)同程度受業(yè)委會(huì)類型的影響，政府對(duì)斗爭型業(yè)委會(huì)認(rèn)同度低，對(duì)常規(guī)型業(yè)委會(huì)認(rèn)同度高。針對(duì)基層政府而言，維權(quán)階段的業(yè)委會(huì)更像是一個(gè)“麻煩制造者”，而自治階段的業(yè)委會(huì)則有可能成為主管部門進(jìn)行物業(yè)管理的抓手，可以同政府一起進(jìn)行社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)共贏[15]。業(yè)委會(huì)、街道辦和物業(yè)公司之間需要共享社區(qū)資源，而三者不同的組織性質(zhì)決定它們之間必然存在矛盾[16]。業(yè)委會(huì)籌備團(tuán)隊(duì)的權(quán)利意識(shí)和行動(dòng)力對(duì)業(yè)委會(huì)能否成立至關(guān)重要。前期籌備團(tuán)隊(duì)的組織、動(dòng)員、博弈能力和團(tuán)隊(duì)成員擁有的社會(huì)資源在業(yè)委會(huì)的實(shí)際成立過程中往往起到?jīng)Q定性作用。每個(gè)團(tuán)隊(duì)成員自身的條件（如與開發(fā)商、政府的利益依存程度）也會(huì)影響其能否真實(shí)代表業(yè)主的意見[17]。不僅是籌備團(tuán)隊(duì)成員，小區(qū)業(yè)主的社會(huì)地位也會(huì)影響業(yè)委會(huì)成立的難易。在社會(huì)分層中的地位越高，意味著其資源掌握量和動(dòng)員能力越強(qiáng)，與政府產(chǎn)生聯(lián)系的渠道也越多，在成立業(yè)委會(huì)過程中與政府討價(jià)還價(jià)的能力就越強(qiáng)，成立業(yè)委會(huì)也就相對(duì)更容易[18]。發(fā)起人之間還可能形成領(lǐng)導(dǎo)精英、寡頭統(tǒng)治和派系斗爭，社區(qū)內(nèi)基于個(gè)人關(guān)系的信任缺乏普遍性，難以代表大眾業(yè)主，此種情況下難以保證全體業(yè)主的真實(shí)意見[19]。

現(xiàn)有關(guān)于業(yè)委會(huì)成立影響因素的討論多是從個(gè)別案例和單一視角出發(fā)，不夠系統(tǒng)全面。據(jù)此，本文試圖從兩方面著手探討業(yè)主委員會(huì)成立的影響因素，一是從制度安排出發(fā)，探討不同城市業(yè)委會(huì)成立比例出現(xiàn)的顯著差異問題；二是從多案例比較的實(shí)證研究出發(fā)，探討業(yè)委會(huì)成立過程中的微觀圖景，以期發(fā)現(xiàn)業(yè)委會(huì)成立過程中的具體機(jī)制。

二、制度視角下的業(yè)委會(huì)成立困境分析

（一）主導(dǎo)者差異：以上海、A市業(yè)委會(huì)成立制度為例

上海和其他城市相比一直以來都有差距懸殊的業(yè)委會(huì)成立比例。2019年，上海是國內(nèi)一線城市中小區(qū)業(yè)委會(huì)成立率最高的地方，高達(dá)92.47%，A市則不足20%。筆者通過對(duì)上海、A市業(yè)委會(huì)成立制度的對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)制度中的主導(dǎo)者差異是其中一個(gè)重要影響因素。

在業(yè)委會(huì)成立比例最高的上海，業(yè)委會(huì)主要是由以基層政府、街道辦、房屋行政管理部門三者主導(dǎo)籌備組建成立的（也保留業(yè)主聯(lián)名申請(qǐng)的權(quán)利），業(yè)主在籌備階段主要起參與性作用而不是主導(dǎo)性作用。根據(jù)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》（2004年第一次出臺(tái)，2010年修改）和《加強(qiáng)本市住宅小區(qū)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)建設(shè)的若干規(guī)定》（2011年頒布）安排，政府和街道辦在業(yè)委會(huì)籌備階段，對(duì)于符合成立條件的小區(qū)要求對(duì)應(yīng)的建設(shè)單位在30日內(nèi)提供籌備業(yè)委會(huì)所需資料，并在接到資料后60日內(nèi)組成業(yè)主大會(huì)籌備組。籌備組由業(yè)主代表，建設(shè)單位代表，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處代表，房管辦事處代表，物業(yè)所在地居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)代表組成。籌備組人數(shù)應(yīng)當(dāng)為單數(shù)，其中業(yè)主代表應(yīng)當(dāng)符合本規(guī)定第十九條第二款的規(guī)定，人數(shù)所占比例應(yīng)當(dāng)不低于籌備組總?cè)藬?shù)的二分之一?；I備組組長由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處代表擔(dān)任?；I備組中的業(yè)主代表，由街道辦事處或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織業(yè)主推薦產(chǎn)生。籌備組成立后要求90日內(nèi)召開業(yè)主大會(huì)，成立業(yè)委會(huì)。業(yè)委會(huì)備案要求在業(yè)委會(huì)成立后20日內(nèi)完成。對(duì)業(yè)委會(huì)后期換屆選舉、移交事項(xiàng)、召開會(huì)議等活動(dòng)，政府、街道辦需要全程參與并為其順利進(jìn)行提供保障?？梢?，業(yè)委會(huì)得以順利成功建立的最重要因素是政府的制度安排，籌備組組長由政府或街道辦事處代表擔(dān)任，這一要求體現(xiàn)了政府成立業(yè)主委員會(huì)的意志和執(zhí)行力，從而使得上海業(yè)委會(huì)成立的難度大大降低。

在A市，根據(jù)《A市物業(yè)管理暫行辦法》，業(yè)委會(huì)成立則依靠業(yè)主自己聯(lián)名申請(qǐng)，街道辦和政府在業(yè)委會(huì)成立過程中除了扮演“指導(dǎo)者”的角色外，更多的是站在“行政審批者”的角度?；I備組中包括業(yè)主代表（5人至13人的單數(shù)）、物業(yè)所在地街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府代表1人以及建設(shè)單位代表1人組成（第21條）?；I備組組長由街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府在籌備組成員中提名，經(jīng)過半數(shù)籌備組成員同意后產(chǎn)生（第26條）。據(jù)此，政府代表并不主動(dòng)擔(dān)任籌備組組長職務(wù)，而只是起著輔助、指導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)。街道辦對(duì)業(yè)主成立業(yè)委會(huì)的申請(qǐng)籌備工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，在政策上更強(qiáng)調(diào)對(duì)籌備組工作完成時(shí)間的限制。如第33條規(guī)定，籌備組自成立之日起6個(gè)月內(nèi)，未能組織召開首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議的，籌備組自行解散。政府在業(yè)委會(huì)成立過程中的指導(dǎo)、監(jiān)督功能非常顯著，但實(shí)質(zhì)性的幫助解決問題的功能卻較少。政府代表在籌備組中并不擔(dān)任組長，相對(duì)也欠缺積極主動(dòng)性去協(xié)助業(yè)主完成籌備工作，從而造成業(yè)委會(huì)在A市成立的比例差異較上海極為懸殊。

（二）選擇性執(zhí)行差異：以G省、A市的政策差異為例

在國家層面，不同層級(jí)的公權(quán)力對(duì)業(yè)委會(huì)所持有的態(tài)度不盡相同，因此針對(duì)業(yè)委會(huì)制定的政策也不盡相同。不同層級(jí)政府之間存在行政權(quán)力和利益的不一致性，下級(jí)政府在具體行政行為闡釋和實(shí)踐過程中，通過其對(duì)文件的再闡釋對(duì)政策進(jìn)行補(bǔ)充式改進(jìn)，以更適合地方實(shí)際需要。

《G省物業(yè)管理?xiàng)l例》于1998年頒布，2009年進(jìn)行修改?！禔市物業(yè)管理暫行辦法》于2014年頒布，2018年修正。在G省和A市關(guān)于業(yè)委會(huì)的物業(yè)管理政策對(duì)比中，越靠近基層的政府維護(hù)自身部門利益的特點(diǎn)越明顯。由G省和A市關(guān)于業(yè)委會(huì)的政策可以看出，《A市物業(yè)管理暫行辦法》更多強(qiáng)調(diào)的是對(duì)業(yè)委會(huì)成立的限制性規(guī)定。比如A市暫行辦法超出了省條例的規(guī)定范圍，要求業(yè)主大會(huì)籌備組在成立六個(gè)月后無法召開業(yè)主大會(huì)的自行解散。其后雖提出由居（村）委會(huì)組織召開業(yè)主大會(huì)，但沒有任何時(shí)間和條件限制，有很強(qiáng)的自主性，可操作空間大。再者，市辦法對(duì)省條例要求的籌備組啟動(dòng)時(shí)間和職責(zé)以及對(duì)業(yè)委會(huì)備案時(shí)間限制選擇避而不談，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市并未按照省條例已有規(guī)定具體執(zhí)行，反而在這些已有明確時(shí)間規(guī)定的方面對(duì)業(yè)委會(huì)諸多限制。

地方基層政府對(duì)上級(jí)政府政策的修改更多是為了維護(hù)自身的利益，在越靠近基層的地方，因業(yè)委會(huì)成立涉及自身利益的聯(lián)系就越密切。業(yè)委會(huì)成立有時(shí)會(huì)實(shí)質(zhì)性影響基層政府的直接利益，例如房屋維修基金放在A市物業(yè)專項(xiàng)維修資金管理中心（A市房屋安全管理所），備案未通過就沒有機(jī)構(gòu)代碼，就不能開設(shè)專用銀行賬戶，直接影響業(yè)委會(huì)的正常運(yùn)作。房屋維修基金在業(yè)委會(huì)未成立之前一直是由“物業(yè)專項(xiàng)維修資金管理中心”即房屋安全管理所掌握。如下文的J小區(qū)業(yè)委會(huì)備案遭遇重重阻礙，因?yàn)橐坏﹤浒赋晒?，業(yè)委會(huì)便能以自己的名義合理調(diào)配房屋管理資金用于社區(qū)房屋維修，房屋維修基金的控制權(quán)也就隨之轉(zhuǎn)移。

三、過程視角下的業(yè)委會(huì)成立因素分析

本文采取多案例比較分析法，并通過直接觀察、深度訪談等方法對(duì)業(yè)委會(huì)能否成立進(jìn)行深入調(diào)研[20]。ZS集團(tuán)有限公司作為G省五大地產(chǎn)發(fā)展商之一，在G省A市投資開發(fā)小區(qū)眾多，配套物業(yè)公司均為旗下JK物業(yè)服務(wù)有限公司。ZS集團(tuán)A市小區(qū)中成立業(yè)委會(huì)的情況不盡相同，本文選取了A市ZS集團(tuán)下開發(fā)的五個(gè)規(guī)模不同的小區(qū)，業(yè)委會(huì)成立情況不盡相同，居民性質(zhì)差異較大，能較好滿足本文比較研究的需要，通過對(duì)同一開發(fā)商下不同小區(qū)是否成立業(yè)委會(huì)的分析，得出更有說服力的結(jié)論①。

業(yè)委會(huì)根據(jù)成立和備案與否，主要包括三種類型：（1）業(yè)委會(huì)成立但備案艱難的小區(qū)，包括J小區(qū)和Z小區(qū)。其中，J小區(qū)位于A市TH區(qū)，總戶數(shù)為9000戶。2017年9月至2018年5月為業(yè)委會(huì)初步成立階段，籌備組召開業(yè)主大會(huì)選舉出第一屆業(yè)委會(huì)。2018年5月至12月是J小區(qū)業(yè)委會(huì)的備案階段，籌備組與街道進(jìn)行多次協(xié)商，后重新公示表決結(jié)果。2019年1月再次向街道遞交備案申請(qǐng)，5月獲得備案（JJHY公眾號(hào)）。Z小區(qū)位于A市HZ區(qū)，總戶數(shù)7000戶。小區(qū)業(yè)主主要由律師、公務(wù)員、教師等中高收入群體組成。2018年1月至12月是業(yè)委會(huì)初步成立階段，籌備組舉辦業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì)。2019年4月，街道辦以業(yè)委會(huì)違反“公正、公開、透明”法律原則拒絕為其備案。2020年5月，該業(yè)委會(huì)終于取得A市HZ區(qū)人民政府CG街道辦事處發(fā)出的《業(yè)主委員會(huì)備案回執(zhí)》，正式給予其首屆業(yè)委會(huì)備案，歷時(shí)一年半，備案艱難。（2）業(yè)委會(huì)備案成功的小區(qū)——L小區(qū)。L小區(qū)位于A市HZ區(qū)，總戶數(shù)7000戶。2017年7月—10月是基本籌備階段，2017年11月—2018年5月初步成立，2018年7月隨即成功備案，取得回執(zhí)（LMDJ公眾號(hào)）?？v觀L小區(qū)業(yè)委會(huì)的成立過程，除去必要的公示期外并無遭遇額外的阻礙。（3）未成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)，包括Y小區(qū)和HN小區(qū)。這兩個(gè)小區(qū)都處于業(yè)委會(huì)成立的籌備階段，但造成二者進(jìn)程阻滯的原因不盡相同。前者主要是因?yàn)椴淮嬖诔种院愕那捌跇I(yè)主團(tuán)隊(duì)，使得籌備進(jìn)程間歇性明顯。后者業(yè)委會(huì)進(jìn)程停滯主要是因?yàn)榍啡睒I(yè)主積極性。2018年7月業(yè)主團(tuán)隊(duì)開始為成立業(yè)主大會(huì)籌備組收集業(yè)主簽名，至今聯(lián)名人數(shù)尚未達(dá)到要求，遲遲不能開展下一步工作。

（一）市場因素

此次調(diào)研的小區(qū)都屬于前期物業(yè)管理模式，即社區(qū)商品房銷售完畢后，由開發(fā)商指定的物業(yè)進(jìn)行管理的模式。這類社區(qū)都是建管合一，開發(fā)商開發(fā)完畢直接交給自己的二級(jí)機(jī)構(gòu)去管理，這種“老子”開發(fā)“兒子”管理的“父子兵體制”模式使得物業(yè)公司成了居民社區(qū)的“全能政府”，控制并管理社區(qū)的各類事務(wù)。

1.市場治理的邏輯

市場治理依賴契約機(jī)制，其治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利益的最大化。在物業(yè)管理中，以物業(yè)公司和開發(fā)商為核心的利益相關(guān)者和業(yè)委會(huì)為核心的維權(quán)者群體之間的沖突是最直觀和激烈的。沖突主要源于業(yè)主對(duì)物業(yè)管理質(zhì)量的高度不滿。物業(yè)管理差，業(yè)主居住體驗(yàn)不佳，甚至帶動(dòng)小區(qū)房價(jià)下跌，切實(shí)損害了業(yè)主自身利益，很多業(yè)主都寄希望于成立業(yè)委會(huì)，從而監(jiān)督甚至換掉不合格的物業(yè)管理公司。

業(yè)委會(huì)成立，會(huì)對(duì)物業(yè)公司開展全方位的監(jiān)督工作，使其能盡量提升物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，社區(qū)管理服務(wù)成本大大提高。同時(shí)，業(yè)委會(huì)也會(huì)要求物業(yè)公司公開其收支明細(xì)情況，尤其是小區(qū)規(guī)模較大情況下，公共區(qū)域的收益較多，如小區(qū)停車場收費(fèi)、架空層出租、電梯廣告投放費(fèi)用、快遞箱放置費(fèi)用、廣告投放費(fèi)以及公共場地租借費(fèi)用等?，F(xiàn)有物業(yè)公司的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格如在市場上不具有競爭力，還時(shí)刻面臨被驅(qū)逐的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)J小區(qū)業(yè)委會(huì)成員的保守估計(jì)，該小區(qū)一年收益多至千萬，目前備案不成，尚未完成收益交接，開發(fā)商集團(tuán)和其旗下的物業(yè)公司自小區(qū)成立伊始，便持續(xù)把控這些收益。企業(yè)的趨利性讓其無法放棄這筆收益。因此在業(yè)委會(huì)成立過程中，開發(fā)商集團(tuán)和其物業(yè)公司的反應(yīng)最為激烈。

2.多種阻撓方式

開發(fā)商和其物業(yè)采取各種手段來阻礙業(yè)委會(huì)成立，試圖遏制業(yè)主在公共領(lǐng)域表達(dá)自己意見、維護(hù)自己合法利益的權(quán)利。在Z小區(qū)業(yè)委會(huì)籌備之初，除業(yè)主團(tuán)隊(duì)向街道辦提交組建業(yè)主大會(huì)籌備組申請(qǐng)外，還有代表開發(fā)商集團(tuán)的物業(yè)財(cái)務(wù)人員與業(yè)主同時(shí)提起籌備申請(qǐng)（物業(yè)財(cái)務(wù)人員并非小區(qū)業(yè)主，同行業(yè)主是開發(fā)商集團(tuán)子公司的法定代表人）。街道辦在收到兩份籌備申請(qǐng)的情況下，將兩組籌備申請(qǐng)人都進(jìn)行了公示。開發(fā)商集團(tuán)的期望落空是在后續(xù)的業(yè)主投票選舉籌備組成員中，其代表人選票過低而被淘汰。

在籌備業(yè)委會(huì)過程中，他們也通過各種正式或非正式手段進(jìn)行阻撓。最常見的阻撓手段是在籌備組或業(yè)委會(huì)的重大通知公示期間提起異議。通常提出異議后，籌備組或業(yè)委會(huì)會(huì)重新進(jìn)行公示。開發(fā)商集團(tuán)就在公示期將近屆滿之時(shí)再次提出異議，意圖以此拖延籌備組6個(gè)月期滿，使其自動(dòng)解散。這一點(diǎn)在已成立業(yè)委會(huì)的三個(gè)小區(qū)業(yè)委會(huì)成立過程中都有體現(xiàn)。Z小區(qū)在業(yè)主大會(huì)表決結(jié)果公示期間收到異議，因異議發(fā)出者未及時(shí)提交有效業(yè)主身份證明，因此異議被籌備組認(rèn)定無效。隨后街道辦也表示收到表決結(jié)果異議，籌備組后期決定再次發(fā)起公示，期間未收到異議，遂決定通過表決結(jié)果，成立業(yè)委會(huì)和業(yè)主監(jiān)事會(huì)。

開發(fā)商集團(tuán)對(duì)業(yè)委會(huì)的阻撓往往還伴隨著不法行為。如J小區(qū)業(yè)委會(huì)成立過程中，在J小區(qū)配備樓棟和小區(qū)大門兩重身份驗(yàn)證設(shè)施的情況下，小區(qū)全體業(yè)主門口被貼抵制成立業(yè)委會(huì)的傳單。

（二）社會(huì)因素

1.社會(huì)治理的邏輯

物業(yè)管理領(lǐng)域中的社會(huì)治理依賴志愿、信任與協(xié)作機(jī)制，其治理目標(biāo)是保障房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理權(quán)，其邏輯是自愿性。為此，業(yè)主籌備團(tuán)隊(duì)作為成立業(yè)委會(huì)的發(fā)起者，在業(yè)委會(huì)成立過程中起著至關(guān)重要的作用。業(yè)委會(huì)成立過程伴隨著很多困難，需要籌備團(tuán)隊(duì)貢獻(xiàn)自己的時(shí)間精力，如沒有堅(jiān)定的和持久的毅力，很容易在面對(duì)阻礙時(shí)就輕易放棄。例如，Y小區(qū)在籌備業(yè)委會(huì)初期曾制定明確的階段性目標(biāo)和具體實(shí)施步驟，但后續(xù)卻不了了之。該小區(qū)不止一次試圖籌備組建業(yè)委會(huì)，但經(jīng)常性地半途而廢。2016年該小區(qū)因公共衛(wèi)生、房屋維修、停車場和公共場所擺攤等問題在小區(qū)內(nèi)發(fā)起大游行，意圖籌備成立業(yè)委會(huì)，但隨著物業(yè)的小修小改，居民雖然還是多有抱怨，但也擱置了成立業(yè)委會(huì)的進(jìn)程。同樣在該小區(qū)換門事件中，業(yè)主對(duì)物業(yè)門禁執(zhí)行不嚴(yán)造成失竊事件頻出多有不滿，因此準(zhǔn)備成立業(yè)委會(huì)，而后續(xù)各樓棟業(yè)主出于安全考慮提前自行籌款換門，隨著問題的解決，業(yè)委會(huì)成立進(jìn)程再次擱置。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)前期籌備團(tuán)隊(duì)和業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的功能認(rèn)識(shí)不夠全面，還停留在維權(quán)意識(shí)的層面。當(dāng)危機(jī)事件得以解決或緩和時(shí)，其成立業(yè)委會(huì)的積極性也就隨之減弱。同時(shí)，小區(qū)規(guī)模過大，滿足業(yè)委會(huì)成立的條件更為苛刻，需要籌備團(tuán)隊(duì)奉獻(xiàn)更多時(shí)間和精力去解決問題，部分籌備組成員不堪重負(fù)，選擇了放棄。

Z小區(qū)的團(tuán)隊(duì)成員和業(yè)主對(duì)成立業(yè)委會(huì)則有不同的認(rèn)知。該小區(qū)業(yè)主在成立業(yè)委會(huì)之前，曾就建造變電站與A市國資委和供電局進(jìn)行行政訴訟，但最終以失敗告終。在以不平等地位不能維護(hù)自己基本需求時(shí)，業(yè)主積極尋求自身力量和地位的提高以求更勢(shì)均力敵的較量，而組織的力量相對(duì)來說強(qiáng)于個(gè)人，因此當(dāng)小區(qū)公共利益受到侵害時(shí)，業(yè)主更加積極地參與成立業(yè)委會(huì)。在變電站行政訴訟失敗后，Z小區(qū)便開始籌備建立業(yè)委會(huì)。該小區(qū)發(fā)生的維權(quán)事件主要不是針對(duì)物業(yè)的，也不能輕易解決，因此該小區(qū)業(yè)主認(rèn)為只有成立業(yè)委會(huì)才能在權(quán)利被侵害時(shí)更快反應(yīng)，并采取措施維護(hù)自身的合理權(quán)益。

2.前期籌備團(tuán)隊(duì)的素質(zhì)和資源

前期團(tuán)隊(duì)成員的法律、政治素養(yǎng)及其所處社會(huì)地位也會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)成立產(chǎn)生一定影響。

業(yè)委會(huì)成立的相關(guān)法律既是業(yè)主團(tuán)隊(duì)成立業(yè)委會(huì)的行為指導(dǎo)，也是對(duì)公權(quán)力部門行使權(quán)力的約束。業(yè)主團(tuán)隊(duì)對(duì)法律是否熟悉，影響其對(duì)相關(guān)公權(quán)力部門的監(jiān)督。在街道辦違反法律法規(guī)時(shí)，業(yè)主團(tuán)隊(duì)能運(yùn)用法律武器維護(hù)社區(qū)的合法權(quán)益。同時(shí)業(yè)主團(tuán)隊(duì)能根據(jù)相關(guān)法律對(duì)業(yè)委會(huì)政策進(jìn)行價(jià)值性判斷，對(duì)違反上位法的政策，有權(quán)提出異議并拒絕履行。例如J小區(qū)和Z小區(qū)均對(duì)《A市物業(yè)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》提出了自己的意見，維護(hù)自身的合法權(quán)益。J小區(qū)在街道辦違規(guī)公示時(shí)向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議，推動(dòng)業(yè)委會(huì)成立進(jìn)程；針對(duì)開發(fā)商集團(tuán)長期侵占小區(qū)公共收益拒不退還的事實(shí)，對(duì)其提起民事訴訟。

業(yè)主團(tuán)隊(duì)的政治素養(yǎng)和社會(huì)地位影響其與公權(quán)力部門交往的效率。業(yè)委會(huì)成立過程中，業(yè)主團(tuán)隊(duì)的政治素養(yǎng)越高，意味著其越了解政府工作流程和事項(xiàng)進(jìn)度，就可以在合適的時(shí)間點(diǎn)提交資料并監(jiān)督其工作。對(duì)超時(shí)行政不作為的行為，有保留追究其責(zé)任的權(quán)利。業(yè)主團(tuán)隊(duì)社會(huì)地位的高低也會(huì)影響業(yè)委會(huì)成立的順利程度。社會(huì)地位高的業(yè)主團(tuán)隊(duì)與政府打交道時(shí)有更多的話語權(quán)，也能利用自己的社會(huì)地位帶來的便利條件對(duì)不依法行政的機(jī)關(guān)形成更強(qiáng)的制衡。

四、邁向社會(huì)治理——業(yè)主委員會(huì)成立的建設(shè)路徑

業(yè)主委員會(huì)為何難以成立？制度視角的研究發(fā)現(xiàn)，業(yè)委會(huì)成立的主要因素在于政府政策的推力有多強(qiáng)。一是成立的主導(dǎo)者差異，即業(yè)委會(huì)成立的主要推動(dòng)者如果是政府部門，籌備組組長由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處代表擔(dān)任，那么業(yè)委會(huì)成立的比例將極大提高，上海是典型。二是選擇性執(zhí)行差異，不同層級(jí)的政府對(duì)業(yè)委會(huì)成立的態(tài)度不同，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中，部分政府部門起到的不是推力而是阻力作用。過程視角的研究發(fā)現(xiàn)，市場對(duì)業(yè)委會(huì)成立的影響主要是通過合法程序內(nèi)的拖延和不合法的暴力行為實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)，業(yè)委會(huì)籌備團(tuán)隊(duì)的組織能力、動(dòng)員能力、組織定位和小區(qū)業(yè)主的參與意愿等也會(huì)影響業(yè)委會(huì)成立的進(jìn)展程度。

當(dāng)前，公共生活的私人化突出地表現(xiàn)為社會(huì)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性萎縮及公民參與的弱化，由于“缺失制度化的有效的群己權(quán)界約定，被消解了的共同體拋出來的個(gè)體實(shí)現(xiàn)了自我利益為中心，卻找不到與公共生活、社群共同體的有機(jī)聯(lián) 系”[21]，更疏于培育自我治理能力。政府需要鼓勵(lì)公民積極參與社區(qū)生活，為其行使自己的合法權(quán)利做好后盾。業(yè)主自身更應(yīng)當(dāng)好自己利益的看護(hù)者，認(rèn)識(shí)到業(yè)委會(huì)存在的必要性，并監(jiān)督其規(guī)范運(yùn)作；業(yè)委會(huì)籌備團(tuán)隊(duì)作為居民自組織，應(yīng)當(dāng)厘清自己的角色，吸收有公益精神、能力強(qiáng)且有時(shí)間投入的居民擔(dān)任成員，通過組織目標(biāo)的設(shè)定（如取得公共收益支配權(quán)等），來吸引社區(qū)內(nèi)居民的討論與理解，從而達(dá)成社區(qū)居民的共識(shí)、歸屬和認(rèn)同，為業(yè)主委員會(huì)的成立和后期自治能力的提升奠定良好的基石。

業(yè)委會(huì)成立過程中，公權(quán)力的指導(dǎo)應(yīng)以促進(jìn)業(yè)委會(huì)成立并監(jiān)督其規(guī)范運(yùn)作為目的，而不是單純?cè)O(shè)定工作完成期限。2020年4月，廣州住建局等部門聯(lián)合印發(fā)《廣州黨建引領(lǐng)小區(qū)治理的實(shí)施意見（試行）》，住建局要求，對(duì)于已實(shí)施專業(yè)物業(yè)管理，但未成立業(yè)主委員會(huì)的住宅小區(qū)，由鎮(zhèn)街黨工委委員擔(dān)任業(yè)委會(huì)籌備組組長，爭取2020年內(nèi)全部成立業(yè)委會(huì)，并要有一定比例的黨員委員。對(duì)于未實(shí)施專業(yè)物業(yè)管理，也未成立業(yè)主委員會(huì)的老舊小區(qū)，要在黨建引領(lǐng)下先行建立業(yè)主委員會(huì)，并按法定程序確定老舊小區(qū)物業(yè)管理方式[22]。這體現(xiàn)了政府在培育自治主體、發(fā)揮自治力量方面的一大進(jìn)步。以公權(quán)力為主導(dǎo)者的成立進(jìn)程將極大促進(jìn)業(yè)委會(huì)的成立，破解業(yè)委會(huì)的成立困境。

我國社會(huì)治理的創(chuàng)新不僅體現(xiàn)為一種制度設(shè)計(jì)和價(jià)值理念，更體現(xiàn)為一種實(shí)踐策略，表現(xiàn)為政府促進(jìn)多元主體的平等參與，激活社會(huì)的內(nèi)在發(fā)展活力，從而實(shí)現(xiàn)全民共建共享的社會(huì)治理格局。業(yè)委會(huì)成立受到國家、市場、社會(huì)三方的影響，但國家權(quán)力在其中發(fā)揮著較大影響力。加強(qiáng)培育自治主體，提升社區(qū)自治力量，需要地方政府在價(jià)值理念上認(rèn)同自治主體的重要性，在制度體系上改進(jìn)培育路徑，在組織力量上加以扶持。

注釋：

① 出于研究倫理，為保護(hù)小區(qū)隱私，做匿名處理。五個(gè)小區(qū)的公眾號(hào)分別是：JJHY、ZDDJ、LMDJ、YJR和HNXC。