董圣足 黃 河 謝錫美

(1.上海市教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所 上海 200032；2.上海建橋?qū)W院 民辦高等教育研究所 上海 201306；3.教育部“教育大數(shù)據(jù)與教育決策”實(shí)驗(yàn)室 上海 200032)

一、問題的提出

在市場(chǎng)拉動(dòng)和資本驅(qū)動(dòng)之下，我國(guó)各級(jí)各類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一度呈現(xiàn)野蠻生長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其數(shù)量規(guī)模逐年呈幾何級(jí)增長(zhǎng)。在2018年國(guó)家層面大力推進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作之前，據(jù)智研咨詢網(wǎng)發(fā)布的《2019—2025年中國(guó)校外培訓(xùn)行業(yè)運(yùn)營(yíng)態(tài)勢(shì)及未來發(fā)展趨勢(shì)報(bào)告》估算，各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)總量超過100萬家。其中六成以上以義務(wù)教育學(xué)科類培訓(xùn)為主。[1]為數(shù)不少的機(jī)構(gòu)偏離公益性辦學(xué)宗旨，無視教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展特點(diǎn)，過度開展升學(xué)和考試學(xué)科知識(shí)培訓(xùn)活動(dòng)，不僅加重了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，加劇了社會(huì)教育焦慮，也一定程度沖擊了素質(zhì)教育，干擾了中小學(xué)校正常教學(xué)秩序。[2]

從2018年初開始，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》有關(guān)決策部署，教育部等四部門聯(lián)合開展專項(xiàng)治理行動(dòng)，集中整治校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在的六大類突出問題。[3]同年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，旨在切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)過重問題。[4]這也是迄今為止，國(guó)家層面涉及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理最高級(jí)別的規(guī)范性文件。在此基礎(chǔ)上，為了切實(shí)提升學(xué)校育人水平，持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)(包括線上培訓(xùn)和線下培訓(xùn))，有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，2021年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又重磅印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(簡(jiǎn)稱“雙減”意見)，提出了一系列深入、細(xì)致、嚴(yán)格的“減負(fù)”措施，成為治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的基本規(guī)范和根本遵循。

為切實(shí)推動(dòng)“雙減”工作的落地，2021年內(nèi)國(guó)家教育行政部門單獨(dú)或會(huì)同相關(guān)職能部門陸續(xù)出臺(tái)了32個(gè)配套文件。[5]與此同時(shí)，按照國(guó)家層面的統(tǒng)一部署，各省級(jí)人民政府也相繼發(fā)布了“雙減”地方配套政策，對(duì)“雙減”核心目標(biāo)框架及實(shí)施舉措進(jìn)行了細(xì)化和具體化。各地在“雙減”中做到了“兩手抓”:一手抓全面壓減作業(yè)總量和時(shí)長(zhǎng)，提升學(xué)校課后服務(wù)水平，大力提升教育教學(xué)質(zhì)量，有效減輕了學(xué)生的課內(nèi)作業(yè)負(fù)擔(dān)；一手抓從嚴(yán)治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為，大大壓減學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量和培訓(xùn)時(shí)段，切實(shí)減輕了學(xué)生課外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。

但同時(shí)，校外培訓(xùn)治理在實(shí)踐中依然存在諸多問題和矛盾，表現(xiàn)在法律規(guī)定不夠完善、部門職能不夠明確、執(zhí)法體制不夠健全以及監(jiān)管手段不夠得力等方面。調(diào)查表明，囿于各種主客觀因素，各級(jí)地方政府部門在校外培訓(xùn)治理中還面臨不少難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)。未來一個(gè)時(shí)期，要從根本上規(guī)范校外培訓(xùn)行為，真正鞏固“雙減”工作的實(shí)際成效，仍需從源頭上著力，破除相關(guān)體制障礙，構(gòu)建起完善的校外培訓(xùn)治理長(zhǎng)效機(jī)制。

二、校外培訓(xùn)治理的政策目標(biāo)及實(shí)際成效

教育政策是一個(gè)國(guó)家或政黨根據(jù)一定歷史時(shí)期的教育目標(biāo)和任務(wù)制定出來的，用來調(diào)整人們社會(huì)關(guān)系和教育關(guān)系的某種持續(xù)性、綱領(lǐng)性、計(jì)劃性、指導(dǎo)性的行動(dòng)綱領(lǐng)和行為準(zhǔn)則。[6]改革開放以來，我國(guó)校外培訓(xùn)治理經(jīng)歷了前治理階段(1978—1992年)、初步治理階段(1993—2017年)和綜合治理階段(2018年至今)等三個(gè)階段，而且多表現(xiàn)為政策性治理。[7]當(dāng)前，根據(jù)國(guó)家層面的總體部署，“雙減”政策的主要目標(biāo)是:“學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)一步提升，作業(yè)布置更加科學(xué)合理，學(xué)校課后服務(wù)基本滿足學(xué)生需要，學(xué)生學(xué)習(xí)更好回歸校園，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)行為全面規(guī)范。學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、家庭教育支出和家長(zhǎng)相應(yīng)精力負(fù)擔(dān)1年內(nèi)有效減輕、3年內(nèi)成效顯著，人民群眾教育滿意度明顯提升。”[8]

(一)校外培訓(xùn)治理的政策目標(biāo)

教育政策的制定及實(shí)施過程，是根據(jù)一定歷史時(shí)期的教育目標(biāo)和教育任務(wù)進(jìn)行的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)連續(xù)的主動(dòng)選擇的過程。[9]對(duì)于學(xué)科類校外培訓(xùn)的治理和規(guī)范，無疑是“雙減”工作“一體兩翼”的重要一翼?；凇半p減”意見及各種配套文件的綜合分析，當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期，義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)治理的政策目標(biāo)及重點(diǎn)任務(wù)，大致可歸納為以下兩個(gè)方面。

1.大幅壓減學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)

按照“雙減”意見，各地不得再行審批新的面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)不再審批新的面向?qū)W齡前兒童的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和面向普通高中學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。不僅如此，現(xiàn)有義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一登記為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，對(duì)原已備案的線上學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則要改為審批制，按標(biāo)準(zhǔn)重新辦理審批手續(xù)①按“雙減”意見要求，未通過審批的，取消原有備案登記和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證(ICP)。。到2021年底前，所有面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，均需完成統(tǒng)一登記為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的行政審批及法人登記工作。在完成非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)登記前，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)暫停招生及收費(fèi)行為。與此同時(shí)，相關(guān)部門將嚴(yán)肅查處不符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上，要求試點(diǎn)地區(qū)先行先試，逐步大大壓減學(xué)科類機(jī)構(gòu)數(shù)。[10]

2.全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

全面規(guī)范校外培訓(xùn)服務(wù)行為一直都是國(guó)家校外培訓(xùn)治理新政的核心內(nèi)容。強(qiáng)化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)常態(tài)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，既是落實(shí)“雙減”工作的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)“雙減”目標(biāo)的重要保障，其目的在于推進(jìn)校外培訓(xùn)治理體系及治理能力的現(xiàn)代化?！半p減”意見所提出的涉及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理的舉措，包括培訓(xùn)場(chǎng)所、師資配備、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)時(shí)間、服務(wù)收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)管理等六大方面的“合規(guī)”要求，以全面強(qiáng)化學(xué)科類校外培訓(xùn)行為規(guī)范。與此同時(shí)，“雙減”意見強(qiáng)調(diào)要從設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)制、理順綜合執(zhí)法體制、健全日常監(jiān)管制度、納入督政問責(zé)范疇等四大方面建立健全相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，完善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)效治理體系。[11]

(二)校外培訓(xùn)治理的實(shí)際成效

經(jīng)過一段時(shí)間的集中治理，“培訓(xùn)市場(chǎng)虛火大幅降溫，廣告基本絕跡，資本大幅撤離，野蠻生長(zhǎng)現(xiàn)象得到有效遏制”[12]。截至2022年2月，全國(guó)原12.4萬個(gè)線下校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，壓減到9 728個(gè)，壓減率達(dá)92%；全國(guó)原263個(gè)線上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，壓減到34個(gè)，壓減率達(dá)87%。[13]由此可見，“雙減”工作尤其義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)治理工作，取得了重要的階段性成效。

與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2021年秋季開學(xué)后所進(jìn)行的專題調(diào)查[14]結(jié)論基本一致，根據(jù)我們的相關(guān)調(diào)查②上海市教科院民辦教育研究所研究報(bào)告:《“雙減”實(shí)施效果暨校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況問卷調(diào)查分析匯總報(bào)告》，2021年12月。2021年年底，上海教科院民辦教育研究所受有關(guān)方面委托，面向全國(guó)東、中、西部共10個(gè)省域進(jìn)行了一次樣本總數(shù)達(dá)到237萬份的中小學(xué)生及家長(zhǎng)問卷調(diào)查。，“雙減”政策在實(shí)施中得到了廣大學(xué)生及家長(zhǎng)的普遍支持。調(diào)查表明，超過三分之二的家長(zhǎng)群體認(rèn)同本地校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理成效，認(rèn)為“雙減”大幅壓減了孩子們學(xué)科類校外培訓(xùn)的數(shù)量和強(qiáng)度；有七成左右的家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校所推出的各種課后服務(wù)表示滿意，其中四分之三以上的家長(zhǎng)對(duì)孩子的學(xué)業(yè)焦慮得到不同程度緩解。與此同時(shí)，有八成左右的學(xué)生明確表示學(xué)校布置的“作業(yè)量變少”了，有九成以上學(xué)生認(rèn)為“雙減”有效減輕了學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，改善了自己與父母的關(guān)系，并有近七成學(xué)生對(duì)現(xiàn)狀表示滿意。

調(diào)查還表明，嚴(yán)格規(guī)制之下，在學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)總量大幅壓減的同時(shí)，留存部分的機(jī)構(gòu)“合規(guī)性”得到較大程度提高，而且其面向中小學(xué)生的各種培訓(xùn)服務(wù)行為更加規(guī)范、有序。其中，無證無照培訓(xùn)行為得到極大遏制，違規(guī)上市的培訓(xùn)企業(yè)大多已完成資產(chǎn)剝離，虛假宣傳、違規(guī)收費(fèi)、挖搶師資、超前培訓(xùn)和泄露學(xué)生家長(zhǎng)信息等失范問題均得到了根本性的治理。

根據(jù)教育部全國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)治理“回頭看”工作通報(bào)顯示，截至2022年4月30日，全國(guó)累計(jì)排查培訓(xùn)機(jī)構(gòu)82 246個(gè)(含線上、線下機(jī)構(gòu)，含已關(guān)停的機(jī)構(gòu)復(fù)查及非學(xué)科類機(jī)構(gòu)涉嫌開展學(xué)科類培訓(xùn)排查)，其中發(fā)現(xiàn)有問題的機(jī)構(gòu)數(shù)為1 771個(gè)，占比僅為2.2%；審核培訓(xùn)材料126 791份，發(fā)現(xiàn)存在不合規(guī)情況的培訓(xùn)材料為654份，占比僅為0.5%；審核從業(yè)人員資質(zhì)217 614人，發(fā)現(xiàn)不具備相應(yīng)資質(zhì)的教學(xué)、教研人員數(shù)量為713人，占比僅為0.3%。[15]

三、校外培訓(xùn)治理的現(xiàn)實(shí)困局及成因

如前文所述，通過一段時(shí)間全周期高頻率大力度的集中治理，校外培訓(xùn)尤其是義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)教育市場(chǎng)秩序得以整飭和重塑，各種行業(yè)亂象得到了極大遏制，整個(gè)基礎(chǔ)教育的外部生態(tài)環(huán)境由此有了較大程度的改觀。這一戰(zhàn)績(jī)來之不易，值得倍加珍惜。但同時(shí)，也要清醒地看到，由于受到各種復(fù)雜因素的影響，“雙減”工作特別是校外培訓(xùn)治理仍然面臨不少歷史羈絆和現(xiàn)實(shí)困局，存在許多思想障礙和制度約束。這些困局及障礙包括:學(xué)校教育能否質(zhì)效雙增，校外培訓(xùn)能否標(biāo)本兼治，課后服務(wù)能否保證公平，課余時(shí)間能否科學(xué)利用，教師關(guān)切能否有效回應(yīng)，家長(zhǎng)焦慮能否切實(shí)減輕，學(xué)生負(fù)擔(dān)能否快速下降，評(píng)價(jià)導(dǎo)向能否徹底扭轉(zhuǎn)。[16]阻礙學(xué)科類校外培訓(xùn)治理深入推進(jìn)的主要因素存在于以下三大方面。

(一)升學(xué)考試壓力導(dǎo)致補(bǔ)課剛需長(zhǎng)期存在

因受傳統(tǒng)文化觀念的深度影響，中國(guó)廣大學(xué)生家長(zhǎng)都不希望自己的孩子輸在“起跑線”。由于實(shí)踐中教育評(píng)價(jià)改革推進(jìn)不快，基礎(chǔ)教育應(yīng)試化傾向還比較嚴(yán)重，同時(shí)職業(yè)教育發(fā)展存在短板且出路不夠通暢，加上教育資源配置客觀上存在區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際不平衡的情況，廣大學(xué)生及家長(zhǎng)在平常學(xué)習(xí)和升學(xué)考試中普遍存在“分分計(jì)較”和“唯分是從”的現(xiàn)象，形成了“要進(jìn)好學(xué)校就要考出好成績(jī)，要取得好成績(jī)就必須補(bǔ)差培優(yōu)”的應(yīng)試邏輯。

現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，在校內(nèi)資源及課堂教學(xué)無法滿足個(gè)性化需求的情況下，為了要提分，廣大學(xué)生及家長(zhǎng)就只好到社會(huì)上去尋找相近的服務(wù)替代品，于是校外培訓(xùn)教育便應(yīng)運(yùn)而生，“學(xué)校不講機(jī)構(gòu)講、課內(nèi)不講課外講、上課不講輔導(dǎo)講”的局面也便由此奠定。長(zhǎng)期以來，在“內(nèi)卷化”的升學(xué)考試競(jìng)爭(zhēng)格局下，為了不使孩子輸在起跑線上，千千萬萬義務(wù)教育階段的學(xué)生家長(zhǎng)都存在“雞娃”心理及“雞娃”行動(dòng)。這樣一種心理和行動(dòng)，在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無處不在的商業(yè)炒作和無孔不入的廣告營(yíng)銷催化下，其“羊群效應(yīng)”和“劇場(chǎng)效應(yīng)”更是被無限放大，從而最終演變?yōu)槿鐣?huì)的教育焦慮心理乃至教育恐懼情緒。

應(yīng)該說，自2021年7月“雙減”政策實(shí)施以來，隨著全國(guó)性義務(wù)教育階段學(xué)校校內(nèi)課后服務(wù)的全面推出，尤其是隨著供給端——學(xué)科類校外培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)數(shù)量及培訓(xùn)時(shí)段的大幅度壓減，廣大義務(wù)教育階段學(xué)生及其家長(zhǎng)的校外“補(bǔ)課”需求也得到了部分替代和明顯降低。但是，這種替代和降低，并不是徹底根除。相關(guān)調(diào)查①上海市教科院民辦教育研究所研究報(bào)告:《“雙減”實(shí)施效果暨校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況問卷調(diào)查分析匯總報(bào)告》，2021年12月。2021年年底，上海教科院民辦教育研究所受有關(guān)方面委托，面向全國(guó)東中西部共10個(gè)省域進(jìn)行了一次樣本總數(shù)達(dá)到237萬份的中小學(xué)生及家長(zhǎng)問卷調(diào)查。顯示，有三成左右的家長(zhǎng)對(duì)自己孩子所在學(xué)校推出的課后服務(wù)表示不甚滿意，且周末仍有27%的家長(zhǎng)通過家教等方式給自己的孩子進(jìn)行學(xué)科類補(bǔ)課。分析表明，中高考升學(xué)壓力和中考普職分流是家長(zhǎng)產(chǎn)生教育焦慮及采取補(bǔ)課行動(dòng)的主要原因。調(diào)研同時(shí)表明，家長(zhǎng)群體對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的態(tài)度具有兩面性:一方面希望減少培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量、降低培訓(xùn)收費(fèi)水平；另一方面又希望改善培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量、確保機(jī)構(gòu)運(yùn)行安全。可見，“雙減”政策的深入實(shí)施，還需要進(jìn)一步凝聚社會(huì)共識(shí)尤其需要取得廣大家長(zhǎng)群體的深度理解，并且不懈努力、久久為功，才能真正奏效。[17]

(二)逐利資本助推校外培訓(xùn)變異行為增多

無利不起早，資本的天性從來都是逐利的。事實(shí)證明，只要有市場(chǎng)需求存在且有利可圖的地方，就會(huì)有資本出沒并引發(fā)各種商業(yè)活動(dòng)。同樣地，因?yàn)橛小把a(bǔ)課”的剛需存在，所以形形色色的資本也就一直游走于校外培訓(xùn)市場(chǎng)之中，并未真正遠(yuǎn)離。雖然“雙減”政策實(shí)施以來，在各種硬性措施的嚴(yán)格規(guī)制之下，大量風(fēng)險(xiǎn)投資和私募資金出于避險(xiǎn)目的暫時(shí)抽離了校外培訓(xùn)市場(chǎng)，但是為數(shù)不少的“零星資本”仍然活躍在學(xué)科類校外培訓(xùn)市場(chǎng)邊界，通過各種“隱形”或“變異”方式規(guī)避行政監(jiān)管，繼續(xù)從事著灰色交易活動(dòng)。

相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下學(xué)科類校外培訓(xùn)教育市場(chǎng)所涌現(xiàn)出來的各種變異培訓(xùn)形態(tài)，包括但不限于以下八種情形[18]①上海市教科院民辦教育研究所研究報(bào)告:《校外學(xué)科培訓(xùn)隱形變異:動(dòng)向、特點(diǎn)、對(duì)策》，2022年4月。:(1)違反培訓(xùn)主體有關(guān)規(guī)定，證照不全的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，以咨詢、文化傳播、“家政服務(wù)”“住家教師”“眾籌私教”等名義違規(guī)開展學(xué)科類培訓(xùn)。(2)違反培訓(xùn)人員有關(guān)規(guī)定，不具備教師資格的人員違規(guī)開展學(xué)科類培訓(xùn)，在職中小學(xué)教師違規(guī)開展有償補(bǔ)課。(3)違反培訓(xùn)時(shí)間有關(guān)規(guī)定，通過“直播變錄播”等方式違規(guī)開展學(xué)科類培訓(xùn)。(4)違反培訓(xùn)地點(diǎn)有關(guān)規(guī)定，組織異地培訓(xùn)，在居民樓、酒店、咖啡廳等場(chǎng)所，化整為零在登記場(chǎng)所之外開展“一對(duì)一”“一對(duì)多”等學(xué)科類培訓(xùn)。(5)違反培訓(xùn)內(nèi)容有關(guān)規(guī)定，以游學(xué)、研學(xué)、夏令營(yíng)、思維素養(yǎng)、國(guó)學(xué)素養(yǎng)等名義，或者在科技、體育、文化藝術(shù)等非學(xué)科類培訓(xùn)中，違規(guī)開展學(xué)科類培訓(xùn)。(6)違反培訓(xùn)方式有關(guān)規(guī)定，線下機(jī)構(gòu)通過即時(shí)通信、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議、直播平臺(tái)等方式違規(guī)開展線上學(xué)科類培訓(xùn)。(7)規(guī)避國(guó)內(nèi)法律法規(guī)及行政監(jiān)管，在境外(如新加坡、印度和馬來西亞等國(guó)家)面向境內(nèi)中小學(xué)生開設(shè)相關(guān)學(xué)習(xí)網(wǎng)站，從事變相學(xué)科培訓(xùn)。(8)一些專業(yè)公司借助智能化手段，單獨(dú)或聯(lián)合培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過研發(fā)AI機(jī)器人替代真人教師(如KDXF學(xué)習(xí)機(jī)和BBG家教機(jī)等)，以在線聯(lián)機(jī)或終端產(chǎn)品形式開展學(xué)科類培訓(xùn)。

各種地下或變形的學(xué)科類違規(guī)補(bǔ)課活動(dòng)，普遍存在超綱超前培訓(xùn)行為，多以片面誤導(dǎo)學(xué)生重復(fù)刷題和機(jī)械操練為手段，不僅加重了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)和家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)、精力負(fù)擔(dān)，也破壞了學(xué)校教學(xué)秩序、干擾了“雙減”工作成效。為此，亟須織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化行政規(guī)制，不能聽之任之、放任自流。[19]

(三)法治欠缺造成校外培訓(xùn)治理合力不強(qiáng)

從實(shí)際推進(jìn)情況看，近年來各地對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范治理，所采用的幾乎都是由教育行政部門主導(dǎo)且以政策推動(dòng)為主的垂直治理模式。這樣一種治理模式的主要特點(diǎn)，在于“集中性”“強(qiáng)制化”“運(yùn)動(dòng)式”，通過密集推出一系列突破性、非常規(guī)的政策工具，往往能夠取得短平快的政策成效。但同時(shí)，囿于法制資源不足、配套制度欠缺以及部門職責(zé)不清等因素，這樣一種“暴風(fēng)驟雨”式的治理，也難免會(huì)產(chǎn)生一些衍生問題和矛盾，導(dǎo)致治理機(jī)制不順、治理合力不強(qiáng)。這些問題和矛盾，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

其一，日常行政監(jiān)管存在不少盲區(qū)。當(dāng)前，各種學(xué)科類校外培訓(xùn)變異行為正日益增多，尤其是各類家教活動(dòng)大肆興起，已經(jīng)嚴(yán)重干擾了校外培訓(xùn)治理工作，并不同程度抵消了“雙減”的實(shí)際成效。而與常規(guī)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不同，面廣量大的大學(xué)生家教和“住家家教”等變異行為，復(fù)雜性更高、隱秘性更強(qiáng)、流動(dòng)性更大，加上現(xiàn)有法律法規(guī)及相關(guān)行政規(guī)章對(duì)于個(gè)體從教行為并未做出明確的禁止性規(guī)定，以現(xiàn)有“雙減”工作框架下的管理機(jī)制，還很難對(duì)其實(shí)施全面而有效的監(jiān)管。因?yàn)椋绨础稛o證無照經(jīng)營(yíng)查處辦法》(國(guó)務(wù)院令第684號(hào))的有關(guān)規(guī)定，在沒有明確個(gè)體從教行為需取得行政許可或應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)條件前，家教輔導(dǎo)事宜往往被視為“不屬于無證無照經(jīng)營(yíng)”范疇。這就導(dǎo)致當(dāng)下許多家政公司營(yíng)業(yè)范圍雖多涉及“家教服務(wù)”，而對(duì)此市場(chǎng)監(jiān)管部門則認(rèn)為“不屬于超范圍經(jīng)營(yíng)”，自己無權(quán)干涉，從而使得這一類變異培訓(xùn)成為監(jiān)管上的一大盲區(qū)。不僅如此，目前校外培訓(xùn)教育市場(chǎng)上還存在一些性質(zhì)不易判定的灰色地帶和“擦邊球”現(xiàn)象，也游離于行政監(jiān)管之外。譬如，一些語(yǔ)言類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面向中小學(xué)生所開展的英語(yǔ)戲劇類培訓(xùn)和小語(yǔ)種培訓(xùn)，其性質(zhì)是否屬于學(xué)科培訓(xùn)尚無定論。又如，市場(chǎng)上涉及廣大中小學(xué)生的各類國(guó)際課程培訓(xùn)及其所衍生的“洋高考”“洋應(yīng)試”行為，是否屬于學(xué)科類培訓(xùn)范疇也還存在較大爭(zhēng)議。

其二，綜合執(zhí)法機(jī)制尚未完全建立。由于2002年出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》并未明確將“經(jīng)營(yíng)性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”納入教育行政部門管理范疇②2002年12月28日出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》第六十六條規(guī)定:“在工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！钡?，直到2017年11月7日《民辦教育促進(jìn)法》修訂，國(guó)務(wù)院也沒有單獨(dú)就此制定管理辦法。，因此很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，各種各樣在工商行政管理部門注冊(cè)登記的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)超范圍開展學(xué)科類培訓(xùn)活動(dòng)，實(shí)際上并不在教育行政部門監(jiān)管能力所能覆蓋的范圍之內(nèi)。這也是導(dǎo)致校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)野蠻生長(zhǎng)的一大制度誘因。要對(duì)數(shù)量極其龐大、類型極為復(fù)雜的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施規(guī)范治理，涉及方方面面的工作，是一個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。實(shí)踐表明，要將行業(yè)性特征很強(qiáng)且市場(chǎng)化程度很高的各級(jí)各類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完全納入行政監(jiān)管范疇，光靠教育行政部門一家的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至是無濟(jì)于事的。為此，自2021年7月以來，在中央統(tǒng)一部署下，國(guó)家層面建立了校外培訓(xùn)治理部際專門協(xié)調(diào)機(jī)制，并明確了相關(guān)部門的工作分工及具體職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，教育部還會(huì)同中央編辦和司法部就如何加強(qiáng)教育行政執(zhí)法、深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理問題提出了相應(yīng)要求。但是，就面上情況來說，隨著“雙減”工作的深入推進(jìn)，校外培訓(xùn)執(zhí)法不到位的問題正逐步顯現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，綜合執(zhí)法體制機(jī)制尚未完全理順，執(zhí)法統(tǒng)籌不夠、合力不強(qiáng)；不少地方教育行政部門觀念認(rèn)識(shí)還不到位，認(rèn)為自身沒有執(zhí)法權(quán)，不能執(zhí)法、不敢執(zhí)法；很多基層執(zhí)法隊(duì)伍不健全，未設(shè)機(jī)構(gòu)、缺乏力量，且僅有的執(zhí)法力量也存在不懂執(zhí)法、不會(huì)執(zhí)法等問題。更有甚者，許多地方主要依靠相關(guān)部門“幫助”執(zhí)法，一些違法行為不能得到及時(shí)處理，從而影響“雙減”政策特別是校外培訓(xùn)治理措施落地見效。[20]

其三，一些政策性規(guī)定約束力不強(qiáng)。迄今為止，所有涉及校外培訓(xùn)行為規(guī)范與調(diào)整的舉措，除了少部分是規(guī)范性文件外，更多的則是政策性文件。由于缺失相關(guān)法律支撐，其中一些政策性規(guī)定在推行當(dāng)中往往顯得剛性不足，約束力有限，這在一定程度上影響了規(guī)范的力度和治理的效力?，F(xiàn)實(shí)中，這類問題并不少見，概括而言，大致有以下兩大類情況:(1)受職責(zé)法定約束，有些要求部門間協(xié)同或配合的事項(xiàng)，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)沒有得到充分響應(yīng)。就“無證無照”校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言，“雙減”文件強(qiáng)調(diào)要“依法依規(guī)嚴(yán)肅查處不具備相應(yīng)資質(zhì)條件、未經(jīng)審批多址開展培訓(xùn)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”，同時(shí)要求市場(chǎng)監(jiān)管部門要“加大執(zhí)法檢查力度，會(huì)同教育部門依法依規(guī)嚴(yán)肅查處違法違規(guī)培訓(xùn)行為”。然而，在地方層面，一些基層市場(chǎng)監(jiān)管部門往往會(huì)以“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”為由，不主動(dòng)協(xié)同、不積極作為，從而導(dǎo)致各種違法違規(guī)培訓(xùn)行為屢禁不止、時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。(2)囿于《行政許可法》等法律限制，一些政策上的禁止性規(guī)定缺少罰則，對(duì)違法違規(guī)行為難以形成震懾力。譬如，對(duì)于大量存在的學(xué)科類機(jī)構(gòu)的超綱超前培訓(xùn)行為，雖然相關(guān)文件三令五申要“依法依規(guī)堅(jiān)決查處”，但是由于相關(guān)法律法規(guī)及行政規(guī)章沒有就此類違規(guī)行為作出過任何有關(guān)處罰性規(guī)定，導(dǎo)致地方教育行政部門在實(shí)際執(zhí)法中只能不斷地開具“整改通知書”，而很難依據(jù)《行政處罰法》等的規(guī)定，對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)作出有威懾力的實(shí)質(zhì)性處罰，從而也導(dǎo)致校外培訓(xùn)市場(chǎng)中的一些頑瘴痼疾長(zhǎng)期得不到根本上的規(guī)范。此外，有的政策性規(guī)定(如收費(fèi)價(jià)格管制和禁止發(fā)布商業(yè)廣告等)與現(xiàn)行《價(jià)格法》及《廣告法》等法律規(guī)定還存在不盡一致的地方，也造成一些部門在實(shí)際執(zhí)法時(shí)感到困惑、難以處理，亟需通過制定新的法律法規(guī)或修訂現(xiàn)有法律相關(guān)條款加以協(xié)調(diào)解決。

四、校外培訓(xùn)治理長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的著力點(diǎn)

有學(xué)者認(rèn)為，深入推進(jìn)“雙減”，要基于教育高質(zhì)量發(fā)展視角，全面理解“雙減”的戰(zhàn)略定位，明確其目標(biāo)定位、關(guān)鍵任務(wù)與推進(jìn)動(dòng)力。[21]也有學(xué)者提出，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“有為政府與有效市場(chǎng)”相結(jié)合的治理邏輯。[22]總的來看，在校外培訓(xùn)長(zhǎng)效治理機(jī)制探索中，目前以教育行政部門為主導(dǎo)的治理體系已基本形成，這一治理體系在落實(shí)“雙減”工作中發(fā)揮了極為重要的作用。然而，囿于各種歷史和現(xiàn)實(shí)因素，這一治理體系特別是其中的一些工作機(jī)制還不夠完善，需要通過改革體制、健全法制、調(diào)適規(guī)制等途徑加以完善、充實(shí)和優(yōu)化，從而形成更為科學(xué)、更加效能、更可持續(xù)的治理機(jī)制。

(一)轉(zhuǎn)化服務(wù)需求，深入推進(jìn)源頭式治理

學(xué)科類校外培訓(xùn)之所以生生不息，其根源在于現(xiàn)有國(guó)情下“補(bǔ)課”已成為一種剛需且長(zhǎng)期存在。要從根本上規(guī)制校外培訓(xùn)行為，還得從需求的導(dǎo)流和轉(zhuǎn)化上著手，也即要在大力推動(dòng)基礎(chǔ)教育資源均衡發(fā)展、深化教育評(píng)價(jià)方式改革、深入促進(jìn)普通教育與職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，加快構(gòu)建學(xué)校家庭社會(huì)共同育人機(jī)制，形成校內(nèi)外協(xié)同育人格局，促進(jìn)學(xué)生健康成長(zhǎng)和全面發(fā)展。

1.力促學(xué)校教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展

廣大中小學(xué)校是教書育人、立德樹人的主陣地，學(xué)校教育好不好、質(zhì)量高不高，直接影響著無數(shù)家庭的教育選擇及補(bǔ)課行為。各地務(wù)必落實(shí)“雙減”文件精神，切實(shí)加大義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的投入力度及統(tǒng)籌層級(jí)，進(jìn)一步均衡教育資源配置，促進(jìn)各類新優(yōu)質(zhì)學(xué)校成長(zhǎng)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給；同時(shí)，要積極推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)化治理和城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)，建立健全區(qū)域內(nèi)骨干教師、管理力量的交流與互換機(jī)制，整體提升學(xué)校辦學(xué)水平，加快縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校間教育水平差距。在此基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化人才培養(yǎng)模式，大力提升課堂教學(xué)質(zhì)量，深入做好包括“補(bǔ)差培優(yōu)”在內(nèi)的各類線上線下課后服務(wù)工作，穩(wěn)步深化高中階段招生改革，全面落實(shí)義務(wù)教育學(xué)校免試就近入學(xué)政策，將實(shí)驗(yàn)性示范性高中招生名額直接分配到區(qū)域內(nèi)每一所初中學(xué)校。通過以上舉措，更好滿足學(xué)生個(gè)性化需求，服務(wù)學(xué)生多樣化發(fā)展，消除廣大學(xué)生及家長(zhǎng)的教育焦慮，從而從源頭上降低“補(bǔ)課”剛需，有效減輕學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.推動(dòng)家庭教育回歸理性

家庭教育是教育的開端，家庭是孩子的第一課堂，父母是孩子的第一任老師。如何引導(dǎo)廣大學(xué)生家長(zhǎng)摒棄功利觀念、克服盲從心理、糾正“雞娃”行動(dòng)，在孩子的成長(zhǎng)歷程上，更加尊重孩子本身的天性、興趣和志愿，從而以更加平和而理性的心態(tài)看待和對(duì)待孩子的教育問題，這既是重建良好家庭教育的必然要求，也是深層次遏制過度“補(bǔ)課”剛需的關(guān)鍵所在。對(duì)此，各級(jí)政府相關(guān)部門、婦聯(lián)組織和廣大中小學(xué)校務(wù)必深入貫徹《家庭教育促進(jìn)法》和《未成年人保護(hù)法》等法律規(guī)定，在積極引導(dǎo)全社會(huì)對(duì)好教育、好學(xué)校、好學(xué)生形成正確導(dǎo)向的同時(shí)，著力辦好各級(jí)各類家長(zhǎng)學(xué)校，推動(dòng)社區(qū)家庭教育指導(dǎo)中心、服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，并通過建設(shè)家庭教育研究指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)等載體，切實(shí)引導(dǎo)廣大學(xué)生家長(zhǎng)更加注重自身的言傳身教，全面樹立科學(xué)育兒觀念，理性確定孩子成長(zhǎng)預(yù)期。通過以上舉措，促使廣大學(xué)生家長(zhǎng)更好凝聚共識(shí)、形成合力，深度理解并以實(shí)際行動(dòng)支持“雙減”政策落地見效。

3.推進(jìn)社會(huì)教育共建共享

社會(huì)教育是學(xué)校家庭社會(huì)共同育人機(jī)制不可或缺的有機(jī)組成部分。落實(shí)“雙減”文件精神，各地可以也應(yīng)該進(jìn)一步整合校內(nèi)外資源，統(tǒng)籌校外實(shí)踐活動(dòng)課程，拓寬課后服務(wù)范圍和類型，更好作用于學(xué)生素質(zhì)教育。為此，一方面，各級(jí)政府要切實(shí)加大未成年人校外教育場(chǎng)所的布局及建設(shè)力度，補(bǔ)齊歷史“欠賬”，在充分發(fā)揮少年宮、青少年活動(dòng)中心等各類校外教育單位重要陣地作用的同時(shí)，積極引導(dǎo)普通高校、職業(yè)院校、科研機(jī)構(gòu)和各類企事業(yè)單位面向所在區(qū)域中小學(xué)校開放實(shí)訓(xùn)中心、科普平臺(tái)、生產(chǎn)一線場(chǎng)景，力所能及為學(xué)生職業(yè)體驗(yàn)、社會(huì)實(shí)踐和生涯教育創(chuàng)造條件。另一方面，可以通過政府購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政專項(xiàng)支持和稅收減免優(yōu)惠等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多公益性強(qiáng)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)向素質(zhì)類轉(zhuǎn)型，回歸育人正常軌道，在條件允許的情況下，鼓勵(lì)和支持各地適當(dāng)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)校參與課后服務(wù)，幫助學(xué)校向?qū)W生提供更多可自主選擇的興趣類課后服務(wù)活動(dòng)，彌補(bǔ)學(xué)校資源不足和服務(wù)短板，從而引導(dǎo)學(xué)生把更多的時(shí)間和精力用在素質(zhì)拓展上，而不是參加校外學(xué)科補(bǔ)習(xí)活動(dòng)。

(二)健全綜合執(zhí)法，更好鞏固協(xié)同化治理

要持續(xù)對(duì)面廣量大的校外培訓(xùn)治理機(jī)構(gòu)實(shí)施規(guī)范治理，同時(shí)做好“防反彈、防變異、防風(fēng)險(xiǎn)”等極為艱巨繁重的工作，光靠一個(gè)部門、一個(gè)系統(tǒng)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。必須在各級(jí)黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在健全教育系統(tǒng)自身執(zhí)法體系的同時(shí)，建立并完善多部門聯(lián)合、跨領(lǐng)域合作、全行業(yè)協(xié)同的綜合執(zhí)法機(jī)制。

1.強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法體系建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)行為的日常監(jiān)管，首要責(zé)任在于教育行政部門?！半p減”意見和《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》均已明確，各類涉及學(xué)科培訓(xùn)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，都必須經(jīng)審批取得辦學(xué)許可證并登記取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照(或事業(yè)單位法人證書、民辦非企業(yè)單位登記證書)后，才能開展培訓(xùn)。在已將學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)納入行政許可范疇的情況下，按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，各級(jí)教育行政部門務(wù)必要做到應(yīng)管盡管，切實(shí)做好全面、全程、全時(shí)監(jiān)管工作，防止和避免一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)的重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象。為此，迫切需要進(jìn)一步健全教育系統(tǒng)自身的監(jiān)管責(zé)任體系和工作機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化教育行政執(zhí)法功能，著力提升校外培訓(xùn)治理能力和治理水平。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各級(jí)地方教育行政部門要在建立健全校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法現(xiàn)有機(jī)制和強(qiáng)化教育行政部門校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法職責(zé)的基礎(chǔ)上，切實(shí)增強(qiáng)校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法力量，提高校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法能力。尤為重要的是，各級(jí)教育部門要積極爭(zhēng)取同級(jí)編制管理部門的理解和支持，加快教育系統(tǒng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)教育自身執(zhí)法力量配備。

2.完善多部門綜合執(zhí)法機(jī)制

2018年初以來特別是2021年7月以來，全國(guó)范圍針對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所開展的大規(guī)模治理行動(dòng)，之所以能在較短的時(shí)間內(nèi)取得顯著成效，其中一條重要經(jīng)驗(yàn)就是，各地都在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適時(shí)建立了由教育行政部門牽頭并由多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同的綜合執(zhí)法機(jī)制，組建了相應(yīng)的校外培訓(xùn)治理工作專班，初步形成了“街道吹哨、部門報(bào)到”的網(wǎng)格化治理格局。但是，這樣一種治理局面還不夠穩(wěn)固，其在實(shí)踐中不僅存在指揮條線不夠清晰、部門工作分工不盡合理等問題，而且隨著階段性治理目標(biāo)的完成，有的部門不同程度出現(xiàn)了厭戰(zhàn)心理和畏難情緒，出現(xiàn)了配合度下降、執(zhí)行力不強(qiáng)等情況。為此，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)校外培訓(xùn)治理工作的專項(xiàng)督導(dǎo)，督促各地進(jìn)一步發(fā)揮教育行政部門的統(tǒng)籌作用，完善并鞏固由市監(jiān)、住建、公安、網(wǎng)信、通管、銀監(jiān)、稅務(wù)等多部門協(xié)同和街鎮(zhèn)、村居等全方位聯(lián)動(dòng)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管體系，建立健全校外培訓(xùn)治理工作部門聯(lián)席會(huì)議制度。唯有如此，才能確保治理工作不斷線、不掉鏈，才能做到治理機(jī)制常態(tài)化、長(zhǎng)效化。

3.提升全行業(yè)協(xié)同執(zhí)法能力

推動(dòng)校外培訓(xùn)良性治理格局的形成，還應(yīng)更好發(fā)揮各類培訓(xùn)教育行業(yè)性組織及中介機(jī)構(gòu)的重要作用，強(qiáng)化行業(yè)自律，推進(jìn)多元共治。我國(guó)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量極其龐大，類型極為多樣，情況極度復(fù)雜。以教育行政部門及相關(guān)管理機(jī)關(guān)現(xiàn)有力量配備，短時(shí)間內(nèi)將面廣量大的各式各樣校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)全部納入行政管理軌道，全面實(shí)施前置許可和過程監(jiān)管，這對(duì)各級(jí)地方政府而言，的確是一項(xiàng)極其艱巨而繁重的任務(wù)。借鑒境外相關(guān)國(guó)家治理“影子教育”的做法及經(jīng)驗(yàn)，從現(xiàn)有具體國(guó)情出發(fā)，我們認(rèn)為，除了要在相關(guān)教育法規(guī)中厘清行政許可的范圍及程序，明確對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施負(fù)面清單管理外，還應(yīng)該用好用足用活行業(yè)組織在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“自我服務(wù)、自我管理、自我約束”等方面的功能和作用。本著簡(jiǎn)政放權(quán)、激活市場(chǎng)的原則，各級(jí)政府在深化“放管服”改革中，可以也應(yīng)當(dāng)將一些行政管理職能讓渡給行業(yè)組織，鼓勵(lì)和扶持各類中介機(jī)構(gòu)在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)研制、教師資格認(rèn)證、培訓(xùn)質(zhì)量督導(dǎo)、收費(fèi)定價(jià)約束、信用等級(jí)評(píng)估和失范行為自律等方面發(fā)揮建設(shè)性作用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的多元共治和長(zhǎng)治久安。[23]

(三)消除監(jiān)管盲區(qū)，不斷完善全方位治理

各類隱形變異培訓(xùn)活動(dòng)日益活躍，同時(shí)不少非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)了擅自開展學(xué)科類培訓(xùn)等違規(guī)現(xiàn)象，正成為校外培訓(xùn)治理中的新盲區(qū)，亟待強(qiáng)化規(guī)范治理。

1.加大學(xué)科類變異培訓(xùn)查處力度

學(xué)科類隱形變異培訓(xùn)行為形態(tài)多樣、表征復(fù)雜、行蹤隱匿，不易發(fā)現(xiàn)、不易取證、不易定性，可以說是當(dāng)下校外培訓(xùn)治理中最大的盲區(qū)和難點(diǎn)。以大學(xué)生違規(guī)開展家教為例，要對(duì)其進(jìn)行根本性治理，需要采取的措施包括但不限于以下幾點(diǎn):一要將包括大學(xué)生在內(nèi)的各類人員違規(guī)從事學(xué)科類開班教學(xué)行為明確列為“無證無照”培訓(xùn)活動(dòng)，納入常規(guī)監(jiān)管軌道，堅(jiān)決予以取締。二要全面清理家教服務(wù)信息推送中介平臺(tái)，將其納入違規(guī)發(fā)布培訓(xùn)商業(yè)廣告范疇加以嚴(yán)格監(jiān)管，同時(shí)責(zé)成所有高校主動(dòng)關(guān)停大學(xué)生家教服務(wù)機(jī)構(gòu)。三要加強(qiáng)對(duì)在校大學(xué)生的宣教工作，引導(dǎo)其主動(dòng)終止并積極抵制各類違規(guī)家教行為。四要以專門法規(guī)或行政規(guī)章形式對(duì)各類家教行為作出細(xì)分和界定，明確禁止任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)面向在校中小學(xué)生開展各種形式的家教活動(dòng)。①我們認(rèn)為，在現(xiàn)有行政規(guī)制難以企及的情況下，是否允許“一對(duì)一”家教行為合法存在并對(duì)其實(shí)施相應(yīng)的行政許可制度，從而納入常規(guī)行政監(jiān)管渠道，這是值得研究的一個(gè)課題。五要全面將各類違規(guī)家教行為納入教育行政綜合執(zhí)法體系，建立健全各職能部門分工負(fù)責(zé)、共同履職的工作機(jī)制，進(jìn)一步完善“巡查發(fā)現(xiàn)、歸口受理、分派協(xié)調(diào)、違法查處”等各環(huán)節(jié)相互銜接的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。

2.完善非學(xué)科培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度

一段時(shí)間以來，受各種因素激發(fā)，市場(chǎng)上各種體育、藝術(shù)和科技類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生、迅速崛起。作為學(xué)校教育的有益補(bǔ)充，該類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)滿足學(xué)生多樣化教育服務(wù)需求有一定的積極作用。但是，由于當(dāng)前不少地方尚未完全將學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)納入許可審批和行政監(jiān)管范疇，加上逐利資本驅(qū)使，該類培訓(xùn)市場(chǎng)不同程度存在野蠻生長(zhǎng)現(xiàn)象，出現(xiàn)了諸如虛假宣傳、哄抬價(jià)格、違規(guī)收費(fèi)和偷漏稅收等失范行為。更有甚者，一些非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)避行政監(jiān)管，以素質(zhì)培訓(xùn)之名行學(xué)科培訓(xùn)之實(shí)，一定程度干擾了“雙減”工作部署。對(duì)此，一方面，各地要按照國(guó)家層面的統(tǒng)一部署，盡快針對(duì)文化藝術(shù)、體育、科技等非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立問題，制定具體設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入程序，分級(jí)分類將各種非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)逐一納入前置許可及行政監(jiān)管范疇。另一方面，要落實(shí)“省級(jí)統(tǒng)籌、屬地負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制，將非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理統(tǒng)一列入地方政府校外培訓(xùn)教育治理聯(lián)席會(huì)議或“雙減”工作專班議事日程，重點(diǎn)強(qiáng)化此類機(jī)構(gòu)場(chǎng)所安全、人員資質(zhì)、培訓(xùn)材料以及收費(fèi)、廣告、反壟斷等方面的監(jiān)管工作，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為，從而促進(jìn)非學(xué)科類培訓(xùn)有度有序有效發(fā)展。[24]

(四)加快立法進(jìn)程，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)法治化治理

過去一個(gè)時(shí)期，在中央層面的大力推動(dòng)下，各級(jí)政府都已建立了針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范與治理的工作體系，初步形成了一個(gè)由教育部門牽頭并有多部門共同參與的綜合監(jiān)管機(jī)制。但現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)槿鄙俜ㄖ埔?guī)范，仍未理順相關(guān)監(jiān)管權(quán)責(zé)體系，難以壓實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)信、公安等有關(guān)部門的職責(zé)，沒有充分形成多部門聯(lián)合執(zhí)法的強(qiáng)大合力。同時(shí)，現(xiàn)有諸多涉及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事項(xiàng)，多散見于各種文件規(guī)定之中，缺乏可操作的強(qiáng)制性要求，對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)施行政處罰的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不甚清晰，這既增加了執(zhí)法難度，也影響了治理成效。為此，亟須研究制定專門針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范，推進(jìn)校外培訓(xùn)治理法治化進(jìn)程。

1.推動(dòng)國(guó)家層面單獨(dú)立法

各種分析表明，未來一個(gè)時(shí)期，針對(duì)民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出臺(tái)有針對(duì)性的法律法規(guī)，是規(guī)范教育培訓(xùn)市場(chǎng)的重中之重?？紤]到校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)尤其是學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的組織特性和運(yùn)行方式與全日制民辦學(xué)校具有很大的差異，同時(shí)鑒于“雙減”意見及相關(guān)配套文件涉及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范治理的不少規(guī)定及要求，已經(jīng)在不同程度上超越了現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為，有必要從實(shí)際需要出發(fā)，專門針對(duì)各類非學(xué)歷校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)制定單獨(dú)的法律規(guī)范。在由全國(guó)人大常委會(huì)直接立法時(shí)機(jī)不夠成熟的情況下，或可先行由國(guó)務(wù)院制訂《校外培訓(xùn)監(jiān)管條例》或《民辦非學(xué)歷培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，盡快將近年來國(guó)家層面有關(guān)校外培訓(xùn)治理的政策規(guī)定加以匯總、修改和充實(shí)，形成具有權(quán)威性和強(qiáng)制力的制度規(guī)范，為監(jiān)管、執(zhí)法、守法等提供有力支持，為整個(gè)教育培訓(xùn)行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展提供法律保障。[25]推進(jìn)校外培訓(xùn)治理法制建設(shè)，除了要著力理順宏觀管理體制、壓實(shí)部門監(jiān)管職責(zé)外，重點(diǎn)是要明確學(xué)科類培訓(xùn)和非學(xué)科類培訓(xùn)概念和劃分標(biāo)準(zhǔn)，明晰機(jī)構(gòu)設(shè)置門檻和審批流程，更關(guān)鍵的是要建立對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)付費(fèi)等問題的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。[26]尤為重要的是，要以專門規(guī)制的形式設(shè)定具體罰則，明確各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的法律責(zé)任。

2.適時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)

在加快推進(jìn)校外培訓(xùn)治理單獨(dú)立法的同時(shí)，還要適時(shí)啟動(dòng)現(xiàn)有涉及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入設(shè)置、收費(fèi)定價(jià)、賬戶監(jiān)管、廣告發(fā)布、招生培訓(xùn)等行為調(diào)整和規(guī)范的相關(guān)法律法規(guī)的修訂工作，以最大程度消除現(xiàn)有規(guī)范性文件或政策性文件與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定之間所存在的不銜接、不一致、不協(xié)調(diào)之處。綜合研判下來，在《校外培訓(xùn)監(jiān)管條例》沒有正式制訂前，或可采取“一攬子”修法方式，酌情組織修訂以下幾部法律法規(guī):(1)修訂《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例，調(diào)整其中涉及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立審批和資金監(jiān)管方面的規(guī)定，明確將非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)納入行政許可范圍，規(guī)定審批部門可對(duì)其實(shí)施預(yù)收費(fèi)專戶監(jiān)管，并授權(quán)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門可以就校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理問題單獨(dú)研制具體管理辦法。(2)修訂《廣告法》，參照該法第二十二條有關(guān)禁止煙草廣告的規(guī)定，修訂該法第二十四條，將各類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)廣告宣傳事項(xiàng)納入負(fù)面清單，禁止在各類大眾傳播媒介或者公共場(chǎng)所、公共交通工具、戶外發(fā)布培訓(xùn)廣告，嚴(yán)禁各類市場(chǎng)主體向未成年人發(fā)送任何形式的學(xué)科類培訓(xùn)廣告。(3)修訂《價(jià)格法》有關(guān)條款，明確將義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)納入重要的公益性服務(wù)范疇，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)，同時(shí)授權(quán)省一級(jí)人民政府物價(jià)主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整地方定價(jià)目錄。(4)修訂《未成年人保護(hù)法》第三十三條，將該條第二款表述調(diào)整為“學(xué)校或校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得占用國(guó)家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期，組織義務(wù)教育階段的未成年學(xué)生集體補(bǔ)課，加重其學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)”；或者在該法附則中，增加表述“本法第三十三條有關(guān)規(guī)定，適用于學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。

(何金輝、張璐、公彥霏、潘奇、朱麗等同仁也對(duì)本研究相關(guān)實(shí)證調(diào)查做出了貢獻(xiàn)，在此一并謹(jǐn)致鳴謝!)