秦 燦，韓宏偉

（伊犁師范大學 法學院，新疆 伊寧 835000）

法律乃治國之重器，良法是善治的前提。不斷提高立法水平，可以最大限度地將法律所彰顯的公平正義、社會主義核心價值觀等明晰地表達出來。立法機關(guān)制定并頒布的法律真正被民眾所認可和遵守，既有利于完善我國的法律規(guī)范體系，也有利于法律的規(guī)范性適用，從而使制定出來的法律產(chǎn)生積極的社會效應，促進國家治理現(xiàn)代化。良法對法律制定的實質(zhì)內(nèi)容提出了更高的要求，作為立法的最高形態(tài)，其制定要素比較復雜，所以要求立法過程盡可能地審慎。所謂“審慎立法”，即在立法的程序和內(nèi)容等方面施以謹慎的態(tài)度和方法，以便在實現(xiàn)法治的軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更為科學規(guī)范地推進全面依法治國。

一、審慎立法和國家治理現(xiàn)代化密切相關(guān)

“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”［1］，由此可見，法治是國家治理現(xiàn)代化的重要依托，國家治理現(xiàn)代化的主要標志是國家治理法治化，法治與國家治理現(xiàn)代化存在內(nèi)外呼應的勾連關(guān)系。亞里士多德的法治觀中包含了兩重含義：“一是制定的法律獲得良好的服從；二是人們所服從的法律是制定良好的法律?！保?］法治包括法律制定和法律實施兩個層面，國家治理現(xiàn)代化包含了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而隨著法治國家建設進程的加快，法治也在不斷被賦予新的內(nèi)容，黨的十八屆四中全會指出，良法是實現(xiàn)法治的制度性基礎(chǔ)，善治是目標［3］。所以在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，制定良法至關(guān)重要，良法是推進國家治理現(xiàn)代化的重要支撐。從某種程度上講，制定良法的關(guān)鍵就是要進行審慎立法，審慎立法與國家治理現(xiàn)代化密切相關(guān)。

（一）審慎立法是國家治理現(xiàn)代化的應有之義

全面依法治國是推進國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點和重要保障。國家治理現(xiàn)代化與法治能夠凝聚共識，二者有著必然的聯(lián)系。國家治理現(xiàn)代化與法治相比較，其外延要大于法治。國家治理現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力現(xiàn)代化兩個方面，而法治是現(xiàn)代社會治理的主要方式，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，法治不可或缺。

法治的實現(xiàn)包括兩個條件，一是完備的法律規(guī)范體系，即有法可依；二是高效的法律實施體系，即將具體的法律制度落實到社會治理中。其中，法律規(guī)范是法治的起點，我國已經(jīng)基本形成了比較完備的法律規(guī)范體系，但法律的實施面臨著諸多困境。例如，同一法律適用標準不統(tǒng)一或法律條文未得以適用等，造成法律規(guī)范繁多、可操作性弱的現(xiàn)實困境，對我國法律實質(zhì)內(nèi)容的可行性提出了挑戰(zhàn)，在一定程度上削弱了法律權(quán)威。因此，提升法律規(guī)范的質(zhì)量勢在必行，由此也催生了新的法治理念，即要從有法可依轉(zhuǎn)變到有良法可依。

但良法所涵蓋的內(nèi)容比較寬泛，良法是法治發(fā)展到一定階段的理想形態(tài)。其中提升立法質(zhì)量是制定良法的具體體現(xiàn)，因為要啟動立法程序才能制定法律，從而產(chǎn)生良法。良法的產(chǎn)生需要有諸多要素加以支撐，需要吸收諸多科學規(guī)范的要素加以平衡和互補，包括堅持以人民為中心的立法理念、社會主義核心價值觀等內(nèi)容。

同時，良法可以促進社會發(fā)展，保障善治的實現(xiàn)［4］。所以制定良法，必須完善立法工作體制，建設德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)立法工作隊伍，盡可能地完善立法制度。簡而言之，制定良法需要做到科學立法、民主立法、依法立法。但良法的制定最終是由具體的人來落實，這就要求立法者有“審慎”的立法德行和立法智慧，其可在一定程度上保證立法質(zhì)量。審慎立法是指立法者為了實現(xiàn)良法善治的目標，基于一國國情，慎重作出立法決策的德行、技藝和制度［5］。由此可以看出，審慎立法是制定良法的基礎(chǔ)和保障，其以制定良法為目標。此外，基于國家治理現(xiàn)代化和法治的關(guān)系，可以看出實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求立法者審慎立法，審慎立法是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的應有之義。

（二）審慎立法是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)

審慎立法的內(nèi)涵豐富，其既表現(xiàn)為一種態(tài)度，也體現(xiàn)為一種手段。作為一種科學的立法準則，審慎立法要求立法者立法時做到兼顧歷史和現(xiàn)實、普遍和特殊，以及法律體系和問題之間的關(guān)系。簡言之，就是要考慮周詳，做到調(diào)和法律發(fā)展與社會發(fā)展之間的關(guān)系。不難看出，這要求立法者有較高的遠見和學識，要掌握較為高深的立法技藝和知識，要提升自身的能力和品質(zhì)。此外，還需要以健全的立法機制作為基礎(chǔ)，需要有一定的立法程序為保障，確保法律制定的正當性和可行性。同時，審慎立法特別強調(diào)立法的精準性，即要加強重點領(lǐng)域立法。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》專門指出要完善我國的法律規(guī)范體系，加強重點領(lǐng)域立法，補齊我國社會治理中的短板［6］。其中重點領(lǐng)域包括經(jīng)濟發(fā)展、社會主義民主制度規(guī)范化、文化領(lǐng)域、民生領(lǐng)域及生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域五個方面。審慎立法的工作重心就要集中在這五個方面，立法中要全面反映重點領(lǐng)域中所產(chǎn)生的重大疑難問題，切實保障所立之法符合社會發(fā)展的客觀需要。而國家治理現(xiàn)代化包括國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其中國家治理體系包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)及黨的建設等各個領(lǐng)域的制度機制、法律法規(guī)體系的一整套國家制度。

由此可見，審慎立法和國家治理現(xiàn)代化密切相關(guān)。良好的法律制度是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，只有將良法的實質(zhì)內(nèi)容不斷融入國家治理中，才能真正實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。審慎立法秉持科學立法、民主立法、依法立法的理念，確保不斷提升立法的水平和質(zhì)量。所以，國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容涵蓋審慎立法，而以審慎立法為準則所立之法只有被不斷貫徹落實到國家治理中，才能促使立法者和社會公眾凝聚法律共識，促進法律實施，共同推進法治建設，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

二、國家治理現(xiàn)代化視域下審慎立法的困境

審慎立法有利于制定良法，并推進國家治理現(xiàn)代化。但由于各種社會因素的影響，審慎立法面臨諸多困境。首先，立法活動頻繁，法律穩(wěn)定性式微，使得民眾缺乏對法律的敬畏。法律制定門檻變低，呈現(xiàn)出無論什么瑣事皆可為法律所解決的現(xiàn)象，以致立法不斷增多，難以保證立法質(zhì)量。其次，立法程序的適用不規(guī)范，既導致立法者在立法時容易倉促立法、產(chǎn)生激情立法的沖動，也會帶來立法權(quán)的濫用。最后，有些法律的制定和修改不加思索地迎合民意，立法者制定法律時缺乏細致考量和周密解釋，加之難以確保所聽取民意的真實性，違背了實質(zhì)意義上立法為民的初衷。

（一）立法活動頻繁

首先，立法活動頻繁導致法令滋彰。經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷轉(zhuǎn)型，群眾的生活方式和價值觀念也在不斷發(fā)生變化，社會矛盾和問題也在不斷變化。所以急需公共管理者對此類社會問題作出回應，而回應的首要問題就是政策或法律制度，其導致法律調(diào)整的范圍被不斷擴大，產(chǎn)生了一種凡事法律皆可管的認識。實踐中，比較常見的情況是，只要出現(xiàn)一個新的社會問題，民眾紛紛呼吁用法律對其進行規(guī)制。但實際上，法律無法滲透于人類活動的每個方面，社會秩序的維系除了依賴法律制度，還依賴于道德、倫理等規(guī)范，所以要求立法者要做到兼顧各類社會規(guī)范之間的關(guān)系和作用。對于當前的立法泛化現(xiàn)象，是鼓吹法律萬能論的結(jié)果，其實是人們對法律產(chǎn)生了一種錯誤認識，人們應當認識到對于某些情形來講，用法律進行規(guī)制并不能達到最好的效果［7］321。所以，要求立法者在立法時應當仔細考量，哪些社會問題必須要用法律來解決，哪些問題又是其他方式也可以解決的，要采取有針對性的措施解決具體的問題，厘清特殊和普遍的關(guān)系，因為法律只對普遍的問題作出規(guī)定，“法律始終是一種一般性的陳述。”［7］234因此，立法者需要具備較高的理論修養(yǎng)和實踐經(jīng)驗，具有一定的問題意識，加強重點領(lǐng)域立法，確保立法的科學性和規(guī)范性。

其次，立法活動頻繁導致法律穩(wěn)定性式微。社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，社會問題日益增多導致法律修改比較頻繁，法律的穩(wěn)定性降低。我國法律修改頻繁表現(xiàn)比較突出的是民法和刑法領(lǐng)域，就民法而言，2017年10月，《民法總則》頒行，2020年5月，隨著《民法典》的出臺，民法進行了較大的修改，之前的相關(guān)法律被予以廢除。刑法領(lǐng)域，從1997年以來不斷修改，修正案的數(shù)量已多達11 個，其中增設了很多新的規(guī)定，諸如：高空拋物罪、刑事責任年齡下調(diào)等。雖然這種補充修改法律的方式有一定先進性：一方面解決了社會問題，另一方面也是對群眾需求的回應。但由于相關(guān)司法解釋出臺不夠及時、明確，導致司法實踐中出現(xiàn)了相關(guān)概念界定不清、定罪量刑不統(tǒng)一等問題。立法者應當認識到：法律制定和修改次數(shù)過多，會使群眾懷疑法律是否是由立法者經(jīng)過理性思考的產(chǎn)物，進而產(chǎn)生對法律的不信任，損害法律權(quán)威。同時，頻繁修改法律也會使法律的穩(wěn)定性遭到破壞，現(xiàn)實表明“大規(guī)模或突然地更改法律，也會擾亂人們的預期”［7］225，因為人們傾向于建立有序的生活模式，而有序就要求現(xiàn)有的生活狀態(tài)保持穩(wěn)定。

最后，立法活動頻繁減損了法律的權(quán)威性。由于當前的法律需求增多，法律制定的頻率加快，社會公眾可能會產(chǎn)生對法律的“漠視感”，從而使民眾缺乏對法律的尊崇和敬畏。同時，立法活動頻繁會使群眾懷疑法律是否是立法者理性的產(chǎn)物，從而在內(nèi)心不太愿意相信所制定法律的實質(zhì)內(nèi)容會對自己有利，進而不愿意適用法律解決自己生活中所產(chǎn)生的問題。長此以往，法律在群眾生活中的存在感會被慢慢削弱，其法律意識也會逐漸淡薄，最終會減損法律的權(quán)威性。而法律缺乏權(quán)威性不利于推進國家的法治建設。法律的權(quán)威性可以通過兩個方式產(chǎn)生：一是法律的強制性，由于有國家公權(quán)力作為后盾，民眾因內(nèi)心的恐懼而不得不遵從法律，即通過外在的力量維護法律權(quán)威，民眾消極被動地遵守法律；二是內(nèi)心服從，社會公眾相信法律在社會生活中居于最高的地位，信任法律，有較強的法律意識，從而積極運用法律解決社會糾紛。如果法律不被尊重和信任，那么法律的權(quán)威性會受到一定的影響。毋庸置疑，維護法律權(quán)威最好的方式就是所制定的法律要得到社會公眾的內(nèi)心認同，立法者和社會公眾達成了法律共識，群眾發(fā)自內(nèi)心的信任法律、遵守法律，進而使用法律，從而維護了法律在社會生活中的最高權(quán)威。

（二）立法程序適用不規(guī)范

首先，立法程序適用不規(guī)范容易產(chǎn)生立法沖動。立法程序是依法立法的必要前提，是立法行為合法的內(nèi)在要求，因此，強化立法程序的剛性是當前完善立法程序的重要舉措之一［8］。但在我國傳統(tǒng)的法律領(lǐng)域中，存在著重實體、輕程序的觀念，在《立法法》修改以前，程序曾被視為實現(xiàn)實體的手段和工具，程序的獨立價值被忽視。隨著《立法法》的不斷修改和完善，以及我國法律制定的不斷進步，程序的獨立價值被學界所倡導。而社會的不斷發(fā)展促使立法的需求不斷增多，立法程序在很大程度上能發(fā)揮的作用有限。因為立法涉及各方的利益分配問題，立法者和社會群眾更多地關(guān)注立法的實質(zhì)內(nèi)容，在此情形下立法程序的價值可能被忽視。加之我國的立法活動中存在立法任務指標考核，立法程序的規(guī)范適用并未受到足夠的重視。而立法程序的不規(guī)范適用容易造成激情立法、沖動立法，這不僅無益于法律的長遠發(fā)展，同時與審慎立法的目的背道而馳。

其次，立法程序適用不規(guī)范也會導致立法權(quán)的濫用。任何公權(quán)力都有被濫用的可能，立法權(quán)作為國家的一項公權(quán)力也不例外，相比之下，其被濫用的可能性更大。因為通過利用立法權(quán)，可以實現(xiàn)利益分配，其行使容易超越合理邊界導致越權(quán)或侵權(quán)行為的產(chǎn)生，因此更需要通過規(guī)范適用立法程序以約束立法權(quán)的行使。但我國立法程序的適用狀況還有待改進，2015年《立法法》進行修改，其中地方立法權(quán)限被擴大，導致地方立法泛濫，地方性法規(guī)的出臺較多，立法程序沒有發(fā)揮制約地方立法權(quán)的作用。為了避免立法權(quán)的濫用，立法必須嚴格遵守立法程序，立法權(quán)必須在剛性法律框架內(nèi)行使，這是審慎立法的制度前設［5］，也是審慎立法在形式上的表現(xiàn)。

最后，立法程序適用不規(guī)范違背全過程人民民主的理念。2019年11月，習近平總書記在上海考察時明確指出要發(fā)展“全過程人民民主”的治理理念［9］，2021年，習近平總書記再次強調(diào)要大力推廣全過程人民民主，這一制度可以匯集民意，實現(xiàn)民主決策，讓廣大人民群眾積極參與國家治理的每個環(huán)節(jié)。但由于立法程序適用不規(guī)范，導致人民群眾參與立法的力度不足，難以廣泛而全面的征求民意，即使獲取了人民群眾的意愿，是否被采納還要綜合考量。由此可知，在立法的過程中民主立法的理念沒有被充分地貫徹實行于立法中，不符合全過程人民民主的理念。所以必須通過嚴格遵守立法程序，讓立法者有足夠的時間進行理性決策，確保所制定的法律符合社會所需。同時，群眾也有機會通過立法程序參與立法決策，通過積極的陳述、辯論表達自己的利益訴求，有利于立法者了解群眾所需進而平衡各方的利益，最大限度地體現(xiàn)民意，使所制定的法律更具合理性和權(quán)威性。此外，立法程序的規(guī)范適用使立法活動以一種看得見的方式實行，受人民群眾監(jiān)督，立法權(quán)被最大限度地合理使用，群眾也能從中獲得參與感。人民群眾廣泛地參與立法有利于發(fā)展全過程人民民主，所制定出來的法律更加契合實質(zhì)性民意，從而更容易被社會公眾接納和遵守，既有利于凝聚法律共識，也在一定程度上保障了法律實施。

（三）不加思索迎合民意可能會導致法律實施困難

首先，一味迎合民意不利于甄別民意的真實性。我國一些法律制度的修改受民意的影響較大，通常是一部分民眾意愿強烈，立法就可能會進行回應，致使立法活動的開展受民眾意愿的掣肘。立法的實質(zhì)內(nèi)容是人民群眾主觀利益訴求的規(guī)范化體現(xiàn)，是我國強調(diào)民主立法的結(jié)果，值得肯定。因為公眾意愿與社會道德、情理、倫理等傳統(tǒng)習俗有密切的關(guān)聯(lián)［10］，人民群眾呼聲較多的立法議題是對社會熱點問題的反應，在一定程度上符合主流的價值需求，同時也是社會發(fā)展的客觀反映。隨著社會媒介的不斷發(fā)展，現(xiàn)在民意測評大都在網(wǎng)絡中進行，立法機關(guān)對民意的搜集和整合很大程度上都是通過問卷調(diào)查或網(wǎng)絡咨詢等方式進行，新聞媒體對立法產(chǎn)生了積極的推動作用。但媒體與立法之間的關(guān)系有時過于緊密，出現(xiàn)了一旦媒體熱議、立法積極跟進的現(xiàn)象，導致后者對于前者在時間上的趨近性、判斷上的追隨性以及制度設計的單一順應性［11］。由此所傳遞的民意內(nèi)容可能會失真，沒有正確傳達民眾意愿，導致立法方向有所偏差。雖然立法需要順應民意，立群眾所需的法律以此解決社會問題，但也要積極探尋公眾的真實意愿，及時解決人民群眾所關(guān)切的社會問題，真正實現(xiàn)立法為民。

其次，不加思索迎合民意會使立法的實質(zhì)內(nèi)容適用困難。這是在我國特定的環(huán)境下催生的。一方面，群眾容易被誤導，只要有部分人呼吁某種現(xiàn)象或問題，群眾會緊跟其后，隨著信息傳播的擴大，假的信息可能也會被認為是真的。如此一來，會使少數(shù)人的意見“綁架”大多數(shù)人的意見，最終立法者所獲取的民意可能不是人民群眾的真實意愿，從而不利于實現(xiàn)立法要維護多數(shù)人利益的目標。另一方面，新聞媒體比較關(guān)注社會熱點話題，其所傳遞的信息有一定的時效性，在立法上，可能不具有參考價值。立法盲目跟進會導致所制定的法律缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性。加之法律語言的專業(yè)性，大量出臺法律制度而相關(guān)的法律解釋沒有跟進，往往是群眾不能理解所頒布的法律制度的作用，從而對這一法律制度產(chǎn)生抵觸心理，群眾與立法者在法律制定的內(nèi)容上沒有達成共識。同時，立法實質(zhì)內(nèi)容與群眾意愿的偏差也會給司法實踐及執(zhí)法活動中適用法律造成困擾，因為法律的不明確性，造成法律適用不統(tǒng)一，進而損害司法公信力和執(zhí)法公信力，即法律工作者在有法律規(guī)定時，不得不適用法律；但適用法律又會遭到群眾反對，使得適用法律陷入了兩難的境地，不利于推進法治建設。

最后，“只要一個現(xiàn)行的法律制度滿足了人們的基本需要和要求，社會就會認為該法律制度是正義的，或者其合理的程度至少是能為人們所接受。”［7］324法律制定的核心在于解決立法原則和目的問題，即要解決人民群眾所關(guān)心的問題，做到立法為了人民，立法依靠人民。我國當前正處于法律制度修改的活躍期，很多法律都不同程度地進行調(diào)整，如：民事訴訟法、行政處罰法、法律援助法等，立法進程不斷加快，這一舉措是值得肯定的，因為“法律必須是穩(wěn)定的，但不可一成不變”［7］325，法律也要隨著社會發(fā)展進行變動和修正。在法律修正的過程中，也要關(guān)注立法的實質(zhì)內(nèi)容，因為一項法律制度的出臺，其實質(zhì)內(nèi)容可能會影響社會群眾的福祉及社會秩序。所以要求立法者在制定法律時對所獲取的民意信息進行整合、甄別，獲取有價值的信息，最大限度內(nèi)保證其獲取信息的真實性，必要時可以進行實地考察。同時，由于新聞媒體具有很大的社會影響力，立法者還要加大對新聞媒體的監(jiān)督管控，切實保證新聞媒體正確引導公眾理性地看待社會問題。此外，立法的內(nèi)容涉及群眾所關(guān)注的利益和福祉，對立法變動的原因要及時作出解釋說明，避免因信息不公開導致負面的社會輿論。要達到以上幾點要求，立法者需要積累較多的社會經(jīng)驗，善于將過去和現(xiàn)在連接起來，同時又滿足法律的未來發(fā)展；善于平衡各方的利益，確保立法的科學性和民主性，使所制定的法律更有說服力、穩(wěn)定性，促進全民守法的實現(xiàn)。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下審慎立法的實現(xiàn)路徑

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，我國已經(jīng)形成了比較完備的法律規(guī)范體系，對法律的要求從數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量，提升立法質(zhì)量已經(jīng)成為立法領(lǐng)域廣泛關(guān)注的話題。立法質(zhì)量在不斷提升的同時，也存在一些問題，要解決這些問題，需要重點關(guān)注三個方面：一是開展立法前評估工作。可以根據(jù)社會發(fā)展狀況，預估法律實施的效果，從而不斷完善立法內(nèi)容，提升立法質(zhì)量。二是嚴格遵守立法程序。立法程序規(guī)范使用可以克制激情立法，防止立法過于倉促，在一定程度上可以使立法者有足夠的時間進行思考，促使立法者審慎立法。三是優(yōu)化立法職權(quán)配置。立法權(quán)作為一種公權(quán)力容易被濫用，采取權(quán)責一致的原則監(jiān)督立法權(quán)的行使，能夠確保立法者審慎地使用立法權(quán)。

（一）重視立法風險評估

首先，立法風險評估有利于提升立法質(zhì)量。由于當前我國的立法工作重心已經(jīng)從追求立法數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽非罅⒎ㄙ|(zhì)量，為確保所制定的法律符合社會發(fā)展的客觀需要，要做足立法準備工作，其中立法風險評估是第一步。這一步很關(guān)鍵，如果沒有進行立法風險評估工作或評估的內(nèi)容不翔實，會產(chǎn)生很大的問題。一方面，如果不進行立法風險評估會使得立法者盲目立法，加大立法成本，造成立法資源的浪費。另一方面，沒有立法風險評估會導致法律制定的內(nèi)容可能不符合社會發(fā)展的要求，難以解決社會所需。因此，立法者可借助立法風險評估去考慮所制定的法律在未來一段時間的適用狀況。立法風險評估是通過實施立法評估來實現(xiàn)的，所謂立法評估是指特定的機關(guān)按照一定的程序、標準、方法對某項法律法規(guī)進行必要性、可行性、科學性、實效性等的評價和估量的活動［12］。立法評估有三種，分別是立法前評估、立法中評估和立法后評估，學界對后兩種評估制度的研究較多，而立法前評估相對較少，在此重點論述立法前評估制度。立法前評估是把對立法質(zhì)量的把控關(guān)卡提前，遏制立法沖動，讓立法者慎用立法，節(jié)約立法成本，切實確保立法的必要性，起到立法風險預防的作用，從而在一定程度上提升立法質(zhì)量。

其次，立法風險評估能夠保障法律的有效實施。立法的最終目的是通過法律實施去解決社會問題。立法前評估制度是在科學立法、民主立法、依法立法的法治理念中衍生出來的制度，其評估對象是擬提請人大常務委員會會議審議的法律案，發(fā)生在法律尚未公布以前，主要對制度規(guī)范的必要性、可行性以及法律實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估①。從中可以看出，立法前評估制度為法律實施提供了雙重保障。一方面，在制定法律前，立法者進行實際調(diào)查、核實所收集的立法材料的真實性，對立法內(nèi)容的實施效果作出科學的預判，這能確保所制定的法律符合社會發(fā)展的客觀需要。另一方面，經(jīng)過科學的立法前評估工作，立法者所制定法律的內(nèi)容是對民眾意愿的真實反映，法律符合大多數(shù)人的利益，可以保證法律的高效實施。

最后，立法前評估制度是對我國《立法法》中規(guī)定的立法評估的發(fā)展?！读⒎ǚā返谌艞l規(guī)定了對法律的可行性和實施效果等內(nèi)容進行評估，同時也規(guī)定了立法評估的主體、對象。雖然只針對立法中評估制度予以規(guī)定，但表明我國當前的立法需求增加也使立法者意識到立法謹慎的重要性。因此發(fā)展立法前評估制度有其重要作用，一方面可以促進我國立法評估體系的構(gòu)建，為立法中評估、立法后評估制度提供理論支撐。另一方面也可以為制定統(tǒng)一的立法前評估體系及地方立法前評估實施細則提供理論基礎(chǔ)。而且在實踐中，我國多地出臺關(guān)于建立立法效能評估機制的文件，不斷豐富了立法評估的實踐經(jīng)驗，既對提高地方立法質(zhì)量有重要意義，也對建立國家整體的立法評估體系提供實踐基礎(chǔ)。雖然立法前評估制度還有很長的路要走，但不可否認，立法前評估制度既具有實踐性也具有理論性，是踐行科學立法、民主立法、依法立法的制度性保障。

（二）嚴格遵守立法程序

首先，嚴格遵守立法程序有利于克制立法沖動、審慎立法?！氨匾姆尚拚际窃谇‘?shù)臅r候按照有序的程序進行”［7］328，立法活動的開展也不例外，立法涉及對各方利益的平衡和決斷，涉及社會資源的重新分配。實踐表明經(jīng)過正當立法程序產(chǎn)生的法律，會對社會公眾產(chǎn)生一定的說服力，從而會積極地遵守法律?；诖?，立法要確保所制定或修改的法律要符合國家和社會公共利益，而嚴格遵守立法程序可以提高法律通過的門檻，預防盲目立法、激情立法，是審慎立法的一種方式。同時，嚴格遵守立法程序也會給立法者足夠的時間確定立法選項、完成立法所規(guī)定的任務，避免立法的主觀隨意，從而有效地調(diào)整各類社會關(guān)系，確保立法質(zhì)量。

其次，嚴格遵守立法程序能夠防止立法權(quán)的濫用。立法涉及立法權(quán)的行使，權(quán)力必須以一種被人們看得見的方式行使，否則通過權(quán)力行使所產(chǎn)生的結(jié)果會令人難以接受。同時，權(quán)力行使的過程不透明可能會導致權(quán)力被濫用、立法腐敗等問題，所制定法律的正當性和合法性是值得懷疑的，與其產(chǎn)生壞的法律，還不如沒有法律。而嚴格遵守立法程序則可以避免或減少上述問題的產(chǎn)生。因為立法程序是一種剛性規(guī)定，有一定的標準，容易達成共識，更有利于群眾監(jiān)督立法權(quán)的行使。而立法的實質(zhì)內(nèi)容涉及利益問題，可能會摻雜主觀色彩，不容易判定，所以群眾更愿意通過立法程序監(jiān)督立法活動的開展來感知自己的立法參與度，從而積極參與法律制定，從中產(chǎn)生獲得感。遵守立法程序既可以保障立法活動的公開透明，監(jiān)督立法權(quán)的行使，保證權(quán)力行使合法；也可以保障公眾平等且實質(zhì)性地參與立法，這有利于所制定的法律充分反映群眾意愿。立法作為一種群體決策［11］，需要使所制定的法律盡可能地平衡各方利益，在群眾參與的過程中，通過陳述、辯論等方式表達自己的利益訴求，不僅可以使社會群眾認為自己在行使當家作主的權(quán)利。同時，也便于立法者更好地平衡和協(xié)調(diào)各方的利益沖突，取得良好的立法效果。

最后，嚴格遵守立法程序能夠凝聚法律共識。我國當前有立法程序，但我國立法程序發(fā)展較晚，2000年才頒布《立法法》。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，立法活動頻發(fā)，我國法律一直處于不斷輸出的狀態(tài)，立法程序難以滿足當前的立法需求。因此2015年對其進行修改，進一步使立法程序規(guī)范化。有相關(guān)的立法程序規(guī)范，立法者就要遵守，民眾通過立法程序積極參與國家治理，不斷增強人民群眾的幸福感和存在感，保障立法質(zhì)量。同時，嚴格遵守立法程序所制定的法律，群眾對其正當性是持肯定態(tài)度，因為立法在群眾的視野下進行，更具說服力。人民群眾積極遵守自己參與制定的法律，實現(xiàn)社會自治的良好效果。

（三）優(yōu)化立法職權(quán)配置

首先，優(yōu)化立法職權(quán)配置有利于立法權(quán)的規(guī)范行使。作為一種公權(quán)力，立法權(quán)也有被濫用的危險，所以也要被關(guān)進制度的籠子里。立法程序作為一種方式，能起到事前防范作用，而立法責任則可以起到事后監(jiān)督作用。實行立法責任追究也是一種限權(quán)方式，是權(quán)責統(tǒng)一原則在立法中的運用，可以通過責任追究的方式督促立法者審慎使用立法權(quán)限。在我國的立法制度中對立法責任追究相對較少，容易出現(xiàn)恣意立法，以“合法”的形式侵害公民權(quán)利的情形。具體可分為：因憲法和法律規(guī)定不能有效實施而產(chǎn)生的立法不作為侵權(quán)；因與憲法、法律規(guī)定不一致，超出立法權(quán)限導致的侵權(quán)［13］。我國比較典型的侵權(quán)案件，如“孫志剛事件”和“河南種子案”，兩個案件都是因下位法與上位法抵觸而侵害公民權(quán)利。從中可以看出，地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件由于缺乏法律監(jiān)督機制而容易出現(xiàn)侵權(quán)，但是沒有相應的立法責任機制，即還沒有出現(xiàn)因立法侵權(quán)而承擔立法責任的案例。所以需要優(yōu)化立法職權(quán)配置，規(guī)范立法者的責任追究體系，預防立法侵權(quán)現(xiàn)象。

其次，優(yōu)化立法職權(quán)配置有利于完善法律責任追究體系。權(quán)責相統(tǒng)一是法治的一項原則，立法權(quán)也不例外。根據(jù)我國人民主權(quán)理論，立法者只是代為行使立法權(quán)，立法權(quán)屬于人民，對于立法者違背人民意愿的立法，人民有權(quán)利追究其法律責任。立法責任相較于其他責任而言，有所不同，其是兩項責任的集合，一是法律責任；二是政治責任［14］。通俗地說，行使多大的權(quán)力，就要承擔多大的責任，若立法責任只限定于法律責任，那會導致立法責任主體給自己設定責任的矛盾問題，不能達到權(quán)責統(tǒng)一的效果，因此政治責任是必不可少的。政治責任是在法律體系之外，在一定程度上可以監(jiān)督立法活動，進而推進法治的發(fā)展，立法權(quán)的行使要求責任主體承擔一定的法律責任和政治責任。而我國針對各類公職人員都存在責任追究機制，如對法官的錯案終身追責制、公務員的責任追究等。若優(yōu)化立法職權(quán)配置，則可以形成立法責任追究制，健全我國的公職人員責任追究體系。但我國立法責任追究機制尚不健全，所以有待在未來的法律制度中對立法責任承擔進行具體規(guī)范。

最后，優(yōu)化立法職權(quán)配置有利于促使立法者慎重立法，從而提高立法質(zhì)量。優(yōu)化立法職權(quán)配置可以讓立法者明晰立法的權(quán)力和責任，從而對自己行使權(quán)力的后果進行預測，進而在立法時審慎行使立法權(quán)，在一定程度上提高立法質(zhì)量。因為立法是由具體的人來落實，所以立法質(zhì)量很大程度上與立法者自身的德行和能力有關(guān)聯(lián)。但因為人自身的局限性，會使立法者對立法的內(nèi)容、民意考查、社會問題等多種立法因素可能考慮不周詳，加之自身有工作考核的任務指標，可能產(chǎn)生立法倉促、違法立法等問題，以致降低立法質(zhì)量。而優(yōu)化立法職權(quán)配置能使立法者在立法責任承擔和自身工作任務之間進行慎重考量，進一步在內(nèi)心約束自己合理地行使立法權(quán)。同時，優(yōu)化立法職權(quán)配置明確了立法者的權(quán)力和職責，可以使立法權(quán)的行使受社會公眾監(jiān)督，從外部約束立法者慎重地立法，不斷提升立法質(zhì)量。

四、結(jié)語

我國正處于社會急劇變革的轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾不斷發(fā)生變化，新的社會問題不斷凸顯。為解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多問題，黨的十九屆四中全會提出推進國家治理現(xiàn)代化，需要立法工作進行相應的調(diào)整以提高立法質(zhì)量，而通過審慎立法可以實現(xiàn)這一目的。審慎立法既是一種立法態(tài)度，也是一種立法智慧，主要是通過一系列的立法程序、責任追究等方式規(guī)范立法權(quán)的行使，從而使立法者不斷提高自身的品質(zhì)；通過規(guī)范立法權(quán)的行使，使立法者在行使立法權(quán)時，清醒地認識到，法律的數(shù)量不是越多越好，立法不等于法治，立法只是法治的起點，所以要轉(zhuǎn)變思維方式，將工作重心放在法律的實效和質(zhì)量上。但由于立法狀況所引發(fā)的立法質(zhì)量等問題，審慎立法的實現(xiàn)遭遇困境，為實現(xiàn)這一目的，審慎立法要融入科學立法、民主立法、依法立法的理念，使所制定的法律具有針對性和可操作性，不斷提高立法水平。古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”［15］。作為一個復合性法學概念，審慎立法內(nèi)涵豐富，所需要素眾多，立法實踐中還需要結(jié)合具體問題具體分析，以期科學規(guī)范地推進國家治理現(xiàn)代化。

注釋：

①《中華人民共和國立法法》第39 條規(guī)定：“列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議?！?/p>