王鷺 劉開君

[摘 ?要]數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的目的是破除鄉(xiāng)村公共服務(wù)制度隔離型碎片化、資源匱乏型碎片化和府際競(jìng)爭(zhēng)型碎片化等歷史積弊，提高鄉(xiāng)村治理績(jī)效。浙江“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用創(chuàng)設(shè)出一種以整體性治理理念為核心的“整體智治”范式，通過服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的整體統(tǒng)攬、組織體系架構(gòu)的整體互聯(lián)、平臺(tái)數(shù)據(jù)資源的整體貫通，推動(dòng)了鄉(xiāng)村公共服務(wù)從碎片化供給走向整體化供給。從邏輯上看，“整體智治”在時(shí)空維度、縱向維度、橫向維度融合了整體性治理理念，完成了場(chǎng)域延伸、權(quán)威展演與組織重塑，是鄉(xiāng)村公共服務(wù)模式的變革性重塑。從本質(zhì)上看，“整體智治”是整體性理念與數(shù)字技術(shù)雙重加持下形成的“注意力競(jìng)爭(zhēng)”，也是在變革型組織推動(dòng)下形成的以“集成與共享”為核心的數(shù)字治理新范式。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字鄉(xiāng)村;整體智治;整體性治理;鄉(xiāng)村公共服務(wù);碎片化

[中圖分類號(hào)]D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-4479（2022）02-0072-12

一、問題的提出

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)不僅是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向和重要抓手，也是建設(shè)數(shù)字中國(guó)的重要內(nèi)容，更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。黨的十八大以來，黨中央高度重視數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，先后出臺(tái)了一系列政策制度?！稊?shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確指出：“數(shù)字鄉(xiāng)村是伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化和數(shù)字化在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)用，以及農(nóng)民現(xiàn)代信息技能的提高而內(nèi)生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和轉(zhuǎn)型進(jìn)程”，對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行了總體性制度設(shè)計(jì)。2021年7月，中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工信部等多部門聯(lián)合制定的《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)作出了具體應(yīng)用場(chǎng)景規(guī)劃，架設(shè)了長(zhǎng)期發(fā)展框架，并將“鄉(xiāng)村數(shù)字治理”作為建設(shè)重點(diǎn)。此外，黨的十八大以來的歷年中央一號(hào)文件均將數(shù)字鄉(xiāng)村作為核心內(nèi)容，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等中央政策都旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)“建設(shè)智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村”。總而言之，數(shù)字鄉(xiāng)村已成為整體帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型升級(jí)、公共服務(wù)落細(xì)落地的重要驅(qū)力，亦成為數(shù)字中國(guó)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的交融點(diǎn)，其建設(shè)情況與鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化、精細(xì)化和科學(xué)化息息相關(guān)。

從組織學(xué)原理來分析，科層制的制度設(shè)計(jì)旨在構(gòu)建高效且理性的組織體系，但行政權(quán)力的層級(jí)節(jié)制和職能部門的專業(yè)分殊，不可避免地造成了組織在部門、層級(jí)和功能上的割裂，其直接后果便是公共服務(wù)的碎片化。這種碎片化特征在資源有限、主體單一、環(huán)境封閉的鄉(xiāng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯，制約了鄉(xiāng)村縱深發(fā)展和全面振興。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為全新生產(chǎn)要素和治理工具，為數(shù)字時(shí)代的鄉(xiāng)村振興提供了技術(shù)支撐和平臺(tái)保障，被理論界和實(shí)踐部門視為破解鄉(xiāng)村政權(quán)懸浮化、權(quán)力體系碎片化、政策運(yùn)作內(nèi)卷化和路徑依賴鎖定化等沉疴的良方。那么，數(shù)字技術(shù)能否破解鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的困局？如果能，其背后隱含的行動(dòng)邏輯和內(nèi)在運(yùn)行規(guī)則是什么？技術(shù)治理的迭代升級(jí)彰顯了怎樣的理念升級(jí)和模式創(chuàng)新？這些問題成為本文關(guān)注的核心議題。

二、文獻(xiàn)回顧與研究框架

數(shù)字鄉(xiāng)村概念的提出時(shí)間尚淺，各省市仍處于實(shí)踐起步階段，相應(yīng)學(xué)術(shù)研究素材也較為稀缺。目前，基于數(shù)字鄉(xiāng)村背景展開的公共服務(wù)研究散見于六個(gè)方面。其一，建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略意義和內(nèi)在價(jià)值。在推進(jìn)“三農(nóng)”現(xiàn)代化的歷史新階段，打造數(shù)字鄉(xiāng)村是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的迫切需要、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑、實(shí)施數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略的主要根基、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必要舉措、應(yīng)對(duì)全球復(fù)雜形勢(shì)的必然選擇[1]，也是彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝、激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力、發(fā)揮鄉(xiāng)村主體效能優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵所在[2]。其二，數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村公共服務(wù)的應(yīng)用領(lǐng)域。當(dāng)前，數(shù)字革命浪潮正席卷“三農(nóng)”領(lǐng)域，在鄉(xiāng)村政務(wù)服務(wù)[3]、醫(yī)療養(yǎng)老[4]、項(xiàng)目監(jiān)管[5]、生態(tài)保護(hù)[6]、文化產(chǎn)業(yè)[7]和新聞傳播[8]等方面，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)逐步嵌入其中，并為這類基礎(chǔ)性民生需求提供資源鏈接和服務(wù)渠道。同時(shí)，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)還有利于延續(xù)鄉(xiāng)村地域歷史文化、重塑鄉(xiāng)村在地資源，構(gòu)建起鄉(xiāng)村情感共同體[9]，促成現(xiàn)代技術(shù)和鄉(xiāng)村底色的雙向耦合。其三，數(shù)字鄉(xiāng)村視域下鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)型。隨著數(shù)字技術(shù)的引入，“技術(shù)治理”[10]和“技術(shù)型自治”[11]的邏輯在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化，既推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)走向開放治理、主體協(xié)同和前瞻規(guī)劃[12]，也讓“智治”成為與“自治、法治、德治”并駕齊驅(qū)的治理模式[13]。其四，數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程中的治理理念變革。受制于資源限制和技術(shù)基礎(chǔ)，現(xiàn)階段數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展仍然呈現(xiàn)出復(fù)雜、多變、脆弱、不確定等特征，需要在其發(fā)展過程中嵌入整體性治理、適應(yīng)性治理、包容性治理、風(fēng)險(xiǎn)性治理和內(nèi)生性治理等治理理念[14]，理順數(shù)字鄉(xiāng)村的建構(gòu)邏輯。當(dāng)然，也不可忽視敏捷治理思維在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的運(yùn)用及其所體現(xiàn)出的智治主義、簡(jiǎn)約主義、人本主義的價(jià)值取向[15]。數(shù)字技術(shù)的加持，促成了鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和社群關(guān)系雙維重構(gòu)，達(dá)到“重新部落化”的效果[16]。其五，依托數(shù)字鄉(xiāng)村模式開展公共服務(wù)供給面臨的障礙。雖然技術(shù)與制度是相互塑造的，但農(nóng)村地區(qū)數(shù)字治理的建設(shè)狀況稍顯滯后，因此難免帶來兩方面的問題。一是因基礎(chǔ)設(shè)施匱乏導(dǎo)致的治理資源不足和專業(yè)人才匱乏，如在數(shù)字信息投資、數(shù)字信息設(shè)備、數(shù)字信息消費(fèi)、數(shù)字信息能力上鄉(xiāng)村都處于相對(duì)劣勢(shì)[17]，導(dǎo)致數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)面臨著“有心無力”的狀況。二是因制度設(shè)計(jì)缺陷造成的治理效能不佳，主要表現(xiàn)為“數(shù)制”規(guī)范模糊化、“數(shù)質(zhì)”基礎(chǔ)懸浮化、“數(shù)治”聯(lián)動(dòng)碎片化、“數(shù)智”創(chuàng)新內(nèi)卷化，最終陷入“數(shù)滯”的窘境[5]。其六，優(yōu)化提升數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的路徑及建議。學(xué)者提出應(yīng)構(gòu)建起“頂層設(shè)計(jì)—基層執(zhí)行—試點(diǎn)反饋”的三維分析框架[18]，強(qiáng)化數(shù)字賦能、賦利、賦智、賦權(quán)四條實(shí)踐路徑[19]，切實(shí)利用好數(shù)字技術(shù)提升政策執(zhí)行績(jī)效的精準(zhǔn)度[20]，提高數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村公共服務(wù)方面的實(shí)效性。此外，也有部分學(xué)者聚焦于民族地區(qū)[21]、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)[22]、試點(diǎn)地區(qū)[23]等特殊類型地區(qū)的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)情況，挖掘了這些樣本運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提供公共服務(wù)的特殊經(jīng)驗(yàn)，豐富了研究視野。

既有研究對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)困境和完善路徑進(jìn)行了探索，但在三個(gè)方面稍顯不足。一是當(dāng)前研究多為規(guī)范性研究，大部分學(xué)者基于既有文獻(xiàn)和各自專業(yè)知識(shí)，從邏輯推演和經(jīng)驗(yàn)判斷的角度闡述數(shù)字鄉(xiāng)村在提供公共服務(wù)時(shí)應(yīng)遵循的理念、價(jià)值和路徑，案例、訪談等實(shí)證研究的支撐不足。二是主要從公共服務(wù)透明度、官民溝通過程、服務(wù)評(píng)價(jià)反饋等角度論述數(shù)字鄉(xiāng)村工程在鄉(xiāng)村公共服務(wù)過程中的優(yōu)勢(shì)，但鮮少回應(yīng)村級(jí)公共服務(wù)碎片化這個(gè)結(jié)構(gòu)性困境，學(xué)術(shù)研究的問題意圖突出不夠。三是觀察到了數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的耦合關(guān)系，但對(duì)二者的耦合邏輯卻缺乏深入論述，也未能對(duì)背后的潛在規(guī)律作出深描和解釋。這些不足為我們深化數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給預(yù)留了研究空間。

本文聚焦我國(guó)農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來面臨的公共服務(wù)碎片化痼疾，選取浙江省“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用為案例，從整體性治理的視角切入，構(gòu)建出運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村公共服務(wù)“整體智治”的分析框架（見圖1）。該框架主要著力點(diǎn)如下。第一，歸納公共服務(wù)碎片化的現(xiàn)狀，從歷史演進(jìn)的視角分析問題根源，并將公共服務(wù)碎片化視為開展“整體智治”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。第二，引入整體性治理理念，分析“整體智治”在“浙里興村共富”實(shí)踐案例中的具體做法及其理論意蘊(yùn)，介紹數(shù)字技術(shù)在破解公共服務(wù)碎片化問題上的獨(dú)特價(jià)值。第三，運(yùn)用整體性治理理念，剖析其在時(shí)空維度、縱向維度、橫向維度的嵌入過程，闡述“整體智治”如何借助“場(chǎng)域延伸”“權(quán)威展演”與“組織重塑”三種機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)從碎片化供給走向整體性供給。第四，復(fù)盤了“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)實(shí)施后的成效和評(píng)價(jià)，展望了數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的未來發(fā)展趨向。

三、超越碎片化：鄉(xiāng)村公共服務(wù)“整體智治”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的歷史成因

鄉(xiāng)村的權(quán)力體系、空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和治理資源具有一定的區(qū)隔性和特殊性，造成鄉(xiāng)村公共服務(wù)“碎片化”問題較為突出。因政策變遷和農(nóng)村工作重心的轉(zhuǎn)移，新中國(guó)成立以來鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化在不同歷史階段，先后出現(xiàn)了制度隔離型碎片化、資源匱乏型碎片化、府際競(jìng)爭(zhēng)型碎片化三種類型[24-25]。

第一，公社統(tǒng)合體制下的制度隔離型碎片化。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，人民公社被視為一種“庇護(hù)性集合體”，統(tǒng)分統(tǒng)配的制度設(shè)計(jì)讓鄉(xiāng)村服務(wù)供給主體從傳統(tǒng)的村莊轉(zhuǎn)移至人民公社。表面上看，人民公社以鄉(xiāng)村公共服務(wù)統(tǒng)合者的角色出現(xiàn)，但實(shí)際運(yùn)作中，由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所能提供資源有限還需反哺城市化和工業(yè)化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公社的剩余公共服務(wù)資源更顯稀缺，未能實(shí)質(zhì)上改變鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的困境。

第二，攤派籌資模式下的資源匱乏型碎片化。在人民公社制度逐步退出歷史舞臺(tái)后，鄉(xiāng)村公共服務(wù)資源的多寡高度依賴于財(cái)政撥款，而以“分灶吃飯”為代表的財(cái)政包干制顯著增加了中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了“包活了地方，包死了中央”的悖論[26]，導(dǎo)致中央用于鄉(xiāng)村公共服務(wù)的資金逐年壓縮的直接后果。為此，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政困境下只能采取“一事一議”的攤派籌資模式來解決鄉(xiāng)村治理的公共問題。攤派籌資作為一種非制度性、隨機(jī)性、脆弱性的資源汲取方式，難以保障鄉(xiāng)村公共服務(wù)獲得穩(wěn)定的資源輸出，依然無力改變鄉(xiāng)村公共服務(wù)低效供給碎片化零星式的孱弱之勢(shì)。

第三，轉(zhuǎn)移支付路徑下的府際競(jìng)爭(zhēng)型碎片化。2003年，農(nóng)業(yè)稅改革之后，為了改變“懸浮型政權(quán)”公共服務(wù)孤懸于上的問題[27]，中央和其他上級(jí)政府通常采取“項(xiàng)目制”或轉(zhuǎn)移支付的方式支持村級(jí)公共服務(wù)。實(shí)際上，項(xiàng)目在經(jīng)過層層截留后，真正流轉(zhuǎn)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的資源和經(jīng)費(fèi)極其有限，還可能因各村間“跑部錢進(jìn)”和“跑項(xiàng)爭(zhēng)資”等非良性府際競(jìng)爭(zhēng)變得更加碎片化和非均衡化，鄉(xiāng)村公共服務(wù)長(zhǎng)期處于低位徘徊、零散細(xì)碎的非飽和供給狀態(tài)。

縱觀歷史，制度缺陷、資源匱乏和行動(dòng)者自利傾向相互嵌套，共同造成了鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的歷史積弊。長(zhǎng)期的矛盾積累和不良競(jìng)爭(zhēng)，令鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化問題成為制約鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要障礙，亟待破局。

（二）數(shù)字鄉(xiāng)村：破解鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的實(shí)踐導(dǎo)向

為破解長(zhǎng)期存在的鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化問題，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工程被提上政策議程?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出“加快推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，構(gòu)建面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綜合信息服務(wù)體系，建立涉農(nóng)信息普惠服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村管理服務(wù)數(shù)字化”?？梢姡瑪?shù)字鄉(xiāng)村作為數(shù)字技術(shù)和公共管理的耦合體，需要通過“數(shù)字化治理”取代“條塊化管理”，摒除信息分散化、應(yīng)用機(jī)械化、服務(wù)割裂化的體制痼疾，使數(shù)據(jù)、信息和服務(wù)在政府與社會(huì)之間、城市與鄉(xiāng)村之間以及不同群體之間順暢流動(dòng)與共享[28]。

客觀而言，數(shù)字鄉(xiāng)村工程概念新、投入多、難度大，各地均處于探索起步階段?？傮w上，各地主要遵循三條路徑推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村工程落地落實(shí)。第一，側(cè)重信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科學(xué)化種植和精細(xì)化養(yǎng)殖，提高傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的附加產(chǎn)值。第二，大力引入農(nóng)村電商業(yè)務(wù)，利用數(shù)字平臺(tái)解決農(nóng)產(chǎn)品銷售過程中的信息不對(duì)稱困境，打通市場(chǎng)流通渠道，幫助名優(yōu)特產(chǎn)打開銷路。第三，利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建公共服務(wù)體系，建立鄉(xiāng)村電子政務(wù)平臺(tái)，將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村公共服務(wù)事項(xiàng)從線下搬移至網(wǎng)上，完成鄉(xiāng)村公共服務(wù)的流程再造和質(zhì)量提升。第三條路徑在貴州、浙江、北京等地?cái)?shù)字鄉(xiāng)村實(shí)踐探索中已經(jīng)顯現(xiàn)出了強(qiáng)大實(shí)效，在行政審批、便民服務(wù)、民生保障等方面效果尤為明顯?；诖?，有必要對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村的實(shí)踐模式展開學(xué)理分析，挖掘背后的治理范式和運(yùn)作機(jī)理，以更好地破解鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的困境。

（三）整體性治理：彌合鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的理念建構(gòu)

鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化并非孤立的，而是一種普遍性的全球現(xiàn)象。西方自推行新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，分權(quán)、協(xié)作和私有化改革成為主旋律，導(dǎo)致了政府部門之間職能分化、任務(wù)拆解和資源競(jìng)爭(zhēng)等困境。在此情況下，?？怂拐J(rèn)為傳統(tǒng)功能性政府將不可避免地出現(xiàn)目光短淺、缺乏協(xié)調(diào)、疏于評(píng)估等無法自我克服的弊端[29]（pp15-56），從而造成了嚴(yán)重的公共服務(wù)碎片化問題。究其原因，這種公共服務(wù)碎片化主要源于三個(gè)方面的原因，分別是政府部門間的無心之過、政治人物的故意操弄和政府部門的利益差異[30]（p17）。

欲改變鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的困境，關(guān)鍵在于構(gòu)建“整體性政府”[31]。在?？怂箍磥恚w性政府是一種“目標(biāo)和手段都相互增強(qiáng)”的政府類型[32]，強(qiáng)調(diào)政府不僅要在政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督上保持一致性和連貫性，而且還應(yīng)該將原本交叉分割的服務(wù)部門進(jìn)行整合以克服部門主義?；凇罢w性政府”概念，希克斯提出了以整合、協(xié)同和結(jié)果導(dǎo)向?yàn)楹诵牡摹罢w性治理”理念，強(qiáng)調(diào)政府組織應(yīng)通過充分溝通與合作，形成一致的政策目標(biāo)、統(tǒng)一的政策執(zhí)行手段、連貫的公共事務(wù)合作機(jī)制。湯姆·凌則對(duì)整體性治理的理念進(jìn)行了更細(xì)致的類型學(xué)劃分，認(rèn)為整體性治理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)內(nèi)、外、上、下四個(gè)維度的貫通，即對(duì)內(nèi)加強(qiáng)組織內(nèi)部合作，對(duì)外探索跨組織和跨部門協(xié)作，對(duì)上明確責(zé)任考核和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)下形成明確的工作流程[33]，最終打破“條塊分割”的治理狀態(tài)、讓政府成為一個(gè)團(tuán)結(jié)協(xié)作、橫縱協(xié)調(diào)的“無縫隙組織”[34]。

在政府科層制組織結(jié)構(gòu)中達(dá)成整體性治理目標(biāo)，有賴于信任構(gòu)建、信息系統(tǒng)、責(zé)任劃分、預(yù)算平衡和制度設(shè)計(jì)[30]（p7）。這其中，信息系統(tǒng)作為整體性治理的核心要素，扮演著舉足輕重的角色。在信息技術(shù)革命中，政府治理方式發(fā)生顛覆性創(chuàng)新，不僅組織層級(jí)減少、結(jié)構(gòu)更加扁平、協(xié)作漸趨便利，而且對(duì)信息公開、透明行政和一站式服務(wù)的要求更高[35]，進(jìn)而推動(dòng)政府管理從分散化走向集中化、政府行動(dòng)從部門化走向整體化、政府服務(wù)從破碎化走向整合化。由此可見，數(shù)字技術(shù)加持下的整體性治理有助于強(qiáng)化政府組織之間的協(xié)調(diào)與合作，對(duì)于解決鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化問題發(fā)揮著不可替代作用。

四、整體智治：鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的破局邏輯

運(yùn)用數(shù)字技術(shù)破解公共服務(wù)碎片化是大勢(shì)所趨，但鄉(xiāng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善、村民媒介素養(yǎng)不健全、數(shù)字應(yīng)用推廣不全面，因此其發(fā)展也存在一定滯后性。在諸多實(shí)踐案例中，浙江省諸暨市“浙里興村共富”數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式（見圖2）成效顯著，其經(jīng)驗(yàn)被浙江省委改革辦主辦的介紹改革經(jīng)驗(yàn)的權(quán)威刊物《數(shù)字化改革（領(lǐng)跑者）》刊發(fā)，面向全省推介[36]。因此，通過條分縷析、抽絲剝繭的方式對(duì)這一模式展開剖析，有助于經(jīng)驗(yàn)推廣和模式借鑒。

（一）案例介紹：浙江省“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用

2020年以來，浙江省持續(xù)探索推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，以“黨建統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)同高效、整體智治”原則引領(lǐng)開展“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”和數(shù)字化改革，涌現(xiàn)出諸多試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，諸暨運(yùn)用整體性治理思維，打造出“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用數(shù)字平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層“事項(xiàng)一口歸集、任務(wù)一鍵直達(dá)、干事一屏掌控、監(jiān)管一覽無余、評(píng)價(jià)一體聯(lián)動(dòng)”，構(gòu)建起黨建統(tǒng)領(lǐng)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的“整體智治”新格局，有效破解了鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化問題。“浙里興村共富”數(shù)字治理模式作為“浙里紅色根脈強(qiáng)基工程”的子場(chǎng)景，于2021年6月試運(yùn)行后不斷迭代，9月在全市上線運(yùn)行，10月在紹興市各縣市區(qū)推廣。整體性治理理念貫穿了“浙里興村共富”數(shù)字治理模式的全過程，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的“整體統(tǒng)攬”

“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用以“黨建統(tǒng)領(lǐng)、興村共富”作為主線，將鄉(xiāng)村公共服務(wù)中原本碎片化的職能進(jìn)行了統(tǒng)合，把細(xì)碎項(xiàng)目整合為六大場(chǎng)景功能。第一，“理事明責(zé)”功能。通過對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行過濾篩查，在數(shù)字平臺(tái)中把涉村事項(xiàng)進(jìn)行分類展示，劃分為上級(jí)任務(wù)、鎮(zhèn)級(jí)工作、村級(jí)上報(bào)三大類別，方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過系統(tǒng)直接賦分下派。第二，“議事決策”功能。所有涉村事項(xiàng)均須按照“五議兩公開”原則進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公示，村務(wù)聯(lián)席會(huì)議、任務(wù)派單執(zhí)行結(jié)果也需要及時(shí)在網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字平臺(tái)中公開展示。第三，“干事創(chuàng)業(yè)”功能。數(shù)字平臺(tái)以可視化方式展示任務(wù)完成進(jìn)度、事項(xiàng)落實(shí)結(jié)果、清單執(zhí)行情況，方便村民和村干部掌握干事創(chuàng)業(yè)進(jìn)程。第四，“督事守紀(jì)”功能。利用數(shù)字平臺(tái)對(duì)村干部展開監(jiān)督，按照規(guī)定時(shí)限對(duì)其逾矩違規(guī)行為、逾期未完成任務(wù)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)行為及時(shí)進(jìn)行預(yù)警，村民可依托數(shù)字平臺(tái)開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和實(shí)名舉報(bào)。第五，“評(píng)事定績(jī)”功能。邀請(qǐng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、村書記、駐村干部在數(shù)字平臺(tái)中對(duì)村干部進(jìn)行考核評(píng)分，系統(tǒng)自動(dòng)賦予權(quán)重并在后臺(tái)計(jì)算，形成績(jī)效考核分?jǐn)?shù)，對(duì)村干部干事創(chuàng)業(yè)的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)排位。第六，“以事識(shí)人”功能。依托數(shù)字平臺(tái)建立村社黨組織書記“領(lǐng)雁指數(shù)”評(píng)價(jià)模型，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為薪酬發(fā)放、選拔任用和評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)?？傮w上，數(shù)字平臺(tái)將原本千頭萬緒、邊界模糊的鄉(xiāng)村公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了分類和歸集，對(duì)最小顆粒度的職能事項(xiàng)展開了合并，明確了相應(yīng)的屬權(quán)邊界，完成了可視化、全閉環(huán)、數(shù)字化的綜合改革目標(biāo)。通過對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行梳理并形成完整清單，推動(dòng)多級(jí)事項(xiàng)“一口子”數(shù)字化歸集、目錄化管理，對(duì)不同條線派發(fā)的同類事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)判，主動(dòng)賦予鎮(zhèn)級(jí)整合權(quán)限，確?！扒鍐沃鉄o事項(xiàng)”，減少村干部在非核心事務(wù)上的精力耗損。

2.組織體系架構(gòu)的“整體互聯(lián)”

“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用作為一個(gè)強(qiáng)調(diào)交互性的數(shù)字平臺(tái)，聯(lián)通了用戶中心、交互中心、智能中心，使每個(gè)角色都可以借助智能終端展開評(píng)價(jià)和互動(dòng)。在用戶中心，市級(jí)用戶（市級(jí)管理員、業(yè)務(wù)操作員）、鎮(zhèn)級(jí)用戶（鎮(zhèn)級(jí)管理員、黨群副書記、分管領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部和普通鎮(zhèn)干部）、村級(jí)用戶（村級(jí)管理員、村書記和村兩委干部）均可以登陸數(shù)字平臺(tái)，對(duì)村干部的干事創(chuàng)業(yè)情況、為村服務(wù)情況、帶富致富情況展開評(píng)價(jià)，確保評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)視角的多元性。同時(shí)，在交互中心，各角色均可根據(jù)數(shù)字平臺(tái)的預(yù)設(shè)權(quán)限，在職責(zé)范圍內(nèi)完成任務(wù)分派、賦分評(píng)分、進(jìn)度上報(bào)等履職過程，從事項(xiàng)簽收、決策過程、執(zhí)行辦理到成效反饋，均可以在平臺(tái)上實(shí)時(shí)查詢，讓角色之間的互動(dòng)和監(jiān)督變得更加順暢且便捷。目前，“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用數(shù)字平臺(tái)按照兩個(gè)原則運(yùn)行：一是簡(jiǎn)單事項(xiàng)村社干部線上接單、線下辦理;二是復(fù)雜專業(yè)事項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)同、市級(jí)統(tǒng)籌，強(qiáng)化角色互動(dòng)，確保工作部署落細(xì)落實(shí)。由此可見，組織架構(gòu)體系的“整體互聯(lián)”，各角色均能實(shí)現(xiàn)對(duì)話、交互與互動(dòng)評(píng)價(jià)，構(gòu)成了一種靈動(dòng)且多元的“非正式聯(lián)結(jié)”，彌合了鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片縫隙。

3.平臺(tái)數(shù)據(jù)資源的“整體貫通”

在信息化時(shí)代，數(shù)據(jù)是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的核心要素。只有讓鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)從“沉睡”中逐漸蘇醒，將原本分散、零碎的數(shù)據(jù)進(jìn)行互聯(lián)互通，打破數(shù)據(jù)壁壘，才能讓數(shù)據(jù)真正流動(dòng)起來，形成“監(jiān)管—預(yù)警—處置—反饋”的管控閉環(huán)，也才能讓鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量高低和服務(wù)滿意度做到“有數(shù)為證”。在諸暨市“浙里興村共富”的數(shù)字平臺(tái)中，其數(shù)據(jù)貫通了縣鄉(xiāng)村三級(jí)，做到了數(shù)據(jù)收集和使用的橫向協(xié)同和縱向聯(lián)動(dòng)，達(dá)到了整體協(xié)同治理的目標(biāo)。具體而言，諸暨市前期通過摸排確定了數(shù)據(jù)來源15類43項(xiàng)，打通“基層治理四平臺(tái)”“浙里訪”“三駐三服務(wù)”小管家等12個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，鏈接起12345、OA辦公系統(tǒng)等16個(gè)數(shù)據(jù)端口，多渠道采集群眾訴求、干部違法違紀(jì)等78項(xiàng)核心數(shù)據(jù)，推動(dòng)縱向貫通、橫向聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)共享和信息互通。與此同時(shí)，在“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用這一龐大數(shù)字平臺(tái)中，約有從64個(gè)部門匯集而來的1000余萬條數(shù)據(jù)，為后續(xù)大數(shù)據(jù)分析奠定了基礎(chǔ)[37]。在人工智能技術(shù)的支持下，可以對(duì)這些海量數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)抓取、分析碰撞、交叉比對(duì)，通過邊緣計(jì)算、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)以及云端學(xué)習(xí)，構(gòu)建出諸如高頻熱點(diǎn)分析、指數(shù)評(píng)價(jià)、場(chǎng)景榜單等25種算法模型。這些算法模型在綜合榮譽(yù)表彰加分、民主測(cè)評(píng)得分、負(fù)面預(yù)警扣分等數(shù)據(jù)后，可被運(yùn)用于定量績(jī)效考核、數(shù)字測(cè)評(píng)系統(tǒng)和干部述職報(bào)告，充分激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)、引領(lǐng)共富的熱情。

（二）案例分析：“整體智治”破除鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的內(nèi)生邏輯

“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用為何能夠打通黨建統(tǒng)領(lǐng)最后“一公里”，促成村級(jí)公共服務(wù)從碎片化到整體化的轉(zhuǎn)型？這一轉(zhuǎn)型過程遵循著何種邏輯規(guī)律？通過對(duì)案例進(jìn)行深度剖析可知，“整體智治”成為貫穿這一過程的內(nèi)生邏輯，而“整體”和“智慧”更成為破除鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的核心要素。歸納來說，即遵循整體性治理思維的指導(dǎo)，靈活運(yùn)用數(shù)字技術(shù)拓展鄉(xiāng)村公共服務(wù)的場(chǎng)域，從而使政令傳導(dǎo)和任務(wù)分配的過程變得清晰可見，也讓組織結(jié)構(gòu)趨于扁平化，組織運(yùn)行效率高效化，由此推動(dòng)了整體性治理的目標(biāo)達(dá)成。具體而言，數(shù)字技術(shù)在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化問題時(shí)，體現(xiàn)了時(shí)空維度、縱向維度和橫向維度遵循三重“整體智治”的邏輯（見圖3）。

1.場(chǎng)域延展化：時(shí)空維度的整體性治理

數(shù)字技術(shù)打破了時(shí)間限制和空間屏障，突破了物理時(shí)空的邊界，允許村民隨時(shí)隨地利用數(shù)字平臺(tái)提出公共服務(wù)訴求。很顯然，在數(shù)字平臺(tái)構(gòu)建而成的虛擬空間中，鄉(xiāng)村公共服務(wù)的邊界日益消弭，逐步演化為全時(shí)性、全程性和全域性的服務(wù)項(xiàng)目，整體性特征得以彰顯。第一，服務(wù)時(shí)間的整體貫穿。“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用作為一個(gè)7×24全時(shí)段開放的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，服務(wù)時(shí)間貫穿晝夜和假日。村民可以隨時(shí)登陸平臺(tái)提出公共服務(wù)訴求，且每一項(xiàng)具體而微小的訴求均會(huì)被打上獨(dú)一無二的“時(shí)間戳”，村干部能夠通過回溯事件列表和時(shí)間軸線，清晰知曉村民的所思所想、所應(yīng)所求，從而提升回應(yīng)村民需求的處置效率。第二，服務(wù)地點(diǎn)的整體歸口。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)場(chǎng)景中，村民在辦理特定事項(xiàng)時(shí)可能需要先后前往村級(jí)便民服務(wù)中心、鎮(zhèn)級(jí)便民服務(wù)中心、縣市區(qū)的政務(wù)中心、各級(jí)信訪接待服務(wù)大廳等服務(wù)窗口，從而造成了大量的時(shí)間消耗和精力浪費(fèi)。相比之下，“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)構(gòu)建起一個(gè)“網(wǎng)上議事廳”和“虛擬辦事廳”，將所有服務(wù)功能在虛擬平臺(tái)進(jìn)行歸口管理，做到線上線下“兩線貫通”。村民借助手機(jī)、平板、電腦等智能終端設(shè)備，足不出戶即可實(shí)現(xiàn)“一鍵通辦”，甚至遠(yuǎn)在千里之外也可進(jìn)行“遠(yuǎn)程辦理”，打破了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的地域局限。第三，服務(wù)內(nèi)容的整體融匯。當(dāng)各類數(shù)據(jù)在“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)中匯聚時(shí)，便融合了與鄉(xiāng)村公共服務(wù)相關(guān)的物理數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)、虛擬數(shù)據(jù)以及行為數(shù)據(jù)，生成了海量數(shù)據(jù)池。通過對(duì)數(shù)據(jù)池中的數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、清洗、脫敏和挖掘后，能夠形成更為多元的數(shù)據(jù)像素和信息顆粒，豐富數(shù)據(jù)維度，為鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供更加精確的決策參考。

2.權(quán)威可視化：縱向維度的整體性治理

馬克思·韋伯將現(xiàn)代行政組織的權(quán)威來源分為三類，分別是卡里斯瑪型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威和法理型權(quán)威。這其中，法理型權(quán)威強(qiáng)調(diào)遵章守制，依托正式的法律規(guī)范和普遍承認(rèn)的規(guī)則來履行職能和提供公共服務(wù)?！罢憷锱d村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用不僅是數(shù)字工作平臺(tái)，亦是信息展演平臺(tái);它以一種可視化方式將政令、意見和舉報(bào)等內(nèi)容從“幕后”展示于“臺(tái)前”，不僅打破了行政的“無知之幕”，而且令原本的“過程黑箱”示于人前。這種實(shí)時(shí)更新狀態(tài)、公開接受投訴的方式強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理的透明性和公正性，倒逼各級(jí)政府及其職能部門依法行政和依規(guī)辦事，從而提升了組織合理合法型權(quán)威。第一，任務(wù)傳導(dǎo)的整體公示。以往任務(wù)下達(dá)往往是通過自上而下“發(fā)文件”“開大會(huì)”完成，而數(shù)字技術(shù)讓任務(wù)傳導(dǎo)變得異常便捷。按照“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行規(guī)則，任何涉及村情民意、村莊建設(shè)、村級(jí)民主的信息都必須在平臺(tái)上公示;一些事關(guān)村民利益的重大事項(xiàng)，不僅要求結(jié)果公開，更要求在鄉(xiāng)村公共服務(wù)的決策、執(zhí)行、調(diào)整、驗(yàn)收等各過程主動(dòng)公開，充分保障村民的知情權(quán)。第二，監(jiān)督工具的整體革新。相較于傳統(tǒng)的監(jiān)督舉報(bào)模式，“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)更能減少信息不對(duì)稱，保護(hù)舉報(bào)者的隱私和安全，允許每位村民都以“觀察者”和“吹哨者”的身份參與村務(wù)監(jiān)督，降低了科層制組織運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。在數(shù)字平臺(tái)上，普通村民可以對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)進(jìn)行事前、事中和事后的全時(shí)段監(jiān)督，確保服務(wù)真正“在陽光下運(yùn)行”。第三，反饋渠道的整體暢通。在鄉(xiāng)村復(fù)雜多變的場(chǎng)域中，村民的利益訴求千差萬別，特別是在缺乏意見領(lǐng)袖和對(duì)話機(jī)制的情況下，普通村民的意見難以“上達(dá)天聽”。“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)搭建起一個(gè)自由的利益表達(dá)平臺(tái)，公開收集村民的批評(píng)、勸諫和建議，強(qiáng)化了村級(jí)民主，改變了傳統(tǒng)權(quán)威“高高在上”的姿態(tài)，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村民主自治的合法性和正當(dāng)性，提升了鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的有效性。

3.組織扁平化：橫向維度的整體性治理

在中國(guó)的政治語境下，科層制組織呈現(xiàn)出“條塊結(jié)合、以塊為主、融條于塊”的金字塔型權(quán)力結(jié)構(gòu)特征，并形成了分級(jí)管理的組織體制[37]。數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)讓金字塔狀的組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了兩種轉(zhuǎn)型趨勢(shì)：一種是從層級(jí)節(jié)制的嚴(yán)密科層結(jié)構(gòu)向扁平化、網(wǎng)絡(luò)狀的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促成了公共服務(wù)效率提升;另一種則是從以政府職能履行為核心向以業(yè)務(wù)推進(jìn)為核心進(jìn)行轉(zhuǎn)變[38]，強(qiáng)化了政府職能部門之間的交互與協(xié)作。這兩種轉(zhuǎn)型趨勢(shì)均體現(xiàn)出組織的扁平化趨勢(shì)和整體聯(lián)動(dòng)協(xié)同性特征。第一，政府職能部門的整體合作。2019年2月，國(guó)家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》，從多方面提出行動(dòng)任務(wù)，著力補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板。但是，這些公共服務(wù)的提供涉及教育、財(cái)政、人社、廣電、體育、資源、商務(wù)、文旅等十余個(gè)部門，難免存在部門縫隙與合作困境。對(duì)此，“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用將多部門任務(wù)統(tǒng)一納入其中，設(shè)置統(tǒng)一服務(wù)接口，構(gòu)建起公共服務(wù)綜合對(duì)接云平臺(tái)，促成了友好與高效的跨部門、跨層級(jí)、跨地域的“多跨府際協(xié)作”。第二，多元供給主體的整體協(xié)力?！半p輪驅(qū)動(dòng)”的鄉(xiāng)村治理要求鄉(xiāng)村公共服務(wù)從政府單方供給向政社合作供給轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，地方政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、私人部門的統(tǒng)合也需要共享開放的平臺(tái)，而“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)恰恰提供了相應(yīng)的信息交換和資源共享機(jī)制，讓村民、農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)合作社、技術(shù)型企事業(yè)單位、智庫等鄉(xiāng)村數(shù)字治理主體可以便捷地在平臺(tái)上“出題”和“問政”，構(gòu)建起融洽便捷的社政協(xié)力關(guān)系。第三，鄉(xiāng)村內(nèi)外資源的整體調(diào)配。內(nèi)外部資源的合理調(diào)配和靈活運(yùn)用是提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)穩(wěn)定供給的關(guān)鍵。依托“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)，數(shù)據(jù)資源、經(jīng)濟(jì)資源、志愿服務(wù)資源、人力資源等內(nèi)外部資源便捷高效地實(shí)現(xiàn)了貫通、交換、共享與統(tǒng)一調(diào)配，提高內(nèi)外互聯(lián)互通、線上線下融合的效率，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)的穩(wěn)定性。

綜上所述，“整體智治”的理念既有科學(xué)系統(tǒng)的內(nèi)在邏輯，也在實(shí)踐中彰顯了強(qiáng)大的治理效能。2021年12月，浙江省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果公布，以“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用為代表的諸暨市數(shù)字平臺(tái)總分排名居紹興市第一位，進(jìn)入全省第一方陣。總體上，“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)從四個(gè)方面重塑了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的新格局。第一，事項(xiàng)“一口歸集”推動(dòng)服務(wù)內(nèi)容整體統(tǒng)籌。通過全面梳理涉鎮(zhèn)、涉村事項(xiàng)準(zhǔn)入清單，厘清縣鄉(xiāng)村三級(jí)權(quán)責(zé)邊界，統(tǒng)籌形成涉鎮(zhèn)一級(jí)事項(xiàng)615項(xiàng)、二級(jí)事項(xiàng)1916項(xiàng)，涉村一級(jí)事項(xiàng)185項(xiàng)、二級(jí)事項(xiàng)445項(xiàng)，從整體效能看一級(jí)事項(xiàng)分別精簡(jiǎn)40%和16%，由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層的“減負(fù)賦能”。這些事項(xiàng)經(jīng)由標(biāo)準(zhǔn)編碼、判斷過篩、同類歸集后上線“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用，確保服務(wù)內(nèi)容一目了然、清晰可見。第二，任務(wù)“一鍵直達(dá)”推動(dòng)服務(wù)執(zhí)行整體通貫?！罢憷锱d村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村社黨組織的權(quán)威分配權(quán)限和任務(wù)下達(dá)效率，借助數(shù)字系統(tǒng)打開了縣鄉(xiāng)村三個(gè)層級(jí)的任務(wù)通道，打通“自上而下派”與“由下對(duì)上評(píng)”的雙向管路。截至2022年1月，“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用已派單流轉(zhuǎn)事項(xiàng)4萬余件，全市5700余名鎮(zhèn)村干部已基本養(yǎng)成使用習(xí)慣，用戶日活躍率達(dá)95%以上[36]，服務(wù)效率穩(wěn)步提升。第三，進(jìn)度“一榜統(tǒng)攬”推動(dòng)服務(wù)流程整體感知?！罢憷锱d村共富”數(shù)字平臺(tái)巧妙發(fā)揮了“揭榜掛帥”功能，包括村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、醫(yī)保養(yǎng)保參保率、矛盾積案化解率等33項(xiàng)指標(biāo)均可以在平臺(tái)上直觀呈現(xiàn)，形成黨建統(tǒng)領(lǐng)“1+5”共富榜單矩陣，并通過榜單排名在潛移默化中營(yíng)造了村級(jí)組織間“比學(xué)趕超”的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。與此同時(shí)，鎮(zhèn)村干部履職的全流程必須在“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用上進(jìn)行公開公示，讓村民隨時(shí)隨地感知干事創(chuàng)業(yè)進(jìn)度和決策執(zhí)行情況。第四，考核“一體聯(lián)動(dòng)”推動(dòng)服務(wù)效果整體評(píng)價(jià)。由于打通了多個(gè)角色、多個(gè)主體和多個(gè)場(chǎng)景的數(shù)據(jù)，“浙里興村共富”場(chǎng)景化應(yīng)用圍繞領(lǐng)導(dǎo)能力、治理成效、群眾口碑等六個(gè)維度打造出多維動(dòng)態(tài)、立體精準(zhǔn)的考核評(píng)價(jià)體系，提升了考核的精準(zhǔn)性和整體性。

五、結(jié)論與討論

數(shù)字化已經(jīng)從根本上重塑了生產(chǎn)方式、生活方式與治理方式。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)浪潮中，數(shù)字化技術(shù)推動(dòng)了鄉(xiāng)村運(yùn)行理念、組織、制度、方法的系統(tǒng)性重塑和整體性重構(gòu)，這種以數(shù)字技術(shù)為依托、以數(shù)字增效為目標(biāo)、以數(shù)字系統(tǒng)為抓手的“整體智治”治理模式，開啟和引領(lǐng)了鄉(xiāng)村公共服務(wù)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一場(chǎng)深刻變革，未來有可能成為數(shù)字賦能鄉(xiāng)村振興的新路徑。對(duì)此，還需強(qiáng)調(diào)五點(diǎn)認(rèn)知。

第一，“整體智治”是整體性治理理念與數(shù)字技術(shù)的有機(jī)耦合，有效緩解了鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化痼疾。“整體智治”可拆解為“整體治理”和“智慧治理”兩個(gè)關(guān)鍵詞，但并非兩個(gè)概念的簡(jiǎn)單疊加，而是價(jià)值與工具、目標(biāo)與手段的關(guān)系，兩者互相融合、有機(jī)耦合、相互加持而形成的治理新范式。一方面，“整體性”是鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公共治理倡導(dǎo)的價(jià)值訴求和改革目標(biāo)，以一種系統(tǒng)性和全面性的思維部署工作，打破部門藩籬和職能屏障，推動(dòng)服務(wù)主體有效協(xié)同和高效合作，共創(chuàng)鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域下的公共價(jià)值。另一方面，“智慧性”則為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的精準(zhǔn)匹配提供了技術(shù)支撐，借助數(shù)字技術(shù)和智能系統(tǒng)，更加精細(xì)化地梳理、整合與排序治理內(nèi)容，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給與需求之間的精準(zhǔn)匹配。通過運(yùn)用“整體智治”思維，借助數(shù)字技術(shù)，對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的內(nèi)容、流程、方式進(jìn)行重塑與再造，能夠有效破解鄉(xiāng)村公共服務(wù)中長(zhǎng)期存在的碎片化問題。如果失去了整體性治理的價(jià)值訴求和目標(biāo)導(dǎo)向，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進(jìn)程就成了無源之水、無本之木;相反，如果失去了數(shù)字技術(shù)的支撐，僅僅依賴人的有限計(jì)算能力，無論如何重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)也永遠(yuǎn)無法解決科層制組織結(jié)構(gòu)中的“職能分殊化”與“制度縫隙”問題，也就無法從根本上實(shí)現(xiàn)整體性協(xié)同治理的目標(biāo)。

第二，“整體智治”催生“新型治理競(jìng)賽”，其實(shí)質(zhì)是數(shù)字技術(shù)加持下的“注意力競(jìng)爭(zhēng)”。赫伯特·西蒙將注意力的概念引入到組織行為學(xué)中，強(qiáng)調(diào)“決策者受自身能力與理性限制，只能在有限理性范圍內(nèi)分配自身注意力以進(jìn)行抉擇”[39]（p45）。換言之，那些能夠進(jìn)入公共政策議程的政策事項(xiàng)，在一定程度上可以被視為對(duì)政府部門之間、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間、不同行政村（社區(qū)）之間注意力競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果[40]。據(jù)此類推，“整體智治”則是借由數(shù)字技術(shù)開展的“新型治理競(jìng)賽”。在數(shù)字技術(shù)的加持下，數(shù)字平臺(tái)始終進(jìn)行著數(shù)據(jù)匯總、后臺(tái)計(jì)算、模型測(cè)算，并將這些數(shù)據(jù)資源通過復(fù)雜的可視化方式，呈現(xiàn)出諸如村干部精準(zhǔn)畫像、黨組織書記領(lǐng)雁指數(shù)、兩委干部先鋒指數(shù)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為薪酬發(fā)放、選拔任用和評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。在這場(chǎng)“注意力競(jìng)賽”中，鄉(xiāng)村公共服務(wù)的效果、績(jī)效、滿意度以一種直觀、動(dòng)態(tài)、簡(jiǎn)約的方式進(jìn)行排位競(jìng)爭(zhēng)，都倒逼基層工作人員提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量。這也同時(shí)從反面啟示我們，數(shù)字化治理是鄉(xiāng)村振興的一種工具性變革，各地各部門以數(shù)字化為切入點(diǎn)在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域開展競(jìng)爭(zhēng)，其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)通力合作，共同協(xié)作實(shí)現(xiàn)破解鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域存在的碎片化問題，從而實(shí)現(xiàn)以鄉(xiāng)村治理為場(chǎng)域的整體性治理變革，而不能陷入“為數(shù)字化而數(shù)字化”的窠臼。

第三，“整體智治”作為破解鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化的數(shù)字治理新范式，契合了變革型組織的發(fā)展趨向。面對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化這一痼疾，各地探索出了不同的破解路徑，如黨建引領(lǐng)、鄉(xiāng)賢治村、黨員結(jié)對(duì)、項(xiàng)目進(jìn)村、云端服務(wù)等，均體現(xiàn)了“求新求變”的治理方向?！罢w智治”作為諸多破局模式中極具典型性和代表性的一種新范式，將傳統(tǒng)治理中的科層工具轉(zhuǎn)化為信息時(shí)代的數(shù)字工具，讓數(shù)字技術(shù)成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)工作的新抓手、新手段和新載體，力求構(gòu)建起“線上線下兩線聯(lián)動(dòng)”的全體系、全脈絡(luò)、全貫通的雙線服務(wù)體系，提高問題解決的實(shí)效性。值得肯定的是，在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)水平、受眾人群均顯劣勢(shì)的鄉(xiāng)村開展“整體智治”這項(xiàng)數(shù)字實(shí)踐，本身就是組織敢于突破定勢(shì)思維、勇于推動(dòng)顛覆式創(chuàng)新的體現(xiàn)，恰恰彰顯了變革型組織的鮮明特征。在新時(shí)代，變革型組織更應(yīng)該追求自我變革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、前瞻謀劃和靈活適應(yīng)，審時(shí)度勢(shì)進(jìn)行全局性思考和戰(zhàn)略性布局，主動(dòng)謀變革、大膽推變革、切實(shí)抓變革，讓“整體智治”成為一項(xiàng)既“叫得響”又“推得開”的數(shù)字治理新范式。

第四，集成與共享構(gòu)成了“整體智治”的驅(qū)動(dòng)雙輪，實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理的賦能增權(quán)。集成與共享兩個(gè)關(guān)鍵詞，二者相互銜接，構(gòu)成了數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村公共服務(wù)的完整鏈條。新興數(shù)字技術(shù)已經(jīng)被廣泛運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理之領(lǐng)域，在重塑鄉(xiāng)村治理組織結(jié)構(gòu)、提升鄉(xiāng)村治理工作效能、優(yōu)化鄉(xiāng)村公共服務(wù)供求匹配、助力鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮了重要作用，加速驅(qū)動(dòng)著鄉(xiāng)村社會(huì)治理朝著系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)服務(wù)、整體推進(jìn)的目標(biāo)前進(jìn)。在此過程中，數(shù)字平臺(tái)成為服務(wù)數(shù)據(jù)、服務(wù)業(yè)務(wù)、服務(wù)流程、服務(wù)入口的“集大成者”，村民只需一次訪問，即可實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”和“一鍵反饋”，減少了中間步驟。與此同時(shí)，通過數(shù)字化平臺(tái)集成數(shù)據(jù)資源不是為了束之高閣，而是在集成的基礎(chǔ)上更充分地利用數(shù)據(jù)資源，打破政府職能碎片化造成的服務(wù)碎片化困境，從而實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給。“浙里興村共富”數(shù)字平臺(tái)作為開放的共享空間，全方位歸集整合了本地特色數(shù)據(jù)、縣域數(shù)據(jù)、回流數(shù)據(jù)等，且政府內(nèi)外部主體均可通過直觀的方式獲取數(shù)據(jù)索取權(quán)限，共享治理權(quán)限，問題反饋、任務(wù)委派、資源調(diào)集、執(zhí)行辦結(jié)、綜合評(píng)價(jià)等治理流程均可在數(shù)字平臺(tái)上完成，減少了村級(jí)公共服務(wù)碎片化的發(fā)生概率。

第五，“整體智治”仍面臨著媒介素養(yǎng)不足和基礎(chǔ)設(shè)施滯后的雙重困境，可能成為“再碎片化”的誘因。不可否認(rèn)，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用讓“整體智治”從理念規(guī)劃走向?qū)嵺`落地，但仍受多方制約，其中村民和村干部的媒介素養(yǎng)欠缺、鄉(xiāng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱構(gòu)成了最主要的掣肘因素。無論從人口結(jié)構(gòu)還是學(xué)歷層次上看，鄉(xiāng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)使用者要么難以流暢自如地操作數(shù)字平臺(tái)，要么對(duì)于數(shù)字系統(tǒng)抱有抵觸心理。同時(shí)，盡管我國(guó)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展迅猛，但農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率才剛剛過半，部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍然面臨著基站數(shù)量不足、網(wǎng)絡(luò)信號(hào)不佳、數(shù)據(jù)加載緩慢等問題，“整體智治”的智慧治理效果難以彰顯。在現(xiàn)實(shí)中，部分年紀(jì)稍長(zhǎng)的村民還不會(huì)使用數(shù)字化工具，而且在廣大的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)不少老人還在使用“老人機(jī)”，這都為推行“整體智治”制造了結(jié)構(gòu)性障礙。因此，如果強(qiáng)行“一刀切”地推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村，必然造成新的“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字難民”，這必然影響鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給“整體智治”的落地速度和落地質(zhì)量。如果未能處理好媒介素養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施這兩個(gè)根本性制約因素，則可能讓鄉(xiāng)村公共服務(wù)面臨“線下供給不足，線上表達(dá)不清”的局面，造成“再碎片化”的現(xiàn)象。當(dāng)前，各地發(fā)展階段和發(fā)展質(zhì)量的差異性客觀存在，無法依靠行政力量強(qiáng)行消除差異，甚至短時(shí)間由于數(shù)字化工具的全面應(yīng)用可能還會(huì)加劇地區(qū)之間鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的差距，以及加劇群體之間享受鄉(xiāng)村公共服務(wù)的差距?；诖?，在把“浙里興村共富”這樣的場(chǎng)景化應(yīng)用向全省乃至全國(guó)推廣的過程中，務(wù)必需要堅(jiān)持因地制宜和具體問題具體分析的原則，“一刀切”式的強(qiáng)行推廣斷不可取。

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責(zé)任編輯范瑞光