[摘 ?要]伴隨著全面從嚴(yán)治黨和全面深化改革的深入推進(jìn)，強(qiáng)化國家自主性和執(zhí)政黨的組織力，成為新時(shí)代基層治理的重要趨勢。經(jīng)過幾年的改革創(chuàng)新，形成了兩委交叉任職、支部引領(lǐng)協(xié)商、組織嵌入社會、黨政吸納精英、黨建組織群眾等獨(dú)特“中國敘事”，但仍然面臨制度建設(shè)薄弱、組織體系渙散、黨建質(zhì)量掣肘、法律銜接滯后的現(xiàn)實(shí)梗阻。要以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和國家治理現(xiàn)代化為基本遵循，在制度建構(gòu)、組織設(shè)置、黨建質(zhì)量、立法銜接、引領(lǐng)機(jī)制等方面持續(xù)用力，不斷提高黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化發(fā)展水平。

[關(guān)鍵詞]黨的建設(shè);基層治理現(xiàn)代化;嵌入引領(lǐng)

[中圖分類號]D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-4479（2022）02-0044-08

基層治理現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要維度，是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展、人民對美好生活向往以及國家長治久安的重大政治社會問題。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征和顯著優(yōu)勢，黨的建設(shè)與基層治理現(xiàn)代化在多維邏輯上具有高度耦合性。新時(shí)代，隨著全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的“中國敘事”亮點(diǎn)紛呈，形成了豐富的地方經(jīng)驗(yàn)，也面臨著一系列發(fā)展梗阻。要緊扣黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)踐中的多維梗阻，不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)，努力突破傳統(tǒng)固化藩籬，優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，在“中國之制”的框架下推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

一、問題的提出

治理現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要維度，堪稱繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化之后的“第五個(gè)”現(xiàn)代化。國家治理是現(xiàn)代國家所特有的一個(gè)概念，它是在揚(yáng)棄國家統(tǒng)治和國家管理概念基礎(chǔ)上形成的一個(gè)概念，吸收了治理和善治理論與公司治理理論的合理內(nèi)容[1]。國家治理現(xiàn)代化的核心命題包含了國家的基本政治制度、國家治理的價(jià)值體系、國家治理體系、國家治理能力四個(gè)方面，蘊(yùn)含了豐富的理論內(nèi)涵[2]。自黨的十八屆三中全會首次從國家層面提出國家治理現(xiàn)代化的命題以來，全國各地大力推進(jìn)全面深化改革，國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程明顯加快，發(fā)生了深刻變革。黨的十九屆四中全會更是我們黨歷史上第一次以中央全會的形式，專門系統(tǒng)地研究國家制度和國家治理問題，總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，將黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)置于首要位置，體現(xiàn)了鮮明的中國特色。同時(shí)，此次會議賦予了其更加深刻豐富的內(nèi)涵，提出了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一系列戰(zhàn)略部署，成為進(jìn)一步深化改革的行動(dòng)指南。

郡縣治，天下安。基層治理位于縱向行政體系與橫向社會網(wǎng)絡(luò)的交接部，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化是國家治理的重要課題。新中國成立七十多年以來，我國基層治理現(xiàn)代化發(fā)生了劇烈的變化和轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷了從總體性支配到社會化整合的演進(jìn)過程，取得了顯著的制度成果和實(shí)踐成效[3]。新中國成立初期，通過社會主義改造，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，形成了黨政社企高度集中的單位制管理制度，黨的一元化和全面領(lǐng)導(dǎo)得到前所未有的強(qiáng)化。改革開放以來，由于黨政分開、政社分開、政經(jīng)分離的推進(jìn)，各類市場主體和社會主體蓬勃發(fā)展，以單位為載體的基層黨建式微，黨的領(lǐng)導(dǎo)在一些領(lǐng)域內(nèi)不斷削弱，基層黨組織的政治功能和組織力有所下降[4]，帶來了一系列政治問題和社會治理問題。黨的十八大以來，強(qiáng)化管黨治黨被置于關(guān)系國家民族前途命運(yùn)的高度，在治理現(xiàn)代化的背景下，國家自主性被呼喚找回[5]，將政黨帶進(jìn)來，重新審視國家與社會關(guān)系尤為必要[6]，“政黨中心主義”重新回到了學(xué)界的視野[7]。林尚立在闡述中國社會主義國家建設(shè)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“政黨主導(dǎo)”是中國現(xiàn)代化發(fā)展的基本政治邏輯[8]（p10）;房寧對中國的政治制度進(jìn)行深入分析并指出：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國政治制度的核心要素和根本特征”[9]（p5）。在此背景下，加強(qiáng)基層黨建創(chuàng)新成為新時(shí)代基層工作的重要內(nèi)容，黨建引領(lǐng)被視為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線[10]。政黨的治理功能被不斷挖掘和解讀，成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的一條重要路徑。

首先，從全國黨建工作的任務(wù)部署來看，黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，是新時(shí)代黨建工作的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告指出，要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化城市基層黨組織的政治功能與協(xié)調(diào)服務(wù)能力，擴(kuò)大新興領(lǐng)域黨建覆蓋，領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)組織與社會組織參與治理，提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理工作水平。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會組織為補(bǔ)充的村級組織體系。這些頂層設(shè)計(jì)和決策部署，為新時(shí)代加強(qiáng)黨的建設(shè)引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化提供了目標(biāo)方向。

其次，從完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系來看，黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，是新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，在整個(gè)國家制度體系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是社會主義國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與保障[11]。全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問題，從中國革命、建設(shè)和改革發(fā)展的歷程來看，我們黨在任何時(shí)候都高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)問題，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具有深厚的歷史傳統(tǒng)和鮮明的時(shí)代特色。黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)意味著要堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)[12]（p20）?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基石，也是中國特色社會主義制度的重要方面。正因如此，通過加強(qiáng)黨的建設(shè)引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇，也是不斷完善中國特色社會主義制度，彰顯我國制度優(yōu)勢的內(nèi)在要求。只有在基層治理現(xiàn)代化過程中高度重視黨的建設(shè)工作，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、思想優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，才能始終把牢我國國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)“中國之制”到“中國之治”的偉大轉(zhuǎn)型和跨越。

此外，從比較政治學(xué)的角度來看，黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，是中國特色社會主義現(xiàn)代化道路的題中之義。在波瀾壯闊的世界現(xiàn)代化大視野下，無論是資本主義國家還是社會主義國家，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，現(xiàn)代化都是一個(gè)繞不過去的重要階段。由于歷史文化傳統(tǒng)不同、發(fā)展階段不同、國情民情不同，世界各國現(xiàn)代化的發(fā)展道路不盡相同。有學(xué)者從制度變遷的比較視野出發(fā)，認(rèn)為不同于英國—美國的商人階層主導(dǎo)式現(xiàn)代化、法國—德國—日本的官僚體系主導(dǎo)式現(xiàn)代化，俄國—中國以及很多后發(fā)國家走了一條政黨組織主導(dǎo)的現(xiàn)代化模式[13]。換句話說，情況各異的國家在制度變遷的路徑上具有顯著的差異，中國是一個(gè)具有兩千多年封建傳統(tǒng)的國家，也是一個(gè)后發(fā)型國家，西方發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑默F(xiàn)代化進(jìn)程在中國被“時(shí)空壓縮”，呈現(xiàn)出了高度復(fù)雜多樣、急劇變化的發(fā)展樣態(tài)。正因如此，文化傳統(tǒng)、發(fā)展階段、國情民情的差異，決定了我國基層治理現(xiàn)代化必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，走中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展道路，充分發(fā)揮執(zhí)政黨的組織功能，才能在高速發(fā)展的同時(shí)保持社會的持續(xù)穩(wěn)定。

二、黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的中國敘事

黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化迅速發(fā)展，各地方在深入學(xué)習(xí)貫徹中央相關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，將黨的建設(shè)與基層治理統(tǒng)籌起來考慮，創(chuàng)新了多樣化的實(shí)現(xiàn)形式，涌現(xiàn)了兩委交叉任職、支部引領(lǐng)協(xié)商、組織嵌入社會、黨政吸納精英、黨建組織群眾等基本經(jīng)驗(yàn)。隨著黨建引領(lǐng)基層治理的機(jī)制不斷創(chuàng)新和完善，城鄉(xiāng)基層治理呈現(xiàn)出了新的發(fā)展趨勢：黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層治理中的嵌入顯示了異于國家—社會分析框架中的政黨功能定位，“黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理”在我國的基層社會中得以全面展現(xiàn)[16]，推動(dòng)了基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。

（一）兩委交叉任職

長期以來，關(guān)于村（居）“兩委”應(yīng)該分立還是交叉任職、村（居）委會主任和支部書記是“一肩挑”還是分設(shè)，一直是頂層設(shè)計(jì)者、相關(guān)領(lǐng)域研究者和廣大村（居）民關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。支持者認(rèn)為，交叉任職和“一肩挑”能夠?yàn)榛鶎幼灾谓M織和基層黨組織瘦身，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān);能夠加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)自治組織協(xié)調(diào)能力，提高黨的組織效率和自治成效;能夠?qū)崿F(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會自治權(quán)利的表達(dá)有效結(jié)合，平衡好國家權(quán)力和社會權(quán)力交匯的內(nèi)在緊張。反對者認(rèn)為，交叉任職和“一肩挑”會造成基層黨組織和自治組織權(quán)力過于集中，容易導(dǎo)致腐敗問題的出現(xiàn);會強(qiáng)化基層自治組織的行政性而削弱其社會性，造成基層自治組織的過度行政化，從而背離基層群眾自治制度的初衷?？陀^上來看，兩種觀點(diǎn)各有其合理性，如果制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，缺乏協(xié)調(diào)和激勵(lì)機(jī)制的話，容易滑向兩個(gè)極端。不過，通過加強(qiáng)黨的建設(shè)，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制可以很好地破解這一“兩難困境”。在大量基層實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央層面已通過制度文件的形式明確了村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。這一規(guī)定有助于加強(qiáng)黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，通過黨的建設(shè)彌合基層黨組織和基層自治組織之間的縫隙，粘合基層黨組織、基層自治組織和基層群眾，加強(qiáng)對基層干部的監(jiān)督和激勵(lì)，從而推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）支部引領(lǐng)協(xié)商

黨的十八大以來，協(xié)商民主在國家治理和基層治理中的功能逐漸為國家頂層制度設(shè)計(jì)者所關(guān)注，在黨的十八大報(bào)告、十九大報(bào)告以及近年來的各類會議、決定、意見中都有提及。協(xié)商民主從多元主體參與、社會秩序活力、國民人格與社會文化等方面與治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)高度吻合，成為當(dāng)前基層治理領(lǐng)域重要的理論范式與實(shí)踐機(jī)制，并呈現(xiàn)出了顯著的政黨吸納和引領(lǐng)的發(fā)展特征[17]。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮村（社區(qū)）黨組織在基層協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在實(shí)踐中，基層黨支部往往成為基層協(xié)商治理的召集者、引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)者和推動(dòng)者，形成了富有中國特色的支部引領(lǐng)協(xié)商式基層治理模式。支部引領(lǐng)式協(xié)商治理對基層黨組織戰(zhàn)斗力和黨員的素質(zhì)要求較高，需要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。正因如此，黨的建設(shè)質(zhì)量決定了支部引領(lǐng)式基層協(xié)商治理的成效，只有不斷形塑過硬的基層黨組織，強(qiáng)化黨支部的合法性和群眾認(rèn)同，提高基層黨組織的社會號召力和群眾組織力，才能在處理基層公共事務(wù)中實(shí)現(xiàn)有效協(xié)商治理，從而不斷增強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的能力。

（三）組織嵌入社會

改革開放以來，各類市場主體和社會組織如雨后春筍般發(fā)展，在黨組織和政府組織之外，社會力量迅速發(fā)育，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)中不可忽視的主體，對基層治理的影響力不斷增強(qiáng)。一段時(shí)期內(nèi)，由于推進(jìn)政社分開和政經(jīng)分離，黨和政府對各類市場主體和社會主體的影響力有所下降，加之社會多元化和個(gè)性化的加深，代表不同利益和不同階層的社會個(gè)體和群體之間產(chǎn)生了激烈的矛盾沖突，基層治理面臨著更大的挑戰(zhàn)。在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，世界各國都面臨著如何處理好政黨、政府和社會關(guān)系的難題，西方資本主義國家形成公民社會、法團(tuán)主義、多中心治理等理論范式。與西方國家不同的是，我國從自身黨情、國情、社情、民情出發(fā)，形成了政黨組織嵌入、社會組織協(xié)同、政社合作與互構(gòu)的治理模式。通過在農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、社會組織、行業(yè)協(xié)會、新興業(yè)態(tài)等各領(lǐng)域設(shè)立基層黨組織，實(shí)現(xiàn)黨的組織覆蓋和工作覆蓋，從而加強(qiáng)黨對各類社會主體的引領(lǐng)和影響;通過黨的思想嵌入、組織嵌入、人員嵌入、資源嵌入，為政府和各類社會主體搭建起溝通的橋梁紐帶，從而將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢。黨的組織嵌入社會有助于強(qiáng)化黨政權(quán)力和社會主體的聯(lián)系，有助于堅(jiān)定各類社會主體的社會主義方向，促進(jìn)社會健康良性運(yùn)行，推動(dòng)黨建工作和各類中心工作的有機(jī)融合，從而更好地引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化。

（四）黨政吸納精英

作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨具有廣泛的社會基礎(chǔ)，但黨的執(zhí)政基礎(chǔ)并不是一成不變的，而是處于動(dòng)態(tài)變化發(fā)展中。在長期的實(shí)踐中，執(zhí)政黨與社會成員之間形成了制度化的轉(zhuǎn)化渠道，以維持黨組織的新陳代謝和更新?lián)Q代。由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展處于快速的變化之中，要保持黨的先進(jìn)性以及對社會的引領(lǐng)力，就必須不斷吸納社會精英，從而擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，黨政吸納社會精英也成為黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的重要機(jī)制，通過制度化的渠道，將具有較強(qiáng)社會影響力的人吸納進(jìn)黨員和干部隊(duì)伍，給予一定的政治待遇，從而在更大范圍內(nèi)、更深層次上對社會進(jìn)行組織和引領(lǐng)，能夠有效地提高基層治理效能。就農(nóng)村而言，執(zhí)政黨通過吸納一些大學(xué)生村官、退伍軍人、種養(yǎng)大戶、致富能手等新鄉(xiāng)賢，既充分利用了村莊的存量人才資源，更有助于黨的基層組織深入鄉(xiāng)土社會，組織和引領(lǐng)基層群眾，實(shí)現(xiàn)村莊有效治理。就城市而言，執(zhí)政黨通過吸納社區(qū)積極分子、新興階層、退休干部等社會精英，促進(jìn)了社區(qū)社會資本的培育，實(shí)現(xiàn)了城市閑散資源的整合，有助于基層黨組織更好地深入社區(qū)居民群眾，提高基層自治水平和社區(qū)服務(wù)能力。黨政吸納精英的黨建機(jī)制實(shí)現(xiàn)了黨組織的再造和提升，擴(kuò)大了黨的社會影響力，暢通了群眾利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)了黨政意志和基層群眾的有效互動(dòng)，推動(dòng)了基層治理現(xiàn)代化發(fā)展。

（五）黨建組織群眾

組織化是基層治理現(xiàn)代化無法回避的問題，現(xiàn)代化的治理必然是有制度、有組織、有規(guī)則的治理[18]。改革開放以來，傳統(tǒng)單位制組織式微，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立起來的社區(qū)制和村民自治承擔(dān)著重新組織基層群眾的職能。然而，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，盡管經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，但并沒有出現(xiàn)西方社會那樣成熟的公民社會;盡管各類市場主體和社會組織迅速發(fā)展，但始終無法擺脫對政府的依賴?？梢哉f，通過放權(quán)社會，培育社會力量，寄希望于社會自治組織的“社會路徑”實(shí)現(xiàn)基層治理的組織化發(fā)展緩慢，甚至可以說是失敗的。當(dāng)前，無論是城市還是農(nóng)村，都面臨著嚴(yán)重的個(gè)體化傾向和公共性消解的問題，造成了基層治理參與不足，基層群眾對公共事務(wù)態(tài)度冷漠。正因如此，黨的十八大以來，通過加強(qiáng)黨的建設(shè)，加強(qiáng)黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，利用黨的組織優(yōu)勢、人員優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，踐行黨的群眾路線，充分發(fā)揮黨的政治功能和服務(wù)功能，不斷提升基層黨組織的組織力，成為基層治理的重要發(fā)展方向。新時(shí)代，通過黨的建設(shè)重塑基層黨組織，通過基層黨組織將基層群眾組織起來，密切黨群關(guān)系和干群關(guān)系，成為提高基層治理組織化程度的另一條“國家路徑”。政黨組織社會這一路徑的強(qiáng)化，有助于重新找回國家自主性，扭轉(zhuǎn)社會原子化傾向，重建社會的公共性，加快基層治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

三、黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)梗阻

黨建引領(lǐng)基層治理已經(jīng)成為基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要趨勢，在黨政官員和相關(guān)學(xué)者的推動(dòng)下迅速發(fā)展。一方面，基層黨建工作得到了空前的重視，基層黨建質(zhì)量不斷提高，基層黨組織弱化虛化邊緣化傾向得到了有效遏制。另一方面，基層黨組織和基層政府創(chuàng)新了多樣化的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和組織機(jī)制，基層黨建與基層治理的關(guān)聯(lián)日益加深，基層黨組織在基層治理中的功能作用不斷增強(qiáng)。不過，我們也應(yīng)看到，黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化仍然面臨著諸多不足和挑戰(zhàn)，在制度建設(shè)、組織體系、黨建質(zhì)量、法律銜接等方面還有待進(jìn)一步完善。

（一）制度建設(shè)相對滯后

長期以來，黨的建設(shè)制度設(shè)計(jì)和基層治理的制度存在“兩張皮”的問題，黨的建設(shè)主要注重黨務(wù)工作的運(yùn)行和管理，與基層治理事務(wù)方方面面的關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，這種制度建設(shè)使得黨建工作就黨建而黨建，難以對基層治理產(chǎn)生較大的影響。盡管十八大以來黨建引領(lǐng)基層治理的機(jī)制創(chuàng)新亮點(diǎn)頻頻，但從制度建設(shè)的層次上來看，黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化發(fā)展仍然相對滯后。一方面，黨建引領(lǐng)基層治理的主要做法集中于機(jī)制創(chuàng)新，也就是說在原來制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行小修小補(bǔ)，沒能從根本上對其制度進(jìn)行解構(gòu)和重構(gòu)，這就導(dǎo)致了一些地方機(jī)制創(chuàng)新難以持續(xù)，或者在發(fā)展中容易遭遇瓶頸。另一方面，制度的變遷是強(qiáng)制性和誘制性的統(tǒng)一，完整的制度設(shè)計(jì)尚處于起步階段，并非一蹴而就的事，需要在長期的實(shí)踐中形成，各級黨委和政府在制度變遷中的引導(dǎo)仍然有待加強(qiáng)。盡管黨的十九屆四中全會對加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持黨建引領(lǐng)基層治理的制度有了相關(guān)論述，但也只是方向性和原則性的規(guī)定，尚未形成具體可供操作的細(xì)則。簡言之，黨的建設(shè)制度和基層治理制度尚未實(shí)現(xiàn)深度融合，黨的建設(shè)服務(wù)基層治理的制度架構(gòu)還需進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

（二）組織體系亟待重組

組織體系建設(shè)是治理現(xiàn)代化的重要維度，在某種程度上，組織體系是否完備、高效和嚴(yán)密，決定了治理現(xiàn)代化水平的高低。習(xí)近平同志指出，黨的力量來自組織，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn);嚴(yán)密的組織體系，是馬克思主義政黨的優(yōu)勢所在、力量所在，要抓好黨的組織體系建設(shè)?？梢?，組織體系是黨的建設(shè)和治理現(xiàn)代化的重要載體，無論是黨的建設(shè)，還是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，都繞不開組織體系建設(shè)問題。客觀上來看，黨的組織體系與基層治理的組織體系存在著一些不適應(yīng)問題，一定程度上削弱了黨建引領(lǐng)基層治理的能力。一方面，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和開放流動(dòng)社會的形成，原本建立在單位基礎(chǔ)上的黨的組織體系，已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)對各類市場主體和社會主體的覆蓋，這就導(dǎo)致了大量黨政事業(yè)單位之外的黨員游離于黨的組織體系之外，削弱了黨對經(jīng)濟(jì)和社會的引領(lǐng)力。另一方面，組織間關(guān)系亟須理順，在各個(gè)領(lǐng)域中，基層黨組織和行政組織、自治組織的權(quán)力、責(zé)任、角色較為模糊;黨的基層組織和上級黨組織的關(guān)系也尚未理順，“條塊”矛盾在黨建工作中也時(shí)有發(fā)生，黨的建設(shè)管理體制還有待進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）黨建工作質(zhì)量不高

毋庸置疑，黨的建設(shè)質(zhì)量對黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化具有深刻影響。盡管黨的十八大以來黨建質(zhì)量持續(xù)提高，但仍然存在諸多問題，距離治理現(xiàn)代化的要求還有較大差距。一是基層黨組織政治功能有待強(qiáng)化。在社區(qū)治理中存在片面理解“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”，把黨建引領(lǐng)簡單化為社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)象，有的黨員政治立場不堅(jiān)定，黨性修養(yǎng)較差，違反政治和組織紀(jì)律的情況時(shí)有發(fā)生;在鄉(xiāng)村治理中，村黨支部書記和村“兩委”成員的素質(zhì)參差不齊，農(nóng)村黨員結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象嚴(yán)重，不講政治問題較為突出，嚴(yán)重影響了基層黨組織的執(zhí)行力、凝聚力、戰(zhàn)斗力[19]。二是對黨建工作不夠重視，基層黨建存在形式主義問題。盡管黨的十八大以來黨建工作的重要性不斷增加，但在實(shí)踐中一些領(lǐng)域基層黨建仍然較為薄弱，在資金、黨務(wù)人員、活動(dòng)場地等方面存在短板，特別是非公黨建和新興業(yè)態(tài)黨建;盡管在高壓態(tài)勢下，黨建工作被列為重要考核對象，但在實(shí)踐中產(chǎn)生了“栽盆景”“痕跡管理”“走過場”等諸多形式主義問題，嚴(yán)重影響了基層黨建的實(shí)績。此外，缺乏頂層設(shè)計(jì)與整體規(guī)劃、黨建視野不寬和理念不新、服務(wù)能力不強(qiáng)、黨建體制機(jī)制架構(gòu)不科學(xué)等也是影響基層黨建質(zhì)量的重要因素[20]。可以說，黨的建設(shè)質(zhì)量不高是影響黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的重要因素。

（四）法律銜接不夠完善

在中央的大力推動(dòng)下，地方基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新層出不窮，在一定程度上加強(qiáng)了基層黨組織對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。不過，在實(shí)踐中，一些地方加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的措施和做法與現(xiàn)行法律和制度，以及黨中央的要求和改革方向仍存在一些不一致、不銜接的地方，需要予以高度關(guān)注。有學(xué)者以鄉(xiāng)村治理改革的方向和現(xiàn)行的法律制度規(guī)范為邏輯起點(diǎn)，指出了以下六個(gè)方面的銜接問題：一是村支部書記“一肩挑”的法律和政策如何銜接;二是跨村選聘村支部書記與黨的組織條例如何銜接;三是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)和決定村各類組織事務(wù)的規(guī)程如何銜接;四是農(nóng)村基層黨組織的功能定位與全面深化改革方向如何銜接;五是對黨組織領(lǐng)辦合作社的政策傾斜與產(chǎn)權(quán)主體平等保護(hù)如何銜接;六是賦予村支部書記更多權(quán)能的同時(shí)如何加強(qiáng)有效的監(jiān)督和制約問題[21]。概言之，地方黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，和現(xiàn)行的《中華人民共和國村民委員會組織法（2018年修訂）》《中華人民共和國民法總則》《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法（2017年修訂）》等法律制度存在沖突或者難以銜接的問題，這在一定程度上影響了黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的規(guī)范化和常態(tài)化發(fā)展。

四、黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的優(yōu)化路徑

綜上所述，黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，黨的建設(shè)和基層治理現(xiàn)代化具有較強(qiáng)的耦合性，在實(shí)踐中形成了豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)也存在諸多亟待破解的問題。為此，要充分認(rèn)識黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的重要意義和理論價(jià)值，在前期發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)、優(yōu)化組織設(shè)置、提高黨建質(zhì)量、推進(jìn)立法銜接、創(chuàng)新引領(lǐng)機(jī)制，破除傳統(tǒng)固化藩籬，不斷提升黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化發(fā)展水平。

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)：確保持續(xù)性和穩(wěn)定性

制度建設(shè)是黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。針對制度建設(shè)的“兩張皮”問題，要從根本上將黨的建設(shè)和基層治理統(tǒng)籌起來考慮，將黨建工作寓于基層治理的全過程，在基層治理中融入基層黨建的相關(guān)工作，在基層治理現(xiàn)代化的制度設(shè)計(jì)中以文件、法律、規(guī)章等形式確定下來，通過制度的重構(gòu)實(shí)現(xiàn)基層黨建和基層治理同頻共振、相互促進(jìn)、相輔相成，以黨的建設(shè)服務(wù)好基層治理各項(xiàng)工作。與此同時(shí)，對各地方黨建引領(lǐng)基層治理的機(jī)制進(jìn)行總結(jié)和提煉，抽象出機(jī)制背后的普遍邏輯，將好的經(jīng)驗(yàn)做法和機(jī)制創(chuàng)新以制度的形式確定下來，并做好制度復(fù)制和推廣的論證工作，加強(qiáng)普遍性的制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃。中央應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)各地方在黨的十九屆四中全會等會議精神的指導(dǎo)下，探索適合地方的黨建引領(lǐng)基層治理新方式、新機(jī)制和新做法，并將通過實(shí)踐檢驗(yàn)的成果以制度的方式確定下來，進(jìn)一步具體化、細(xì)化成可操作的意見、方案和法律條款，從而更深層次貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的相關(guān)決策部署。需要強(qiáng)調(diào)的是，制度建設(shè)涉及了更深層次、更大范圍的體制機(jī)制問題，可以說是牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要在長期的實(shí)踐基礎(chǔ)上，進(jìn)行反復(fù)論證、修改和評估，以漸進(jìn)式的方式進(jìn)行變遷，需要保持歷史的耐心。

（二）優(yōu)化組織設(shè)置：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變遷的新樣態(tài)

組織體系是推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的重要載體。針對組織體系的覆蓋問題，要用發(fā)展的觀點(diǎn)看問題，打破以單位為邊界設(shè)置基層黨組織的傳統(tǒng)思維，做到黨員在哪里、人在哪里，黨的基層組織跟進(jìn)到哪里，統(tǒng)籌推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的基層黨建組織覆蓋和工作覆蓋問題，創(chuàng)新臨時(shí)黨支部運(yùn)行機(jī)制和管理模式;破除以實(shí)體組織為載體設(shè)立基層黨組織的固化思維，在一些不具備條件的地方，可以充分運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，設(shè)立線上黨支部，確保所有黨員都被納入黨的組織體系，所有群眾都能找到黨的組織。針對組織體系管理和協(xié)調(diào)問題，要積極推進(jìn)區(qū)域化黨建，打造區(qū)域性黨建聯(lián)合體，充分發(fā)揮區(qū)域化黨建的地域性、網(wǎng)絡(luò)性、多元性、開放性、整合性等特點(diǎn)，提升黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力和整合能力;積極探索非公組織黨建、社會組織黨建和新興業(yè)態(tài)黨建管理體制，理順“條塊”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，加大黨建經(jīng)費(fèi)投入，確保這些領(lǐng)域黨建工作健康運(yùn)行;科學(xué)處理好基層黨組織和基層自治組織之間的關(guān)系，在黨組織設(shè)置上可以推進(jìn)跨村和跨社區(qū)協(xié)調(diào)，推進(jìn)基層黨組織和自治組織人員之間的交叉任職，強(qiáng)化黨支部書記的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，實(shí)現(xiàn)基層黨的組織體系和基層組織有效融合，增強(qiáng)黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。

（三）提高黨建質(zhì)量：強(qiáng)化基層治理核心的主體性塑造

辦好中國事情，關(guān)鍵在黨，黨建工作質(zhì)量是黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的決定因素。針對基層黨組織政治功能的弱化，要加強(qiáng)基層黨組織政治建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織的政治屬性。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，基層服務(wù)型黨組織，是功能上的一個(gè)要求，但總的是戰(zhàn)斗堡壘，不能變成純服務(wù)的組織，它的政治功能要充分發(fā)揮[22]。提高黨建工作質(zhì)量，必須統(tǒng)籌與平衡基層黨組織的管理功能、密切聯(lián)系群眾功能、服務(wù)功能與基層治理功能，充分發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用[23]。選優(yōu)配強(qiáng)支部書記和支委等“關(guān)鍵少數(shù)”，根據(jù)各類基層黨組織特性，斟酌選人用人標(biāo)準(zhǔn)，將政治素質(zhì)過硬作為選人用人的最高標(biāo)準(zhǔn)，兼顧業(yè)務(wù)能力、思想品德和個(gè)人作風(fēng)，這就有利于發(fā)揮基層黨組織的政治功能。針對基層黨建的短板弱項(xiàng)，要加強(qiáng)非公黨建、社會組織黨建和新興業(yè)態(tài)黨建工作，各級組織都要從資金、人員、場地、管理等方面給予傾斜和照顧，補(bǔ)齊基層黨建發(fā)展短板問題。針對基層黨建創(chuàng)新和考核中的形式主義問題，要改善基層黨建考評體系，注重“實(shí)績”導(dǎo)向，破除“痕跡”導(dǎo)向，多方聽取意見和獲取信息，力求做到公正、客觀和全面，堅(jiān)決反對走經(jīng)典調(diào)研路線、栽盆景、以材料論英雄、數(shù)字政績。最后，提高黨的建設(shè)質(zhì)量要以基層治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，更新黨建理念，破除不合時(shí)宜的體制機(jī)制，以高質(zhì)量黨建服務(wù)好基層治理現(xiàn)代化。

（四）推進(jìn)立法銜接：為實(shí)踐創(chuàng)新提供法制保障

法治化是確保黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展的必要保障。針對當(dāng)前基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理相關(guān)的法律銜接問題，要從法律上理清各個(gè)治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和所屬關(guān)系，避免實(shí)踐中的法律適用沖突問題：一是依法理順農(nóng)村基層黨組織、村委會、村集體等組織的權(quán)能關(guān)系，在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，理順各個(gè)主體之間的權(quán)力邊界、職能屬性和功能定位;二是，明確規(guī)定村支部書記通過村委會選舉和村集體組織選舉的法定程序?qū)崿F(xiàn)“一肩挑”，這就需要科學(xué)設(shè)計(jì)選舉程序，確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，合法、有序地實(shí)現(xiàn)黨對各類組織的領(lǐng)導(dǎo);三是完善村委會選舉辦法，從村民選舉向居民選舉轉(zhuǎn)變，設(shè)置一定的條件，依法賦予非集體成員選舉權(quán)和被選舉權(quán)，打破村社集體的產(chǎn)權(quán)邊界和行政邊界，為跨村任職提供法律依據(jù);四是切實(shí)加強(qiáng)和完善農(nóng)村基層監(jiān)督體系，強(qiáng)化對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督，尤其是著力加強(qiáng)“村務(wù)監(jiān)督委員會”的相對獨(dú)立性、群眾性和制度化[19]。簡言之，推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，必須要做好法律和政策銜接工作，在法治的原則下穩(wěn)妥推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理改革，提高基層治理法治化水平。

（五）創(chuàng)新引領(lǐng)機(jī)制：黨建全面嵌入和深度引領(lǐng)

引領(lǐng)機(jī)制是黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的重要實(shí)現(xiàn)形式。從近年來的實(shí)踐來看，尤其是在應(yīng)對新冠肺炎疫情的實(shí)踐中，黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制創(chuàng)新取得了豐富的成果，黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的功能得到了空前強(qiáng)化。一方面，要積極探索黨的政治引領(lǐng)機(jī)制，加強(qiáng)基層黨組織政治建設(shè)，在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化基層黨組織的政治屬性，堅(jiān)定政治信仰，加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政治功能，提高政治地位，凈化政治生態(tài)，提升政治能力，將黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢。另一方面，創(chuàng)新黨的思想引領(lǐng)機(jī)制，各領(lǐng)域基層黨組織和黨員要將學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想作為重要政治任務(wù)，建立經(jīng)常性學(xué)習(xí)機(jī)制，搭建學(xué)習(xí)平臺，推動(dòng)黨的思想進(jìn)農(nóng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等各領(lǐng)域，不斷增強(qiáng)黨的思想引領(lǐng)力。此外，建立健全組織引領(lǐng)機(jī)制，科學(xué)處理好基層黨組織和基層其他各類組織之間的關(guān)系，通過建立聯(lián)席會議、搭建協(xié)商平臺、組織黨建活動(dòng)，牢固樹立基層黨組織的核心地位，強(qiáng)化黨對其他組織的引領(lǐng)。最后，積極拓展資源引領(lǐng)機(jī)制，充分發(fā)揮黨的資源優(yōu)勢，強(qiáng)化示范引領(lǐng)作用，推動(dòng)上級資源向基層下沉，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各類社會資源向社區(qū)（村社）聚集，實(shí)現(xiàn)縱向之間和橫向之間的資源共享，將黨建引領(lǐng)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢。

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責(zé)任編輯徐慧楓