田長慧

[摘要]預算績效管理審計是對預算績效管理全過程的監(jiān)督評價，能夠促進績效理念全面樹立，推動經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，提升基層央行內(nèi)部治理能力，是推動人民銀行全面實施預算績效管理工作的有效路徑。本文在深化預算管理體制改革、全面實施預算績效管理的背景下，梳理與分析基層央行現(xiàn)行預算績效審計實踐中存在的問題，提出了一系列的建議、舉措，包括調(diào)整審計目標導向、改進審計組織方式、加強審計項目統(tǒng)籌、簡化審計內(nèi)容、完善審計方法、部門聯(lián)合推動等內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]預算績效管理? ?央行? ?績效審計

全面實施預算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，強調(diào)財政資源配置、公共支出責任和效率，要求各預算部門不斷提升資金績效管理水平，改進公共服務(wù)質(zhì)量。目前基層央行財務(wù)形勢嚴峻，收支矛盾日趨突出，剛性需求面臨挑戰(zhàn)，全面實施預算績效管理工作有助于提升人民銀行內(nèi)部治理水平。

為及時掌握預算績效管理情況，自2019年以來央行已經(jīng)開展了兩年多的預算績效管理審計探索與實踐。盡管審計也揭示了人民銀行預算績效管理工作中存在的突出問題，提出了改進的建議對策，在促進預算管理提質(zhì)增效、保障人民銀行履職方面發(fā)揮了一定作用，但與中央、財政部全面貫徹落實預算績效管理審計監(jiān)督的要求相比還存在一定差距。

一、基層央行預算績效管理審計實踐——以某地市中心支行為例

近年來，某地市中心支行嚴格按照總分行開展預算管理審計的要求，通過構(gòu)建績效審計評價體系評判被審計單位整體預算績效管理水平，對預算績效管理審計評價進行了初步探究與實踐，取得了一定成效。

（一）總體思路

圍繞預算管理流程，將預算組織管理、預算編制、預算執(zhí)行、資產(chǎn)管理和績效評價設(shè)置為一級指標，再將其細化分解為二級指標體系，輔以恰當?shù)脑u價標準，構(gòu)建了預算績效審計評價指標體系。結(jié)合審計實踐，我們把評價體系劃分為一級指標5個、二級指標25個，并對指標的評價標準進行了規(guī)定（見表1），采取“分項評價、逐步匯總”的方式確定預算管理綜合績效水平。

（二）評價方法及過程

選取層次分析法（AHP），運用yaahp軟件來計算指標權(quán)重。設(shè)定評價結(jié)果標準，審計評價目標的得分區(qū)間[90，100]為優(yōu)，[80，90）為良，[70，80）為中，70分以下為差。整個過程遵守以下程序：指標項目基礎(chǔ)得分→層次分析法確定指標權(quán)重→基礎(chǔ)得分乘以指標權(quán)重獲得指標加權(quán)得分→換算成百分制得分→確定績效水平。比如，某支行加權(quán)得分0.95，換算成百分制得分為95分，對照評價結(jié)果標準，整體預算績效管理水平為優(yōu)。

（三）取得成效

一是突出績效導向，增加“預算審減率”“預算執(zhí)行偏差率”“科目調(diào)劑率”“采購效率”等績效指標，側(cè)重反映績效管理工作水平。二是創(chuàng)新運用層次分析法對預算績效管理水平進行了分析評價，實現(xiàn)了定性和定量分析的相互融合，審計評價更加科學、客觀。三是拓展績效審計范圍，對被審計單位整體預算績效管理水平進行了初步評判。

二、基層央行預算績效管理審計存在的問題及分析

目前，基層央行內(nèi)審部門并未單獨開展預算績效管理審計，而是將監(jiān)督預算績效管理工作要求落實情況作為專題內(nèi)容納入預算管理專項審計中，主要包括預算組織體系及績效管理制度建立、績效目標管理、預算績效運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等方面。由于央行預算績效管理工作起步晚，相應(yīng)的審計工作發(fā)展也較為滯后，仍處于探索階段，基層央行在預算績效管理審計工作方面仍存在一系列亟需解決的問題。

（一）審計目標以合規(guī)審計為主，宏觀性不夠

當前預算績效管理審計實踐基本還是以反映規(guī)范性問題為主，績效審計內(nèi)容主要著眼于監(jiān)督預算績效管理工作要求的落實情況，揭示績效管理決策與協(xié)調(diào)機制建立、績效評價工作開展等問題，對其他資金的效益性、預算支出結(jié)構(gòu)的合理性、單位整體績效水平關(guān)注不夠，如電子設(shè)備有無性能冗余、是否存在超實際需求的采購或者與工作無關(guān)的采購、預算分配能否滿足基層央行履職需求，從嚴格意義上說并非績效審計，仍屬于合規(guī)審計范疇。

（二）審計內(nèi)容大而全，重點不突出，深度不夠

當前預算管理審計內(nèi)容包括審查重大決策部署貫徹落實情況，預算組織管理體系建立情況，預算資金編制、分配、執(zhí)行情況，采購管理和固定資產(chǎn)管理情況，業(yè)務(wù)專項經(jīng)費管理情況，附屬單位管理情況等多個方面，涉及會計財務(wù)、辦公室、科技、貨幣金銀、征信等全行十幾個科室，需要調(diào)閱上百本憑證、賬簿、報告等審計資料，審計數(shù)據(jù)浩如煙海，審計人員難以對所有內(nèi)容進行細查，審計重點不突出，審計效果并不明顯。

（三）審計評價指標體系不完善，評價標準難以確定

截至目前，基層央行尚未形成一套成熟的預算績效管理審計評價體系?？傂薪y(tǒng)一設(shè)置了項目支出的績效評價管理工作體系，確立了績效目標、可量化的評價指標，審計人員以此為標準來判斷資金使用績效，但從審計實踐看，績效目標與預算編制高度一致，評級指標得分基本為滿分，審計評價可參考價值有限。同一問題往往出現(xiàn)多種衡量指標及評價標準，不同審計人員根據(jù)不同依據(jù)和標準得出的審計評價結(jié)果也存在差異，造成部分績效評價問題如績效目標設(shè)定不合理、支出效益不高等，很難找到較為適當?shù)囊罁?jù)和標準來反映，評價結(jié)果難以得到審計對象的認可。

（四）審計人員能力與審計需求存在差距，開展預算績效管理審計基礎(chǔ)薄弱

預算績效管理審計涉及點多、面廣、綜合性強，不僅需要審查審計對象績效目標設(shè)定合理性，還需要結(jié)合部門業(yè)務(wù)開展情況，對績效目標的完成情況及資金支出的合理性、規(guī)范性、效益性進行評價，內(nèi)容復雜多樣，涉及財務(wù)及多個業(yè)務(wù)部門，具有較大的挑戰(zhàn)性。同時，開展預算績效管理審計需要橫向比較不同單位或部門數(shù)據(jù)，還需要選取連續(xù)幾個年度的數(shù)據(jù)進行趨勢分析，數(shù)據(jù)量較大，需要審計人員掌握較深的計算機輔助審計及數(shù)據(jù)分析方法，對審計人員綜合素質(zhì)要求較高。

（五）預算績效管理工作進展緩慢，影響預算績效管理審計效果

人民銀行預算績效管理體系尚處于建設(shè)和完善中，目前績效管理工作主要以完成上級部門的任務(wù)為主，主動開展績效管理的能動性較差，存在自身預算績效管理制度及體系不健全、預算管理委員會等領(lǐng)導決策機制未發(fā)揮作用、績效評價工作流于形式等問題。雖然重點對項目支出開展了績效評價工作，但主要由相關(guān)業(yè)務(wù)部門自評，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量差，評價原始資料不完整，導致績效管理工作整體的真實性較弱，審計人員通常無法獲取完整的一手資料，難以衡量資金的實際成效，弱化了預算績效管理審計的效果。

三、進一步優(yōu)化提升預算績效管理審計效果的建議

深化發(fā)展預算績效管理審計，需要與央行的績效管理工作相適應(yīng)，同時要通過審計推動績效管理工作體系不斷完善?；鶎觾?nèi)審部門應(yīng)盡快適應(yīng)當前的預算管理體制，牢牢把握預算績效管理工作要求，及時轉(zhuǎn)變審計理念，合理配置審計資源，圍繞預算管理全流程開展審計，逐漸形成體現(xiàn)人民銀行履職特點的預算績效管理審計體系。

（一）調(diào)整審計目標導向，逐步拓展績效審計的廣度和深度

一是從單純關(guān)注合規(guī)性內(nèi)容向“合規(guī)與績效”并重審計理念轉(zhuǎn)變，在關(guān)注預算績效評價工作貫徹落實的同時，著重關(guān)注預算總量與結(jié)構(gòu)安排，預算執(zhí)行的決策過程、產(chǎn)出效益。二是從單個資金或者項目支出的微觀績效審計評價向部門、整體績效評價轉(zhuǎn)變，更側(cè)重于從宏觀角度分析問題，促進預算資金優(yōu)化配置。三是從事后資金支出評價向事前拓展，關(guān)注重大政策、項目事前績效評估工作的開展情況，判斷項目立項的合理性、科學性。四是逐步從預算資金績效管理范疇延伸至實撥資金、其他來源資金績效管理，實現(xiàn)央行預算資金和其他財務(wù)收支的審計全覆蓋。

（二）改進審計組織方式、加強審計項目統(tǒng)籌，開展聯(lián)動審計

績效審計的突出特點是對預算績效管理進行精準、合理的評價。由于預算資金績效內(nèi)嵌于財務(wù)收支、大型修繕項目管理、采購管理、合同管理等審計項目，有效開展績效審計工作應(yīng)改進審計組織方式，通過加強項目統(tǒng)籌，將績效審計融入各類具體審計項目，同時加強審計計劃管理，做到項目之間有效銜接，為高質(zhì)量的績效分析奠定基礎(chǔ)?？蓪斍邦A算管理審計與大型修繕項目審計、采購和資產(chǎn)管理審計統(tǒng)籌開展，結(jié)合資產(chǎn)運行管理、項目產(chǎn)出效益聯(lián)合判斷預算資金績效，提高審計評價的客觀性、說服力。

（三）簡化審計內(nèi)容，突出審計重點，分別開展預算管理專題支出績效審計

預算績效管理審計需要審查預算總量與結(jié)構(gòu)安排、資金對重大政策保障落實情況，對剛性支出、基礎(chǔ)履職的保障程度等方面內(nèi)容。結(jié)合目前人民銀行財務(wù)體系看，預算績效管理審計可劃分為人員經(jīng)費績效審計、公用經(jīng)費績效審計、項目經(jīng)費績效審計、業(yè)務(wù)專項經(jīng)費績效審計四個專題支出績效審計。在關(guān)注預算總量與結(jié)構(gòu)安排的基礎(chǔ)上，每年可選取一定比例地市重點開展其中一項專題審計。審計應(yīng)突出績效管理目標，其中人員經(jīng)費審計要注重與業(yè)績掛鉤，體現(xiàn)干與不干、干好與干壞績效不同，用正確的績效導向激發(fā)職工干事創(chuàng)業(yè);公用經(jīng)費重點審計是否完成既定目標、能否促進履職、有無資源浪費;項目經(jīng)費審計注重程序是否合規(guī)、是否如期完成、項目使用效益、效果評價等;業(yè)務(wù)專項經(jīng)費重點審計總量、構(gòu)成、分配標準及變動趨勢，對業(yè)務(wù)專項工作保障情況，綜合評價業(yè)務(wù)專項資金安排的合理性。

（四）完善審計方法，嘗試構(gòu)建預算績效管理整體審計評價體系，為基層內(nèi)審人員提供審計遵循

央行內(nèi)審部門可充分借鑒現(xiàn)有的績效管理工作評價體系，引入合規(guī)性評價指標，嘗試構(gòu)建定性與定量相結(jié)合的績效審計評價指標體系?？蓢L試從預算組織管理、預算編制與分配、預算執(zhí)行、資產(chǎn)采購與管理、績效評價管理等方面設(shè)置細化的評價指標及衡量標準，運用因子分析、層次分析等技術(shù)方法，賦予指標權(quán)重，根據(jù)評價指標值對被審計單位預算績效管理水平作出整體評價。一方面便于不同層級機構(gòu)進行縱向和橫向?qū)Ρ?，幫助審計人員作出客觀、準確的審計評價;另一方面便于基層內(nèi)審人員參考執(zhí)行，提升央行預算績效管理審計工作整體水平。建議總行和分行充分借助專業(yè)人才庫優(yōu)勢，集中精力研究制定一套覆蓋預算管理全過程的績效審計評價體系，為基層央行內(nèi)審部門提供詳細操作指南。

（五）部門聯(lián)合推動，促進全面預算績效管理工作

從傳統(tǒng)投入式預算管理模式向以結(jié)果為導向績效管理模式轉(zhuǎn)變是一個長期的過程，需要央行各部門加強配合，聯(lián)動推進。預算管理委員會起到抓總協(xié)調(diào)作用，會計財務(wù)部門加強預算指導監(jiān)督，發(fā)揮好牽頭職責，貨幣金銀、科技、辦公室等資金需求和使用部門應(yīng)按有關(guān)要求主動開展各自所負責業(yè)務(wù)預算績效管理工作，定期采集、匯總反映資金績效的實施信息，完善支出原始資料，最大程度減少因內(nèi)部機制不健全、原始資料缺失等對審計評價工作的影響。

（作者單位：中國人民銀行淄博市中心支行，郵政編碼：255000，電子郵箱：1046979461@qq.com）

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