杜育紅， 郭艷斌

(北京師范大學 教育學部教育經(jīng)濟研究所/首都教育經(jīng)濟研究院， 北京 100875)

一、引言

近些年來，伴隨著各級各類教育的快速發(fā)展，人民對教育的滿意度不升反降，教育焦慮折磨著億萬父母，學生疲于應(yīng)付各種課外補習，負擔越來越重，嚴重影響了學生的健康發(fā)展，嚴重影響了國家的長遠發(fā)展。校內(nèi)校外辦學體制出現(xiàn)畸形發(fā)展，擇校熱引發(fā)學區(qū)房價格飛漲；“入園難、入園貴”的問題日益嚴重；“初中不讀民辦，高中、大學就進民辦”成為突出問題；校外培訓(xùn)機構(gòu)野蠻生長，嚴重擾亂正常的教育生態(tài)。

以上問題的出現(xiàn)，原因是多方面的，其中最重要的是教育的治理體系與治理能力落后于教育的發(fā)展，教育的體制機制設(shè)計出了問題。在新時代的背景下，為率先實現(xiàn)現(xiàn)代化教育強國的目標，需要重新詮釋教育體制機制設(shè)計中的一些關(guān)鍵問題，需要進一步深入理解政府在教育治理中的角色，需要進一步深入理解市場機制在教育治理中的作用，需要深入探討規(guī)范有序運行的教育市場運行機制，需要充分考慮教育相關(guān)行為主體的選擇對教育政策與教育體制的影響。本文從當前教育問題的體制機制根源入手，探討新時代教育體制機制設(shè)計的基本遵循與行為邏輯。

二、新時代教育體制機制設(shè)計的基本遵循

建設(shè)高質(zhì)量教育體系是“十四五”時期教育發(fā)展的總體目標。教育高質(zhì)量發(fā)展是基于我國教育發(fā)展實際所做出的歷史選擇。如果說以往教育發(fā)展問題更多地可以通過增加投入、擴大規(guī)模來解決的話，現(xiàn)在已經(jīng)到了提高質(zhì)量、促進高質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展的新階段。高質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展的新階段，意味著教育的發(fā)展必須充分調(diào)動辦學主體的積極性，必須激發(fā)廣大教師的主動性。這就需要教育的體制機制設(shè)計要充分考慮新時代教育發(fā)展的階段性特征，圍繞教育發(fā)展的目標設(shè)計新時代的教育體制機制?；谶@樣的思路，教育體制機制設(shè)計既要考慮新時代的特點，又要充分考慮高質(zhì)量教育體系建設(shè)的要求。

(一)堅持教育公益性是新時代教育體制機制設(shè)計的首要原則

2021年全國“兩會”期間，習近平總書記強調(diào)，堅持教育公益性原則，著力構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系，建設(shè)高質(zhì)量教育體系，辦好人民滿意的教育。

《第十四個五年規(guī)劃和二零三五年遠景目標綱要》指出“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感[1]”。教育是民眾關(guān)注度高的重點民生領(lǐng)域，熱點、焦點問題多，很多問題往往都是涉及千家萬戶的。應(yīng)該說，教育是人民群眾獲得感、幸福感、安全感感受最直接、最明顯的領(lǐng)域之一。進入新發(fā)展階段，意味著教育事業(yè)的發(fā)展要更加重視公平和質(zhì)量，教育公益性的底色要更加凸顯。對學前教育市場的規(guī)范就體現(xiàn)了國家對教育公益性原則的捍衛(wèi)。2018年11月中共中央國務(wù)院頒布了《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，規(guī)定“社會資本不得通過兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協(xié)議控制等方式控制國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園”“民辦園一律不準單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)”[2]。國家對于社會資本進入較多的學前教育的規(guī)范，反映出國家在支持學前教育多元辦學體制的同時，明確反對資本在學前教育市場過度逐利的行為。

(二)堅持激發(fā)微觀主體活力是新時代教育體制機制設(shè)計的關(guān)鍵

學校的活力是建設(shè)高質(zhì)量教育體系的關(guān)鍵。如果說在過去教育發(fā)展水平較低的情況下，我們可以通過比較簡單的物質(zhì)投入直接解決當時教育發(fā)展的硬件瓶頸問題的話，那么在強調(diào)質(zhì)量提升、內(nèi)涵發(fā)展的當下，沒有廣大教師積極性的迸發(fā)，沒有學校辦學活力的釋放，教育高質(zhì)量發(fā)展是不可能實現(xiàn)的。2020年《教育部等八部門關(guān)于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》明確提出“堅持問題導(dǎo)向。圍繞對學校管得太多、干擾太多、激勵不夠、保障不夠等突出問題，深化體制機制改革，著力破解影響和制約中小學辦學活力的困難和問題”“深化教育‘放管服’改革，落實中小學辦學主體地位，增強學校發(fā)展動力，提升辦學支撐保障能力，充分激發(fā)廣大校長教師教書育人的積極性創(chuàng)造性，形成師生才智充分涌流、學?；盍Ω傁啾虐l(fā)的良好局面，推動基礎(chǔ)教育公平發(fā)展和質(zhì)量提升，加快現(xiàn)代學校制度建設(shè)，為推進教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強國奠定堅實基礎(chǔ)”[3]。

促進高質(zhì)量教育發(fā)展的體制機制設(shè)計，一定要避免犯簡單化粗放化的錯誤。應(yīng)該說，在相當長的一段時間里，我們在政府與市場的問題上犯了簡單化、非此即彼的錯誤。要么強調(diào)市場的作用，反對任何的政府監(jiān)管；要么強調(diào)政府的作用，簡單化地依靠行政指令。這樣的做法實際上是建立在對政府與市場的錯誤認識之上的。現(xiàn)代經(jīng)濟理論強調(diào)在充分考慮相關(guān)利益主體的博弈策略，以及決策信息分布的情況下，依據(jù)目標去設(shè)計有效的體制機制，而不是簡單在市場與政府之間進行選擇。

市場機制的獨特優(yōu)勢在于通過清晰的規(guī)則體系，每個行為主體都能獲得足夠的激勵，無數(shù)微觀行為主體朝著既定目標積極行動就形成了競爭，競爭會帶來創(chuàng)新和產(chǎn)出的增加。即“在健全的法律和監(jiān)管下，通過激勵利益最大化、競爭和創(chuàng)新行為，欲望成了創(chuàng)新和經(jīng)濟增長的引擎”[4]。從1978年到2019年，我國取得了平均每年9.4%的高增長[5]。經(jīng)濟總量位居世界第二，人均居民可支配收入超過1萬美元[6]，這些成就的取得雄辯地證明了市場是高效配置資源、最大限度激發(fā)微觀主體活力的有效手段，激勵和競爭能使廣大人民群眾的積極性和主動性得到充分釋放和巨大激發(fā)?？梢哉f，目前還沒有哪種資源配置的方式能夠像市場一樣把微觀主體的積極性和活力調(diào)動到如此高的程度。當然，只有高水平的市場才能給予不同微觀行為主體公平的競爭機會，才能真正發(fā)揮出市場機制的獨特優(yōu)勢。而部分群體控制規(guī)則制定，形成壟斷優(yōu)勢的不公平的市場，不僅不能促進資源配置效率的提升，反而會帶來巨大的不平等的鴻溝。新時代教育高質(zhì)量發(fā)展的階段性特點要求必須激發(fā)微觀行為主體的積極性和創(chuàng)造性，這就需要建立高水平的具有公平競爭機會的教育體制機制。新時代教育體制機制的設(shè)計一定要建立在對市場的正確理解基礎(chǔ)之上，按照國家高標準市場體系建設(shè)的要求，設(shè)計教育領(lǐng)域的市場機制。

關(guān)注微觀主體活力也要防止過度夸大大數(shù)據(jù)作用的傾向。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能技術(shù)的發(fā)展讓人們對技術(shù)賦予了極大的期望，似乎技術(shù)可以解決一切?！按髷?shù)據(jù)+計劃”取代市場機制的提法就是這種思想的集中反映。但實際上，即使少數(shù)個體或機構(gòu)能夠全面掌握每個個體的信息，也并不代表個體會按照社會意愿去行動，況且大數(shù)據(jù)往往也很難窮盡個體的全部信息。人行為的復(fù)雜性和不確定性，明顯加大了任何試圖通過指令等純外部約束達到預(yù)期目標的難度，這也是計劃經(jīng)濟被證實低效的原因。市場經(jīng)濟具有計劃經(jīng)濟無可比擬的若干優(yōu)勢，市場經(jīng)濟能最大程度地激發(fā)微觀主體干事創(chuàng)業(yè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)并沒有從根本上改變這一格局。對于社會上出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)能使計劃經(jīng)濟變得可行的說法要予以警惕，避免對大數(shù)據(jù)的神話和迷信以及開歷史的倒車重返計劃經(jīng)濟。谷歌以推行彈性工作制而備受好評[7]，允許員工將20%的工作時間用于自由支配，并因此而誕生了眾多頗有影響力的產(chǎn)品。實踐證明，這樣的制度設(shè)計為員工捕捉創(chuàng)新靈感、激發(fā)工作內(nèi)驅(qū)力、提高生產(chǎn)效率提供了巨大的幫助，也為谷歌成為世界級的互聯(lián)網(wǎng)公司提供了有力的支撐。谷歌的案例說明激發(fā)和釋放微觀主體的活力靠的不是純外部約束的管理。谷歌擁有利用大數(shù)據(jù)把控員工的技術(shù)條件，但卻選擇了充分激發(fā)和保護員工創(chuàng)造性和積極性的管理思路。這對于我們激發(fā)微觀主體辦學活力有一定的啟示意義，高質(zhì)量教育體系建設(shè)必須激發(fā)微觀的辦學活力。

(三)堅持規(guī)則制定與行為選擇并重是新時代教育體制機制設(shè)計的基礎(chǔ)

保證各行為主體公平競爭的規(guī)則體系是高標準市場體系的基礎(chǔ)。不過，在規(guī)則體系設(shè)計過程中一定要避免只關(guān)注結(jié)果、忽視結(jié)果達成機制的錯誤。規(guī)則體系的設(shè)計一定要重視行為主體的選擇，通過規(guī)則體系的規(guī)范、引導(dǎo)行為主體選擇期望的目標。如果僅僅考慮結(jié)果或期望的目標，沒有考慮各行為主體的選擇，結(jié)果往往是無法達到的。教育體制機制設(shè)計要堅持規(guī)則制定與行為選擇并重，才能設(shè)計出可以達成預(yù)定目標的有效機制。

這方面的一個典型案例就是用新高考改革解決學生負擔過重的問題。高考改革的一個重要目標是減輕學生過重的學習負擔。但從行為選擇的角度看，用新高考改革解決學生學習負擔過重的問題，實際上犯了緣木求魚的錯誤。學生學習負擔過重的根源不在于高考考什么，而在于高考是一項以選拔人才為目的的相對競爭。高考相對競爭的實質(zhì)決定了不論考什么，學生與家庭的行為選擇都是爭取排序優(yōu)先。在相對競爭的博弈規(guī)則下，各相關(guān)主體的行為選擇必然是通過一切努力、用盡渾身解數(shù)獲得好名次，高等學校也正是要通過名次的高低識別出所需要的人才。在這樣的既定規(guī)則和行為選擇下，我們不可能期待通過考核科目自主選擇、一年多考等方式來減輕學生負擔。高考改革是一個典型的規(guī)則設(shè)計與目標實現(xiàn)之間缺乏有效的聯(lián)系、導(dǎo)致政策的目標無法實現(xiàn)的案例。其實，減負問題的解決，從供給側(cè)是限制不符合孩子身心發(fā)展規(guī)律的教育教學方式，讓競爭回歸到孩子個人努力與天賦的競爭，而不是額外資源投入的競爭。從需求的角度是要擴大優(yōu)質(zhì)教育的供給，縮小學校間的差距，以及改善收入分配，縮小不同群體的收入差距。很顯然，教育政策的制定與體制機制的設(shè)計，不僅要考慮導(dǎo)向目標或結(jié)果的規(guī)則，更要考慮引導(dǎo)各行為主體選擇的規(guī)則，這樣設(shè)計的政策與體制機制才能有效地實現(xiàn)目標。

三、新時代教育體制機制設(shè)計的行為邏輯

(一)信息不對稱與博弈是教育體制機制設(shè)計的出發(fā)點

信息不對稱是教育體制機制設(shè)計面臨的常態(tài)，相關(guān)利益主體都有各自的私人信息，政策制定者往往很難完全預(yù)估各行為主體在面對一項新政策時的反應(yīng)，政策出臺后不久“打補丁”或朝令夕改的現(xiàn)象并不鮮見。同樣地，民眾也無法預(yù)知政策會在多大程度上影響到自己，“上有政策，下有對策”描述的就是民眾面對政策這一外生激勵所做出的行為選擇。有效的教育體制機制設(shè)計往往是從信息不對稱的預(yù)設(shè)出發(fā)并充分考慮了各主體行為選擇策略的政策安排。唯有此，才可能達到預(yù)期的目標。

政策的落實說到底是各行為主體相互博弈的過程。學區(qū)房政策的落實就直觀展現(xiàn)了這一點。早在2018年，北京市有些區(qū)就在“小升初”階段采用了“多校劃片”的政策，但也有區(qū)沒有完全落實，直到2020年才開始真正落實。部分心存僥幸的家長認為“多校劃片”的政策未必會真正執(zhí)行，相當一部分家長繼續(xù)高價購買優(yōu)質(zhì)學區(qū)房。直到2021年7月填報入學意向時，不少家長才真正意識到當年的“小升初”確實落實了之前通報的多校劃片政策。最終，這部分執(zhí)意重金購買學區(qū)房的家長未能將孩子送入心儀的學校。在這一案例中，博弈雙方分別是執(zhí)意購買學區(qū)房的家長和有關(guān)決策部門。對于心存僥幸的家長而言，有關(guān)部門將在2021年嚴格執(zhí)行多校劃片政策的信息就是私人信息。從有關(guān)部門發(fā)文要落實多校劃片政策、家長執(zhí)意購買學區(qū)房、真正實施多校劃片到家長利益受損，參與雙方演繹了一場三階段的不完全信息動態(tài)博弈。這個案例也說明，在信息不對稱的情況下，擁有信息較少的一方往往處于弱勢地位。

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課外補習最初是發(fā)生在家庭之間的博弈行為。政府干預(yù)教培市場是一種試圖通過改變整體的博弈規(guī)則來打破囚徒困境的大膽嘗試。課外補習存在一種劇場效應(yīng)。最初只有少數(shù)家庭通過課外補習培優(yōu)或補差，但后來受教培機構(gòu)宣傳和同伴效應(yīng)等因素的影響[8]，幾乎所有家庭都參與到課外補習中來，結(jié)果是絕大多數(shù)孩子的相對水平都沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，但大家都背上了沉重的經(jīng)濟和精神負擔，搭上了孩子的健康和課外時間。一段時間后，所有人或多或少都意識到參與補習并不劃算，所有人參與補習相當于每個學生都有了相同的資源，效果無異于都沒有參與補習，同時也認為如果只有自己放棄補習，那么可能就會處于下風，于是繼續(xù)參與補習。最后，大家都清楚地意識到，所有人都不補習是更優(yōu)的選擇，但大家都在補習。在這個案例中，大家都知道社會最優(yōu)是什么，但都從個體利益最大化的角度選擇了個人最優(yōu)，結(jié)果是個人理性與社會理性不一致，由此陷入了囚徒困境。國家禁止學科類培訓(xùn)的初衷就是試圖通過打破囚徒困境使所有人具備同樣的外部條件，使學生成績的優(yōu)劣交由學校、學生而非建立在“燒錢”又加劇內(nèi)卷的課外補習之上。

顯然，有效的教育體制機制設(shè)計應(yīng)該充分考慮信息不對稱與博弈兩方面的因素，才能設(shè)計出鼓勵有效競爭與合作的體制機制，才能最終實現(xiàn)政策的目標。

(二)清晰的規(guī)則是教育體制機制設(shè)計的基礎(chǔ)

《第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標綱要》明確提出“實施高標準市場體系建設(shè)行動，健全市場體系基礎(chǔ)制度，堅持平等準入、公正監(jiān)管、開放有序、誠信守法，形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場”[9]?？梢姡】涤行У氖袌鍪怯梢幌盗械囊?guī)則體系來支撐的，而規(guī)則的制定者就是政府。政府除了提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)外，“政府的新角色是建立基本規(guī)則，在市場失靈時進行干預(yù)，確保良性競爭，監(jiān)管壟斷企業(yè)，監(jiān)督金融體系，創(chuàng)造真正的機會均等，并通過征稅對資源進行再分配”[10]。高質(zhì)量教育體系的建設(shè)同樣遵循上述邏輯。

學前教育政策的演變過程就是規(guī)則設(shè)計的典型案例。受歷史因素影響，我國學前教育的辦園體制和管理體制復(fù)雜多樣，撥款機制、管理責任紛繁復(fù)雜，資本伺機利用市場規(guī)則不健全的漏洞無序擴張?！叭雸@難、入園貴”的現(xiàn)象在學前教育發(fā)展過程中變得異常突出。究其原因，這種現(xiàn)象的發(fā)生就是因為規(guī)則體系不健全，資本利用信息與資源優(yōu)勢，壟斷學前教育市場，形成過度逐利的亂象。因此，國家出手遏制資本無序流動，以完善學前教育市場的運行規(guī)則。2018年11月頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出了若干條遏制資本過度逐利的措施。在生產(chǎn)者與消費者權(quán)利不對等、信息不對稱、教育供給有限的情況下，作為消費者的學生和家長處于弱勢地位，他們幾乎不可能購買到性價比高、體驗好的教育服務(wù)和產(chǎn)品。在學前教育生產(chǎn)率無重大改變的情況下，資產(chǎn)打包上市、協(xié)議控制等資本運作手段并不能帶來幼兒園管理效率的提升，相反只會造成幼兒園性價比的降低、教師素質(zhì)和工資水平的下降，而這些成本和后果最終仍由學生和家長來承擔，這也是各地幼兒園虐童事件頻發(fā)的原因。學前教育政策的完善就是要不斷完善學前教育市場中各行為主體的規(guī)則體系，使學前教育市場價格的達成是在各行為主體公平參與過程中實現(xiàn)的，而不是由資本壟斷控制的。

《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》修訂的出發(fā)點同樣也是在完善市場運行規(guī)則。通過規(guī)則來創(chuàng)設(shè)微觀主體公平競爭的市場環(huán)境，以保護市場參與主體的積極性。2021年4月修訂通過的《民辦教育促進法實施條例》明確規(guī)定“公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經(jīng)費，不得影響公辦學校教學活動，不得僅以品牌輸出方式參與辦學，并應(yīng)當經(jīng)其主管部門批準”“實施義務(wù)教育的公辦學校不得舉辦或者參與舉辦民辦學校，也不得轉(zhuǎn)為民辦學?！薄皩嵤┝x務(wù)教育的民辦學校不得組織或者變相組織學科知識類入學考試，不得提前招生”“實施普通高中教育的民辦學校應(yīng)當主要在學校所在設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)招生，符合省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門有關(guān)規(guī)定的可以跨區(qū)域招生”“實施義務(wù)教育的民辦學校不得與利益關(guān)聯(lián)方進行交易”[11]，并明確給出了利益關(guān)聯(lián)方的具體對象。上述規(guī)定針對的基本都是一段時間以來民辦學校在辦學過程中比較突出的問題。

長期以來，民辦學校法人屬性不清，管理混亂，相關(guān)支持配套政策混用濫用現(xiàn)象時有發(fā)生。在資本的包裝下，違規(guī)辦學、無序競爭、過度資本化等行業(yè)亂象頻出。具體來看，不少民辦學校往往通過“名校辦民校”即以優(yōu)質(zhì)公辦學校品牌輸出的方式建校，并利用民辦學校收費機制上的優(yōu)勢(1)2018年修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》規(guī)定，非營利民辦學校收費的具體辦法由省級政府制定，營利性民辦學校的收費標準由學校自主決定。獲得較多的辦學經(jīng)費，同時利用提前招生、跨區(qū)“掐尖”招生的方式壟斷優(yōu)質(zhì)生源，有的還存在利用關(guān)聯(lián)交易來賺取私利即向民辦學校的舉辦者等個人輸送利益的行為。上海的案例就是民辦學校利用上述優(yōu)勢對公辦學校進行碾壓的縮影?！案鶕?jù)上海市2015年中考成績(平均分)，初中排名前十的學校全部是民辦(中考平均分570到590)，沒一所是公辦，而公辦學校中中考成績最好的，平均分都在560分以下。再從中考分流情況來看，民辦初中畢業(yè)生進入市、區(qū)重點高中比例很高，而公辦初中畢業(yè)生進入職校、技校的比例很高”[12]?？梢哉f，民辦學校利用制度漏洞獲得了在生源、經(jīng)費、品牌等多方面的辦學優(yōu)勢，民辦學校的競爭是一種不公平競爭。長此以往，同為教育服務(wù)生產(chǎn)者的公辦學校在市場競爭中必然處于劣勢地位，辦學空間勢必會被壓縮，這不符合市場經(jīng)濟中微觀主體公平競爭的基本原則，不符合建立高質(zhì)量教育體系的初衷，還會加劇優(yōu)質(zhì)教育資源與家庭財富的綁定，違背教育公益性。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見》對義務(wù)教育階段民辦教育的定位以及民辦學校與公辦學校公平競爭的制度環(huán)境做出了明確的規(guī)范。國家之所以出臺這樣的政策，就是針對過去一段時期以來，義務(wù)教育階段民辦學校通過自主招生、跨區(qū)招生、高額收費等政策優(yōu)勢，形成了對公辦學校的不平等的競爭優(yōu)勢。因此，高標準的市場體系一定是在一系列的規(guī)則體系下，保證各行為主體公平競爭的體系。新時代教育市場機制的設(shè)計要經(jīng)過精細的制度設(shè)計，在保證各行為主體公平競爭的基礎(chǔ)上，讓每個行為主體的積極性得到有效的激發(fā)。

(三)激勵相容是教育體制機制設(shè)計的優(yōu)先選擇

激勵相容回答的是集體理性與個體理性的關(guān)系問題。在信息不對稱的情況下，如果個體理性選擇的結(jié)果也能帶來集體目標的實現(xiàn)，激勵就是相容的。如果個體理性選擇的結(jié)果與集體目標的實現(xiàn)有沖突，則這種激勵就是不相容的。如果信息是分散的和不對稱的，擁有私人信息的經(jīng)濟主體可能會有激勵提供虛假信息以獲得更大的利益，那么設(shè)計者就需要通過體制機制設(shè)計來影響或改變參與主體的外生參數(shù)空間，充分考慮各方的目標函數(shù)，預(yù)估博弈各方的行動集合和收益，將自利行為導(dǎo)入社會目標的執(zhí)行過程，促使相關(guān)利益群體的行為選擇盡可能向社會最優(yōu)的方向轉(zhuǎn)變。實踐中，激勵相容的規(guī)則并不十分容易就能設(shè)計出來。正如梯若爾所言，“經(jīng)濟主體間的博弈、信息不對稱、不確定性及場景多樣性構(gòu)成的復(fù)雜局面，使人們頗費心思才能找到管理競爭和設(shè)計監(jiān)管的最佳方式”[13]。但這并不意味著我們應(yīng)該放棄監(jiān)管、放棄競爭，恰恰相反，體制機制設(shè)計正是最能考驗、也最能反映政府部門和相關(guān)從業(yè)人員智慧的地方。市場經(jīng)濟中，個體理性和集體理性不一致的問題隨處可見，但是，通過體制機制設(shè)計實現(xiàn)激勵相容的案例也不在少數(shù)。福建三明醫(yī)改就為公共品配置實現(xiàn)激勵相容提供了范例[14]。通過設(shè)計醫(yī)保總額上限、單病醫(yī)療成本下降獎勵、慢性病發(fā)病率下降獎勵、大幅增長的醫(yī)務(wù)人員陽光年薪等激勵機制，改變了過去追求更多病人與更高醫(yī)療費用的行為模式。醫(yī)保的這些體制機制設(shè)計通過正、反向激勵，在保證醫(yī)療服務(wù)公益性的同時，也有效地激發(fā)了醫(yī)生與醫(yī)院的活力，達到了激勵相容的目的。

進入新發(fā)展階段，教育領(lǐng)域同樣需要激勵相容的體制機制設(shè)計。作為委托人的政府希望絕大多數(shù)民眾都能享受到公平而有質(zhì)量的教育，希望教育市場上的微觀主體積極提供優(yōu)質(zhì)的教育產(chǎn)品和服務(wù)。設(shè)計出既能激發(fā)微觀主體積極性，又能保證教育公益性、促進教育公平的激勵機制是高質(zhì)量教育體系設(shè)計的重點與難點。

(四)有效監(jiān)管是教育體制機制設(shè)計的重要工具

激勵相容的教育體制機制設(shè)計是效率相對較高、成本相對較低的資源配置方式。但不得不承認，囿于技術(shù)、時代以及政策制定者能力等因素，短期內(nèi)不是每一個教育問題都能找到相對應(yīng)的激勵相容的體制機制設(shè)計。因此，有效監(jiān)管需要作為教育體制機制設(shè)計的重要工具來彌補教育機制設(shè)計不足的漏洞，以維持市場的有效規(guī)范運轉(zhuǎn)。正像梯若爾分析政府在金融監(jiān)管中的作用時所描述的：“現(xiàn)代政府的理想狀態(tài)是制定規(guī)則與干預(yù)措施，以糾正市場失靈，而不是作為一個平庸的企業(yè)經(jīng)理取代市場。當市場出現(xiàn)失靈時，現(xiàn)代政府就會實施監(jiān)管，涉及的職責包括創(chuàng)造平等的機會、健康的競爭秩序以及不依賴于公共資金救助的金融體系”[15]。教育是一個公益性的行業(yè)，政府是教育經(jīng)費的主要提供者，從這方面看教育不同于金融，但從政府的規(guī)則制定與監(jiān)管責任來看，政府的作用具有共性。建設(shè)高質(zhì)量教育體系離不開有效的政府監(jiān)管，同時，政府監(jiān)管也不是不計成本的，在監(jiān)管收益和監(jiān)管成本之間找到平衡點，才可能真正施行有效的監(jiān)管，才可能為現(xiàn)代化教育治理的形成提供持久的支撐。

政府監(jiān)管最典型的案例是政府不可能允許市場提供負外部性過強的供給。2021年5月中央深改委第19次會議審議通過的《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》明確要求“全面規(guī)范管理校外培訓(xùn)機構(gòu)，堅持從嚴治理”“要明確培訓(xùn)機構(gòu)收費標準，加強預(yù)收費監(jiān)管，嚴禁隨意資本化運作”[16]。這些規(guī)定基本明確了教培機構(gòu)有所為、有所不為的紅線。2021年6月校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司成立，這是國家首次專門為治理中小學生校外培訓(xùn)問題設(shè)置的廳局級機構(gòu)，表明了國家整頓校外培訓(xùn)機構(gòu)的決心。向前追溯不難發(fā)現(xiàn)，國家對教培市場的治理早已啟動。2018年8月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》(簡稱《意見》)要求“培訓(xùn)內(nèi)容不得超出相應(yīng)的國家課程標準，培訓(xùn)班次必須與招生對象所處年級相匹配，培訓(xùn)進度不得超過所在縣(區(qū))中小學同期進度[17]”?！兑庖姟分饕菫榱酥卫斫膛嗍袌龀霈F(xiàn)的教培機構(gòu)資質(zhì)不合格、超標培訓(xùn)、提前收費、過度增加學生負擔等問題。2019年7月《教育部等六部門關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實施意見》指出“探索‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’機制，改進監(jiān)管技術(shù)手段，建立日常檢查抽查制度，建設(shè)全國校外線上培訓(xùn)管理服務(wù)平臺，為各地開展備案和管理工作提供技術(shù)支撐”[18]。不難看出，從2018年到今天，校外培訓(xùn)的治理力度在不斷加大，這也間接說明教培行業(yè)治理難度較大，對監(jiān)管能力提出了新要求，有效監(jiān)管的重要性愈發(fā)凸顯。同時，政策指向也越來越明確：學校教育是中小學教育的主陣地，課外補習只是學校教育的補充。

短期內(nèi)無法實現(xiàn)激勵相容時，制度有效實施就離不開監(jiān)管。監(jiān)管則面臨在邊際成本與邊際收益之間做權(quán)衡的問題。如果所有無法通過激勵相容的體制機制設(shè)計加以解決的問題都采用嚴監(jiān)管的方式，那么監(jiān)管的收益和成本顯然是不對等的，監(jiān)管的效率自然也不會高?！氨O(jiān)督成本的高低往往與監(jiān)督對象的數(shù)量及其生產(chǎn)的特點有關(guān)。監(jiān)督對象數(shù)量越大，監(jiān)督成本越高。監(jiān)督對象的生產(chǎn)復(fù)雜程度越高，監(jiān)督成本越高”[19]。政府有效監(jiān)管是各類辦學主體健康良性可持續(xù)運行的基礎(chǔ)。我們現(xiàn)在的問題是在有些方面管的過死，有些該管的卻沒有管。對于管什么，不管什么，監(jiān)管的手段與方法有哪些，都缺乏系統(tǒng)的設(shè)計。對各類辦學主體辦學過程中關(guān)鍵信息的分享與監(jiān)管是建設(shè)高質(zhì)量教育體系的重要方面。

四、高質(zhì)量教育體系的運行機制：激勵與監(jiān)管的有機結(jié)合

高質(zhì)量教育體系構(gòu)建的一個核心問題是微觀辦學主體與廣大教師積極性創(chuàng)造性的激發(fā)，沒有微觀辦學主體和廣大教師積極性創(chuàng)造性的迸發(fā)，高質(zhì)量教育體系建設(shè)將失去微觀基礎(chǔ)。同時，高質(zhì)量教育體系的建設(shè)同樣需要清晰的規(guī)則體系和有效的政府監(jiān)管。沒有清晰的規(guī)則體系，市場機制不可能形成公平的競爭，市場機制的優(yōu)勢也無法真正落實。沒有有效的政府監(jiān)管，市場負外部效應(yīng)的行為就會出現(xiàn)。沒有政府的有效監(jiān)管，高標準的市場體系就無法有效運行。因此，高質(zhì)量教育體系的運行機制設(shè)計一定是激勵、規(guī)則與監(jiān)管的有機結(jié)合。

在激勵機制的設(shè)計上，一定要以公平而有質(zhì)量的教育體系為目標，圍繞目標的實現(xiàn)設(shè)計激勵機制。激勵的指向一定是公平而有質(zhì)量教育體系的建設(shè)，激勵方式上要有總量的提升，也要有相對差別。要根據(jù)辦學主體提供教育服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量設(shè)定總量增長的激勵，辦學主體內(nèi)部對不同的群體或個體也要有差別激勵，充分體現(xiàn)多勞多得、鼓勵先進的原則。探索各種提高辦學效率，提升服務(wù)質(zhì)量的辦學體制改革。在像課后托管服務(wù)的提供方面，可以探索政府購買服務(wù)與家庭分擔等不同的提供方式，也可以由學?；虻谌綑C構(gòu)競爭性地提供服務(wù)，形成在政府指導(dǎo)與監(jiān)管下有序競爭的機制。

政府監(jiān)管方面，應(yīng)該從目前過多的對辦學主體內(nèi)部活動的僵化的管理，轉(zhuǎn)向目標導(dǎo)向的監(jiān)管，轉(zhuǎn)向?qū)\行規(guī)則的監(jiān)管，轉(zhuǎn)向形成公平競爭環(huán)境的監(jiān)管。對于不符合高質(zhì)量教育體系建設(shè)的行為要進行嚴格的監(jiān)管。像校外培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)內(nèi)容的監(jiān)管、學校內(nèi)部教育教學活動是否符合國家相關(guān)政策要求的監(jiān)管，應(yīng)該是監(jiān)管的首要方面。對于運行規(guī)則體系的監(jiān)管，要重點關(guān)注不同辦學主體間公平有序競爭規(guī)則的監(jiān)管。通過對運行規(guī)則體系的監(jiān)管，讓不同主體具有平等的發(fā)展機會，讓辦學主體真正把精力用在提升辦學效益，實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展上，而不是鉆政策空子，獲取優(yōu)勢發(fā)展的機會。

我們要避免的是激勵的錯位與監(jiān)管的錯位，激勵了不該激勵的，監(jiān)管了不該監(jiān)管的。不能激勵辦學主體通過各種方式獲得特殊的優(yōu)勢地位，而要激勵辦學主體促進內(nèi)涵發(fā)展、提高辦學效益、提升辦學水平的行為。不能監(jiān)管本應(yīng)該屬于辦學主體的自主權(quán)，而應(yīng)該監(jiān)管辦學行為是否與教育高質(zhì)量發(fā)展目標相一致，避免負外部效應(yīng)活動的出現(xiàn)。不能讓政府監(jiān)管變成政府包辦，而應(yīng)該將監(jiān)管更多地放在保證公平有序的運行規(guī)則上，促進良性競爭的形成，不斷改進教育運行的生態(tài)環(huán)境。

總之，新時代的教育體制機制設(shè)計必須以高質(zhì)量教育體系建設(shè)為目標，必須讓教育發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。教育體制機制設(shè)計要充分考慮高質(zhì)量發(fā)展的特點，激發(fā)各類辦學主體與廣大教師的積極性和創(chuàng)造性。教育體制機制的設(shè)計要更全面深入地理解高水平社會主義市場經(jīng)濟條件下政府與市場的作用，加強保證各行為主體公平競爭的規(guī)則體系的建設(shè)與監(jiān)管，充分考慮信息不對稱條件下各主體的博弈行為，形成與高質(zhì)量教育發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代教育治理體系。