楊 燕

(中共四川省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，四川 成都 610000)

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳全文發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱“雙減”政策)。作為新發(fā)展階段黨中央和國務(wù)院實(shí)施的一項(xiàng)重大改革，“雙減”政策涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等多個(gè)領(lǐng)域，直接影響地方教育行政部門、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多組關(guān)鍵利益相關(guān)群體。(1)賈偉，鄧建中，蔡其勇.利益相關(guān)者視域下我國中小學(xué)生減負(fù)的博弈困境及突破對策[J].中國電化教育，2021,(9).因此，“雙減”政策的實(shí)際執(zhí)行情況遠(yuǎn)非國務(wù)院教育督導(dǎo)辦公室的監(jiān)測數(shù)據(jù)所能表征，亟需深入實(shí)際，加強(qiáng)調(diào)查研究。但是，目前國內(nèi)學(xué)界對“雙減”政策執(zhí)行的研究總量有限且以教育科學(xué)視角的理論探討為主，對政策執(zhí)行研究以及中國情境下的教育政策執(zhí)行體系關(guān)注不足，對“雙減”政策的實(shí)際執(zhí)行情況調(diào)查不多，無法深刻揭示“雙減”政策執(zhí)行中呈現(xiàn)出的階段性實(shí)踐樣態(tài)，思考和建議的落地性也會(huì)打折扣。為此，本研究首先從政策執(zhí)行的視角回顧了相關(guān)文獻(xiàn)、建構(gòu)起對“雙減”政策執(zhí)行的理論認(rèn)識(shí)，然后選取X省作為調(diào)查對象，綜合采用問卷調(diào)查、走訪觀察及座談的方法，以“雙減”政策執(zhí)行中四組關(guān)鍵利益相關(guān)群體對政策的認(rèn)識(shí)、參與情況和政策訴求作為切入口，掌握相關(guān)數(shù)據(jù)、拼合出X省“雙減”政策執(zhí)行的全景式實(shí)踐樣態(tài)，進(jìn)而綜合剖析其中的特點(diǎn)、判斷存在的問題、提出思考和建議。

一、文獻(xiàn)回顧及理論框架建構(gòu)

(一)“雙減”政策執(zhí)行研究的基本框架：政策執(zhí)行的內(nèi)涵和三種研究范式

政策執(zhí)行是將政策文本轉(zhuǎn)化落地的過程，直接影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度和質(zhì)量，(2)劉月怡,謝明.城市基層治理“軟硬兼施”的政策執(zhí)行邏輯[J].蘭州學(xué)刊,2021,(11).也是一個(gè)由政策制定者、政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行對象等多元利益相關(guān)群體圍繞本位利益博弈的場域(3)廖鋒江,周建國.當(dāng)下中國治理體系下基層政府政策執(zhí)行邏輯[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版),2020,(5).。從這個(gè)意義上講，政策執(zhí)行意味著沖突和利益流動(dòng)，受到卷入其間的多元利益相關(guān)群體以及資源的制約，(4)呂志奎,候曉菁.超越政策動(dòng)員:“合作治理”何以有效回應(yīng)競爭性制度邏輯——基于X縣流域治理的案例研究[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2021,(3).需要一個(gè)必要的時(shí)間差來籌備最基本的執(zhí)行條件(5)曹佳.從政策公布到生效：政策實(shí)施的時(shí)間差分析[J].公共行政評(píng)論,2020,(5).。研究政策執(zhí)行的意義在于從理論上解釋、實(shí)證上揭示政策執(zhí)行過程中關(guān)鍵行動(dòng)者的行為、行為邏輯以及成功或失敗的因素等，自黨的十九大以來引起國內(nèi)學(xué)者的高度關(guān)注。(6)都?jí)舻?王洛忠.中國政策執(zhí)行研究：圖景、演化與展望——基于2010～2020年CNKI文獻(xiàn)的可視化分析[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021,(5).

對于政策執(zhí)行的研究，國內(nèi)外主要形成了3種范式：第一種，假定高層政府制定的政策無可挑剔，政策執(zhí)行只是行政組織“自上而下”層層分解付諸行動(dòng)的過程，關(guān)注“怎么有效執(zhí)行”和“為什么會(huì)成功或失敗”兩個(gè)問題；第二種，強(qiáng)調(diào)“自下而上”地觀照政策執(zhí)行，即從基層行政組織及政策執(zhí)行的實(shí)際情況出發(fā)，重視對基層政策執(zhí)行主體的特性以及與執(zhí)行對象復(fù)雜互動(dòng)的剖析；第三種，不再嚴(yán)格區(qū)分“自上而下”還是“自下而上”，政策制定和政策執(zhí)行的界限也變得模糊，認(rèn)為政策執(zhí)行是多個(gè)利益相關(guān)但各自持有的價(jià)值觀、掌握的政策資源、偏好的政策執(zhí)行策略、具備的能動(dòng)性和學(xué)習(xí)調(diào)適能力都不相同的群體與所處的外部環(huán)境進(jìn)行復(fù)雜互動(dòng)、推動(dòng)政策落地和變遷的過程。(7)陳喜樂,楊洋.政策執(zhí)行研究的范式轉(zhuǎn)變[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào),2013,(1)；寇浩寧.政策何以落實(shí)？——政策執(zhí)行研究的源起、演進(jìn)及主要理論[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(4).這3種研究范式分別反映了自20世紀(jì)60～70年代以來學(xué)界對政策執(zhí)行過程認(rèn)識(shí)的持續(xù)再認(rèn)識(shí)過程，各有優(yōu)劣和適合的研究情境。

“雙減”作為教育領(lǐng)域的一個(gè)公共政策，政策執(zhí)行的內(nèi)涵和3種研究范式同樣適用。也即“雙減”政策執(zhí)行既是政府分配教育資源、調(diào)整教育利益格局的過程，也是一個(gè)多元利益相關(guān)群體博弈的場域，受政策執(zhí)行主體的特性、政策執(zhí)行目標(biāo)群體的價(jià)值觀及外部制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境和突發(fā)事件等的影響，過程復(fù)雜且具有積累效應(yīng)和不確定性。事實(shí)上，這一認(rèn)識(shí)高度契合了學(xué)界對一般意義上教育政策執(zhí)行內(nèi)涵的理解(8)楊聚鵬.教育政策執(zhí)行的內(nèi)涵、本質(zhì)及特點(diǎn)研究[J].教育理論與實(shí)踐,2016,(28).以及中國情境下教育政策執(zhí)行實(shí)踐(9)江鳳娟.教育政策執(zhí)行中的基層官員和目標(biāo)群體的行為互動(dòng)探究[J].教育學(xué)術(shù)月刊,2015,(7).。

(二)“雙減”政策執(zhí)行面臨的“慣性”約束：中國情境下的政策執(zhí)行與教育政策執(zhí)行

“雙減”政策是繼過去多年素質(zhì)教育改革及“減負(fù)”政策的一次政策變遷，具有路徑依賴性。(10)黃新華,馬萬里.從需求側(cè)管理到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：政策變遷中的路徑依賴[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(5).這意味著，“雙減”政策執(zhí)行會(huì)受到過去幾十年政策執(zhí)行及教育政策執(zhí)行所形成的“慣性”約束，如政策執(zhí)行中關(guān)鍵利益相關(guān)群體的特性、行為、互動(dòng)支配邏輯等。

慣性1：基于中國特色的中央與地方治理體系形成了“行政發(fā)包”路徑依賴。在我國現(xiàn)行的政府治理體系中,中央政府掌握著政策制定權(quán)以及對財(cái)政、人事任免等稀缺資源的分配權(quán)；地方政府是中央政府的代理人，中央政府通過財(cái)政分權(quán)和行政分權(quán)對地方政府向下授權(quán)，隨時(shí)可以收回，與此同時(shí)，中央政府偏好用可衡量、可比較且地方政府間不易形成合謀的指標(biāo)考核、激勵(lì)地方政府；這套基于標(biāo)準(zhǔn)的、量化的考核指標(biāo)體系及財(cái)權(quán)、人事升遷的激勵(lì)機(jī)制形成的央地政府治理體系普遍適用于上級(jí)政府對下級(jí)政府的情境。(11)周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007,(7).該“自上而下”的科層式支配邏輯被提煉為“壓力型體制”“行政發(fā)包制”，即為了完成任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，上一級(jí)政府(部門)把任務(wù)和指標(biāo)進(jìn)行層層量化分解、派給下級(jí)政府(部門)并責(zé)令其限期完成。也正是這套體制使得我國在短短幾十年內(nèi)完成了經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)，在近年還呈現(xiàn)出從彈性化走向剛性化的趨勢，地方與中央、下級(jí)與上級(jí)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)空間急劇被壓縮。(12)李堯磊.從彈性化走向剛性化：壓力型體制運(yùn)作變化的表現(xiàn)、影響與優(yōu)化[J].寧夏社會(huì)科學(xué),2022,(1).與此同時(shí)，以“中央工作小組”高位推動(dòng)公共政策執(zhí)行顯現(xiàn)出快速凝聚碎片化力量、加速政策變現(xiàn)的比較優(yōu)勢，這一中國情景化的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)被學(xué)者提煉為“政治勢能”，作為中國共產(chǎn)黨治國理政核心理念的學(xué)術(shù)表達(dá)。政策發(fā)文單位的政治影響力越大，政治勢能越強(qiáng)，則政策落地變現(xiàn)的速度越快。(13)賀東航,孔繁斌.重大公共政策“政治勢能”優(yōu)劣利弊分析——兼論“政治勢能”研究的拓展[J].公共管理與政策評(píng)論,2020,(4).

需要指出的是，在壓力型體制中，中央政府偏好全局性收益，地方政府偏好本部門、本層級(jí)收益的最大化，(14)何顯明.市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版),2007,(6).在上級(jí)政府對下級(jí)政府的監(jiān)管中存在信息不對稱、對“政策創(chuàng)新(變通)行為”存在隱性承諾等客觀情況時(shí)，地方政府就有了與上級(jí)政府議價(jià)的機(jī)會(huì)以及為執(zhí)行偏差找理由的操作空間(15)楊燕.欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)企業(yè)綠色技術(shù)路徑選擇與地方政府行為[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究,2021,(11).。不過，省級(jí)政府在改革創(chuàng)新中對政治責(zé)任的考慮占比更重，更傾向于同中央的明確政策同步，縣鄉(xiāng)級(jí)政府在行政級(jí)次上受中央政府控制的程度較弱，制度創(chuàng)新(政策變通)空間大。(16)施海洋，徐康寧.轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府行為傾向分析[J].求索，2001，(2).

慣性2：素質(zhì)教育改革及“減負(fù)”政策執(zhí)行累積形成的自上而下、短期主義、功利主義的主體間支配邏輯。他是我國央地政府治理體系在教育領(lǐng)域運(yùn)行的具象及衍生物。首先，在教育政策執(zhí)行中，教育行政部門、校長、教師都是“內(nèi)部行動(dòng)者”，具有“政治人”“經(jīng)濟(jì)人”雙重身份。學(xué)生家長是學(xué)生的法定監(jiān)護(hù)人，是教育政策執(zhí)行中學(xué)生群體的利益表達(dá)代表。很多家長長期受“學(xué)而優(yōu)則仕”實(shí)用主義信仰及“一考定終身”考試制度的影響，在執(zhí)行教育政策時(shí)都有最大化本群體、本層級(jí)、本屬地及本部門利益的價(jià)值取向，受短期主義、功利主義、局部理性約束。其次，教育行政部門并不直接指揮學(xué)校和教師的教育教學(xué)活動(dòng)，而是通過建立標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)校質(zhì)量評(píng)價(jià)、學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)等各類評(píng)價(jià)指標(biāo)和監(jiān)測評(píng)比問責(zé)制度，成為學(xué)校和教師上面甚至對面的管治者。在教育政策執(zhí)行中，地方教育行政部門獲得的資源支持、采用的政策執(zhí)行方式、人事任免、績效考核受地方政府約束，(17)劉亞榮,陳粵秀,黃永軍,等.我國地(市)、縣級(jí)教育行政體制條塊分割現(xiàn)狀研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(3).尤其取決于本級(jí)政府主官的政績注意力(18)廖鋒江,周建國.當(dāng)下中國治理體系下基層政府政策執(zhí)行邏輯[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2020,(5).。再次，校長和教師是教育政策執(zhí)行末端的實(shí)際承擔(dān)者。其中，校長負(fù)責(zé)將各級(jí)各類教育政策文本轉(zhuǎn)化為學(xué)校的具體辦學(xué)行動(dòng)，需要有比教師更高的政策解讀能力、政策執(zhí)行力和創(chuàng)新創(chuàng)造力，(19)劉德宏.教育政策視角下校長領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)[J].黑龍江教育,2020,(9).教師則通過將教育政策的精神和意圖目標(biāo)融入日常教育教學(xué)活動(dòng)中來執(zhí)行教育政策。校長和教師要年復(fù)一年地面對達(dá)標(biāo)爭優(yōu)壓力，在實(shí)際的教育教學(xué)活動(dòng)中會(huì)更多考慮地方政府和地方教育行政部門的偏好，唯拆解化、標(biāo)準(zhǔn)化了的指標(biāo)是從。(20)江鳳娟.教育政策執(zhí)行中基層官員的決策困境——X省A小學(xué)撤并過程的案例研究[J].教育學(xué)術(shù)月刊,2010,(11).

長此以往，政府奉行“監(jiān)視-評(píng)估主義”、學(xué)校實(shí)行“規(guī)訓(xùn)-管理主義”、教師實(shí)踐“競爭-表現(xiàn)主義”，分?jǐn)?shù)、排名、升學(xué)率等結(jié)果性評(píng)價(jià)成為全社會(huì)遵從的價(jià)值判斷標(biāo)尺，教育的立德樹人本質(zhì)被內(nèi)隱，不同主體間的信任越來越單薄，學(xué)生成為學(xué)校的“流水線產(chǎn)品”甚至追逐聲名的“道具”。(21)林小英.素質(zhì)教育20年:競爭性表現(xiàn)主義的支配及反思[J].北京大學(xué)教育評(píng)論,2019,(4).

(三)雙減政策執(zhí)行的重點(diǎn)與難點(diǎn)：抓住關(guān)鍵

少量教育科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者就“雙減”政策實(shí)施中的焦點(diǎn)、難點(diǎn)、邏輯困境、關(guān)鍵問題、需要處理好的矛盾關(guān)系等主題，在學(xué)理層面進(jìn)行了辨析。主要觀點(diǎn)包括：“雙減”政策在實(shí)施中要聚焦教育立德樹人本質(zhì)、減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)、發(fā)揮學(xué)校主陣地作用、提升課后服務(wù)水平、建設(shè)家校社協(xié)同育人共同體、試點(diǎn)先行、統(tǒng)籌推進(jìn)。(22)周洪宇,齊彥磊.“雙減”政策落地：焦點(diǎn)、難點(diǎn)與建議[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022,(1).要處理好教育教學(xué)中的“減法”與“加法”、平衡好校內(nèi)教育與校外培訓(xùn)的關(guān)系、處理好規(guī)制和解制的關(guān)系、處理好宏觀管理和微觀管理的關(guān)系，讓教育回歸學(xué)校、讓學(xué)生回歸全面發(fā)展、讓教師回歸教育初心和使命。(23)劉復(fù)興,董昕怡.實(shí)施“雙減”政策的關(guān)鍵問題與需要處理好的矛盾關(guān)系[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2022,(1).“雙減”重點(diǎn)在于減掉教育中的商業(yè)資本運(yùn)作、功利選拔與考核、短期主義的價(jià)值取向，(24)高潔,姜雪.回歸理想教育:對減負(fù)與教育本質(zhì)的厘清[J].中小學(xué)校長,2021,(10).難點(diǎn)在于學(xué)校教育能否質(zhì)效雙增、校外培訓(xùn)能否標(biāo)本兼治、課后服務(wù)能否保證公平、課余時(shí)間能否科學(xué)利用、家長焦慮能否切實(shí)減輕、學(xué)生負(fù)擔(dān)能否快速下降、評(píng)價(jià)導(dǎo)向能否徹底扭轉(zhuǎn)(25)周洪宇,齊彥磊.“雙減”政策落地：焦點(diǎn)、難點(diǎn)與建議[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版),2022,(1).。為此，亟需打破優(yōu)績主義的盛行、低齡化的競爭以及過早的教育選拔邏輯困境。(26)董云川,李芬.基礎(chǔ)教育“減負(fù)”的邏輯困境[J].云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022,(1).這些觀點(diǎn)都立足于“雙減”政策的根本意圖，不同程度地觸及了“雙減”政策有效落地的重點(diǎn)和難點(diǎn)，值得借鑒。但是，仔細(xì)分析“雙減”政策文本，“雙減”政策的執(zhí)行至少要?dú)v經(jīng)3個(gè)目標(biāo)遞進(jìn)的階段，(27)第一階段，“雙減”政策發(fā)布后1年內(nèi)，目標(biāo)是有效減輕學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和過重校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、家庭教育支出和家長相應(yīng)精力；第二階段，“雙減”政策發(fā)布后1～3年內(nèi)，目標(biāo)是成效顯著、人民群眾教育滿意度明顯提升；第三階段，“雙減”政策發(fā)布后3年及更長的時(shí)間段，目標(biāo)即“雙減”政策的總體要求，包括落實(shí)立德樹人根本任務(wù)、建設(shè)高質(zhì)量教育體系、強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用、構(gòu)建教育良好生態(tài)、有效緩解家長焦慮情緒、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和健康成長等方面。其間的政策執(zhí)行重點(diǎn)和難點(diǎn)也會(huì)有差異。對標(biāo)3個(gè)階段的目標(biāo)，第一階段的重點(diǎn)是有效減輕學(xué)生的作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)路徑包括合理控制作業(yè)結(jié)構(gòu)、分層分類設(shè)計(jì)作業(yè)、加強(qiáng)完成作業(yè)指導(dǎo)、提升課后服務(wù)水平、全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為、大力提升課堂教學(xué)質(zhì)量。按照執(zhí)行主體合并就是：教師提升課堂教學(xué)質(zhì)量、加強(qiáng)作業(yè)指導(dǎo)，學(xué)校提升課后服務(wù)水平，讓教育回歸學(xué)校；地方教育行政部門全面規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，減掉教育中的商業(yè)資本運(yùn)作?？紤]兩個(gè)政策執(zhí)行慣性的存在，這一階段的難點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變四組關(guān)鍵利益相關(guān)群體的育人觀念，增強(qiáng)對“雙減”政策的認(rèn)同感；校長提升領(lǐng)導(dǎo)力，教師提升教學(xué)育人能力，盡快適應(yīng)“雙減”政策的要求。

第二階段和第三階段的目標(biāo)都較為宏觀、抽象，高度依賴中央相關(guān)部委對“成效顯著”“人民群眾教育滿意度明顯提升”“高質(zhì)量教育體系”等概念的界定，模糊性強(qiáng)。但是，從“雙減”政策根本目標(biāo)出發(fā)，這兩個(gè)階段的政策執(zhí)行重點(diǎn)應(yīng)為持續(xù)發(fā)力，讓學(xué)?；貧w教育主體地位、推動(dòng)形成家-校-社協(xié)同育人體系、建立有利于學(xué)生全面發(fā)展的教育評(píng)價(jià)體系。按照邏輯，這兩個(gè)階段的難點(diǎn)在于在較長的時(shí)間段內(nèi)如何能夠保障持續(xù)發(fā)力、如何保障政策執(zhí)行不失真以及如何能夠有效調(diào)動(dòng)家庭和社會(huì)的協(xié)同參與、如何構(gòu)建出科學(xué)且認(rèn)可度高的教育評(píng)價(jià)體系。

二、調(diào)查設(shè)計(jì)與方法

圍繞“雙減”政策的目標(biāo)，中央政府提出了合理控制作業(yè)結(jié)構(gòu)、分層分類設(shè)計(jì)作業(yè)、加強(qiáng)完成作業(yè)指導(dǎo)、提升課后服務(wù)水平、全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為、大力提升課堂教學(xué)質(zhì)量、深化升學(xué)改革、完善家校協(xié)同等實(shí)現(xiàn)路徑。對應(yīng)的行為主體包括地方教育行政部門、學(xué)校(校長)、教師、學(xué)生家長。(28)考慮義務(wù)教育段學(xué)生尚未成年，沒有成熟的價(jià)值觀，不能準(zhǔn)確表達(dá)自己的意愿，由學(xué)生家長作為其利益代表。因此次“雙減”政策壓減校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)態(tài)度堅(jiān)決且后續(xù)以規(guī)范治理為主，情況相對簡單，不對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)這一利益相關(guān)群體做重點(diǎn)關(guān)注，所以重點(diǎn)聚焦于地方教育行政部門、校長、教師和學(xué)生家長四組關(guān)鍵利益相關(guān)群體。鑒于此，研究以調(diào)查4組關(guān)鍵群體在“雙減”政策中的參與行為為切入口，反觀“雙減”政策執(zhí)行的特點(diǎn)和存在問題。

選取X省作為調(diào)查對象，主要考量有3個(gè)：一是深入探究的需要。本質(zhì)上，本研究關(guān)注的是“雙減”政策是怎樣執(zhí)行的、具有什么特點(diǎn)以及為什么3個(gè)問題，而回答3個(gè)問題又需要深度挖掘“雙減”政策執(zhí)行中4組關(guān)鍵利益相關(guān)主體的態(tài)度、行為、行為邏輯、改進(jìn)訴求等，適合開展單案例研究(29)Yin RK.Case Study Research:Design and Methods(4th ed.)[M].Thousand Oaks,Califonia:Sage,2009:1～17.。二是“以小”見大的需要。X省是人口大省，民族眾多，文化多元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展大而不強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和義務(wù)教育段優(yōu)質(zhì)教育資源分布極不均衡，和全國的狀況高度相似。對X省的“雙減”實(shí)踐深入開展調(diào)查研究是“解剖麻雀”，有利于充分掌握全面真實(shí)、豐富生動(dòng)的第一手資料，對癥施策。三是具有可行性。在本調(diào)查中，X省政府研究室是合作單位。

從2021年10月中下旬開始，歷時(shí)兩個(gè)月，先后赴X省C、G、Z三個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和義務(wù)教育水平分別為高、中、低的城市，實(shí)地走訪調(diào)研11所代表性城、鄉(xiāng)中小學(xué)校，組織由地方教育行政部門、校長、教師、學(xué)生家長、學(xué)生及基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的專家參加的專題座談會(huì)7場，收集108份預(yù)調(diào)查問卷。其間，根據(jù)調(diào)研掌握的實(shí)際情況，持續(xù)調(diào)整座談會(huì)提綱、修訂調(diào)查問卷，以盡可能地把準(zhǔn)問題，保證數(shù)據(jù)收集的信度和效度。座談會(huì)提綱和調(diào)查問卷主要聚焦于調(diào)查對象的基本屬性、對“雙減”政策的理解、“雙減”前后的變化、政策建議4個(gè)方面。其中，鑒于地方教育行政部門、校長和教師3個(gè)群體尤其是地方教育行政部門對“雙減”政策熟悉度較高，課題組在調(diào)查問卷中不設(shè)置他們對“雙減”政策的理解的調(diào)查，而是置于非正式對話和座談會(huì)中，同時(shí)盡可能“聰明地”設(shè)問，比如設(shè)置排序題，以降低調(diào)查對象一味選擇理想型答案的可能性。

正式的問卷調(diào)查采用概率抽樣的方法，以X省的每個(gè)市州為單位，抽取所有市州一定比例的城市、鄉(xiāng)村中小學(xué)校參與問卷填寫。最終收回有效問卷共計(jì)182404份，其中校長卷5323份，教師卷77243份，學(xué)生家長卷99838份，抽樣比分別達(dá)到了56.9%、14.5%和1.2%，遠(yuǎn)高于對應(yīng)樣本量要求的抽樣比，(30)樣本量在5000～10000時(shí)，抽樣率建議在3%～15%；樣本量在10萬以上時(shí)，抽樣率建議在1%以下。問卷結(jié)果有效。實(shí)地走訪調(diào)研和非正式交流則提供了生動(dòng)、豐富、深入的一手?jǐn)?shù)據(jù)，與問卷調(diào)查數(shù)據(jù)兩相呼應(yīng)、互為補(bǔ)充，使得本次調(diào)查數(shù)據(jù)更具深度、信度和效度。

數(shù)據(jù)處理有3個(gè)階段。一是圍繞4組關(guān)鍵利益相關(guān)主體，從他們對“雙減”政策的理解、參與、成效、擔(dān)憂、政策訴求等幾個(gè)方面，對實(shí)地走訪調(diào)研和非正式交流的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、刪減、補(bǔ)充、提煉、拼合。二是對問卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，形成大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果。三是將前面兩組數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行比對、拼合，形成對研究主題的全景數(shù)據(jù)和結(jié)構(gòu)化分析。

需要指出的是，對X省的調(diào)查分析不在于呈現(xiàn)一個(gè)精確量化的“雙減”政策執(zhí)行現(xiàn)狀，而在于把X省的實(shí)踐作為透視“雙減”政策執(zhí)行實(shí)際樣態(tài)的一個(gè)“窗口”，揭示“雙減”政策在實(shí)際執(zhí)行中已經(jīng)凸顯的特點(diǎn)、存在的問題，反思理論和實(shí)踐，提出思考和改進(jìn)建議。

三、“雙減”政策執(zhí)行的階段性特點(diǎn)和問題

(一)“雙減”政策執(zhí)行的階段性特點(diǎn)

1. 啟動(dòng)：強(qiáng)政治勢能推動(dòng)

“政治勢能”這一概念已被用于解釋我國近20年農(nóng)村林改政策及2020年初新冠疫情防控政策的執(zhí)行。對標(biāo)相關(guān)案例分析，發(fā)現(xiàn)在“雙減”政策執(zhí)行的第一階段，強(qiáng)政治勢能推動(dòng)特征明顯。主要表現(xiàn)在：第一，黨的總書記親自推動(dòng)，形成強(qiáng)大政治氛圍和政策執(zhí)行趨勢。一方面，在“雙減”政策正式出臺(tái)前，黨的總書記習(xí)近平同志在多個(gè)場合針對我國基礎(chǔ)教育發(fā)展中的亂象提出了改革治理要求；(31)關(guān)于“雙減”，習(xí)近平這樣說.http://cn.chinadaily.com.cn/a/202109/09/WS61395b99a3101e7ce9762a77.html(2021-09-09).另一方面，“雙減”政策由以習(xí)近平總書記為主任的中央全面深化改革委員會(huì)審議通過，且會(huì)議多處采用諸如“現(xiàn)象突出”“嚴(yán)肅查處”“嚴(yán)禁”“確?！钡葒?yán)厲措辭。時(shí)隔2個(gè)月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合正式出臺(tái)“雙減”政策，明確要求各省(區(qū)、市)黨委、政府列入重要議事日程，納入省級(jí)黨委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組重點(diǎn)任務(wù)。第二，建立密集督導(dǎo)、嚴(yán)厲追責(zé)機(jī)制，形成“權(quán)勢”?！半p減”政策文本第30條明確將落實(shí)“雙減”工作情況及實(shí)際成效作為政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，同時(shí)建立依法依規(guī)追究機(jī)制；國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室在2021年7月底8月中上旬正式對外發(fā)布《2021年對省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)的方案》《教育督導(dǎo)問責(zé)辦法》《關(guān)于建立“雙減”工作專項(xiàng)督導(dǎo)半月通報(bào)制度的通知》，明確將“雙減”政策的落實(shí)情況納入對省級(jí)政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)重點(diǎn)、明確要在“雙減”政策正式印發(fā)后3～4個(gè)月抽取7～8個(gè)省份采取“四不兩直”的方式開展實(shí)地調(diào)查、明確要將“雙減”工作專項(xiàng)督導(dǎo)半月通報(bào)印發(fā)各省政府辦公廳并呈報(bào)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志。第三，組織專項(xiàng)宣傳和試點(diǎn)，造出“聲勢”。在中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議后不到2個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，教育部和中國教育報(bào)聯(lián)合推出“‘雙減’在行動(dòng)”欄目，介紹各地推進(jìn)“雙減”工作的經(jīng)驗(yàn)，在“雙減”政策文件正式發(fā)布后的第二天，確定9個(gè)城市作為試點(diǎn)城市。

中央正式印發(fā)“雙減”政策文件后，X省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)旋即把“雙減”工作作為重大政治任務(wù)，先后7次作出批示，要求結(jié)合本省實(shí)際，高標(biāo)準(zhǔn)、大力度、扎實(shí)推進(jìn)；將“雙減”工作納入省委常委會(huì)專題研究和省政府年度工作重點(diǎn)部署；組建“雙規(guī)范雙減”工作小組且組長由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，同步從公安、市場監(jiān)管、網(wǎng)信、民政、人社等部門抽調(diào)人員組成工作專班，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。相關(guān)做法迅速在省內(nèi)市、縣(區(qū))和學(xué)校得到推廣。如G、Z兩市在市、縣(區(qū))、學(xué)校3個(gè)層面均成立了“雙減”工作領(lǐng)導(dǎo)小組并制定了“雙減”工作實(shí)施方案，明確將“雙減”工作成效納入年度績效考核，在評(píng)優(yōu)、評(píng)選中實(shí)行“一票否決制”；Z市要求片區(qū)督學(xué)及“四長”即局長、股長、校長、家長每個(gè)月至少要進(jìn)校督導(dǎo)1次且每次督導(dǎo)都要建立問題清單、形成督導(dǎo)報(bào)告、對賬銷號(hào)；G市在全市范圍內(nèi)實(shí)行日報(bào)、半月通報(bào)制度，同時(shí)設(shè)立市、縣(區(qū))監(jiān)管平臺(tái)和舉報(bào)電話；C市將作業(yè)設(shè)計(jì)、實(shí)施與指導(dǎo)能力納入教師專業(yè)技術(shù)考核指標(biāo)；G市偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的M中學(xué)制定了“雙減”工作“十個(gè)一律”，對于教師違反“雙減”政策的教育教學(xué)活動(dòng)明確做出年度考核一律評(píng)為“不合格”或“基本合格”、通報(bào)、處罰等剛性約束。

2.過程：高度技術(shù)化

政策執(zhí)行過程技術(shù)化有兩層含義，一是執(zhí)行機(jī)制層面的，如科學(xué)的管理方法或機(jī)制，二是執(zhí)行手段層面的，如將互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于執(zhí)行實(shí)踐。(32)李堯磊.從彈性化走向剛性化：壓力型體制運(yùn)作變化的表現(xiàn)、影響與優(yōu)化[J].寧夏社會(huì)科學(xué),2022,(1).在X省“雙減”政策的執(zhí)行中，技術(shù)化特征凸顯。

一方面，在執(zhí)行機(jī)制層面更多地采用了標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化、數(shù)量化的手段，使得“雙減”政策執(zhí)行程序規(guī)范、透明和精細(xì)。比如，在制定全省“雙減”政策執(zhí)行方案前，X省教育廳全面調(diào)查摸排了全省校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的總量、性質(zhì)、分布、學(xué)員總量、已收費(fèi)等相關(guān)情況。在市、縣(區(qū))層面，基于“雙減”政策要求，C市教育局制定了作業(yè)管理正負(fù)面清單、考試管理正負(fù)面清單，Z市教育局在“雙減”督導(dǎo)中建立責(zé)任清單，壓緊壓實(shí)機(jī)關(guān)股室單位、督導(dǎo)責(zé)任區(qū)和學(xué)校三級(jí)管理責(zé)任。在學(xué)校層面，G市偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的M中學(xué)，在2021年秋季學(xué)期開學(xué)前就“五項(xiàng)管理”和延時(shí)服務(wù)在全校范圍內(nèi)組織了調(diào)查，為后續(xù)學(xué)校制定“雙減”實(shí)施方案提供了依據(jù)。

另一方面，在執(zhí)行手段層面充分應(yīng)用了大數(shù)據(jù)、新媒體等新興信息技術(shù)，提升“雙減”政策執(zhí)行的敏捷性。在省級(jí)層面，充分利用“教育+互聯(lián)網(wǎng)”和大數(shù)據(jù)等信息化手段，建立省級(jí)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息管理平臺(tái)，開發(fā)出管理端、機(jī)構(gòu)端和家長端，提供機(jī)構(gòu)情況、培訓(xùn)內(nèi)容、課程設(shè)置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、年檢年審、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、輿情分析、群眾投訴建議等多項(xiàng)功能，嚴(yán)格監(jiān)控大規(guī)模機(jī)構(gòu)。此外，X省、市兩級(jí)的教育行政部門均開設(shè)微信公眾號(hào)，面向全社會(huì)常態(tài)化地推送“雙減”相關(guān)政策文件、政策解讀文章、工作動(dòng)態(tài)、典型案例、家庭教育知識(shí)等信息。區(qū)(縣)教育行政部門和學(xué)校則以微信工作群、學(xué)校班級(jí)群、學(xué)生家長群等為主，即時(shí)向相關(guān)職能部門、校長、教師和家長通報(bào)、共享“雙減”政策的最新要求、執(zhí)行情況、存在的問題等，突破了傳統(tǒng)線下溝通的時(shí)空限制。

3.階段性結(jié)果：剛性約束指標(biāo)完成度高

在實(shí)際執(zhí)行中，各級(jí)地方政府及教育行政部門、校長及教師都圍繞監(jiān)測考核評(píng)比體系這根指揮棒行動(dòng)，X省對這一階段的剛性指標(biāo)完成度很高。根據(jù)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室發(fā)布的第6期“雙減”工作情況通報(bào)，截至2021年12月15日，X省的各項(xiàng)指標(biāo)排位均不在全國后10位之列(33)全國“雙減”的成效也很顯著：全國作業(yè)時(shí)間未達(dá)標(biāo)學(xué)校和全國課后服務(wù)時(shí)間未達(dá)標(biāo)學(xué)校分別只有33所、62所，全國近70%的區(qū)縣建立了課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障、全國線下學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減率和“營轉(zhuǎn)非”率分別達(dá)76.7%、54.5%。；X省對于這一階段“雙減”政策的執(zhí)行在城市和鄉(xiāng)村、初中和小學(xué)的各項(xiàng)指標(biāo)偏差大都在5%以內(nèi)，鮮有超過10%的(34)對3組問卷調(diào)查結(jié)果按照城市、鄉(xiāng)村及初中、小學(xué)兩組分類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并逐項(xiàng)對比分析。。具體表現(xiàn)為：第一，學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)明顯減輕。X省70%左右的學(xué)生在校內(nèi)就完成了作業(yè)，放學(xué)回家后1小時(shí)以內(nèi)的短時(shí)作業(yè)占比比上學(xué)期提高了6.3%，2個(gè)小時(shí)以上的長時(shí)作業(yè)占比較上學(xué)期減少了7.9%。第二，學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)明顯壓減。截至2021年12月31日，X省義務(wù)教育段學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減率達(dá)到90%以上。與之對應(yīng)的是，X省在校外參加語文、數(shù)學(xué)、外語3門主流學(xué)科類科目培訓(xùn)的學(xué)生人數(shù)占比從23.8%、30.6%、22.6%，驟減到13.7%、16.7%、11.7%，近半的家長表示學(xué)生每周的校外培訓(xùn)時(shí)間及家庭校外培訓(xùn)支出均不同程度地減少。第三，教師課堂教學(xué)質(zhì)量和課后服務(wù)水平明顯提升。77.8%的教師認(rèn)為課堂教學(xué)效率提高了；X省的課后服務(wù)學(xué)生和教師參與率分別達(dá)到了97.5%和93.8%，學(xué)校普遍加大了對素質(zhì)類新課程的開發(fā)力度，開設(shè)了少則10余門、多則50余門的課后興趣課，大都實(shí)行“作業(yè)輔導(dǎo)答疑+素質(zhì)拓展”兩段式課后服務(wù)安排模式，其中“素質(zhì)拓展”課程通常占課后服務(wù)總時(shí)長的40%～50%，真正讓學(xué)生既減輕了作業(yè)負(fù)擔(dān)，又在體質(zhì)鍛煉和興趣特長方面有所收獲。

(二)“雙減”政策執(zhí)行中面臨三個(gè)突出問題

1. 適應(yīng)新要求的師資缺乏

一方面，體美藝等傳統(tǒng)“豆芽課”老師缺乏?！半p減”對學(xué)生的全面發(fā)展提出了更高的要求，各校的體育課和興趣類課程驟增，原來以學(xué)科類老師為主的師資結(jié)構(gòu)配備難以滿足。80%以上的受訪學(xué)校不同程度上缺體育課和興趣類課程教師。其中，有1/4強(qiáng)的受訪學(xué)校配備的體育老師只能滿足50%～60%的教學(xué)需要，43.0%的受訪學(xué)校配備的興趣課老師只能滿足50%～60%的教學(xué)需要。這兩類教師的缺乏引發(fā)了“體育課是數(shù)學(xué)老師教的”“興趣班成作業(yè)課”“興趣課老師對本土特色挖掘少”“課后服務(wù)校內(nèi)校外同工不同酬”等新怪象、新問題、新矛盾。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，城市地區(qū)的中小學(xué)校教師每個(gè)月拿到的課外服務(wù)薪酬全面高于農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)榍罢叩氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更高些，學(xué)校的規(guī)模整體也大。與此同時(shí)，從近五千名校長反饋的問卷結(jié)果看，36.4%的校長表示學(xué)校最缺的是心理健康輔導(dǎo)專職教師。從走訪的學(xué)?？?，一般學(xué)校只配備1名心理健康輔導(dǎo)教師，而部分學(xué)校學(xué)生卻多達(dá)五、六千人，無法顧及每個(gè)學(xué)生的心理健康輔導(dǎo)。

另一方面，具備引導(dǎo)學(xué)生自主發(fā)展的思維和能力的教師缺乏。“雙減”政策既是對學(xué)生能力、素質(zhì)的提升，也是對教師隊(duì)伍教育教學(xué)理念和方法的革命，要求教師不但要注重學(xué)生成績及興趣培養(yǎng)，還要更多地培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造性思維、開放協(xié)作精神、自我組織發(fā)展能力。但是，部分教師仍處在“唯分?jǐn)?shù)論”的思維定式下，對新要求難以適應(yīng)，即使思想轉(zhuǎn)過了彎，也不具備行為能力。主要表現(xiàn)在：78.1%的受訪教師對課堂教學(xué)的關(guān)注點(diǎn)仍然是提高課堂效率和壓減教學(xué)時(shí)間；在作業(yè)的設(shè)計(jì)與布置中，雖然94.8%的教師表示更注重學(xué)生個(gè)體差異、增加了素質(zhì)類作業(yè)，但在實(shí)際布置作業(yè)中卻只有32.3%的教師首選“加強(qiáng)分層分類”；在作業(yè)管理中，一線教師對于作業(yè)管理的注意點(diǎn)放在了“合規(guī)”，仍扮演著傳統(tǒng)權(quán)威式、機(jī)械式“教導(dǎo)者”的角色，而不是培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣、創(chuàng)造性思維和自我組織發(fā)展能力的“啟發(fā)者”“影響者”角色。有教師對此提出疑問：

90分鐘分配到5個(gè)學(xué)科，時(shí)間根本不夠……90分鐘包不包括思考的時(shí)間？

——C市首批“新優(yōu)質(zhì)”學(xué)校S的一位資深教師兼班主任對初三學(xué)生書面作業(yè)平均完成時(shí)間不超過90分鐘表示特別困惑(2021年10月21日)。

2. 教育觀念仍未轉(zhuǎn)變到位

“雙減”政策意圖從根本上推動(dòng)全社會(huì)回歸教育立德樹人本質(zhì)，尊重孩子多種成長的可能。但是，地方教育行政部門、校長、教師、家長四組群體的教育觀念尚未轉(zhuǎn)變到位，這點(diǎn)可以從以下兩個(gè)現(xiàn)象中窺見一斑。

(1)新的評(píng)價(jià)體系暫時(shí)缺位引致集體焦慮——仍然高度依賴評(píng)價(jià)標(biāo)尺?！半p減”政策實(shí)施以來，除中考外，其他考試大幅壓減且不再具有選拔功能，分?jǐn)?shù)、排名、升學(xué)率等各級(jí)地方教育行政部門、學(xué)校、教師長期遵從的結(jié)果性評(píng)價(jià)標(biāo)尺高度弱化。對此，教育行政部門、校長、教師、學(xué)生家長甚至部分學(xué)生都很焦慮。校長焦慮不考試、不評(píng)比，如何評(píng)定教師的教學(xué)成績、樹優(yōu)評(píng)先，如何激發(fā)教師的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。校長和教師焦慮落實(shí)“雙減”后，學(xué)生考不好、更大比例地流入職高，既影響學(xué)校聲譽(yù)，也難以安撫家長情緒。地方教育行政部門、校長、教師、學(xué)生家長集體焦慮別的地區(qū)、別的學(xué)校和別的教師仍在加課、補(bǔ)課。教師、學(xué)生家長和部分學(xué)生焦慮作業(yè)少了，學(xué)習(xí)效果如何保障；而且“雙減”前參加的校外培訓(xùn)取消后，孩子的短板科目怎么補(bǔ)，他們對于應(yīng)對升學(xué)心里沒底。問卷結(jié)果顯示，42.2%的教師希望“盡快出臺(tái)配套的教師教學(xué)效果評(píng)價(jià)辦法”，69.6%的家長擔(dān)心孩子如何應(yīng)對中考，47.1%的家長擔(dān)心別的學(xué)校、別的孩子在加課、補(bǔ)課，只有18.8%的家長表示完全沒有擔(dān)憂。由此，出現(xiàn)了一些背離 “雙減”政策初衷的新情況：地方教育行政部門很忙，忙于找典型，忙著收數(shù)據(jù)；學(xué)校既忙又茫然，忙于“用新壺裝舊酒”迎檢，茫然于取消了考試學(xué)校的日常管理怎么辦；家長既焦慮又迷茫，擔(dān)心孩子掉隊(duì)被分流到職高，有的給孩子加更多的作業(yè)、報(bào)更多的網(wǎng)課，有的不知道自己能做什么該做什么、該往哪里使勁兒。

(2)家校協(xié)同育人不充分——“做甩手掌柜”“唯成績”“唯升學(xué)”等傳統(tǒng)教育觀念仍然根深蒂固。2021年10月23日《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》正式公布，要求家長自2022年1月1日起“依法帶娃”。但是，目前X省的“雙減”工作主要是政府在推、學(xué)校在干、家長在看。家長主要還是“雙減”的“監(jiān)督員”“觀望者”，對自身的育人責(zé)任沒有意識(shí)，家長學(xué)校、社區(qū)家庭教育指導(dǎo)中心或服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)基本處于空白狀態(tài)。C、G、Z三地的各級(jí)教育行政部門及中小學(xué)校長、教師代表都表示，“雙減”政策實(shí)施以來通過家長會(huì)、班級(jí)家長微信群、《告家長書》、電話、家訪、學(xué)校開放日、校長講堂等方式加強(qiáng)了和家長的溝通，但是家長的實(shí)際參與情況并不理想。67.1%的教師期待未來“加強(qiáng)對學(xué)生家長教育觀念的引導(dǎo)”；在座談會(huì)中家長協(xié)同參與學(xué)校育人不足也是被校長、教師代表高頻點(diǎn)到的問題。尤其是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對不高的地區(qū)，學(xué)校留守孩子較多，隔代教養(yǎng)現(xiàn)象普遍，對學(xué)生缺乏有效監(jiān)管，成為家校矛盾和師生矛盾的重要來源。多位校長在家校互動(dòng)中強(qiáng)調(diào)家長的陪伴守護(hù)和家庭教育，甚至有校長建議就“家長陪護(hù)未成年人”進(jìn)行立法。

學(xué)生家長有兩類。一類是特高興，認(rèn)為學(xué)生回家什么都不用做了，需要家長參與的項(xiàng)目會(huì)覺得煩?！狦市中心小學(xué)校長(2021年12月13日)

初中孩子的家長大都去打工了，都是隔代教養(yǎng)，督促力度不夠……在家睡覺的學(xué)生50%做不到10點(diǎn)前睡覺，而且現(xiàn)在作業(yè)少了，學(xué)生不睡覺是因?yàn)橥媸謾C(jī)、上網(wǎng)……學(xué)生周末在家到底做什么……會(huì)不會(huì)影響孩子的成績

——G市偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)初中教師(2021年12月13日)

再有就是特別關(guān)心關(guān)注孩子成績和過度憂慮孩子升學(xué)的學(xué)生家長群體，他們“另尋出路”的行為不僅擾亂了“雙減”政策落地中的秩序，也讓自己的孩子重新回到“雙減”前的內(nèi)卷“套子”中去。

以上兩個(gè)問題的癥結(jié)在于，4組群體尚未從“唯成績論”、把學(xué)生成長放在比較競爭中的傳統(tǒng)觀念中走出來，還未能理解“雙減”政策意圖，對人的成長規(guī)律也缺乏良好認(rèn)知。從現(xiàn)實(shí)背景看，是“一考定終身”給人們打上了太深的烙??；從更深的歷史背景看，這是考取功名的科舉文化影響仍未完全清除。再有就是部分做“甩手掌柜”的家長與部分把自己承擔(dān)的教育育人責(zé)任過度轉(zhuǎn)嫁給家長的學(xué)校、教師對于各自育人責(zé)任邊界的認(rèn)識(shí)不清，而地方政府和教育行政部門對“雙減”政策的宣傳解讀以及對家庭教育服務(wù)點(diǎn)的建設(shè)仍需加大力度。

3.部分政策在執(zhí)行中與實(shí)際脫節(jié)

一是手機(jī)管理“絕對化”。60%以上的教師和家長認(rèn)為學(xué)生可以適當(dāng)使用手機(jī)等電子產(chǎn)品輔助學(xué)習(xí)，但是在執(zhí)行中，學(xué)校對于手機(jī)等電子產(chǎn)品的管理完全沒有考慮課堂教學(xué)及課后學(xué)生學(xué)習(xí)的需要，而是“一刀切”地要求“有限進(jìn)入校園”“嚴(yán)禁帶入課堂”。二是作業(yè)管理“浮于表面”。在走訪調(diào)研中，學(xué)校作業(yè)設(shè)計(jì)和布置“簡單化”、公示“隨意化”現(xiàn)象突出，作業(yè)質(zhì)量管理監(jiān)督功能虛置。比如作業(yè)設(shè)計(jì)和布置以年級(jí)為單位，忽略了同一年級(jí)不同班級(jí)的差異，也忽視了學(xué)生的個(gè)體差異；作業(yè)公示有些在班級(jí)教室門口，有些在校門口，且鮮見“分層”“彈性”“個(gè)性化”；極少數(shù)學(xué)校會(huì)在第二天抽查作業(yè)的實(shí)際完成情況等。對此，有校長明確表示：

作業(yè)公示在校門口，多數(shù)是形式，79個(gè)班級(jí)，只公布其中1個(gè)，也沒人來看！因?yàn)閷W(xué)生作業(yè)不像菜價(jià)、股價(jià)，家長和社會(huì)并不關(guān)心它是否合規(guī)、是否減少了！

——X省C市城區(qū)小學(xué)校長(2021年12月11日)

三是注重“可視化”。比如部分應(yīng)當(dāng)更多啟發(fā)學(xué)生發(fā)散思考的作業(yè)，卻簡單要求學(xué)生動(dòng)手做一張“小報(bào)”，既耗時(shí)耗力，又不利于學(xué)生思維能力培養(yǎng)，廣為家長吐槽，甚至投訴。問卷結(jié)果顯示，“關(guān)注作業(yè)的可視化”位居現(xiàn)階段學(xué)校教育教學(xué)效果變化的第4位。又比如勞動(dòng)習(xí)慣養(yǎng)成，校內(nèi)基本開辟了“小菜園”，但學(xué)生真正動(dòng)手的不多，有的學(xué)生連種的什么菜都不認(rèn)識(shí)。另外，教師普遍反映，平時(shí)承擔(dān)了大量非教學(xué)任務(wù)，包括迎接檢查評(píng)比、各種“進(jìn)校園”項(xiàng)目等，影響教師專注履職。問卷結(jié)果顯示，61.3%的教師認(rèn)為“雙減”后自己的工作量增加了，而這增加的工作量首先是“非教學(xué)性工作”(29.4%)，其次是“課后服務(wù)”(26.3%)；“作業(yè)設(shè)計(jì)”“備課”“作業(yè)批改和講評(píng)”等教師的關(guān)鍵主業(yè)增加的工作量排位靠后；77%的教師建議減少大量的非教學(xué)性工作。

四、思考與改進(jìn)建議

“雙減”政策在第二階段、第三階段的模糊性較強(qiáng)，留有較大的探索空間，選擇“自上而下”“自下而上”中的任何一種研究范式，都會(huì)有局限，故本研究在對X省執(zhí)行“雙減”政策實(shí)踐的調(diào)查研究中綜合采用了兩種研究范式。進(jìn)一步反觀X省“雙減”政策執(zhí)行中呈現(xiàn)出的3個(gè)特點(diǎn)和存在的3個(gè)問題，發(fā)現(xiàn)：

第一，“雙減”政策作為一項(xiàng)重大公共改革，面對的是教育改革遺留下來的經(jīng)年沉疴，比如全社會(huì)“短視化”“功利化”的教育價(jià)值取向、學(xué)校過度轉(zhuǎn)嫁教育責(zé)任的慣性惰性、校外培訓(xùn)利益集團(tuán)的抵抗等等，非強(qiáng)政治勢能“自上而下”推動(dòng)不可。從X省執(zhí)行“雙減”政策的實(shí)踐看，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對于“辦好人民滿意的教育”“加快世界教育強(qiáng)國建設(shè)”決心如磐，從“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”“構(gòu)建權(quán)勢”兩個(gè)方面釋放了足以讓地方官員快速識(shí)別的政治信號(hào)和必須要高標(biāo)準(zhǔn)、大力度、扎實(shí)推進(jìn)變現(xiàn)的政治勢能氛圍，成功加速了“雙減”政策執(zhí)行的進(jìn)程。

第二，就剛性考核指標(biāo)而言，全國“雙減”的階段性成效很顯著：全國作業(yè)時(shí)間未達(dá)標(biāo)學(xué)校和全國課后服務(wù)時(shí)間未達(dá)標(biāo)學(xué)校分別只有33所、62所，全國近70%的區(qū)縣建立了課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障、全國線下學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減率和“營轉(zhuǎn)非”率分別達(dá)76.7%、54.5%。這至少反映了兩點(diǎn)：一是正如有些學(xué)者所觀察到的，我國壓力型體制運(yùn)作正在從彈性化走向剛性化，現(xiàn)階段我國中央政府對地方政府尤其省級(jí)政府的控制能力確實(shí)增強(qiáng)了；二是政府“自上而下”的行政發(fā)包機(jī)制在“雙減”政策執(zhí)行的第一階段是有效的。兩者的背后是層層轉(zhuǎn)包、加碼的硬性指標(biāo)、高度技術(shù)化的執(zhí)行過程及嚴(yán)格的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

第三，第二條揭示的現(xiàn)實(shí)意味著，在“雙減”政策執(zhí)行的第一階段中，我國以分權(quán)和地方政府考核激勵(lì)機(jī)制為核心的央地政府治理體系、教育改革幾十年以來形成的自上而下、短期主義、功利主義的支配邏輯以及科舉文化殘余仍在深刻地影響當(dāng)前“雙減”政策的執(zhí)行。其中，指標(biāo)化、層級(jí)化和標(biāo)準(zhǔn)化的支配邏輯是“雙減”政策得以在各地快速執(zhí)行的關(guān)鍵。但同時(shí)也可能增加“雙減”政策在第二階段、第三階段的執(zhí)行有重走素質(zhì)教育20年改革老路的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橹笜?biāo)化、層級(jí)化和標(biāo)準(zhǔn)化的“自上而下”支配邏輯看似“客觀”“科學(xué)”“理性”，實(shí)則不可避免地存在“短視”“片面”“一刀切”等弊端，極易引發(fā)同級(jí)關(guān)鍵主體以監(jiān)測指標(biāo)為中心的績效競爭閉鎖效應(yīng)并衍生出機(jī)械執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、觀望性執(zhí)行等局部理性博弈行動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致“雙減”政策目標(biāo)被方法、技巧、程序的問題所置換。

第四，X省執(zhí)行“雙減”政策中遇到的3個(gè)突出問題反映出“雙減”政策意圖雖好但與實(shí)際執(zhí)行條件差異較大的現(xiàn)實(shí)情況。問題的背后是4組關(guān)鍵主體對外部評(píng)價(jià)機(jī)制的依附慣性大、對“雙減”政策的理解有偏差、學(xué)校和教師自我發(fā)展能力弱等深層次問題。“雙減”政策在第一階段得以快速執(zhí)行，主要是因?yàn)閮煞矫娴囊蛩兀阂皇腔A(chǔ)教育由地方政府管理，其中省級(jí)政府是最高級(jí)別的地方政府且在改革創(chuàng)新中最注重政治站位和政治責(zé)任，中央政府正是抓住了省級(jí)政府這個(gè)“頭領(lǐng)”，施以明確的政策信號(hào)，強(qiáng)力推進(jìn)；二是“雙減”政策第一階段的目標(biāo)并沒有直接指向其根本意圖，各地不需要太多的人財(cái)投入和社會(huì)支持，容易在“形式”上完成。

“雙減”政策執(zhí)行中的“自上而下”支配邏輯衍生于我國的央地治理體系且有強(qiáng)化的趨勢，能調(diào)整優(yōu)化的是學(xué)校和教師的自我發(fā)展能力、社會(huì)文化和價(jià)值取向、教育評(píng)價(jià)體制、相關(guān)工作機(jī)制等幾個(gè)方面。建議多管齊下，協(xié)同改善“雙減”政策的執(zhí)行條件。

第一，加大師資培訓(xùn)及配套力度。學(xué)校是“雙減”政策執(zhí)行的主陣地，教師是主力軍，解決好校長和教師“想不想、能不能、好不好”的問題是關(guān)鍵。一方面，要強(qiáng)化教師培訓(xùn)。重點(diǎn)引導(dǎo)教師深入理解“雙減”“讓教育回歸立德樹人本質(zhì)”的新思維，樹立尊重教育規(guī)律、以人為本、有教無類、全面發(fā)展的育人觀念；著力提升教師開展高效課堂和進(jìn)行高質(zhì)量作業(yè)設(shè)計(jì)的水平。另一方面，加強(qiáng)心理輔導(dǎo)、體育和興趣類等課程的教師配備。鼓勵(lì)有一定專長或基礎(chǔ)的學(xué)科教師“一崗多能”；加大對區(qū)域性培養(yǎng)計(jì)劃、選聘方案和配套政策的統(tǒng)籌力度。最后，重視對教育政策執(zhí)行中校長領(lǐng)導(dǎo)力的全面培養(yǎng)。包括：對教育政策文本的理解力、把教育政策文本轉(zhuǎn)化為校本方案的執(zhí)行力以及執(zhí)行教育政策中的定力、判斷力、協(xié)調(diào)能力和判斷能力等。

第二，合力消解“唯升學(xué)”的社會(huì)文化和價(jià)值取向。首先，加大對“雙減”政策的宣傳和解讀?！半p減”政策的真正落地要求社會(huì)各方尊重人的成長規(guī)律，對孩子的成長建立合理預(yù)期，接受多樣人生。對X省的調(diào)查表明，教育行政部門和學(xué)校亟需加大對“雙減”政策出臺(tái)的背景、開展“雙減”工作的重要性、應(yīng)試教育弊端的分析解讀和宣傳力度。其次，持續(xù)聚力關(guān)鍵核心技術(shù)突破，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)鏈，提高我國高水平就業(yè)的承載力，滿足人民群眾對孩子就業(yè)的美好期待。再次，優(yōu)化社會(huì)保障資源配置，穩(wěn)定社會(huì)對社會(huì)保障兜底作用的預(yù)期，降低考不上大學(xué)和名校的焦慮。最后，著力提高現(xiàn)代職業(yè)教育就業(yè)待遇、社會(huì)地位和晉升通道，讓職業(yè)教育不再被排斥。

第三，健全相關(guān)機(jī)制。“雙減”政策的執(zhí)行越往后，目標(biāo)達(dá)成的難度越大，越需要人、財(cái)和政策支持，需要更高的部際協(xié)作水平和健全的機(jī)制保障。首先，建立持續(xù)推動(dòng)“雙減”政策落地落實(shí)的地方政府考評(píng)制度，堅(jiān)決防止隨著政策執(zhí)行時(shí)間的推移，政策目標(biāo)被置換的狀況發(fā)生。繼續(xù)將“雙減”的落實(shí)情況納入對省級(jí)政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)重點(diǎn)并盡快建立依法依規(guī)追究機(jī)制；根據(jù)“雙減”政策推進(jìn)實(shí)際，及時(shí)調(diào)整工作監(jiān)測平臺(tái)的指標(biāo)體系，提高相關(guān)數(shù)據(jù)收集的有效性；引導(dǎo)各地逐步將“雙減”工作重心從短期內(nèi)“做到”轉(zhuǎn)移到中長期內(nèi)“做好”。其次，推動(dòng)各級(jí)“雙減”工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班加強(qiáng)規(guī)范化、體系化和系統(tǒng)化建設(shè)，增強(qiáng)部際協(xié)調(diào)的力度、深度和廣度。增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班的權(quán)威性；強(qiáng)化“一盤棋”的工作推進(jìn)思維；明確分工和責(zé)任，細(xì)化跨部門聯(lián)動(dòng)決策機(jī)制。最后，構(gòu)建全面且有歷史觀察性的教育評(píng)價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)各方回歸教育本質(zhì)。重視過程性評(píng)價(jià)和增值性評(píng)價(jià)；弱化選拔功能；重視全面評(píng)價(jià)學(xué)生學(xué)習(xí)成長中的各種影響因素，比如學(xué)校是否建設(shè)了有效的家校合作制度規(guī)范；(35)張?jiān)?曹全友,徐春蕾,等.家校合作研究的分層、路徑及整合——基于“意識(shí)三態(tài)觀”的分析架構(gòu)[J].民族教育研究,2021,(1).地方教育行政部門是否切實(shí)地減輕了教師非教學(xué)性任務(wù)進(jìn)校園負(fù)擔(dān)等；在真實(shí)情境中對地方教育行政部門、學(xué)校、教師、家長和學(xué)生開展多維觀察和綜合評(píng)估，以有效發(fā)現(xiàn)和消解機(jī)械執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等政策執(zhí)行偏差問題。

(致謝：感謝X省政府研究室、X省教育廳及四川師范大學(xué)基礎(chǔ)教育研究院的領(lǐng)導(dǎo)、同仁對此次調(diào)研給予的支持和幫助。)