胡文秀,馬秀娟

(太原理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山西 太原 030024)

近年來(lái)，發(fā)展赤字成為全球面臨的突出問(wèn)題。世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，全球南北差距明顯，迫切需要不斷完善全球發(fā)展治理體系，增強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家援助的有效性。當(dāng)今全球發(fā)展治理體系隨著國(guó)際環(huán)境的變化，經(jīng)歷了從西方主導(dǎo)到全球共治的轉(zhuǎn)變，發(fā)展中國(guó)家作為新生的援助主體，力量不斷壯大。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，提供的對(duì)外援助助力貧困國(guó)家改善民生，也是在樹(shù)立負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。

一、二戰(zhàn)后全球?qū)ν庠臍v史演進(jìn)與特點(diǎn)

對(duì)外援助是指在政府外援資源的支持下，向發(fā)展中國(guó)家等受援國(guó)提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物質(zhì)、人力資源和行政支持的活動(dòng)。西方提供的援助歷經(jīng)非官方主導(dǎo),也就是教會(huì)組織以人道主義救助為主要內(nèi)容的援助，逐步到由政府主導(dǎo)的官方對(duì)外援助，最后發(fā)展為所謂的國(guó)際發(fā)展援助[1]。18世紀(jì)末，英國(guó)基督教為了顯示上帝的關(guān)懷,對(duì)所謂的落后和野蠻的群體展開(kāi)醫(yī)療和教育方面的援助，這便是全球?qū)ν庠拈_(kāi)始。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)針對(duì)歐洲難民問(wèn)題開(kāi)始提供大量的糧食援助，并積極開(kāi)展“金元外交”。大規(guī)模成體系的對(duì)外援助是在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后開(kāi)始的，美蘇兩大陣營(yíng)為了擴(kuò)大各自的影響力分別增加了對(duì)盟國(guó)的援助。比如，美國(guó)提出了針對(duì)歐洲國(guó)家復(fù)興的“馬歇爾計(jì)劃”，針對(duì)亞非拉國(guó)家的“第四點(diǎn)計(jì)劃”，試圖通過(guò)援助鞏固資本主義陣營(yíng)的影響力；蘇聯(lián)為了與美國(guó)對(duì)抗，組建“經(jīng)互會(huì)”來(lái)幫助社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家發(fā)展。隨著西歐經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，為了保持與其殖民地的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，20世紀(jì)60年代，英、法、西德等宗主國(guó)紛紛設(shè)立援助基金或制定相關(guān)援助計(jì)劃，由受援國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?guó)，1963年歐洲經(jīng)濟(jì)共同體與18個(gè)非洲國(guó)家簽署的《雅溫得協(xié)定》就屬于此。20世紀(jì)70、80年代，石油危機(jī)爆發(fā)使西方國(guó)家陷入經(jīng)濟(jì)滯漲，援助規(guī)?？s減，石油輸出國(guó)成為對(duì)外援助的新生力量和南南合作的推手。石油輸出國(guó)逐漸躍升為世界第二大援助集團(tuán)，全球援助體系由“西方主導(dǎo)”逐漸向“多元援助”發(fā)展。20世紀(jì)90年代，政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化推動(dòng)全球發(fā)展體系不斷進(jìn)行調(diào)整，關(guān)注議題由經(jīng)濟(jì)援助轉(zhuǎn)為全球共同發(fā)展問(wèn)題，國(guó)際援助的特點(diǎn)也發(fā)生新的變化，主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

1.全球發(fā)展援助主體由“西方主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭騾⑴c”，治理主體出現(xiàn)了多元化和多層次的趨勢(shì)。全球發(fā)展援助的主體是全球發(fā)展治理規(guī)則以及制度的制定和執(zhí)行者，包括國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體。國(guó)家行為體指主權(quán)國(guó)家，主要包括經(jīng)合組織(OECD)發(fā)展援助委員會(huì)(Development Assistance Committee，簡(jiǎn)稱DAC)的各個(gè)援助國(guó)、阿拉伯國(guó)家以及南方援助國(guó)。DAC包括29個(gè)經(jīng)合組織成員國(guó)以及歐盟，二戰(zhàn)后在對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助中發(fā)揮過(guò)重要的作用。阿拉伯援助國(guó)主要包括沙特阿拉伯、科威特、阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)等三個(gè)大國(guó)，援助重點(diǎn)在阿拉伯地區(qū)，旨在促進(jìn)阿拉伯地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和大團(tuán)結(jié)。近年來(lái)，阿拉伯援助國(guó)提高了對(duì)其他地區(qū)國(guó)家的援助力度。隨著發(fā)展中國(guó)家的崛起，發(fā)展中大國(guó)開(kāi)始從“受援國(guó)”向“援助國(guó)”轉(zhuǎn)變，逐漸成為對(duì)外援助領(lǐng)域的新生力量，成為國(guó)際發(fā)展援助、基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要來(lái)源。全球援助由西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)轉(zhuǎn)向了全球參與。

除國(guó)家行為體之外，非國(guó)家行為體也積極參與到全球發(fā)展援助當(dāng)中。國(guó)際政府間組織、非政府組織、跨國(guó)公司等成為全球發(fā)展援助的重要力量。DAC是經(jīng)合組織下屬的委員會(huì)，決定著國(guó)際援助的發(fā)展方向，其實(shí)施的對(duì)外援助不僅規(guī)模大、范圍廣、方式多樣，而且重視通過(guò)評(píng)估手段提升援助有效性，在援助領(lǐng)域有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)的核心地位日益凸顯，G20在發(fā)展治理領(lǐng)域的參與程度日漸加深，南南合作也開(kāi)啟了新的發(fā)展篇章。另外，公私伙伴關(guān)系(Public-Private-Partnerships，簡(jiǎn)稱PPP)的出現(xiàn)也為發(fā)展中國(guó)家提供了籌資的新渠道，使得流向發(fā)展中國(guó)家的資本不斷增長(zhǎng)。非國(guó)家行為體逐漸成為全球援助體系的重要力量。

2.全球發(fā)展治理手段由“垂直范式”向“三方合作”轉(zhuǎn)變?！按怪狈妒健笔荄AC國(guó)家在進(jìn)行外援時(shí)采取的援助方式，主要發(fā)生在南北方國(guó)家之間，以官方發(fā)展援助為主，具有優(yōu)惠性質(zhì)，一定程度上推動(dòng)了發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化工業(yè)體系的建設(shè)，但“垂直范式”附加條件明顯，會(huì)對(duì)受援國(guó)的政治制度進(jìn)行干涉。在垂直援助過(guò)程中，援助國(guó)與受援國(guó)是兩分角色，相互對(duì)立。伴隨著發(fā)展中國(guó)家崛起，水平援助范式出現(xiàn)?！八椒妒健笔悄戏酱髧?guó)在南南合作框架內(nèi)的援助，以技術(shù)合作和項(xiàng)目援助為主，援助國(guó)與受援國(guó)之間是互不干涉、互惠互利、追求共贏的發(fā)展伙伴。隨著南北國(guó)家之間發(fā)展差距的拉大，傳統(tǒng)的援助難以實(shí)現(xiàn)“有效性”。以非洲為例，它是全球接受援助最多的地區(qū)，但是在擺脫貧困實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展方面并沒(méi)有取得突破，反而滋生了對(duì)援助的依賴性?！叭胶献鳌钡某霈F(xiàn)打破了垂直范式與水平范式之間的孤立關(guān)系，能夠結(jié)合各方優(yōu)勢(shì)，提高援助的有效性?！叭胶献鳌笔侵窪AC國(guó)家、新興援助國(guó)共同在受援國(guó)內(nèi)執(zhí)行發(fā)展計(jì)劃的一種合作方式，也就是兩個(gè)援助方發(fā)揮自身在專業(yè)知識(shí)、技術(shù)等方面的比較優(yōu)勢(shì)，互相合作，共同向受援國(guó)提供項(xiàng)目援助。2009年經(jīng)合組織關(guān)于“三方合作”的調(diào)查表明，OECD成員國(guó)中有15個(gè)國(guó)家開(kāi)展了“三方合作”，涉及農(nóng)業(yè)、教育、林業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域[2]。比如，日本與巴西聯(lián)合圍繞亞馬孫開(kāi)展的雅卡蘭達(dá)計(jì)劃等。“三方合作”方式是在全球發(fā)展不平衡的情況下出現(xiàn)的，為消除貧困、建立全球伙伴關(guān)系、推動(dòng)全球的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

3.全球發(fā)展治理機(jī)制由“一枝獨(dú)秀”到“百花齊放”。二戰(zhàn)結(jié)束之后，在全球援助領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的是經(jīng)合組織下屬的發(fā)展援助委員會(huì)，即OECD-DAC機(jī)制，在援助領(lǐng)域的話語(yǔ)主導(dǎo)、規(guī)則制定、議程設(shè)置上擁有絕對(duì)的權(quán)力，是傳統(tǒng)西方援助國(guó)制定發(fā)展議程、解決全球發(fā)展赤字的主要平臺(tái)，但是OECD-DAC一直以來(lái)充當(dāng)西方國(guó)家的傳聲筒，難以反映發(fā)展中國(guó)家的需求。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家面臨著經(jīng)濟(jì)疲軟、發(fā)展勢(shì)頭衰退的困境，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家對(duì)發(fā)展援助的貢獻(xiàn)逐漸增大，全球發(fā)展治理機(jī)制不斷變化，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)。現(xiàn)有的發(fā)展治理機(jī)構(gòu)不斷改革以適應(yīng)發(fā)展治理的新需求。聯(lián)合國(guó)通過(guò)設(shè)置南南合作辦公室，加大對(duì)南南合作的支持，增強(qiáng)在全球發(fā)展治理中的作用，更加突出平等、創(chuàng)新、伙伴關(guān)系等新的內(nèi)容和目標(biāo)。G20機(jī)制將縮小發(fā)展鴻溝與減貧視為發(fā)展目標(biāo)的一部分，在危機(jī)應(yīng)對(duì)、經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的基礎(chǔ)上增加了全球發(fā)展治理的職能，在全球發(fā)展治理機(jī)制中起到補(bǔ)充和引領(lǐng)作用。此外，新的發(fā)展援助機(jī)制也不斷涌現(xiàn)。比如，金磚機(jī)制以互利共贏為目標(biāo)，以基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，以金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為工具，成為新的發(fā)展援助機(jī)制，在解決弱小國(guó)家發(fā)展問(wèn)題上發(fā)揮了重要作用。南南合作機(jī)制也在推動(dòng)南方國(guó)家發(fā)展，縮小南北差距中起到重要作用。當(dāng)前，全球發(fā)展治理機(jī)制已經(jīng)由OECD-DAC的單一主導(dǎo)機(jī)制向多樣化發(fā)展，多種機(jī)制相互協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)全球發(fā)展治理朝著公正平等的方向發(fā)展。

二、中國(guó)參與全球援助的歷史進(jìn)程及特點(diǎn)

中國(guó)在全球援助體系中的地位，既受到所處時(shí)代國(guó)際環(huán)境的影響，也受自身綜合國(guó)力和國(guó)際地位的影響。全球發(fā)展治理體系的變化直接影響著中國(guó)的對(duì)外援助工作，中國(guó)援助的指導(dǎo)理念和實(shí)踐策略隨之發(fā)生調(diào)整?；仡櫄v史，中國(guó)在全球援助體系中的角色在不斷發(fā)生變化。

(一)中國(guó)參與全球援助的歷史進(jìn)程

梳理中國(guó)參與全球援助的歷史進(jìn)程，可以明顯地分為三個(gè)階段。

1.第一階段，中國(guó)被迫處于全球發(fā)展治理體系的邊緣(1949—1978年)。一方面，這一階段中國(guó)有著受援國(guó)和援助國(guó)的雙重身份。新中國(guó)建立初期，蘇聯(lián)以低價(jià)向中國(guó)出口設(shè)備、機(jī)器，還向中國(guó)提供貸款，幫助我國(guó)上馬恢復(fù)經(jīng)濟(jì)急需的建設(shè)項(xiàng)目。在1953—1957年間，蘇聯(lián)對(duì)華援助的重點(diǎn)是“156項(xiàng)”的基礎(chǔ)工業(yè)設(shè)施建設(shè)以及免費(fèi)的技術(shù)援助，增強(qiáng)了新中國(guó)的國(guó)防、奠定了一定工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)[3]。新中國(guó)成立初期，自然災(zāi)害頻發(fā)，西方國(guó)家也曾提出對(duì)華進(jìn)行糧食援助[4]，但是，受東西方兩大陣營(yíng)對(duì)立以及國(guó)家主權(quán)、意識(shí)形態(tài)等因素的影響，中國(guó)對(duì)西方國(guó)家提出的援助始終保持高度警惕，這一時(shí)期只接受了蘇聯(lián)的援助。另一方面，盡管中國(guó)自身實(shí)力有限，百?gòu)U待興，但還是進(jìn)行了力所能及的對(duì)外援助，目的是為了打破資本主義的封鎖，獲得其他國(guó)家對(duì)新中國(guó)政權(quán)的認(rèn)可。這一時(shí)期，就援助對(duì)象來(lái)說(shuō)，一類是由意識(shí)形態(tài)決定的社會(huì)主義國(guó)家，另一類是由反帝反霸需要決定的民族主義國(guó)家。就援助領(lǐng)域而言，包括軍事領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。軍事領(lǐng)域的援助是為保障自身安全、實(shí)現(xiàn)兄弟國(guó)家的社會(huì)主義發(fā)展而進(jìn)行的。軍事方面的援助在這一階段快速增長(zhǎng)，主要以武器和游擊隊(duì)的方式進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的援助是為幫助新獨(dú)立的亞非拉國(guó)家實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展而進(jìn)行的援助。中國(guó)政府在“八項(xiàng)原則”的指導(dǎo)下，面對(duì)自身財(cái)力短缺、建設(shè)困難的條件，仍選擇支援發(fā)展中國(guó)家建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，坦贊鐵路就是成功例子。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)在中國(guó)的援助方案中尤為重要，目的是與當(dāng)時(shí)臺(tái)灣當(dāng)局推行的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的“先鋒行動(dòng)”進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以及國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的高度重視。就援助的效果而言，對(duì)外援助的直接功利性不明顯，將政治效益放在首要地位。這一階段對(duì)外援助基本是單向輸出，以幫助第三世界國(guó)家為主，并且在很多時(shí)候超出自身能力范圍。這樣不計(jì)回報(bào)的援助造成一些國(guó)家對(duì)我國(guó)產(chǎn)生依賴，在要求增大援助資金的同時(shí)出現(xiàn)一些浪費(fèi)援助資源的現(xiàn)象，比如阿爾巴尼亞。

2.第二階段，中國(guó)積極參與到全球發(fā)展治理體系之中(1979—2010年)。改革開(kāi)放之后，中國(guó)國(guó)際生存環(huán)境好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)封鎖基本解除，我國(guó)開(kāi)始深度介入全球援助體系當(dāng)中。這一時(shí)期，中國(guó)在國(guó)際援助領(lǐng)域既是受援國(guó)，也是援助國(guó)。作為受援國(guó)，隨著與西方國(guó)家合作的全面展開(kāi)，中國(guó)成為西方國(guó)家的重要援助對(duì)象[5]。對(duì)華援助項(xiàng)目在商務(wù)部的領(lǐng)導(dǎo)下順利推進(jìn)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?？梢哉f(shuō)，中國(guó)是全球發(fā)展治理體系中的受益者。

與此同時(shí)，隨著實(shí)力的提升，中國(guó)開(kāi)始將對(duì)外援助與自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，吸取國(guó)際援助經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也越來(lái)越注重分享自身發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外匯儲(chǔ)備的積累，中國(guó)的對(duì)外援助開(kāi)始擴(kuò)大到更多的國(guó)家和地區(qū)，援助也更加務(wù)實(shí)，無(wú)償支持比例減少，更多以金融援助為主，通過(guò)優(yōu)惠性貸款的形式進(jìn)行。同時(shí)，一些新型的和實(shí)驗(yàn)性的金融形式也開(kāi)始出現(xiàn)，與商務(wù)部密切合作，分配和管理優(yōu)惠貸款。中非合作論壇的建立使得中國(guó)的援助有了更大的平臺(tái)。這一時(shí)期，援外工作取得良好成績(jī)。中國(guó)對(duì)外援助在自身改革的基礎(chǔ)上，不斷吸取國(guó)外援助的經(jīng)驗(yàn)，在能力范圍之內(nèi)幫助發(fā)展中國(guó)家，提升中國(guó)對(duì)外援助的國(guó)際化水平。

3.第三階段，中國(guó)主動(dòng)引領(lǐng)全球發(fā)展援助體系的變革(2011年至今)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。西方國(guó)家陸續(xù)宣布停止對(duì)中國(guó)的援助，2011年英國(guó)宣布停止傳統(tǒng)對(duì)華援助，2012年美國(guó)停止了對(duì)華33年的援助。中國(guó)開(kāi)始從“受援國(guó)”轉(zhuǎn)為“援助國(guó)”，對(duì)外援助進(jìn)入“大國(guó)階段”。中國(guó)在全球援助體系中進(jìn)入“尋求影響力”的階段，開(kāi)始發(fā)揮引領(lǐng)作用。這一階段，傳統(tǒng)西方援助國(guó)開(kāi)始承認(rèn)新興國(guó)家在全球發(fā)展治理體系中發(fā)揮的重要作用，積極動(dòng)員發(fā)展中國(guó)家加入OECD-DAC機(jī)制中，傾向于培育“擴(kuò)散型互惠”的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作[5]。這個(gè)時(shí)期，中國(guó)對(duì)外援助的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，力所能及地向更多發(fā)展中國(guó)家和真正貧困的地區(qū)進(jìn)行對(duì)外援助[6]。中國(guó)援助渠道實(shí)現(xiàn)多樣化，以更加開(kāi)放的態(tài)度參與對(duì)外援助，體現(xiàn)為在雙邊援助的基礎(chǔ)上，開(kāi)始在南南合作的框架下同國(guó)際組織展開(kāi)多邊援助。中國(guó)政府設(shè)立發(fā)展基金，為對(duì)外援助工作拓寬融資渠道，從學(xué)習(xí)對(duì)話到共商議題，從參與援助到共建項(xiàng)目，中國(guó)對(duì)外援助承擔(dān)了更加光榮的歷史使命和戰(zhàn)略任務(wù)?！耙粠б宦贰背h是我國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的重要發(fā)展舉措，援助作為經(jīng)濟(jì)外交的重要部分，隨著這一倡議的不斷發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)?！耙粠б宦贰睘槲覈?guó)對(duì)外援助提供了新的發(fā)展空間，體現(xiàn)為援助的對(duì)象次序和援助的方式發(fā)生巨大變化。就援助次序而言，重點(diǎn)項(xiàng)目向沿線國(guó)家傾斜，在堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展亞洲國(guó)家的基礎(chǔ)上兼顧了歐洲與非洲，在產(chǎn)生示范經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推廣。結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和實(shí)際需求，具有重要地緣位置、能源儲(chǔ)備豐富、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、與中國(guó)有良好外交關(guān)系的國(guó)家，成為我國(guó)對(duì)外援助的優(yōu)先對(duì)象。就援助方式而言，在“一帶一路”框架內(nèi)，我國(guó)采取了援助與投資相結(jié)合的方式，積極幫助受援國(guó)在引進(jìn)資金的同時(shí)培養(yǎng)自主發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)向造血式開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化。與此同時(shí)，絲路基金和亞投行也成為中國(guó)對(duì)外援助的重要平臺(tái)和發(fā)展引擎，以亞投行為代表的多邊援助方式成為中國(guó)在沿線國(guó)家構(gòu)建援助治理體系的積極嘗試與探索。

(二)中國(guó)對(duì)外援助的特點(diǎn)

新中國(guó)成立70多年來(lái)，中國(guó)逐漸由受援國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?guó)，在全球發(fā)展治理中發(fā)揮重要作用，并且受到第三世界國(guó)家廣泛的認(rèn)可。究其原因在于，中國(guó)的援助與西方國(guó)家存在本質(zhì)區(qū)別。

1.中國(guó)對(duì)外援助工作中突出的特點(diǎn)是堅(jiān)持不附加任何政治條件，始終尊重受援國(guó)獨(dú)立自主發(fā)展的權(quán)利，不干涉受援國(guó)的內(nèi)政。和平共處五項(xiàng)原則是中國(guó)處理外交事務(wù)的基本原則，在對(duì)外援助中也貫徹了這一原則。與此相反，西方國(guó)家向受援國(guó)附加了若干條款。比如，西方國(guó)家在援助時(shí)，將民主、自由、法制等政治理念以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、自由主義等經(jīng)濟(jì)制度附加于受援國(guó)，不僅沒(méi)有推動(dòng)受援國(guó)的發(fā)展，反而使受援國(guó)產(chǎn)生了福利性依賴，同時(shí)也削弱了受援國(guó)的治理能力，甚至影響到受援國(guó)國(guó)內(nèi)政局的穩(wěn)定。

2.中國(guó)的對(duì)外援助重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬領(lǐng)域”，更加關(guān)注受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，重視提供技術(shù)援助以及用于生產(chǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，提高受援國(guó)的自主發(fā)展能力。這與西方國(guó)家援助時(shí)要求進(jìn)行民主制度改革有著本質(zhì)區(qū)別。西方的發(fā)展援助關(guān)注構(gòu)建所謂公平的話語(yǔ)權(quán)和所謂的民主制度，關(guān)注受援國(guó)公民社會(huì)制度建設(shè)的“軟領(lǐng)域”，利用民主、人權(quán)、良治，在意識(shí)形態(tài)、政治制度上大做文章，干涉受援國(guó)內(nèi)政。

3.中國(guó)追求援助雙方的共同發(fā)展，而不是單方面給予其無(wú)償援助。中國(guó)援助更多追求的是“授人以漁”“互惠共贏”，在對(duì)外援助中更傾向于用優(yōu)惠貸款來(lái)形成觸媒資金或以其為杠桿推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展。在援外資金的分配中，無(wú)償援助占到三分之一，其余部分則是以優(yōu)惠或者低息貸款的形式發(fā)放。西方國(guó)家的援助則更多選擇無(wú)償援助的形式，援助資金占到總金額的60%—80%。西方國(guó)家的援助強(qiáng)調(diào)無(wú)償性，對(duì)于優(yōu)惠貸款也有贈(zèng)款的要求，會(huì)使受援國(guó)形成援助依賴。對(duì)于受援國(guó)來(lái)說(shuō)，曾經(jīng)認(rèn)為，接受附加條件獲得援助資金比本國(guó)努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)付出的代價(jià)小，結(jié)果就是阻礙了本國(guó)的改革和發(fā)展。

三、“一帶一路”實(shí)施以來(lái)中國(guó)對(duì)外援助的成就與挑戰(zhàn)

(一)“一帶一路”實(shí)施以來(lái)中國(guó)對(duì)外援助的成就

對(duì)外援助工作是承擔(dān)國(guó)際責(zé)任、塑造國(guó)際形象、開(kāi)展國(guó)家外交的重要政策工具?！耙粠б宦贰背h提出后，援助工作有了更廣闊的實(shí)施平臺(tái)以及發(fā)展機(jī)遇。在“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)上，中國(guó)不斷向沿線國(guó)家提供援助并取得巨大成就。

1.“一帶一路”建設(shè)推動(dòng)我國(guó)對(duì)外援助的升級(jí)發(fā)展。在“一帶一路”倡議不斷發(fā)展下，對(duì)外援助的工作區(qū)域和范圍擴(kuò)大，援助的內(nèi)容和方式發(fā)生了顯著的變化，出現(xiàn)了嶄新的實(shí)踐平臺(tái)和國(guó)際視域。援助的多邊、雙邊合作布局不斷擴(kuò)大，在保持亞洲和非洲優(yōu)先的前提下，加大對(duì)歐洲以及南美洲國(guó)家的援助，同其他國(guó)際組織簽署了一系列多邊合作協(xié)議，越來(lái)越多的實(shí)質(zhì)性援助項(xiàng)目落地。援助的方式得到改進(jìn)，三方合作成為新的發(fā)展趨勢(shì)。近年來(lái)，中國(guó)成為三方合作的重要“一環(huán)”，在農(nóng)業(yè)(柬埔寨)、可再生能源(加納、贊比亞、布隆迪)以及災(zāi)害管理(尼泊爾、孟加拉國(guó)、馬拉維)等領(lǐng)域與聯(lián)合國(guó)開(kāi)展了三方合作，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的理念、資源和經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)了全球援助的參與程度。對(duì)外援助的理論體系不斷完善，對(duì)外援助同貿(mào)易、投資一起，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力。對(duì)外援助的資金治理水平和制度管理能力也隨著國(guó)家發(fā)展中心向“一帶一路”的轉(zhuǎn)移而不斷提高。

2.中國(guó)提供的援助增進(jìn)了沿線國(guó)家的民生福祉，降低了受援國(guó)貧困的發(fā)生率?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家由于歷史、自然資源等多種因素的限制，多為中低收入國(guó)家，貧困發(fā)生率高，對(duì)援助具有較強(qiáng)的“依賴性”。過(guò)去我國(guó)的對(duì)外援助項(xiàng)目過(guò)多地集中于資源開(kāi)發(fā)、設(shè)施建設(shè)，在沿線國(guó)家民生項(xiàng)目建設(shè)方面投入比較少，民眾對(duì)我國(guó)的援建項(xiàng)目獲得感不足。當(dāng)前，我國(guó)不斷將援助資金向減貧、醫(yī)療等民生領(lǐng)域傾斜，改善了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?。加之，“一帶一路”合作?xiàng)目使沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，推動(dòng)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，直接或者間接擴(kuò)大了就業(yè)。截至2020年6月，中國(guó)對(duì)沿線國(guó)家直接投資超過(guò)1100億美元，共同開(kāi)展2000多個(gè)合作項(xiàng)目，解決了成千上萬(wàn)人的就業(yè)[7]。對(duì)外援助成為實(shí)現(xiàn)“一帶一路”發(fā)展目標(biāo)的重要政策工具。

3.中國(guó)對(duì)外援助的特色凸顯，更加重視綠色環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家大部分地處氣候和地質(zhì)變化的敏感區(qū)域。在援助的過(guò)程中，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需求尤為顯著。我國(guó)在對(duì)外建設(shè)援助項(xiàng)目時(shí)，不斷調(diào)整政策來(lái)保護(hù)受援國(guó)的環(huán)境，并在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上采用了國(guó)際通用的“赤道原則”。企業(yè)承建援助項(xiàng)目時(shí)在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)更多地考慮生態(tài)因素。比如，中巴經(jīng)濟(jì)走廊第一個(gè)水電項(xiàng)目就是以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把控建設(shè)的，被稱為利國(guó)利民的典范項(xiàng)目。除此之外，在對(duì)外援助的過(guò)程中注重發(fā)展的可持續(xù)性，將扶貧、扶志、扶智相結(jié)合，做到“授之以漁”，不斷通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才技術(shù)培訓(xùn)等“新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)”提升沿線國(guó)家的自主發(fā)展能力。

(二)“一帶一路”實(shí)施以來(lái)中國(guó)對(duì)外援助的挑戰(zhàn)

中國(guó)的對(duì)外援助得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，剛果民主共和國(guó)工業(yè)部官員朱爾斯就認(rèn)為：“中國(guó)提供援助的方式與西方國(guó)家不同，將幫助非洲國(guó)家擺脫發(fā)展瓶頸，西方提供援助的時(shí)候往往附加條件，但中國(guó)是開(kāi)放的。”[8]然而，沿線復(fù)雜的地緣政治特點(diǎn)，也使中國(guó)的對(duì)外援助面臨眾多挑戰(zhàn)。

1.中國(guó)對(duì)外援助受到西方國(guó)家的干擾與歪曲。隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，中國(guó)在沿線國(guó)家開(kāi)展的援助提升了自身的地區(qū)影響力，西方國(guó)家在這一區(qū)域的原有利益受到擠壓。同時(shí)，援助使得中國(guó)與沿線國(guó)家的關(guān)系日趨緊密，這也進(jìn)一步引發(fā)西方國(guó)家對(duì)中國(guó)影響力上升的緊張與恐慌。西方國(guó)家通過(guò)在國(guó)際輿論上的話語(yǔ)霸權(quán)，污名化中國(guó)“一帶一路”倡議下的援助是為了獲取沿線國(guó)家的資源，信口雌黃說(shuō)“一帶一路”合作項(xiàng)目對(duì)沿線國(guó)家的環(huán)境造成了污染；還指責(zé)中國(guó)在沿線國(guó)家進(jìn)行援助不附加政治條件不利于這些國(guó)家民主的發(fā)展。由于中國(guó)在援助過(guò)程中對(duì)外宣傳力度不足和效果不佳，導(dǎo)致外界對(duì)中國(guó)的援助始終存在誤解。因此西方國(guó)家對(duì)中國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)援助的錯(cuò)誤與不實(shí)論調(diào)，直接對(duì)中國(guó)同沿線國(guó)家的合作造成負(fù)面影響。

2.中國(guó)對(duì)外援助民間參與有限，援助資金來(lái)源單一，導(dǎo)致中國(guó)對(duì)外援助活力受到挑戰(zhàn)。民間組織作為民間力量的代表以及官方力量的輔助，在對(duì)外援助中扮演著重要的角色，通過(guò)開(kāi)展實(shí)際活動(dòng)可以贏得國(guó)際社會(huì)的信賴。一方面，在“一帶一路”建設(shè)的過(guò)程中，政府各個(gè)部門之間往往根據(jù)各自的業(yè)務(wù)范圍安排對(duì)外援助的各項(xiàng)具體工作，對(duì)社會(huì)組織的管理也是在部門負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)進(jìn)行，彼此之間缺乏機(jī)制協(xié)調(diào)。盡管在2018年由商務(wù)部、外交部等部門組建了國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)對(duì)外援助工作領(lǐng)導(dǎo)部門的獨(dú)立化，但是對(duì)社會(huì)組織并沒(méi)有明確的、專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這導(dǎo)致我國(guó)參與對(duì)外援助的社會(huì)組織沒(méi)有具體的發(fā)展目標(biāo)，彼此之間缺乏有效的溝通交流，影響了援助效果的最大化。此外，部門之間缺乏溝通與銜接也造成社會(huì)組織在監(jiān)管方面的缺失。另一方面，國(guó)內(nèi)民間組織數(shù)量與我國(guó)“一帶一路”框架下大規(guī)模對(duì)外援助發(fā)展不相匹配，導(dǎo)致在對(duì)外援助任務(wù)安排和項(xiàng)目合作時(shí)力不從心。截至2020年底，我國(guó)共有社會(huì)組織89.4萬(wàn)個(gè)，其中涉外組織615個(gè)，占社會(huì)組織的比例約為0.07%[9]。此外，社會(huì)組織沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源，也直接限制了對(duì)外援助工作的開(kāi)展。

3.中國(guó)對(duì)外援助的部分援助項(xiàng)目與受援國(guó)的實(shí)際需求相脫節(jié)。受援國(guó)需要的是能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施以及資金等方面的援助。我國(guó)的援助也會(huì)優(yōu)先滿足受援國(guó)政府的需求，建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的大型項(xiàng)目。但是對(duì)于受援國(guó)民眾來(lái)講，與他們生活密切相關(guān)的民生項(xiàng)目才能保證對(duì)援助的獲得感。盡管我國(guó)不斷通過(guò)修建學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生場(chǎng)所來(lái)加強(qiáng)民生援助，但由于沿線國(guó)家生活環(huán)境和條件相對(duì)較差，愿意從事對(duì)外援助事業(yè)的人相對(duì)較少，導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)我國(guó)援助的獲得感不足。對(duì)外援助的本意和善意還存在不能完全被當(dāng)?shù)鼐用窠邮艿那闆r。而在東南亞等地區(qū)援建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)因?yàn)槭袌?chǎng)活力不足，缺乏相應(yīng)的維修人員和看護(hù)人員，還存在閑置嚴(yán)重的情況[10]。

4.中國(guó)對(duì)外援助機(jī)制不完善，理論與人才欠缺。中國(guó)的對(duì)外援助盡管開(kāi)始早，但是相應(yīng)的政策法律并不完善，援外實(shí)踐沒(méi)有理論支撐作指導(dǎo)，缺乏像日本的《對(duì)外援助憲章》或者美國(guó)的《對(duì)外援助法案》等“高大上”文件。中國(guó)關(guān)于援助的政策性文件一般散見(jiàn)于各個(gè)職能部門的文件之中，很少有關(guān)于對(duì)外援助統(tǒng)一的指導(dǎo)性的文件。此外，對(duì)外援助在中國(guó)是比較新的研究領(lǐng)域，從事這一領(lǐng)域的研究人員很少，對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)處于自發(fā)的狀態(tài)，沒(méi)有形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的培養(yǎng)方式，相關(guān)理論和人才的不足直接制約中國(guó)援外工作的開(kāi)展[11]。

四、“一帶一路”背景下中國(guó)對(duì)外援助的轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑研究

“一帶一路”的不斷發(fā)展為我國(guó)對(duì)外援助發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇，也有助于援外事業(yè)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)和全球發(fā)展治理體系朝著更加公平公正的方向發(fā)展。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的地理國(guó)情帶來(lái)的挑戰(zhàn)，未來(lái)中國(guó)的對(duì)外援助應(yīng)該謀大勢(shì)、講戰(zhàn)略、重運(yùn)籌，在多方面進(jìn)行調(diào)整，引領(lǐng)全球發(fā)展援助體系的變革。

1.借助主流媒體，改善國(guó)家形象。目前，我國(guó)對(duì)外傳播水平和能力還有待加強(qiáng)，未來(lái)應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)對(duì)外援助宣傳力度，創(chuàng)新對(duì)外援助宣傳方式，建立中國(guó)對(duì)外援助門戶網(wǎng)站。在進(jìn)行新聞報(bào)道時(shí)，根據(jù)沿線國(guó)家的實(shí)際情況做出調(diào)整，注重報(bào)道的時(shí)效性，以積極正面的內(nèi)容為主，同時(shí)講求報(bào)道的真實(shí)性與客觀性。在受眾方面，縮小國(guó)內(nèi)普通民眾對(duì)對(duì)外援助的認(rèn)識(shí)偏差，結(jié)合中國(guó)傳統(tǒng)文化講好參與對(duì)外援助的大國(guó)責(zé)任與擔(dān)當(dāng)?shù)墓适?，幫助公眾認(rèn)識(shí)對(duì)外援助的價(jià)值，理解為什么“要”參與對(duì)外援助；就國(guó)外受眾來(lái)說(shuō)，結(jié)合國(guó)外受眾的文化背景，借助國(guó)外主流媒體，根據(jù)需要與他國(guó)媒體合作講清楚中國(guó)對(duì)外援助的初心、方案與擔(dān)當(dāng)，擴(kuò)大自身影響力。可以聘用當(dāng)?shù)貙I(yè)公關(guān)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，使宣傳效果更貼近當(dāng)?shù)孛癖姷南埠?，使?duì)外援助及其效果更容易獲得當(dāng)?shù)孛癖姷闹С峙c認(rèn)同[12]。

2.加強(qiáng)組織合作，優(yōu)化對(duì)外援助。民間組織因其公益性與慈善性，在加強(qiáng)政府與民眾聯(lián)系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著獨(dú)特作用，能更好推動(dòng)對(duì)外援助的發(fā)展?！耙粠б宦贰蓖七M(jìn)過(guò)程中，要支持民間組織發(fā)揮積極作用，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)民間組織培訓(xùn)，完善援外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，督促民間組織接受長(zhǎng)短期的項(xiàng)目培訓(xùn)以及政府指導(dǎo)，在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面開(kāi)展志愿服務(wù)培訓(xùn)等，對(duì)政府大項(xiàng)目的合作形成重要補(bǔ)充。要利用私人部門及商業(yè)資源向民間組織提供資金與補(bǔ)貼來(lái)提升其援助能力，凝聚社會(huì)力量形成援助合力[13]，不斷提升社會(huì)組織在參與對(duì)外援助過(guò)程中的專業(yè)化和合作化水平。在沿線國(guó)家的資金問(wèn)題方面，中國(guó)進(jìn)出口銀行、亞投行以及絲路基金等機(jī)構(gòu)可以通過(guò)無(wú)償援助、無(wú)息或優(yōu)惠貸款等方式為沿線國(guó)家提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展。在保證上述機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新對(duì)外援助的融資方式?；旌先谫Y模式能夠擴(kuò)大援助資金來(lái)源，公私伙伴關(guān)系可以成為新型融資方式。在政府主導(dǎo)的同時(shí)，還應(yīng)尋求私人資金參股，這樣不僅減少了政府的資金投入，降低了風(fēng)險(xiǎn)，也可以為私人公司帶來(lái)收益，擴(kuò)大市場(chǎng)。另外，跨國(guó)公司發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，并具有同世界各類銀行的良好融資關(guān)系，對(duì)外援助時(shí)應(yīng)積極吸引知名跨國(guó)公司參與投資，為對(duì)外援助提供更加強(qiáng)大的金融支持和保障。

3.提升援外質(zhì)量，升級(jí)對(duì)外援助。中國(guó)對(duì)外援助還沒(méi)有形成體系化的運(yùn)作流程，援助數(shù)據(jù)未完全公布，透明度較低，常常遭到西方國(guó)家的詬病。為改變西方國(guó)家的偏見(jiàn)，我國(guó)必須完善援助體系，完善對(duì)外援助相關(guān)的各項(xiàng)法律并嚴(yán)格實(shí)施，提高透明度。在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)前，也要對(duì)受援國(guó)情況進(jìn)行調(diào)研與可行性研究，因地制宜從實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，建設(shè)受援國(guó)民眾真正需求的項(xiàng)目。項(xiàng)目籌備中要細(xì)化目標(biāo)，明確分工。項(xiàng)目建設(shè)要做到善始善終，做到對(duì)援建工程的后續(xù)跟進(jìn)，做到資源利用最大化，降低對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和資源浪費(fèi)，提高援外工程的質(zhì)量和效率?？赏ㄟ^(guò)建立“一帶一路”數(shù)據(jù)庫(kù)，提供關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)的數(shù)據(jù)。

4.加強(qiáng)人才儲(chǔ)備，助力對(duì)外援助。“一帶一路”沿線國(guó)家的條件和民俗不同，在援助項(xiàng)目設(shè)計(jì)上必須考慮實(shí)際情況，這就要求實(shí)施者必須擁有更加專業(yè)的學(xué)術(shù)背景、更寬廣的研究視野以及扎實(shí)的數(shù)據(jù)來(lái)源。因此，中國(guó)在對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家實(shí)施援助時(shí)，必須對(duì)有關(guān)人員開(kāi)展相關(guān)專業(yè)知識(shí)及能力培訓(xùn)，要加大力度培養(yǎng)專業(yè)的對(duì)外援助人才。援外專家要特別了解受援國(guó)家的基本國(guó)情，既要有積極心態(tài)，吸收借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家援助的經(jīng)驗(yàn)；又要靈活運(yùn)用，形成自身系統(tǒng)完善的援助理論。加強(qiáng)政策宣傳，通過(guò)各種媒介和渠道宣傳對(duì)外援助品牌工作，尤其是援外工作中優(yōu)秀人才事跡和精神，吸引更多人才參與援助。面對(duì)西方國(guó)家無(wú)端指責(zé)與詆毀，在對(duì)外援助過(guò)程中也要持續(xù)加強(qiáng)國(guó)際傳播與外交領(lǐng)域的專業(yè)人才培養(yǎng)，打造專業(yè)化人才隊(duì)伍，確保中國(guó)在面臨重大公關(guān)事件時(shí)，能夠做到不缺位、不失語(yǔ)。只有加強(qiáng)人才儲(chǔ)備，才能有效提升對(duì)外援助的水平，為對(duì)外援助項(xiàng)目的落實(shí)提供知識(shí)儲(chǔ)備、為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供技術(shù)支持。