楊 曄

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228）

一、問題的提出

自2018 年開始，海南逐步探索、推進(jìn)中國特色的自由貿(mào)易港建設(shè)，有關(guān)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的相關(guān)文件、政策與規(guī)定不斷得以出臺與落實。海南自由貿(mào)易港建設(shè)主要受到三個因素的影響：首先，海南自由貿(mào)易港是國家的重要布局和重大戰(zhàn)略舉措，政策導(dǎo)向與引領(lǐng)決定著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的方向與定位，即：著眼于國際國內(nèi)發(fā)展大局，統(tǒng)籌科學(xué)謀劃與研究，體現(xiàn)對外開放與經(jīng)濟全球化的重大舉措，此為普遍性的“政策戰(zhàn)略”因素；(1)習(xí)近平：《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的講話》，《今日海南》2018年第4期。其次，對自由貿(mào)易港的建設(shè)需要結(jié)合海南傳統(tǒng)的歷史特色，通過對中國歷史與傳統(tǒng)文化的研究，更為深刻地把握歷史發(fā)展的規(guī)律，重視吸取歷史經(jīng)驗，堅定文化自信，更好地面向未來建設(shè)，此為相對特殊的“歷史文化”因素；(2)參見楊鳳城：《習(xí)近平黨史觀與中共黨史研究》，《中共黨史研究》2020年第1期。最后，海南本地獨特的社會環(huán)境與地理因素的特點，也是影響海南自由貿(mào)易港建設(shè)的重要因素之一。正如習(xí)近平所言，“海南是我國最大的經(jīng)濟特區(qū)，地理位置獨特，擁有全國最好的生態(tài)環(huán)境，同時又是相對獨立的地理單元，具有成為全國改革開放試驗田的獨特優(yōu)勢”，可以說海南自由貿(mào)易港的規(guī)劃與建設(shè)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)鬲毺氐牡乩?、生態(tài)與社會環(huán)境，此為具有本土特殊性的“區(qū)域地理”因素。(3)習(xí)近平：《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的講話》，《今日海南》2018年第4期。

此三個因素反映在海南自由貿(mào)易港建設(shè)的社會現(xiàn)實中，自由貿(mào)易港的經(jīng)濟體系、對外貿(mào)易、國際交流等更具備普遍性的經(jīng)驗，受“政策戰(zhàn)略”因素的影響更為顯著。隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的推進(jìn)，國際交流與流動的深入，因自由貿(mào)易而產(chǎn)生的矛盾糾紛將增加，貧富差距亦會加大，社會隱患與治安犯罪等問題自然也會在一定程度上增加。如何在海南的自由貿(mào)易港建設(shè)中，依舊保持當(dāng)?shù)氐纳鐣刃蚍€(wěn)定與人民生活幸福，對海南自由貿(mào)易港社會治理問題的研究顯得非常必要。因此，海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要在把握普遍性的“政策戰(zhàn)略”因素的基礎(chǔ)上，綜合考慮相對特殊的“歷史文化”因素與特殊的“區(qū)域地理”因素，并堅持以人民為中心的理念與觀點，有序地推進(jìn)海南自由貿(mào)易港的建設(shè)。

然而，對海南自由貿(mào)易港建設(shè)中“社會治理”的研究顯得較為單薄。主要集中在整體與具體兩個層次：一方面，是從宏觀視角分析海南自由貿(mào)易港社會治理的問題與建議。如：有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港相關(guān)制度的建設(shè)有利于治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的”自由貿(mào)易港治理體系；(4)石徑：《構(gòu)建科學(xué)有效的自貿(mào)港治理體系》，《中華工商時報》2020年06月03日第003版。有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要建立基層社會治理的新格局，并做到相關(guān)方面的舉措；(5)夏鋒：《以全方位大力度改革創(chuàng)新推進(jìn)自貿(mào)港治理能力現(xiàn)代化》，《海南日報》2020年10月23日第A08版。有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港的治理能力現(xiàn)代化，需要全方位、大力度地進(jìn)行改革，其中包含“以共建共治共享為基本目標(biāo)創(chuàng)新社會治理”。(6)苗延紅：《關(guān)于自貿(mào)港背景下創(chuàng)新基層社會治理的思考》，《今日海南》2020年第10期。另一方面，是對海南自由貿(mào)易港的具體內(nèi)容進(jìn)行介紹與分析。如：有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港的社會治理、法治制度和風(fēng)險防控體系三部分內(nèi)容的關(guān)聯(lián)度高，應(yīng)將其進(jìn)行一體化的建設(shè)；(7)譚波：《海南自貿(mào)港社會治理、法治制度、風(fēng)險防控體系的一體化設(shè)計》，《今日海南》2020年第10期。有的認(rèn)為“智慧海南”是海南當(dāng)下自由貿(mào)易港建設(shè)的重點任務(wù)，需推進(jìn)和提高市域與縣域社會治理的智慧化水平；(8)林必恒：《提升自貿(mào)港市（縣）域社會治理智慧化水平》，《海南日報》2020年12月08日第B04版。有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港的城市治理，需要將剛性管理與柔性服務(wù)相結(jié)合，實現(xiàn)城市治理的精細(xì)化，并提出相應(yīng)的建議舉措。(9)林必恒：《自貿(mào)港城市社會治理精細(xì)化的建議》，《海南日報》2020年08月12日第A07版。

可見，對海南自由貿(mào)易港的社會治理部分研究，絕大多數(shù)關(guān)注的僅是國家戰(zhàn)略與制度創(chuàng)新方面的問題，而未將其與傳統(tǒng)社會治理經(jīng)驗、海南本地特殊實情相結(jié)合。換言之，海南自由貿(mào)易港建設(shè)中的社會治理方面，不僅需要在制度層面規(guī)劃與創(chuàng)新，更需要結(jié)合海南本地傳統(tǒng)社會治理的經(jīng)驗特色，從而推進(jìn)新時代海南自由貿(mào)易港的社會治理建設(shè)。具體而言，一方面在研究要點與邏輯上，在“當(dāng)代制度設(shè)計”與“傳統(tǒng)治理經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上尋求“共同邏輯”與“不同特質(zhì)”，展現(xiàn)海南自由貿(mào)易港社會治理建設(shè)中需要考慮的主要內(nèi)容；另一方面，在研究形式與思路上，將海南自由貿(mào)易港社會治理的傳統(tǒng)資源和現(xiàn)代創(chuàng)新之間進(jìn)行聯(lián)接，分析其關(guān)聯(lián)與相似的治理邏輯特點；以及由其差異、轉(zhuǎn)變之處，反映當(dāng)代海南自由貿(mào)易港社會治理建設(shè)的長處與關(guān)鍵。對此問題的研究，不僅有助于在自由貿(mào)易港社會治理建設(shè)中考慮海南地方實情，結(jié)合利用傳統(tǒng)治理的經(jīng)驗與資源，更能厘清自由貿(mào)易港社會治理建設(shè)中的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新路徑。

二、海南自由貿(mào)易港社會治理體制的制度邏輯

海南自由貿(mào)易港建設(shè)出臺的一系列相關(guān)政策與文件，不斷形成和豐富了“創(chuàng)新社會治理”的現(xiàn)代格局與制度方案。對海南自由貿(mào)易港社會治理的現(xiàn)代制度構(gòu)建，不僅要體現(xiàn)從整體到具體的兩大主線，也要展現(xiàn)靜態(tài)與動態(tài)的視角及其兩種相對的思路差異。

（一）海南自由貿(mào)易港社會治理的整體設(shè)計

海南自由貿(mào)易港建設(shè)陸續(xù)出臺的相關(guān)政策與文件，以四個階段中的六個文件和最終的《海南自由貿(mào)易港法》為典型代表。最早的“草創(chuàng)”時期，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，海南地方也相應(yīng)形成“學(xué)習(xí)貫徹”的“決定”；(10)參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》2018年第13期，第5-13頁；《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的重要講話精神和〈中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。至“初建”階段，以國務(wù)院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）為代表，加快促進(jìn)建設(shè)高水平的中國特色自由貿(mào)易港，海南地方則有相應(yīng)的貫徹落實該方案的具體決定；(11)參見《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日報》2020年06月02日第001版；《中共海南省委關(guān)于貫徹落實〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日報》2020年06月15日第A01版?！奥鋵崱彪A段，海南地方制定出臺的《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動方案（2020-2022年）》（以下簡稱《行動方案》）和《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新任務(wù)清單（2020-2022年）》（以下簡稱《任務(wù)清單》），是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的“制度集成創(chuàng)新”，突出特色與具體落實；“成果”階段的代表是《海南自由貿(mào)易港法》的出臺，其不僅是自由貿(mào)易港建設(shè)法制成果的前期總結(jié)，更是海南自由貿(mào)易港社會治理建設(shè)的重要指向?？梢哉f，海南自由貿(mào)易港一系列相關(guān)政策文件的出臺，將中央整體布局與地方具體設(shè)計緊密結(jié)合，《行動方案》與《任務(wù)清單》更是直接落實海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體要求，重在強調(diào)對海南自由貿(mào)易港的制度設(shè)計與制度創(chuàng)新。不同階段有關(guān)“社會治理”的文件，展現(xiàn)對海南自由貿(mào)易港不同階段的社會治理建設(shè)的不同要求。

根據(jù)四個階段中的相關(guān)文件，對有關(guān)“社會治理”的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整體視角的分析：首先，在“草創(chuàng)”階段有“加強和創(chuàng)新社會治理”部分，包括“健全改善民生長效機制”“打造共建共治共享的社會治理格局”“深化行政體制改革”三個部分。(12)《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》2018 年第13 期，第10-11頁。而海南地方的“決定”中有“加強和創(chuàng)新社會治理，不斷完善公共服務(wù)體系”，包含“堅決打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)”“提升社會事業(yè)發(fā)展水平”“織密扎牢民生保障網(wǎng)”與“打造共建共治共享的社會治理格局”四個部分。(13)《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的重要講話精神和〈中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。其次，在“初建”階段也專門設(shè)置“社會治理”的內(nèi)容，有“深化政府機構(gòu)改革”“推動政府職能轉(zhuǎn)變”“打造共建共治共享的社會治理格局”，以及“創(chuàng)新生態(tài)文明體制機制”四個部分；(14)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日報》2020年06月02日第001版。海南針對《總體方案》的“決定”則是主要集中在“堅持共建共治共享，建立與海南自由貿(mào)易港發(fā)展相適應(yīng)的社會治理和公共服務(wù)體系”一部分內(nèi)容上。(15)《中共海南省委關(guān)于貫徹落實〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日報》2020年06月15日第A01版。再次，在“落實”階段，《行動方案》中要求進(jìn)行“社會治理的制度集成創(chuàng)新”；(16)《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動方案》，《海南日報》2020年10月27日第A03版?！度蝿?wù)清單》中列舉了八項在社會治理領(lǐng)域的創(chuàng)新制度要求。(17)《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新任務(wù)清單》，《海南日報》2020年10月27日第A03版。最后，前期“成果”總結(jié)階段，《海南自由貿(mào)易港法》對“社會治理制度”提出了明確的導(dǎo)向：

海南自由貿(mào)易港構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的海南自由貿(mào)易港治理體系，推動政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，提高社會治理智能化水平，完善共建共治共享的社會治理制度。(18)《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第5期，第963-969頁。

此條不僅直接針對“社會治理”領(lǐng)域，其涉及的內(nèi)容也較為豐富，包括海南自由貿(mào)易港治理體系的三大特點，重點在機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、矛盾預(yù)防化解機制、智能化等方式，以及共建共治共享的目標(biāo)。可見，不同階段的制度設(shè)計對“社會治理”領(lǐng)域的要求有明顯不同。主要對三大部分進(jìn)行延續(xù)關(guān)注：一是“體制改革”，主要散見于不同階段的文件其他部分中，如海南省文件中有“進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整和黨政機構(gòu)改革”；海南針對《總體方案》的“決定”中，還有“推動黨政機關(guān)、法定機構(gòu)改革創(chuàng)新，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”；《行動方案》中要求“黨政機關(guān)的設(shè)置、職能權(quán)限、管理方式等制度集成創(chuàng)新”。此部分是“社會治理”領(lǐng)域中制度創(chuàng)新的體制保障與制度基礎(chǔ)。二是“社會民生生態(tài)”，包括脫貧工作、社會事業(yè)、社會民生保障，以及生態(tài)試驗區(qū)等諸多內(nèi)容，此部分包含類型多樣，是社會治理制度創(chuàng)新的核心追求與基本職能。三是“共建共治共享”，此部分是“社會治理”領(lǐng)域最為主要的制度形式與目標(biāo)追求，是社會治理制度創(chuàng)新的中心環(huán)節(jié)與主要手段。

簡言之，自由貿(mào)易港社會治理的不同階段，“組織體制改革”“社會民生生態(tài)”和“共建共治共享”作為海南自由貿(mào)易港社會治理的制度創(chuàng)新，是整體設(shè)計中三個最主要的內(nèi)容。形成了“機構(gòu)改革”“職能轉(zhuǎn)變”為前提基礎(chǔ)，“共建共治共享的社會治理格局”為主要內(nèi)容與環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，“民生改善與生態(tài)文明”作為最終追求與目標(biāo)的整體設(shè)計邏輯。

（二）海南自由貿(mào)易港社會治理的具體舉措

同樣，根據(jù)四個階段中的相關(guān)文件與法律，在三個成邏輯性與體系性的主要部分之下，海南自由貿(mào)易港的社會治理領(lǐng)域的制度設(shè)計也有具體的舉措。

首先，對于“組織體制改革”方面的具體舉措，可概括為以下五個主要內(nèi)容：一是，“放管服”的改革，強調(diào)簡政放權(quán)，給予地方省級政府更多自主權(quán)。二是，行政區(qū)劃的改革，將經(jīng)濟社會、人口地理、資源稟賦、歷史人文、民族區(qū)域自治等因素相結(jié)合。(19)參見《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的重要講話精神和〈中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。三是，政府機構(gòu)的改革，主要強調(diào)統(tǒng)籌使用各類編制資源，將相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項集中，推動職能相近部門合并，由一個部門統(tǒng)一管理，實行大部門制的改革，精簡黨政機構(gòu)。四是，人員設(shè)置的改革，在機構(gòu)合并與精簡的趨勢下，行政人員重在監(jiān)管方面業(yè)務(wù)，并且對專業(yè)人員的聘請進(jìn)行市場化的體制轉(zhuǎn)變，吸引人才集聚。(20)參見《中共海南省委關(guān)于貫徹落實〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日報》2020年06月15日第A01版。五是，政府職能的轉(zhuǎn)變，重在對社會活動的監(jiān)管；結(jié)合網(wǎng)絡(luò)信息化平臺與現(xiàn)代信息技術(shù)，提升政府服務(wù)和治理水平，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享與開放。五個部分之間形成一定的邏輯關(guān)系，即核心在于權(quán)力下放，提升地方社會治理的精細(xì)化水平，并且從上而下依靠區(qū)劃的設(shè)計調(diào)整、機構(gòu)的合并與精簡，以及人員精簡與聘用三方面對政府體制進(jìn)行改進(jìn)，并且最后在職能方面強調(diào)信息化與共享化，提升服務(wù)水平。可以說，形成了從上至下以“簡政放權(quán)”為核心，區(qū)劃規(guī)劃、機構(gòu)精簡、人員改革與職能轉(zhuǎn)變等多種手段的組織體制改革與創(chuàng)新內(nèi)容。

其次，對于“社會民生生態(tài)”的具體舉措，可概括為以下三個方面：一是脫貧與鄉(xiāng)村振興。脫貧是海南自由貿(mào)易港社會治理較早階段的重要要求，要求建立穩(wěn)定脫貧的長效機制，相對應(yīng)各層級的主體責(zé)任機制，以產(chǎn)業(yè)與就業(yè)為關(guān)鍵，并且建立返貧監(jiān)測預(yù)警和動態(tài)幫扶機制；與此同時，鄉(xiāng)村振興與治理也是以脫貧與民生為核心，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與脫貧目標(biāo)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，以及鄉(xiāng)村治理的制度機制。(21)參見《中共海南省委關(guān)于貫徹落實〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日報》2020年06月15日第A01版。二是，民生改善與社會事業(yè)。與民生相關(guān)的社會事業(yè)內(nèi)涵豐富：教育文化方面，要求進(jìn)行教育綜合改革，及社會文明大行動，并建設(shè)公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；(22)參見《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的重要講話精神和〈中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。勞動就業(yè)方面，要求完善勞動用工制度，實行就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策等；社會救助方面，創(chuàng)新社會救助模式，全面實施全民參保計劃；醫(yī)療衛(wèi)生方面，進(jìn)行醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，引進(jìn)島外優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源；住房方面，防止房價大起大落，建立健全住房供應(yīng)保障體系；健身方面，推進(jìn)公共體育服務(wù)設(shè)施建設(shè)；養(yǎng)老方面，建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。三是，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，主要集中于“生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)”“國土空間規(guī)劃體系建設(shè)”“國家公園自然保護(hù)地建設(shè)”與“生態(tài)保護(hù)補償機制建設(shè)”四大部分。(23)參見《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日報》2020年06月02日第001版?？梢哉f，形成了以“脫貧與鄉(xiāng)村振興”為中心追求，“民生改善與社會事業(yè)”為主要內(nèi)容，“生態(tài)文明建設(shè)”為基礎(chǔ)保障的職能體系。

最后，對于“共建共治共享”的具體舉措，可以概括為以下七個部分：一是戶籍改革與人口數(shù)據(jù)，要求對人口動態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析，并且相對應(yīng)的是深化戶籍制度改革，放寬戶口遷移政策。二是社會保障體系，主要是以社會保障卡為載體，包含養(yǎng)老、失業(yè)與工傷保險，低保等救助，都表現(xiàn)了對個體方面工作的落實與保障。三是行業(yè)、商會等組織建設(shè)、糾紛解決，重在給予行會、協(xié)會、商會等自主權(quán)，進(jìn)而參與社會治理活動。四是基層群眾自治組織建設(shè)，主要在于形成“簡約高效的基層管理體制”及賦予更多“基層治理權(quán)限”，促進(jìn)體制創(chuàng)新。五是社會信用體系建設(shè)，形成對“守信”與“失信”兩方面行為進(jìn)行鼓勵與抑制的機制。六是信息化與智能化，重在利用人工智能技術(shù)建設(shè)信息化平臺，并且實行多種平臺數(shù)據(jù)之間的聯(lián)動，建設(shè)“四位一體”新機制。(24)參見《中共海南省委關(guān)于貫徹落實〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日報》2020年06月15日第A01版；《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動方案》，《海南日報》2020年10月27日第A03版。七是各類社會服務(wù)，如養(yǎng)老服務(wù)體系、教育與醫(yī)療資源引入，食品安全監(jiān)管，住房保障，遏制黃賭毒等多方面內(nèi)容。(25)參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》2018年第13期，第10頁；《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的重要講話精神和〈中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。此七個部分看似雜亂，但歸納起來可分為四個層面，即：在“個人”方面的戶籍、人口與社會保障；在“組織”方面重在行會、商會與基層群眾的自治組織；在“平臺”方面的信用體系與智能化聯(lián)通平臺；在具體“服務(wù)”上的養(yǎng)老、食品、住房與醫(yī)療等?？梢哉f，形成了從“個人”與“組織”為主體的需求、“平臺”與“服務(wù)”為手段表現(xiàn)的治理方式。

總言之，海南自由貿(mào)易港的社會治理，從不同階段的政策和要求來看，包含以“簡政放權(quán)”為核心，區(qū)劃、機構(gòu)、人員與職能等多種方式的“組織體制改革”；脫貧與鄉(xiāng)村振興為追求，各項社會事業(yè)為內(nèi)容，生態(tài)建設(shè)為基礎(chǔ)的“社會民生生態(tài)”；以及從“個人”與“組織”，構(gòu)建“平臺”與“服務(wù)”的“共建共治共享”三個主要內(nèi)容。

三、海南自由貿(mào)易港社會治理體制的傳統(tǒng)經(jīng)驗

傳統(tǒng)海南地方社會治理的優(yōu)秀經(jīng)驗與體系，一方面是基于整個傳統(tǒng)中國官方治理制度的普遍性為背景，另一方面也融合了海南的地域特色。以整個傳統(tǒng)中國的地方治理經(jīng)驗為前提機制，并且特別關(guān)注傳統(tǒng)海南的地方社會治理的內(nèi)容，可以為當(dāng)代的海南自由貿(mào)易港社會治理的制度設(shè)計和建設(shè)提供有益的參考和借鑒，主要體現(xiàn)在“靜態(tài)組織建設(shè)”“具體職能作用”“動態(tài)運行機制”三個方面。

（一）組織人員的精簡

傳統(tǒng)中國地方治理體制中的優(yōu)秀經(jīng)驗與方式，從靜態(tài)與整體的視角進(jìn)行考察，表現(xiàn)在社會治理體制中的組織架構(gòu)方面。我們分析從秦漢時期到明清時期的傳統(tǒng)海南，發(fā)現(xiàn)其在地方社會治理中組織與人員有著精簡化和集約化的特點。

傳統(tǒng)地方社會治理組織設(shè)置精簡化的特點，最主要體現(xiàn)在組織數(shù)量的控制與治理組織設(shè)置兩方面上。首先，治理組織數(shù)量方面的精簡。傳統(tǒng)地方與基層治理的組織數(shù)量，在長時間的跨度上保持較為穩(wěn)定的設(shè)置。從秦漢時期到明清時期，各地人口急劇增加，而縣級政府與治理組織卻保持較為穩(wěn)定的水平，基本是在一千一百多個至一千三百多個數(shù)量之間。(26)林輝煌：《傳統(tǒng)政治文化與中國鄉(xiāng)村治理》，《華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第4期。較為穩(wěn)定的治理組織數(shù)量，反映的是傳統(tǒng)地方與基層治理模式的成熟與穩(wěn)固，在治理事務(wù)繁多的情況下，地方治理組織內(nèi)的人員得到充分的利用。其次，組織運行成本方面的精簡。在以“縣”作為社會治理所開展的基本單位前提下，意味著傳統(tǒng)基層治理組織中保留一位地方主官，面對繁雜的事務(wù)，治理輔助人員從胥吏身份向幕友等州縣主官私人聘請的人員轉(zhuǎn)變，或者類似書吏與衙役，國家并不提供薪資薪酬，社會治理成本因此治理方式而大大精簡與減少。(27)尤陳?。骸肚宕喖s型司法體制下的“健訟”問題研究——從財政制約的角度切入》，《法商研究》2012年第2期。最后，海南治理組織設(shè)置方面的精簡。從傳統(tǒng)海南的地方治理組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)來看，其組織設(shè)置也較為精簡。從海南的“公署”設(shè)置來看，海南各縣的治理組織與部門，有明確與穩(wěn)定的設(shè)置，除了縣公署為主要的辦公地點，其他普遍設(shè)置了“申明亭、旌善亭”“陰陽學(xué)”“醫(yī)學(xué)”“存留倉”“預(yù)備倉”“河泊”“養(yǎng)濟院”“海南道”“公館”“布政分司”和“鋪舍”等；其中“申明亭、旌善亭”“陰陽學(xué)”“醫(yī)學(xué)”大多數(shù)縣在明朝中后期都已廢止，展現(xiàn)海南各地區(qū)為滿足最基本職能要求的組織設(shè)置。(28)［明］戴熺、歐陽燦總裁：［明］蔡光前等纂修，《萬歷瓊州府志》，海口：海南出版社，2003年，第144-163頁。

傳統(tǒng)基層社會治理在組織建構(gòu)上，還無法完全展現(xiàn)此種精簡化的特點，反而在基層人口與事務(wù)增加的同時，人員配置上依舊保持精簡的特點。一方面，從縱向與宏觀來看，在不同歷史時期組織人員構(gòu)成有精簡特點。從秦漢到明清時期，不僅是縣級組織數(shù)量較為穩(wěn)定，而且其職官人員設(shè)置上具備穩(wěn)定性?；臼窃诘胤街鞴俚摹翱h令”之外，還增加了一些具備官方編制的輔助性人員，如縣丞、縣尉、主簿和典史等。(29)程幸超：《中國地方行政制度史》，成都：四川人民出版社，1992年，第29、48、139、180、225頁。另一方面，從橫向與具體的視角看，明清時期海南的治理組織內(nèi)人員配置也有精簡特點。如傳統(tǒng)時期海南在“府”一級的“職官”中，從宋代開始就有較為詳細(xì)的記載，如郡守、通判和節(jié)度推官，元代有安撫使、安撫副使與安撫僉事，明代是知府、同知、通判、推官，在地方社會治理中有正式官職的人員數(shù)量可以說是極少的。(30)［明］戴璟修，張岳等纂，王佐修纂：《嘉靖廣東通志初稿·瓊州府》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第43-48頁。而傳統(tǒng)海南各縣的“職官”或者“秩官”記錄中也極為精簡，如康熙時期儋州的職官僅分為“文職”“儒職”與“武職”三類；(31)［清］韓祐重修：《康熙儋州志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?006年，第47-63頁。曾棗莊、劉琳主編：《全宋文》（第二百五十四冊），上海：上海辭書出版社，2006年，第174頁。光緒年間臨高縣的“職官”，有“知縣”“縣丞”“教諭”“訓(xùn)導(dǎo)”“主簿”“典史”等；(32)［清］聶緝慶、張延主修，桂文熾、汪瑔纂修：《光緒臨高縣志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2004年，第251-264頁。澄邁縣分為“職官”與“官師”兩大類，其職官除了與臨高縣有相同之處外，還有“巡檢”“典史”“河泊所”“驛丞”“城守”和“營官”；而作為“官”的僅有“知縣”“縣丞”“主簿”“流寓”，而“教職”偏重于“師”的范疇。(33)［清］龍朝翊主修，陳所能等纂修：《光緒澄邁縣志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第277-330頁。甚至明代還有對少量的組織人員進(jìn)行裁減的記錄，即“裁減昌化、陵水、感恩、定安、會同、樂會六縣六房并所屬司吏二十三名、典吏四十八名”。(34)［明］戴璟修，張岳等纂，王佐修纂：《嘉靖廣東通志初稿·瓊州府》，第73頁。

簡言之，傳統(tǒng)中國與海南在地方社會治理的組織設(shè)置上有值得借鑒的經(jīng)驗，即在于組織和人員的精簡化與集約化。通過組織精簡減少治理成本，符合整體治理戰(zhàn)略與基本職能；而人員精簡則保證了治理的有效運行，滿足了各項地方治理的需求。

（二）治理重點的職能

傳統(tǒng)社會的基層治理在職能和重點方面，主要是為了滿足地方治理的需求，側(cè)重于“治理職能”，包括“教化”“賦役”與“治安”三大不同的治理重點與職能要求。首先，“教化”是傳統(tǒng)中國與海南地方社會治理活動的職能前提。教化事務(wù)被認(rèn)為是州縣主官進(jìn)行治理的主要職責(zé)，被稱之為“州縣選官教導(dǎo)，乃教化本原”；(35)汪圣鐸點校：《宋史全文》，北京：中華書局，2016年，第1728頁。教化在傳統(tǒng)基層社會不同層次都廣泛存在，如：

十二教以達(dá)民性。三物以興之。八刑以糾之。皆治民之法也。比、閭、族、黨、州、鄉(xiāng)以施教化。(36)［清］李文炤撰，《周禮集傳》，長沙：岳麓書社，2012年，第319頁。

或者官府要求在地方設(shè)立具體機構(gòu)與組織，進(jìn)而推廣教化，如“令五城設(shè)立公所講解開諭，以廣教化，直省府州縣亦皆舉行鄉(xiāng)約”。(37)楊一凡，宋北平主編；［清］伊桑阿等纂：《大清會典康熙朝》，南京：鳳凰出版社，2016年，第618頁。具體在明清時期海南地方社會的治理情況而言，主要通過設(shè)立專門負(fù)責(zé)教化職責(zé)的“學(xué)?！遍_展教化活動。明代在海南設(shè)置“府學(xué)”與各縣的“縣學(xué)”，稱之為“瓊州府儒學(xué)”“瓊山學(xué)”“澄邁學(xué)”“臨高學(xué)”等，還有“社學(xué)”與“書院”的記錄。(38)［明］戴璟修，張岳等纂，王佐修纂：《嘉靖廣東通志初稿·瓊州府》，第100-108頁。此外，傳統(tǒng)與海南的地方社會治理還會通過“人物”的宣揚與榜樣塑造，促進(jìn)治理活動中教化的展開，其體例中的鄉(xiāng)賢、忠烈、忠義、孝友、懿行、卓行、篤善、耆舊、耆老、列女、貞婦、節(jié)烈等內(nèi)容，間接反映了朝廷“禮義教化”的正統(tǒng)文化標(biāo)準(zhǔn)。

其次，“賦役”是傳統(tǒng)中國與海南地方社會治理活動的主要職能。傳統(tǒng)地方與基層的治理活動，有關(guān)戶籍管理和賦役制度作為其中的主要內(nèi)容。如明清基層的管理組織重在賦役的管理：

天下各府、州、縣編賦役黃冊，編賦役黃冊，以一百一十戶為里，推丁多者十人為長，余百戶為十甲。凡十人，歲役里長一人，管攝一里之事。城中曰坊，近城曰廂，鄉(xiāng)里曰里。(39)楊一凡，宋北平主編；［清］伊桑阿等纂：《大清會典康熙朝》，第1504頁。

還有官員的評價如“君治州縣，聽決精明，賦役有法，民畏信而便安之”，賦役在傳統(tǒng)治理活動中是重要的評價標(biāo)準(zhǔn)；(40)［清］姚鼐纂集，胡士明、李祚唐標(biāo)校：《國學(xué)典藏古文辭類纂》，上海：上海古籍出版社，2016年，第526頁。并且，從反面來看“賦役”的職能，關(guān)乎地方與基層的治理效果，如“州縣之弊多矣，惟賦役不均為甚，非法有所未盡也”。(41)［清］韓祐重修：《康熙儋州志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?006年，第47-63頁。曾棗莊、劉琳主編：《全宋文》（第二百五十四冊），上海：上海辭書出版社，2006年，第174頁。而具體在海南明清時期的地方治理活動來看，嘉靖年間“賦役”方面的內(nèi)容，包括“戶口”“田賦”“課科”“差役”“均平”等；(42)［明］戴璟修，張岳等纂，王佐修纂：《嘉靖廣東通志初稿·瓊州府》，第133-145頁。至萬歷年間有關(guān)“賦役”的內(nèi)容記錄則更為詳盡，有“戶口”“田土”“科則”“實證錢糧”“魚課”“鹽科”“鈔科”“土貢”“均瑤”“均平”“民壯”“雜役”“驛傳”“會計”等多個類型。(43)［明］戴熺、歐陽燦總裁：［明］蔡光前等纂修，《萬歷瓊州府志》，第227-284頁。

最后，“治安”是傳統(tǒng)中國與海南地方社會治理活動的職能保障。“治安”是傳統(tǒng)治理活動中的治安基礎(chǔ)，關(guān)乎統(tǒng)治安全與基礎(chǔ)問題。在不同層次與地域有不同的表現(xiàn)形式，一是在“府”一級，表現(xiàn)為“兵防”。包括“兵官”“兵制”“兵餉”“屯田”“兵署”“營寨”“兵器”等。(44)［清］焦映漢修，賈棠纂：《康熙瓊州府志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?006年，第321-320頁。［明］陳其愫輯：《皇明經(jīng)濟文輯》，沈陽：遼海出版社，2009年，第871頁。二是在“縣”一級，在“兵防”整體體例下包括保甲制度。如儋州的“兵防”體制下有“保甲鄉(xiāng)兵”；(45)［清］韓祐重修：《康熙儋州志》，第145頁。澄邁縣在“民壯”下設(shè)置“保甲鄉(xiāng)民附”；(46)［清］高魁標(biāo)纂修：《康熙澄邁縣志（康熙四十九年本）》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第416-417頁。有的在“團練營”下設(shè)置“保甲附”。(47)［清］聶緝慶、張延主修，桂文熾、汪瑔纂修：《光緒臨高縣志》，第248-249頁。三是涉及“海防”和“黎岐”的問題。傳統(tǒng)時期海南針對海上“盜”的防御問題，有專門“海防”建設(shè)；針對海南黎族等少數(shù)民族群體的治理也有“黎岐”等設(shè)置。甚至有的合稱為“海黎”，包括“海防”“海寇”“海夷”“黎情”“撫黎”“平黎”“議黎”和“平亂”等內(nèi)容。(48)參見［明］戴熺、歐陽燦總裁：［明］蔡光前等纂修，《萬歷瓊州府志》，第389-450頁。

簡言之，傳統(tǒng)中國與海南地方的社會治理在職能作用上提供的經(jīng)驗，在于以“教化”“賦役”與“治安”共同施治為表現(xiàn)的、“道德感化”與“統(tǒng)治需求”相結(jié)合的治理方式，形成了系統(tǒng)性、體系性與基礎(chǔ)性的治理模式。

（三）分化統(tǒng)一的機制

傳統(tǒng)中國與海南的基層治理從動態(tài)視角的運行機制來看，治理事務(wù)和活動在明確有分化、細(xì)化特點的同時，各類不同的治理事務(wù)和活動又相互統(tǒng)一與綜合。

一方面，傳統(tǒng)中國與海南地方的治理活動有明確的分化與細(xì)化。首先，在中央層面對國家各類行政事務(wù)的處理有明確的分化。從秦代開始的“三公九卿制”到隋唐時期的“三省六部制”，及至明清時期，在法律制度上形成了對應(yīng)“禮”“戶”“禮”“兵”“刑”“工”六部的六事法體系。(49)朱勇：《論中國古代的“六事法體系”》，《中國法學(xué)》2019年第1期。其次，在地方治理活動中的治理方式也有明顯的分化。從中央延伸至地方的治理活動中，在地方衙門也設(shè)置類似于“六部”分管“六事”的“六房”；并且“衙門必有六房書吏，刑名掌在刑書，錢谷掌在戶書”；(50)［清］魏源撰：《魏源全集》，長沙：岳麓書社，2004年，第490頁?！爸T州縣依省部六曹所主事務(wù)格目，分作六案，詔送詳定”。(51)［宋］李燾撰：《續(xù)資治通鑒長編》，北京：中華書局，2004年，第11945頁。更從明代的《授職到任須知目錄》來看，地方事務(wù)包括三十一項內(nèi)容之多。最后，以明清時期海南的地方社會治理來看，治理事務(wù)也有基本的分化。有負(fù)責(zé)人事管理的“秩官”“職官”與“選舉”，負(fù)責(zé)禮義教化的“學(xué)?！?，負(fù)責(zé)祭祀活動的“祠祀”，負(fù)責(zé)有關(guān)經(jīng)濟活動、戶籍管理與稅賦征收的“貢賦”“鹽課”“驛傳”，負(fù)責(zé)治安維持的“兵防”等。(52)［清］金光祖纂修，林子雄、梁笑玲、沈娜點校：《康熙廣東通志·瓊州府》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?006年，第1-2頁。此外，傳統(tǒng)海南地區(qū)因特殊的少數(shù)民族事務(wù)而設(shè)置了“黎岐”，以及海洋事務(wù)的“臨?！钡葍?nèi)容，也是其治理活動分化、細(xì)化的表現(xiàn)之一。(53)［清］聶緝慶、張延主修，桂文熾、汪瑔纂修：《光緒臨高縣志》，第3頁。

另一方面，傳統(tǒng)中國與海南地方治理的各項活動又相互統(tǒng)一與綜合。從靜態(tài)的權(quán)力架構(gòu)而言，地方各項治理事務(wù)都?xì)w地方主官所管轄。地方治理各項事務(wù)再進(jìn)行何種程度的分化與細(xì)化，州縣主官對地方所有事務(wù)都擁有總攬性權(quán)力，如有奏折中認(rèn)為“凡府州縣一切事務(wù)皆宜付之守令，不得分侵其權(quán)”；(54)［清］焦映漢修，賈棠纂：《康熙瓊州府志》，海口：海南出版社，2006年，第321-320頁。［明］陳其愫輯：《皇明經(jīng)濟文輯》，沈陽：遼海出版社，2009年，第871頁。也有奏折從細(xì)分職權(quán)的初衷目的，提出：“府總州縣之政，事務(wù)繁多，又設(shè)佐貳以分之?！?55)［清］陳宏謀輯：《五種遺規(guī)》，北京：線裝書局，2015年，第350頁。

可見，地方治理活動中其他輔助性人員的設(shè)置與出現(xiàn)，目的在于協(xié)助和分擔(dān)主官的職責(zé)，更反向說明地方治理所有事務(wù)名義上都是由州縣主官負(fù)責(zé)的。并且地方治理過程的動態(tài)運作上，州縣主官可以參與地方治理的各項活動中。地方治理事務(wù)在需要委托處理之時，對州縣主官的行為也有明確限制，并在治理過程中需要其對州縣大小事務(wù)盡心負(fù)責(zé)：

州縣為親民之官，地方事務(wù)最關(guān)緊要，凡有委署必臨近地方始能兼顧……竊思州縣一官，錢糧必及時征收，人命必當(dāng)時相驗，盜賊必立時緝捕，倉庫、監(jiān)牢須不時防守，而且承審案件均有限期……(56)《清代檔案史料選編》，上海：上海書店出版社，2010年，第297頁。

此一系列權(quán)限與要求，都反映了地方主官參與各項事務(wù)的處理與運作過程。簡言之，傳統(tǒng)中國在地方社會治理在運行機制上的優(yōu)秀經(jīng)驗，還在于對地方治理分化與細(xì)化的事務(wù)類型之間，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與綜合治理的手段。

總之，海南自由貿(mào)易港的社會治理建設(shè)，需要借鑒傳統(tǒng)中國的地方社會治理體制與實踐，結(jié)合傳統(tǒng)海南官方治理的優(yōu)秀經(jīng)驗，在靜態(tài)組織建設(shè)上，對組織人員的精簡化集約化；在具體職能作用上，使用“道德感化”與“統(tǒng)治需求”相結(jié)合的治理方式；并在動態(tài)運行機制上，依靠統(tǒng)一協(xié)調(diào)治理各項事務(wù)的手段進(jìn)行綜合治理。

四、海南自由貿(mào)易港社會治理體制的古今邏輯與現(xiàn)代轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)中國與海南地方社會的治理模式，與海南自由貿(mào)易港社會治理的制度創(chuàng)新之間，有相似與暗合之處，其共同的治理邏輯，有助于獲得傳統(tǒng)地方與基層治理的經(jīng)驗；但同時兩者之間也存在明顯的差異，在比較分析的基礎(chǔ)上，使我們更能夠抓住海南自由貿(mào)易港中社會治理創(chuàng)新的重點，及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的要求。

（一）海南自由貿(mào)易港社會治理與傳統(tǒng)治理的共同邏輯

自由貿(mào)易港的社會治理制度創(chuàng)新與海南傳統(tǒng)地方社會治理經(jīng)驗之間，有相似與共同的治理邏輯，即在“組織建設(shè)”“職能作用”與“運行機制”三方面有密切聯(lián)系。

首先，在靜態(tài)的組織建設(shè)上，海南自由貿(mào)易港與其傳統(tǒng)的地方社會治理都要求在治理中將機構(gòu)與人員進(jìn)行精簡，將治理下沉至基層。傳統(tǒng)中國與海南的地方治理中都在組織建設(shè)上對組織和人員進(jìn)行精簡，此種精簡化的處理策略，不僅有利于解決傳統(tǒng)中國與海南基層治理的運行成本問題，客觀上適應(yīng)當(dāng)時傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會現(xiàn)實的情況，整體上符合傳統(tǒng)基層治理模式，依靠民間的力量參與治理。而現(xiàn)代海南自由貿(mào)易港社會治理方面的制度創(chuàng)新，最主要的是在國家制度的層面上進(jìn)行精簡與改革，包括行政區(qū)劃、機構(gòu)合并、人員精簡，以及職能轉(zhuǎn)變。兩者在“精簡”上有異曲同工之處，彼此相類似；但當(dāng)代自貿(mào)港社會治理方面多種精簡化的組織建設(shè)和改革，都屬于形式與手段，此類手段最終追求的是“服務(wù)型”的社會治理官方體制，即服務(wù)于海南自由貿(mào)易港的社會治理體制。

其次，在具體職能作用上，海南自由貿(mào)易港與其傳統(tǒng)的地方社會治理都展現(xiàn)治理職能的多樣結(jié)合，關(guān)注社會民生的實際。傳統(tǒng)中國與海南的基層社會治理模式，在治理活動中有明顯的重點職能，即以教化、賦役與治安三大職能為開展治理的關(guān)鍵。(57)參見楊曄：《“集權(quán)”與“自治”的拼合：傳統(tǒng)基層治理的兩種“面相”及其互動》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報》2019 年第2期。并且三者之間關(guān)系也展現(xiàn)為以道德教化為治理起點與終點，它是治理的中心追求；賦稅勞役是貫穿傳統(tǒng)中國社會基層治理的最為重要的內(nèi)容，是治理活動的主要內(nèi)容；治安問題是官方進(jìn)行基層治理的前提要件，維護(hù)好基層的統(tǒng)治秩序，主要表現(xiàn)在治安穩(wěn)定與否，它是基層社會治理的基礎(chǔ)保障性的職能。海南自由貿(mào)易港的社會治理領(lǐng)域，所涉及的民生與社會事務(wù)職能極多，但總體上卻和傳統(tǒng)中國和海南基層治理相似，有中心追求、主要內(nèi)容與基礎(chǔ)保障三個方面?？梢哉f在職能作用內(nèi)部方面，兩者都形成了協(xié)調(diào)、完備的體系結(jié)構(gòu)。

最后，在動態(tài)運行機制上，海南自由貿(mào)易港與其傳統(tǒng)的地方社會治理都體現(xiàn)對基層治理事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對各項事務(wù)的綜合把控。傳統(tǒng)中國與海南基層治理在面對多樣性事務(wù)與職能分化的同時，也有地方主官對各項事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合把控，國家與社會的多種治理方式相結(jié)合及統(tǒng)一把控，都體現(xiàn)綜合治理的背景與特點。(58)參見朱勇：《論中國古代的“六事法體系”》，《中國法學(xué)》2019年第1期。與此相似的是，當(dāng)代基層社會治理格局與海南自由貿(mào)易港的社會治理制度創(chuàng)新，都以“共建共治共享的社會治理格局”為主要手段。其實質(zhì)是在社會治理中，強調(diào)相關(guān)事務(wù)與職能之間的“共同性”，即在社會治理的“建”“治”和“享”的全過程，都貫徹此種相通性與共同性，并將相關(guān)事務(wù)之間進(jìn)行打通與連接，對治理事務(wù)進(jìn)行整體把控。

總言之，傳統(tǒng)中國與海南的社會基層治理，與現(xiàn)代自由貿(mào)易港的社會治理制度創(chuàng)新相比較有共同的邏輯。首先，以內(nèi)部的組織建設(shè)為開端，對組織、人員等基本架構(gòu)進(jìn)行精簡與改革；其次，對外而言強調(diào)治理職能的多樣結(jié)合，貼近民生實際；最后，在對外治理職能分化的基礎(chǔ)上，也相互連通與共通。遵循著由內(nèi)部組織架構(gòu)到外部職能分化，再到形成統(tǒng)一把控與協(xié)調(diào)的邏輯思路。

（二）海南自由貿(mào)易港社會治理傳統(tǒng)經(jīng)驗的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)中國與海南的基層社會治理模式，與自由貿(mào)易港的社會治理制度創(chuàng)新之間，也有明顯差異，將兩者進(jìn)行對比可發(fā)現(xiàn)當(dāng)代自由貿(mào)易港社會治理的制度創(chuàng)新，需要挖掘與借鑒的實質(zhì)特點與關(guān)鍵創(chuàng)新之處。

其一，在組織建設(shè)上，將權(quán)力與資源下放，側(cè)重社會治理中提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的服務(wù)。從傳統(tǒng)中國的基層治理模式乃至海南地方社會治理，到現(xiàn)代自由貿(mào)易港社會治理的制度創(chuàng)新，在組織建設(shè)上看似相似的精簡化，但兩者之間是存有實質(zhì)性差異的。傳統(tǒng)中國基層社會治理與海南地方在人員組織上都有所精簡，與其所基于的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、基層治理模式息息相關(guān)，因而更多依靠民間力量與勢力參與治理活動。而海南自由貿(mào)易港建設(shè)不僅需要對通過組織、人員的精簡與改革，達(dá)到社會治理的下沉，而且依據(jù)海南自身的社會背景，讓社會團體與民間組織充分地發(fā)揮其作用。正是通過這種社會治理和服務(wù)重心向基層的下移，使更多資源進(jìn)入基層，從而更好地為其提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。(59)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2019年11月06日第004版?？梢姡Ｄ献杂少Q(mào)易港對精簡組織機構(gòu)的制度創(chuàng)新改革，需要抓住依靠人民群眾的力量，以及提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)這個重點。

其二，在職能作用上，抓住重點職能，注重從“管理”職能向“服務(wù)”職能的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)中國與海南的基層社會治理雖然展現(xiàn)中心追求、主要內(nèi)容與基礎(chǔ)保障三個方面所構(gòu)成的邏輯層次，但其實質(zhì)內(nèi)容還是圍繞傳統(tǒng)政權(quán)的統(tǒng)治需求出發(fā)，服務(wù)于官方在地方和基層統(tǒng)治與“管理”的需要。而海南自由貿(mào)易港的社會治理需要圍繞的是“服務(wù)”職能，針對海南傳統(tǒng)社會背景，以民生保障為核心追求，包括教育文化、勞動就業(yè)、社會救助、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、健身服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)與生態(tài)文明；形成幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面的國家基本公共服務(wù)制度體系。(60)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2019年11月06日第004版，第7頁。可見，海南自由貿(mào)易港對重點社會職能方面的制度創(chuàng)新改革，需要抓住“管理”職能向“服務(wù)”職能轉(zhuǎn)變的這個重點，以保障人民的基本生活與多樣化需求。

其三，在運行機制上，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各方面職能以進(jìn)行綜合治理，強調(diào)社會治理事務(wù)不僅需要統(tǒng)一規(guī)劃，更應(yīng)協(xié)調(diào)、共通。傳統(tǒng)中國與海南的基層治理模式，即便在各項地方事務(wù)分化的基礎(chǔ)上，也是由主官以集權(quán)統(tǒng)籌的方式來把控各項事務(wù)的處理。實際上作為單獨個體的主官，雖有權(quán)威之名，但是所謂的“統(tǒng)籌”與“協(xié)調(diào)”卻難以保障和實現(xiàn)。因而，海南現(xiàn)代自由貿(mào)易港的社會治理體制創(chuàng)新，需要建立在以“共同”為特點，容納社會治理“全過程”，即涉及個人層面、組織層面，“平臺”與“服務(wù)”的兩大方式，如此，社會治理新格局才有重要的現(xiàn)實意義?？梢?，海南自由貿(mào)易港對重點運行機制方面的制度創(chuàng)新和改革，需要強調(diào)“共同性”的特點，以便形成對各項事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與共通治理的格局。