汪美俠

安徽警官職業(yè)學(xué)院圖書館，安徽合肥，230031

1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度發(fā)展現(xiàn)狀

2019年,“中央一號文件”明確指出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。這一國家戰(zhàn)略關(guān)乎幾億中國農(nóng)民的福祉，表明鄉(xiāng)村建設(shè)將在未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)成為全面深化農(nóng)村改革的重中之重。開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押，有利于進(jìn)一步化解“融資難”的困境，加速農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)，助力社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)規(guī)?；r(nóng)業(yè)創(chuàng)造前置性條件。

長期以來，“融資難、融資貴”是困擾我國“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)具有抵押權(quán)能。2014年,“中央一號文件”又進(jìn)一步提出了允許以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資并做好相關(guān)試點(diǎn)工作。這些國家層面的科學(xué)決策，使我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的推行有政策可循。

在法治社會下，任何改革均須以法治的方式和在法律的保障下進(jìn)行，農(nóng)村土地制度改革也不例外[1]。“土地經(jīng)營權(quán)”作為法律概念和其應(yīng)有的抵押融資權(quán)能，均首次在2019年生效實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》中出現(xiàn)并得以明確。緊接著，“土地經(jīng)營權(quán)”這一法律概念又再次出現(xiàn)在2021年生效實(shí)施的《民法典》中，并且允許以抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

綜上，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度已初步具備了推行的政策支撐和法律依據(jù)，具有廣闊的發(fā)展前景和重大的現(xiàn)實(shí)意義，但在實(shí)際操作中，囿于現(xiàn)行法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，加上相關(guān)配套措施不完善，還不能進(jìn)行全面、有效推行。據(jù)此，筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村振興這一國家戰(zhàn)略背景下，全面梳理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度面臨的主要困境，進(jìn)而通過相關(guān)法律制度的構(gòu)建及配套措施的完善，必將促使土地資源向土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)土地要素的有效流轉(zhuǎn)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度面臨的困境

目前，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度面臨的困境主要有：一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的相關(guān)法律規(guī)定過于籠統(tǒng)；二是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)踐的配套措施不夠健全。

2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度法律規(guī)定過于籠統(tǒng)

在我國現(xiàn)有法律中，《農(nóng)村土地承包法》首次使用“土地經(jīng)營權(quán)”這一法律概念，但仍有以下不足：一是對土地經(jīng)營權(quán)抵押僅有“融資擔(dān)?！币粭l法律條款，缺乏相應(yīng)的實(shí)操性規(guī)定；二是未明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，不利于發(fā)揮農(nóng)村土地融資擔(dān)保功能?！睹穹ǖ洹吩凇巴恋爻邪?jīng)營權(quán)中”增加了有關(guān)“土地經(jīng)營權(quán)”的基本法律規(guī)定，但在土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系主體、客體以及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式等方面均未予以明確規(guī)定。不論是《農(nóng)村土地承包法》還是《民法典》，對土地經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定都過于籠統(tǒng)，這就致使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度在推行過程中無據(jù)可依，困境重重。

(1)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系主體范圍不明晰。自2014年提出“三權(quán)分置”后，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作有序推進(jìn)、成效初見，但各試點(diǎn)地區(qū)對抵押人和抵押權(quán)人的范圍界定不盡相同。有的試點(diǎn)地區(qū)認(rèn)為享有土地承包權(quán)的農(nóng)民不能成為抵押關(guān)系中的抵押人，有的試點(diǎn)地區(qū)認(rèn)為只有先入股合作社才能成為抵押人。對于抵押權(quán)人，依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定僅限于金融機(jī)構(gòu)，但是否所有的金融機(jī)構(gòu)都能成為抵押權(quán)人，現(xiàn)行法律對此沒有進(jìn)行明確規(guī)定。

(2)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系客體范圍不明晰。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為客體進(jìn)行抵押時(shí)，地上農(nóng)作物能否作為抵押關(guān)系客體一并抵押，法律并無明確規(guī)定，學(xué)界觀點(diǎn)亦不一致。實(shí)踐中，大部分試點(diǎn)地區(qū)均把地上農(nóng)作物作為抵押關(guān)系客體對待。

(3)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式缺失。《民法典》概括性地規(guī)定了可采取折價(jià)、拍賣、變賣等方式來實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，但對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)這一新興民事權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)抵押，則未有任何具體性規(guī)定。對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度而言，最大的問題在于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的處置。作為沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)來說，在抵押人到期無法償還債務(wù)時(shí)，如果采取折價(jià)這一抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，肯定會發(fā)生金融機(jī)構(gòu)對折價(jià)后的土地經(jīng)營權(quán)無法處置的困境，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)停滯。

(4)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)存在的問題。當(dāng)享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民為抵押人時(shí)，金融機(jī)構(gòu)如需實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)，此時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員是否享有優(yōu)先購買權(quán)？當(dāng)依據(jù)土地流轉(zhuǎn)合同取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者以土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)，原土地承包人和集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否都享有優(yōu)先購買權(quán)？農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，通過拍賣、變賣等方式獲得土地經(jīng)營權(quán)的新經(jīng)營權(quán)人，是否可以改變土地原有用途、是否需要與原土地承包人簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同等問題，現(xiàn)行法律均沒有作出明確規(guī)定。

2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度配套措施的欠缺

當(dāng)前，由于承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的許多配套措施還不健全，導(dǎo)致承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢[2]。從土地經(jīng)營權(quán)抵押制度運(yùn)行實(shí)踐來看，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易市場不完善。目前，我國大部分地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易市場還沒有形成，缺乏專門的產(chǎn)權(quán)交易場所。實(shí)踐中，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)以拍賣等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，由于交易市場的欠缺，致使金融機(jī)構(gòu)難以對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)形成及時(shí)、有效地處置，這就會阻礙農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的快速流轉(zhuǎn)，農(nóng)地也會因此出現(xiàn)閑置的情況。

(2)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估制度不完善。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利抵押，我國關(guān)于權(quán)利抵押的時(shí)間相對較短，還沒有形成較完備的制度和經(jīng)驗(yàn)。此外，由于地理情況和農(nóng)業(yè)經(jīng)營狀況差異較大，農(nóng)地價(jià)值的精準(zhǔn)評估難度隨之加大。從當(dāng)前實(shí)際情況來看，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估面臨的困境主要有以下三個(gè)方面：一是專業(yè)評估機(jī)構(gòu)匱乏和專業(yè)評估人才稀缺；二是缺少相對統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，各地自行其是；三是農(nóng)村土地確權(quán)登記工作尚未全面鋪開，這就制約了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估工作的有效進(jìn)行。目前，金融機(jī)構(gòu)為降低自身風(fēng)險(xiǎn)，主要以其自行制定的標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行評估定價(jià)，同時(shí)參照抵押人的實(shí)際償債能力，這樣做無疑會導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估普遍偏低，降低了土地的融資功能，損害了抵押人的利益。

(3)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全。“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石[3]，是從根本上解決農(nóng)村社會問題的關(guān)鍵所在。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供了融資渠道，但背后的風(fēng)險(xiǎn)問題不容忽視。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有高風(fēng)險(xiǎn)性，抵御自然災(zāi)害的能力非常弱。一旦自然災(zāi)害發(fā)生，土地經(jīng)營者就會因無法按時(shí)還債致使土地經(jīng)營權(quán)被拍賣，最終失去賴以生存的土地。與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的積極性也會受到嚴(yán)重打擊，由此制約了土地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。盡管目前許多試點(diǎn)地區(qū)都用政府財(cái)政資金進(jìn)行保障，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，需要充分發(fā)揮市場作用，保障土地經(jīng)營權(quán)抵押工作順利開展[4]。

(4)農(nóng)村社會保障體系缺失。土地是農(nóng)民最基本的生活保障，承擔(dān)著就業(yè)和養(yǎng)老等多重功能。農(nóng)民以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的風(fēng)險(xiǎn)在于：當(dāng)債權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，農(nóng)民就會喪失土地經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而失去生活保障，最終影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。實(shí)踐中，雖然我國在農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及最低生活保障等方面有所作為，但農(nóng)村社會保障體系建設(shè)現(xiàn)狀與農(nóng)民對美好生活的需要仍有很大差距。

3 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度構(gòu)建及配套措施完善建議

3.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度構(gòu)建

在推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押方面，德、美等國的成功經(jīng)驗(yàn)中有一個(gè)共同的特點(diǎn)——都有完善的法律制度。結(jié)合農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押現(xiàn)狀，我國針對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度應(yīng)予以科學(xué)構(gòu)建。

(1)準(zhǔn)確界定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系的主體范圍。依據(jù)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定，同時(shí)結(jié)合各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際操作，抵押人應(yīng)包括兩類主體：即農(nóng)村土地承包人和通過土地流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營者。農(nóng)村土地承包人是指與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同并以此獲得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前，農(nóng)村土地承包人仍享有土地經(jīng)營權(quán)并有權(quán)以此向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系主體中的抵押權(quán)人僅限于金融機(jī)構(gòu)。除此之外，法律還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定，只有具有一定資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)才能成為抵押權(quán)人，這樣，不但能避免抵押人陷入高利貸的風(fēng)險(xiǎn)，還能切實(shí)保障抵押人的合法權(quán)益，徹底解決農(nóng)村“融資難”的困境。

(2)明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系的客體范圍。在構(gòu)建相關(guān)法律制度時(shí)，應(yīng)明確界定地上農(nóng)作物能否成為抵押關(guān)系的客體。在設(shè)定抵押時(shí)，抵押雙方必須簽訂書面的抵押合同。抵押合同是雙方意思表示一致的結(jié)果，鑒于此，地上農(nóng)作物能否作為抵押關(guān)系的客體，應(yīng)由雙方采取明示的方式進(jìn)行書面約定，這樣做完全符合民事立法的宗旨和價(jià)值取向，即最大化地體現(xiàn)當(dāng)事人的主觀意愿。

(3)健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。采取哪些方式有利于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定。多數(shù)學(xué)者主張，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式可以采用拍賣、變賣等方式，但不能采用折價(jià)這種方式。究其原因，金融機(jī)構(gòu)不具備進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。筆者認(rèn)為，隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的全面推行，金融機(jī)構(gòu)中，尤其是信托公司已經(jīng)開始嘗試土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)，并試圖建立“土地銀行”作為土地資源儲備中心[5]。由此可見，金融機(jī)構(gòu)完全可以憑借其強(qiáng)大的資源整合能力把折價(jià)后的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)融資和充分利用土地的目的。故從長遠(yuǎn)考慮，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)完全可以采取折價(jià)這種方式。

目前，有學(xué)者提出強(qiáng)制管理的實(shí)現(xiàn)方式，即通過委托他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償[6]。強(qiáng)制管理模式下，不改變抵押財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬，抵押人僅在一定期限內(nèi)喪失對抵押財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)，但仍保有土地承包權(quán)，符合當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)，有利于實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。

(4)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的相關(guān)問題應(yīng)予以明確。如果土地承包人為抵押人，那么在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，法律應(yīng)賦予集體經(jīng)濟(jì)其他組織成員享有優(yōu)先購買權(quán)；如果通過土地流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者為抵押人，原土地承包人和集體經(jīng)濟(jì)組織成員均享有優(yōu)先購買權(quán)。這有利于穩(wěn)定農(nóng)村現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)，保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。當(dāng)債務(wù)人到期不還債時(shí)，抵押權(quán)人可以通過拍賣等方式把土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)。此時(shí)，需構(gòu)建新的相關(guān)法律制度對再次獲得土地經(jīng)營權(quán)的新土地經(jīng)營者予以一定的限制，比如，新的土地經(jīng)營者享有的流轉(zhuǎn)期限以原承包期的剩余期限為上限；新的土地經(jīng)營者只能把土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，不能用于商業(yè)用途。

3.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度配套措施的構(gòu)建與完善

(1)建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易市場。為此,筆者認(rèn)為，首先，搭建健全的產(chǎn)權(quán)交易平臺。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，產(chǎn)權(quán)交易平臺充分發(fā)揮信息共享、政策答疑、糾紛解決等作用。面對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押市場的快速崛起，我國產(chǎn)權(quán)交易平臺已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，建設(shè)好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺對促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展意義非凡。其次，成立產(chǎn)權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)。由中介機(jī)構(gòu)代理抵押雙方辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)，這樣有利于實(shí)現(xiàn)交易雙方利益最大化，提高土地流轉(zhuǎn)效率、降低交易成本，促進(jìn)土地融資功能的高效實(shí)現(xiàn)。

(2)完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)制。自從2014年“中央一號文件”發(fā)布以來，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押正在如火如荼地開展，建立和完善價(jià)值評估體系是當(dāng)務(wù)之急。為此，筆者建議應(yīng)從以下四個(gè)方面構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)制：第一，由地方政府主導(dǎo)建立專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門的土地價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，要求土地評估過程必須做到科學(xué)、公正、合理。第二，評估人員專業(yè)化。逐步培養(yǎng)和打造高素質(zhì)評估隊(duì)伍，儲備評估人員專家?guī)?。第三，按照客觀、便捷、易操作的原則，制定公正的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)。第四，迅速開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。實(shí)踐中，如果用以抵押的土地四至邊界、具體位置不明，那么就無法對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行客觀地價(jià)值評估，在抵押和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)也會面臨很多困境、產(chǎn)生許多糾紛。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的開展，必然會為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(3)健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。農(nóng)村土地要素的市場化不是完全的自由放任，面對銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)戶的生存風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地抵押融資法律制度設(shè)計(jì)過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)須通過多邊利益保障機(jī)制加以防范和救濟(jì)[7]。一是由政府出資建立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款無法按時(shí)償還時(shí)，用抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金進(jìn)行償還，以解除金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂，激發(fā)其參與抵押的積極性。二是逐步引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。土地經(jīng)營者購買政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，作為其申請農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的必備條件之一。此外，土地經(jīng)營者在購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，第一受益人只能是貸款銀行。這樣既可以通過購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來分散土地經(jīng)營者的抵押風(fēng)險(xiǎn)，又可以降低銀行的貸款損失。三是引入商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)。當(dāng)土地經(jīng)營者找到擔(dān)保機(jī)構(gòu)為其提供擔(dān)保時(shí)，不但能消除金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂，還會使土地經(jīng)營者獲得更多的貸款，這樣有利于快速形成規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(4)完善農(nóng)村社會保障體系。目前，農(nóng)村社會保障制度存在管理混亂、資金不足、集體的支持力度小、保障意識薄弱等問題，因此需要建立一套完善的結(jié)合農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村社會保障體系[8]。首先，要以政府為主導(dǎo)，從養(yǎng)老、最低生活保障等方面盡快完善農(nóng)村社會保障體系。其次，要繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，優(yōu)化醫(yī)療保障享受條件，改變醫(yī)療基金的收交方式，盡快與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)接軌。再次，要?jiǎng)?chuàng)新多元化的養(yǎng)老模式，最大化地解決農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題?？偠灾?，通過完善農(nóng)村社會保障體系，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的建設(shè)目標(biāo)，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押工作的開展提供強(qiáng)有力的保障，促進(jìn)土地資源有效流轉(zhuǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

4 結(jié) 語

隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，允許農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押有利于破解農(nóng)村土地抵押融資困局，破解農(nóng)村地區(qū)缺乏有效抵押物的現(xiàn)實(shí)困境，解決農(nóng)民融資難的問題，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的推行面臨著諸多困境，比如，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式缺失、產(chǎn)權(quán)交易市場不完善、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全等?；谵r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的推行現(xiàn)狀，應(yīng)通過明晰農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系的主體范圍和抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式等逐步構(gòu)建相關(guān)法律制度，除此之外，還應(yīng)通過盡快建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易市場、構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)制等來逐步建立健全相關(guān)配套措施。今后，將立足于我國國情，不斷總結(jié)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)把其他國家最先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)納入我國土地經(jīng)營權(quán)抵押制度構(gòu)建之中，為順利推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度、破解農(nóng)村地區(qū)缺乏有效抵押物的現(xiàn)實(shí)困境、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和強(qiáng)有力的法律保障。