商藝涵

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違規(guī)、違法或者存在其他不當(dāng)?shù)穆殑?wù)行為致使社會(huì)資源受損的情況，需要依法提出檢察建議以督促行政機(jī)關(guān)在訴前進(jìn)行整改，如果行政機(jī)關(guān)不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行職責(zé)，那么檢察機(jī)關(guān)就會(huì)提起行政公益訴訟。截止到2020年7月1日，公益訴訟制度已經(jīng)開(kāi)展了3年，在此期間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件累計(jì)高達(dá)31萬(wàn)件，其中僅行政公益訴訟案件就有29萬(wàn)件。除此之外，檢察機(jī)關(guān)辦理的訴前程序案件超過(guò)27萬(wàn)件，累計(jì)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出26萬(wàn)件訴前檢察建議。最高人民檢察院第八監(jiān)察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列也充分肯定了檢察公益訴訟設(shè)置訴前程序的重要性。但是與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前階段的檢察監(jiān)督仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，亟須進(jìn)一步完善[1]。

一、行政公益訴訟訴前階段檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

(一)案件線索的來(lái)源受限

《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)屬于行政公益訴訟案件范圍的情形是行政公益訴訟案件的主要線索來(lái)源，也即檢察機(jī)關(guān)是獲取線索的唯一主體。該項(xiàng)規(guī)定明確了行政公益訴訟的案件線索源于檢察機(jī)關(guān)的公職行為，由此可以看出立法者制定該項(xiàng)條款的立法目的是為了防止檢察權(quán)的濫用，確保線索來(lái)源的合法性。但是該項(xiàng)規(guī)定也將其他便于發(fā)現(xiàn)線索或者有能力收集線索的社會(huì)主體排除在外，這不僅會(huì)降低其他社會(huì)主體參與行政公益訴訟案件的積極性，也會(huì)減少獲取行政公益訴訟案件線索的渠道，進(jìn)而導(dǎo)致線索來(lái)源受限。雖然檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中能夠獲取一定數(shù)量的公益訴訟案件線索，但是獲取線索的渠道和方式可能會(huì)受到外界因素的干擾，比如檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的專項(xiàng)督查活動(dòng)能夠在一定程度上預(yù)防公共利益的損害，但是專項(xiàng)活動(dòng)都有期限，且案件線索的來(lái)源受專項(xiàng)活動(dòng)頻率和范圍的限制，因而具有較大的隨機(jī)性。極有可能當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索時(shí)，社會(huì)利益已經(jīng)受到無(wú)可挽回的損害，而如果檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，那么行政公益訴訟將會(huì)陷入無(wú)法開(kāi)展的境地，這也與立法的本意相違背。此外，行政公益訴訟中涉及的公共利益雖然與公民沒(méi)有直接關(guān)系，但是又切實(shí)地影響每一位公民的日常生活。我國(guó)《憲法》第42條規(guī)定公民享有對(duì)國(guó)家工作人員違法失職行為的監(jiān)督權(quán)，而《行政訴訟法》卻并未將公民納入有權(quán)提供公益訴訟案件線索的主體中，即未肯定公民有提供行政公益訴訟線索的權(quán)利。在這種情況下，公民甚少會(huì)主動(dòng)提供行政公益訴訟有關(guān)線索，即使向有關(guān)部門提供也難以得到重視，且缺乏后續(xù)的保障機(jī)制，這不利于人民群眾對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)。

(二)檢察建議的設(shè)置不明

檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前，需要通過(guò)檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)對(duì)違規(guī)或者違法的行為進(jìn)行整改回復(fù)(試點(diǎn)期間規(guī)定的是一個(gè)月)，如果行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)糾正且尚未對(duì)社會(huì)資源造成不可挽回的損害，那么檢察機(jī)關(guān)就不再提起公益訴訟，反之則提起。但是由于我國(guó)法律對(duì)檢察建議的相關(guān)規(guī)定并不明確，故而導(dǎo)致檢察建議在實(shí)踐中存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。首先，檢察建議書的內(nèi)容不夠明確，既沒(méi)有指出具體的問(wèn)題，也未明確整改的方案。比如在(2018)吉2403行初44號(hào)案件中，延吉市檢察院向延吉市衛(wèi)計(jì)局發(fā)出延市檢行公建(2017)65號(hào)檢察建議書，建議延吉市衛(wèi)計(jì)局糾正違法行為，繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公共利益。又如在(2016)鄂1222行初41號(hào)案件中，通山縣人民檢察院認(rèn)為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局未責(zé)令當(dāng)事人將山林恢復(fù)原狀，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家生態(tài)資源遭到損害，遂向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局發(fā)送了檢察建議書，建議通山縣林業(yè)局規(guī)范執(zhí)法，積極履行森林資源的管理和監(jiān)督職責(zé)。這些檢察建議過(guò)于籠統(tǒng)抽象，沒(méi)有明確地指出行政機(jī)關(guān)的問(wèn)題所在，亦沒(méi)有系統(tǒng)地說(shuō)明行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何整改，不僅不利于行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤整改和職責(zé)履行，也不利于訴前程序的價(jià)值發(fā)揮。其次，檢察機(jī)關(guān)發(fā)送的部分檢察建議書中對(duì)行政機(jī)關(guān)的整改措施規(guī)定得過(guò)于詳細(xì)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)法自主決定整改方案，因而會(huì)出現(xiàn)對(duì)檢察建議置之不理、不予配合的情形。此外，部分檢察建議書的內(nèi)容可能會(huì)帶有命令性的語(yǔ)氣，使行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸心理，還有的檢察建議書的要求過(guò)于嚴(yán)苛，行政機(jī)關(guān)無(wú)法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，這些問(wèn)題都是由檢察建議的設(shè)置不明導(dǎo)致的。

(三)調(diào)查核實(shí)的權(quán)力有限

檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中是否存在違規(guī)、違法或者其他不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查取證的權(quán)力即調(diào)查核實(shí)權(quán)?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第三十三條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的工作方式，但是對(duì)行使的范圍和界限等規(guī)定不明。此外，法律規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)不得采取強(qiáng)制性措施進(jìn)行證據(jù)的調(diào)查核實(shí)，然而公益訴訟涉及的領(lǐng)域較廣，調(diào)查取證的難度更大，且對(duì)檢察人員的專業(yè)理論和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)要求更高，因而對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)而言這是全新的挑戰(zhàn)，這種限制性規(guī)定會(huì)直接影響檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作的順利進(jìn)行。法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前，必須要提供能夠證明因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的職責(zé)行為導(dǎo)致國(guó)家利益受損的證明材料。實(shí)踐中，由于現(xiàn)有的法律不能制約行政機(jī)關(guān)配合調(diào)查，所以部分行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的過(guò)程中不積極配合，導(dǎo)致調(diào)查工作變得異常被動(dòng)且進(jìn)度緩慢[2]。此外，民行部門在辦理行政公益訴訟的案件時(shí)，只能采取詢問(wèn)、檢查臺(tái)賬等柔性的調(diào)查措施，所以檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)證據(jù)的過(guò)程中通常需要依賴行政機(jī)關(guān)的配合，而現(xiàn)實(shí)情況卻是，即使行政機(jī)關(guān)、工作人員或者其他相關(guān)單位對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)不予配合，也沒(méi)有相應(yīng)的保障措施，這種柔性的調(diào)查權(quán)力會(huì)導(dǎo)致調(diào)查的手段單一且單薄，因而檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政公益訴訟的活動(dòng)中，遇到的最大的難題就是證據(jù)的調(diào)查核實(shí)[3]。

二、行政公益訴訟訴前階段檢察監(jiān)督的困境分析

(一)銜接機(jī)制未構(gòu)建，線索轉(zhuǎn)換不流暢

法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將能夠證明行政機(jī)關(guān)違規(guī)、違法或者其他不當(dāng)行為的案件線索和證據(jù)材料及時(shí)移送到辦理公益訴訟的相關(guān)部門，由此可以看出案件的證據(jù)材料是需要在檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的各部門之間移送的，但就目前而言，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部還不能準(zhǔn)確高效地完成案件線索的移送工作。主要原因有：首先，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟隊(duì)伍尚未成熟完備，檢察人員的能力和專業(yè)素養(yǎng)參差不齊，且不同辦案部門的人員對(duì)公益訴訟案件的理解程度也不一樣，這些都是制約公益訴訟案件線索材料準(zhǔn)確高效移送的原因。其次，檢察機(jī)關(guān)獲取的有關(guān)行政公益訴訟的案件線索主要來(lái)源于公訴部門的移交，而其他部門對(duì)行政公益訴訟的案件辦理缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在辦案過(guò)程中難免會(huì)遺漏相關(guān)的線索材料?？墒菣z察機(jī)關(guān)內(nèi)部的各個(gè)部門之間以及檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間尚未建立銜接平臺(tái)，因而導(dǎo)致案件線索轉(zhuǎn)換不暢。除此之外，行政機(jī)關(guān)通常會(huì)在第一時(shí)間掌握行為人危害公共利益的證據(jù)材料，而檢察機(jī)關(guān)卻很難掌握公益訴訟案件的第一手材料，同時(shí)基于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)也不會(huì)主動(dòng)把能證明自己違規(guī)、違法或者其他不當(dāng)履職行為的證據(jù)材料提交給檢察機(jī)關(guān)，所以檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的證據(jù)材料很難及時(shí)移送銜接。

(二)法律規(guī)定不明確，行政機(jī)關(guān)不配合

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)在訴前對(duì)行政機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督模式，能夠在訴前階段督促行政機(jī)關(guān)糾正不當(dāng)行為，促進(jìn)案件分流，進(jìn)而提高司法利用率。但是檢察建議在實(shí)踐中也存在著以下問(wèn)題：首先，法律并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)履行檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)。比如，在實(shí)踐中有企業(yè)違反相關(guān)規(guī)定排放廢棄物，對(duì)環(huán)境造成極大的損害，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)立即要求企業(yè)停止排放廢水和廢棄物，雖然企業(yè)表面上已經(jīng)停止對(duì)環(huán)境的侵害，但是背地里依然偷偷排污，這種情況下行政機(jī)關(guān)算是完全履行檢察建議了嗎？檢察建議作為行政公益訴訟的訴前必經(jīng)程序，它的內(nèi)容規(guī)定不明、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不清等問(wèn)題將直接影響行政機(jī)關(guān)的履職情況，影響檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督情況，進(jìn)而影響到社會(huì)公共利益，因而需要明晰檢察建議的履行標(biāo)準(zhǔn)。其次，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的依據(jù)是法律要求和系統(tǒng)內(nèi)部的工作規(guī)定，而不是依據(jù)檢察建議書的內(nèi)容要求，在檢察建議書中不應(yīng)該過(guò)于詳細(xì)地規(guī)定行政機(jī)關(guān)的履職方式，而應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)自行決定如何整改。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)在訴前階段對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式，其本身不具有終局性，這種靈活且柔性的監(jiān)督方式更能夠得到行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)配合，繼而在訴前糾正行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為。由于檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是上下級(jí)關(guān)系，所以檢察機(jī)關(guān)在檢察建議書中不應(yīng)該出現(xiàn)“警告”“批評(píng)”“命令”等內(nèi)容，否則行政機(jī)關(guān)在收到建議書后可能會(huì)置之不理，這也是檢察建議難落實(shí)的原因之一。此外，在一些專業(yè)化較強(qiáng)的公益訴訟案件中，比如生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等案件，行政機(jī)關(guān)更具有專業(yè)性，而檢察機(jī)關(guān)提出的建議可能不是解決該案件的最佳方案，抑或行政機(jī)關(guān)無(wú)法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成檢察建議的要求，這也是造成行政機(jī)關(guān)不配合，檢察建議難落實(shí)的重要原因。

(三)調(diào)查手段較柔性，監(jiān)督剛性需加強(qiáng)

雖然我國(guó)法律明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力，卻未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用范圍、具體流程和調(diào)查核實(shí)的對(duì)象拒不配合或者妨礙調(diào)查等方面的內(nèi)容，因而檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政公益訴訟工作的過(guò)程中，可能會(huì)存在畏難的心理。首先，行政機(jī)關(guān)與實(shí)施危害公共利益的行為人之間是管理與被管理的關(guān)系，在收集行為人損害公共利益的相關(guān)證據(jù)時(shí)較為便利。而檢察機(jī)關(guān)不能在第一時(shí)間取得這些證據(jù)材料，只能在提前介入公益訴訟的案件中或者案件已經(jīng)移送至檢察機(jī)關(guān)后才能獲取相關(guān)的案件材料,很多環(huán)境公益訴訟的案件還涉及專業(yè)術(shù)語(yǔ)和專業(yè)知識(shí)，這無(wú)疑加大了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的難度，因而證據(jù)的收集離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)的配合。而在實(shí)踐中，時(shí)常發(fā)生行政機(jī)關(guān)不理解甚至不配合的情況，這無(wú)疑加大了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的難度。而且，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)缺乏剛性，雖然在《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案指南》中規(guī)定了嚴(yán)重干擾檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的后果，但是在實(shí)踐中這種情形較少發(fā)生，通常情況下行政機(jī)關(guān)是消極應(yīng)對(duì)或者變相地拒絕配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)，所以該項(xiàng)規(guī)定并不能為檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)提供強(qiáng)有力的保障，如果行政機(jī)關(guān)不配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作，檢察機(jī)關(guān)依然沒(méi)有救濟(jì)措施[4]。

三、行政公益訴訟訴前階段檢察監(jiān)督的完善路徑

(一)積極拓寬案件線索的來(lái)源渠道

在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的背景下，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)建立“兩法銜接”的平臺(tái)分別從系統(tǒng)內(nèi)部和外部?jī)煞矫嫱貙挵讣€索的來(lái)源渠道，實(shí)現(xiàn)案件線索的信息共享。首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部建立行政公益訴訟案件線索的移送平臺(tái)，完善民行部門與其他部門案件線索的移送和共享機(jī)制。由于行政公益訴訟經(jīng)常會(huì)涉及專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)，如果檢察人員不掌握相關(guān)知識(shí)就不能準(zhǔn)確地獲得案件線索，對(duì)此可以邀請(qǐng)專家學(xué)者對(duì)檢察人員進(jìn)行專業(yè)的理論培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高檢察隊(duì)伍整體的專業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)還可以聘請(qǐng)相關(guān)專家為行政公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的咨詢專家，或者通過(guò)引入社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)解決行政公益訴訟案件中的專業(yè)性問(wèn)題。必要時(shí)可以將發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟的案件線索數(shù)量作為檢察考核的內(nèi)容之一，以此來(lái)激勵(lì)檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部銜接平臺(tái)的順利建設(shè)。其次，檢察機(jī)關(guān)在系統(tǒng)外部應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察委做好對(duì)接工作。監(jiān)察委在辦理貪污瀆職案中獲得的線索可以成為檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的主要線索來(lái)源，檢察機(jī)關(guān)可以構(gòu)建與監(jiān)察委的信息聯(lián)絡(luò)平臺(tái)。同時(shí)，行政檢察可以與行政執(zhí)法建立信息對(duì)接平臺(tái)，以便能夠分享行政機(jī)關(guān)獲取的第一手材料[5]。不僅如此，檢察機(jī)關(guān)還可以加強(qiáng)與公共資源領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)的交流，通過(guò)與環(huán)保部門、林業(yè)部門、國(guó)土部門等行政機(jī)關(guān)的溝通和聯(lián)系，了解行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常遇到的難點(diǎn)和盲點(diǎn)，從而拓寬案件線索的來(lái)源。最后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織和全體公民積極參與到保護(hù)公共資源的行列中，對(duì)有損公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)違規(guī)、違法或者不作為的行為進(jìn)行檢舉控告，或者通過(guò)信訪、網(wǎng)上郵件或者官方服務(wù)平臺(tái)等渠道提供有關(guān)公益訴訟案件的線索。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該與社會(huì)群眾保持良好的溝通，為其提供便捷的提供線索的渠道，促使群眾發(fā)現(xiàn)社會(huì)資源遭到破壞時(shí)，能夠及時(shí)提供線索，更大程度地保護(hù)社會(huì)公共利益，這也符合立法的初衷。

(二)明確規(guī)范檢察建議的設(shè)置

在檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴訟之前設(shè)置前置程序是十分合理且有必要的，這不僅能夠讓行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并主動(dòng)糾正自己的錯(cuò)誤行為，還能夠避免提起行政公益訴訟，節(jié)省司法資源。因而必須明確規(guī)范檢察建議的設(shè)置，增強(qiáng)檢察建議的效力，以便將前置程序的價(jià)值發(fā)揮到最大化[6]。首先，要規(guī)范檢察建議的內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)發(fā)送的檢察建議書不僅應(yīng)該包含公共利益受損的具體情況，還應(yīng)該包括行政行為違法認(rèn)定的事實(shí)材料，所以應(yīng)當(dāng)保證檢察建議內(nèi)容的全面性和完整性[7]。此外，檢察機(jī)關(guān)要在檢察建議中明確指出行政機(jī)關(guān)的問(wèn)題和需要整改的內(nèi)容，并嚴(yán)格落實(shí)后續(xù)的監(jiān)督職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書后仍然消極整改，或者置之不理，那么檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)提起行政公益訴訟，糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。

需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)而不是對(duì)其下命令，所以檢察建議中不能出現(xiàn)“命令”“批評(píng)”等字樣。檢察建議只需要寫明行政機(jī)關(guān)違規(guī)、違法或者不作為的事實(shí)材料以及違反的相關(guān)規(guī)定說(shuō)明，讓行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行職責(zé)、自行糾錯(cuò)，這才是檢察建議在訴前程序應(yīng)該發(fā)揮的價(jià)值。其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)以下三要件明確行政機(jī)關(guān)是否履行檢察建議：第一，行政機(jī)關(guān)是否及時(shí)發(fā)現(xiàn)并且制止行為人損害公共利益的行為；第二，是否發(fā)生了公共利益被損害的既定事實(shí)；第三，如果已經(jīng)發(fā)生行為人損害公共利益的既定事實(shí)，那么行政機(jī)關(guān)是否窮盡行政手段去保護(hù)公共利益或者處罰行為人。根據(jù)這三個(gè)要件判定行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有法定職責(zé)，是否履行了法定職責(zé)，并在檢察建議書送達(dá)后判定行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)。最后，要增強(qiáng)檢察建議的效力。近年來(lái)，許多學(xué)者主張通過(guò)將檢察建議令狀化來(lái)增強(qiáng)檢察建議的效力。所謂檢察令狀就是具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律文書，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)向被監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)送檢察令狀來(lái)強(qiáng)制其履行職責(zé)或者停止侵害行為[8]。除此之外，惠州市檢察院為了更好地完成檢察建議的工作，成立了專門的檢察建議工作室，并接受人大和政協(xié)委員等對(duì)其工作的監(jiān)督。這些提議和實(shí)踐做法為我國(guó)檢察建議的改進(jìn)方向提供了參考。

(三)有效強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)的剛性

雖然檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中行使調(diào)查核實(shí)權(quán)是在訴前程序階段，但是訴前程序也屬于行政公益訴訟的一部分，而且調(diào)查核實(shí)權(quán)是后續(xù)程序的基礎(chǔ)，所以應(yīng)當(dāng)有效強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性?！缎姓V訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力，而且檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查證據(jù)的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)和個(gè)人有配合協(xié)作的義務(wù)，并且規(guī)定了拒絕或者妨礙的懲治措施。行政公益訴訟中經(jīng)常會(huì)涉及環(huán)境與資源領(lǐng)域，這些領(lǐng)域中需要收集的證據(jù)通常需要較強(qiáng)的專業(yè)性，因此應(yīng)當(dāng)提升辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和搜證能力，把握調(diào)查取證工作的重點(diǎn)，因?yàn)樽C據(jù)的質(zhì)量往往決定著案件的走向。對(duì)于公益訴訟中涉及的專業(yè)知識(shí)，可以邀請(qǐng)專業(yè)學(xué)者參與到檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證中，同時(shí)也可以邀請(qǐng)專業(yè)學(xué)者到檢察機(jī)關(guān)開(kāi)辦講座或?qū)ぷ魅藛T進(jìn)行培訓(xùn)輔導(dǎo)，提升辦案人員的專業(yè)素養(yǎng)，提升調(diào)查取證的能力[9]。此外，應(yīng)當(dāng)適度放寬對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的限制，同時(shí)要制定配套措施，包括適用的條件、具體的措施、實(shí)施流程以及監(jiān)督手段等等。調(diào)查取證工作的展開(kāi)作為連接訴前與訴訟的重要節(jié)點(diǎn)，是保證檢察機(jī)關(guān)工作順利推進(jìn)的前提，因而應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)?、有限制性地賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，這樣有利于提高檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證效率,防止檢察機(jī)關(guān)因?yàn)槿∽C難而無(wú)法督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

四、結(jié)語(yǔ)

在行政公益訴訟中，每個(gè)案件都要經(jīng)過(guò)訴前程序的篩查，檢察機(jī)關(guān)從調(diào)查案件到向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其違規(guī)、違法或者不作為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改，這些都是對(duì)公益訴訟案件的監(jiān)督，只有符合條件的案件才能最終進(jìn)入訴訟程序，因而檢察監(jiān)督在行政公益訴訟的訴前階段起到了至關(guān)重要的作用，它不僅能夠節(jié)約司法資源，還能最大程度地保護(hù)集體資源。然而實(shí)踐中存在的諸多現(xiàn)實(shí)困境阻礙了訴前檢察監(jiān)督價(jià)值的發(fā)揮，因而需要在立足行政公益訴訟現(xiàn)狀的前提下，拓寬檢察機(jī)關(guān)獲取行政公益訴訟案件的線索來(lái)源渠道，明晰檢察建議的設(shè)置問(wèn)題，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性效果，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有效統(tǒng)一，切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中的訴前監(jiān)督價(jià)值[10]。