余健明　林欽榮

摘要：當(dāng)前我國瀆職侵權(quán)犯罪處于高發(fā)、頻發(fā)階段，加大瀆職侵權(quán)犯罪打擊力度，減少犯罪黑數(shù)至關(guān)重要。本文從反瀆職侵權(quán)案件的辦案思維和理念入手，對建立全方位案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制的重要性，及建立健全相關(guān)辦案銜接制度，讓線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制發(fā)揮最好的效果進(jìn)行分析，并進(jìn)一步探討了瀆職侵權(quán)案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制的建立問題。

關(guān)鍵詞：瀆職侵權(quán) 犯罪黑數(shù) 案件線索 協(xié)助機(jī)制

長期以來，檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門一直面臨著“三難一大”的問題，即發(fā)現(xiàn)難、查證難、處理難和阻力大，制約了瀆職侵權(quán)工作的深入開展。案件線索“發(fā)現(xiàn)難”直接削弱了檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)法律監(jiān)督的法治機(jī)能。近年來，廣東省檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門深入貫徹落實(shí)中辦發(fā)[2010]37號文，在辦案中積極探索，轉(zhuǎn)變辦案思維與模式，建立案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，改變了以往“坐等”線索的被動局面，案件數(shù)量逐年上升，有力地推動了反瀆職侵權(quán)工作的高位和良性發(fā)展?？偨Y(jié)起來，主要有以下幾點(diǎn)做法。

一、轉(zhuǎn)變辦案思維和理念，深刻認(rèn)識建立案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制的必要性和重要性

（一）減少犯罪“黑數(shù)”，有利于推動反瀆職侵權(quán)工作高位發(fā)展

犯罪黑數(shù)（Daek figure of Crime），又稱犯罪暗數(shù)，是指一個國家或地區(qū)一定時期內(nèi)，社會上已經(jīng)發(fā)生，但由于諸多原因并未被司法機(jī)關(guān)獲知或者沒有被納入官方犯罪統(tǒng)計之中的刑事犯罪案件。[1]當(dāng)前瀆職侵權(quán)犯罪處于高發(fā)、頻發(fā)階段，由于案件線索發(fā)現(xiàn)難，我們所查辦的犯罪數(shù)與實(shí)際發(fā)案數(shù)存在著巨大的差距，犯罪黑數(shù)大。解決案件發(fā)現(xiàn)難和減少瀆職侵權(quán)犯罪黑數(shù)的有效途徑是建立案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制。瀆職侵權(quán)犯罪案件線索的來源，主要有群眾舉報、單位舉報、犯罪嫌疑人投案自首、行政執(zhí)法部門移送、上級和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)交辦，以及偵查人員自行發(fā)現(xiàn)。[2]近年來，我省檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門認(rèn)識到主動發(fā)現(xiàn)線索在反瀆辦案工作中的重要性，通過轉(zhuǎn)變辦案思維和模式，建立案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，保持反瀆職侵權(quán)工作辦案數(shù)量的“規(guī)模化”，實(shí)現(xiàn)工作的良性發(fā)展。

（二）遵循犯罪規(guī)律，有利于發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)犯罪線索

瀆職侵權(quán)犯罪具有復(fù)雜性、隱秘性和專業(yè)性的特點(diǎn)，其涉及的法律法規(guī)多、領(lǐng)域廣，技術(shù)性、專業(yè)性和政策性強(qiáng)，“行外人”一般不容易掌握這些行業(yè)法規(guī)和政策的底線，造成瀆職侵權(quán)犯罪一般難以被人發(fā)現(xiàn)。而破解這一難題，最主要的手段是發(fā)揮主觀能動性，建立案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，對行業(yè)性、系統(tǒng)性的瀆職犯罪進(jìn)行研究，“運(yùn)用系統(tǒng)分析的方法，對行業(yè)執(zhí)法運(yùn)作規(guī)律、特點(diǎn)、具體環(huán)節(jié)及相關(guān)的事項(xiàng)加以分析，從中發(fā)現(xiàn)線索，并以此類推，在其他領(lǐng)域及其他縣市發(fā)現(xiàn)類似線索”，[3]從而掌握犯罪規(guī)律，提高反瀆干警發(fā)現(xiàn)線索的能力。

（三）符合當(dāng)前反腐敗形勢，及時回應(yīng)廣大人民群眾重大關(guān)切

近年來，瀆職侵權(quán)犯罪有著愈演愈烈的趨勢，尤其是在一些民生領(lǐng)域如食品藥品安全、社會保障、安全生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、執(zhí)法司法、生態(tài)環(huán)境、民生工程等領(lǐng)域的瀆職侵權(quán)犯罪，侵犯了廣大人民群眾的切身利益，反映非常強(qiáng)烈，有的甚至引起大規(guī)模的群體上訪、信訪或群體性事件，削弱黨和政府在人民群眾中的威信，進(jìn)而危害國家政權(quán)。因此，面對新形勢，檢察機(jī)關(guān)要深入貫徹黨中央的反腐敗精神，建立案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，加大懲治反瀆職侵權(quán)犯罪，切實(shí)保障廣大人民群眾利益。我省檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門圍繞群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，圍繞涉農(nóng)惠農(nóng)的專項(xiàng)資金項(xiàng)目的發(fā)放情況，有針對性的進(jìn)行核查，回應(yīng)廣大人民群眾重大關(guān)切，有力地保障了國家和省各項(xiàng)惠農(nóng)資金的有效落實(shí)。

二、注重“內(nèi)聯(lián)外合”，建立全方位的案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制

為全面探索建立案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，我們創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立健全了內(nèi)部與外部的協(xié)作機(jī)制，通過“內(nèi)聯(lián)外合”和創(chuàng)新偵查方法和模式，不斷提高發(fā)現(xiàn)線索的能力與水平。

（一）建立案件信息情報機(jī)構(gòu)

當(dāng)前大部分基層反瀆職侵權(quán)局還沒有建立專門的反瀆職侵權(quán)犯罪偵查指揮中心，這與犯罪高發(fā)和多發(fā)的態(tài)勢不匹配，不利于情報信息的收集與資源的整合，不利于案件線索的發(fā)現(xiàn)，更不利于案件的偵查與突破。因此，根據(jù)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況，廣東省院反瀆職侵權(quán)局設(shè)立了相對獨(dú)立的偵查指揮指導(dǎo)科，通過加強(qiáng)與相關(guān)行政執(zhí)法部門的溝通與協(xié)調(diào)，將行政執(zhí)法相關(guān)部門已經(jīng)形成的信息系統(tǒng)集中管理，以各種數(shù)據(jù)為載體，逐步建立起全面、系統(tǒng)、規(guī)范、安全的瀆職犯罪偵查信息平臺，拓寬反瀆職侵權(quán)部門的線索來源。

（二）建立案件線索主動搜集協(xié)作機(jī)制

一是建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的協(xié)作配合制度。積極與公訴、偵查監(jiān)督、民行、反貪、控審等部門建立聯(lián)系制度，借助這些業(yè)務(wù)部門接觸案件、審閱案件及時發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)案件線索，從不正常的執(zhí)法現(xiàn)象背后發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人的蛛絲馬跡，多方面多角度挖掘線索，定期召開座談會，對有可能發(fā)生瀆職侵權(quán)犯罪問題的執(zhí)法情況進(jìn)行排查。如針對偵查監(jiān)督部門所掌握的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案的案件是否存在徇私枉法問題進(jìn)行排查，發(fā)現(xiàn)線索。

二是加強(qiáng)與外部的協(xié)作與配合，建立檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制。近年來，我們主動加強(qiáng)與行政管理、行政執(zhí)法和公安、法院、紀(jì)檢監(jiān)察、審計等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門的溝通協(xié)作，建立健全情況通報、信息共享、線索移送、協(xié)調(diào)調(diào)查等制度，積極推動行政執(zhí)法與刑事司法銜接，建立起暢通、快捷的案件線索移送和反饋制度。另外，我們還加強(qiáng)與人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士的聯(lián)系，通過他們的視察、考察、評議和檢查等活動，獲取瀆職犯罪線索；加強(qiáng)與新聞機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與協(xié)作，注意從人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題中發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪的線索。

（三）建立重大事件、責(zé)任事故同步介入調(diào)查機(jī)制，發(fā)現(xiàn)案件線索

為應(yīng)對頻繁發(fā)生的重大事件和責(zé)任事故，廣東省院反瀆職侵權(quán)局專門設(shè)立了的重大責(zé)任事故調(diào)查科，注重主動出擊，積極介入重大生產(chǎn)安全事故、重大食品藥品安全事件、重大環(huán)境污染事件、重大危害國土資源案件和重大工程建設(shè)，加強(qiáng)案件的調(diào)查工作，從中發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)犯罪線索。

（四）注重通過創(chuàng)新偵查辦案方式、方法發(fā)掘線索

一是在偵查辦案中，注意深挖案中案，從中發(fā)現(xiàn)案件線索，擴(kuò)大戰(zhàn)果。辦案中發(fā)現(xiàn)“案中案”是拓展案源的有效途徑。二是注重運(yùn)用“系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)”的方法，結(jié)合已立案查處的典型案例，對具有區(qū)域性、系統(tǒng)性的類案進(jìn)行分析，在掌握瀆職犯罪規(guī)律的基礎(chǔ)上，多途徑收集線索情況，主動出擊查辦行業(yè)瀆職犯罪案件。三是創(chuàng)新偵查方法，依托“前案”發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪線索。對于一些瀆職侵權(quán)犯罪必須以前案為前提，要查處這類犯罪往往更為隱秘，需要創(chuàng)新偵查方法，才能發(fā)現(xiàn)線索。我省檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門對這類犯罪大膽探索“并案偵查”和“以事立案”的偵查模式，對相關(guān)事實(shí)先行查清后，再找出行政執(zhí)法存在的瀆職侵權(quán)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵責(zé)任人員，提高發(fā)現(xiàn)線索的能力，增加發(fā)現(xiàn)瀆職線索的概率。

（五）加強(qiáng)案例匯編，從案例匯編中發(fā)現(xiàn)犯罪線索

瀆職侵權(quán)犯罪的犯罪行為具有一定的共性，我們通過省院編發(fā)案例，及時掌握瀆職侵權(quán)犯罪行為動態(tài)，從外地查處案件中發(fā)現(xiàn)管理機(jī)制上存在的問題，從中挖掘?yàn)^職侵權(quán)犯罪線索。廣東省院反瀆職侵權(quán)局早在2010年通過選擇國土、國資委、法院、規(guī)劃、城管、林業(yè)、衛(wèi)生、公安、重大事故等易發(fā)領(lǐng)域、行業(yè)的瀆職侵權(quán)犯罪21個典型案例，運(yùn)用系統(tǒng)分析方法將查辦的窩案串案，匯編成冊，下發(fā)到全省各地，讓干警從成功的經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)查辦瀆職侵權(quán)犯罪案件的方法，以利于全省各地從各行業(yè)的案例中尋找案件線索。

三、建立健全相關(guān)辦案銜接制度，讓線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制發(fā)揮最好的效果

為了讓案件線索主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制發(fā)揮最好的效果，我省檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門還建立健全了相關(guān)配套工作制度。

（一）建立信息聯(lián)絡(luò)員制度

首先，為了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的情報信息，我們加強(qiáng)對易發(fā)瀆職侵權(quán)犯罪的部門，如國土、環(huán)保、水利、林業(yè)、住房建設(shè)、稅務(wù)、質(zhì)檢等部門的行政審批權(quán)限、廉政風(fēng)險點(diǎn)、相關(guān)行業(yè)業(yè)務(wù)知識等情報信息的了解，在上述單位選擇紀(jì)檢部門的紀(jì)檢專員作為信息聯(lián)絡(luò)員，加強(qiáng)聯(lián)系，采用穩(wěn)妥有效的聯(lián)系方式獲取線索。其次，為準(zhǔn)確快速了解當(dāng)前社會熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題和重大責(zé)任事故，我們加強(qiáng)與各大新聞媒體的溝通協(xié)作，除了定期召開新聞發(fā)布會，還在一些重要媒體設(shè)立媒體聯(lián)絡(luò)員，吸收記者作為檢察機(jī)關(guān)的信息員。再次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢務(wù)信息聯(lián)絡(luò)員。我們在鎮(zhèn)街有派出檢察機(jī)構(gòu)的檢察院，建議基層檢察機(jī)關(guān)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所設(shè)立工作聯(lián)系點(diǎn)，建立聯(lián)系制度，聘請各鎮(zhèn)司法所所長作為檢察機(jī)關(guān)的信息聯(lián)絡(luò)員，實(shí)行信息共享、業(yè)務(wù)互動，拓寬檢察機(jī)關(guān)的舉報線索渠道。

（二）建立科學(xué)的案件線索評估和管理機(jī)制

設(shè)立專人負(fù)責(zé)對線索的管理工作，建立檢察機(jī)關(guān)瀆職侵權(quán)犯罪線索信息庫，管理、協(xié)調(diào)、調(diào)配犯罪線索的初查工作。對于線索中比較模糊不宜初查或查處時機(jī)不成熟的，暫時存儲，繼續(xù)收集有關(guān)信息，待線索清楚或時機(jī)成熟后再及時查處。加強(qiáng)對案件線索的分析評估和跟蹤指導(dǎo)，充分利用督辦、參辦、交辦等形式，提高線索成案的幾率。

（三）培養(yǎng)專業(yè)性反瀆職侵權(quán)干警，提高其發(fā)現(xiàn)線索的能力

一是培養(yǎng)反瀆職侵權(quán)干警偵查的專業(yè)性，打造行業(yè)的“專才”，提高反瀆干警發(fā)現(xiàn)案件線索的能力。近年來，廣東省檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門著力培養(yǎng)專業(yè)化人才，根據(jù)管轄案件性質(zhì)及所涉領(lǐng)域的不同，將刑法規(guī)定的44個罪名所涉領(lǐng)域進(jìn)行分解，在國土、規(guī)劃、水利、環(huán)保、經(jīng)信委、發(fā)改委、法院、公安等重點(diǎn)行業(yè)設(shè)立專門研究人員，對各行業(yè)的工作性質(zhì)、程序及相關(guān)職能進(jìn)行全面了解，對行業(yè)發(fā)生的案例進(jìn)行深入分析，總結(jié)案發(fā)的特點(diǎn)、案發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)等規(guī)律，找出可能產(chǎn)生瀆職侵權(quán)犯罪的環(huán)節(jié)，不斷提高反瀆干警的專業(yè)化水平。二是培養(yǎng)反瀆干警發(fā)現(xiàn)線索的敏感意識。我們積極發(fā)揮干警的主觀能動性，變“等米下鍋”為“找米下鍋”，主動出擊，瞄準(zhǔn)熱點(diǎn)，利用各種社會關(guān)系、從報紙、電視等新聞媒體報道的熱點(diǎn)社會問題、注意從群眾茶余飯后的談資中收集犯罪線索，摸排線索，廣辟案源。

（四）建立相應(yīng)的激勵機(jī)制

為提高反瀆干警主動發(fā)現(xiàn)線索的積極性，我們制定自行發(fā)現(xiàn)和自行搜索犯罪線索信息的獎勵制度，把反瀆干警履行這一職能作為年度評優(yōu)評先的一個依據(jù)，通過考核激勵機(jī)制發(fā)動干警深入社會憑借熟人、朋友和工作關(guān)系尋找摸查線索。另外，我們還通過移交線索回復(fù)制度，對公訴、偵查監(jiān)督、民行等主要業(yè)務(wù)部門移交的線索情況進(jìn)行及時回復(fù)，鼓勵干警在工作中主動發(fā)現(xiàn)和移送瀆職侵權(quán)案件線索，暢通案件線索保障渠道。

注釋：

[1]康樹華、王岱、馮樹梁：《犯罪學(xué)大辭書》，甘肅人民出版社1995年出版，第214頁。

[2]吳運(yùn)廣、任紅梅：《瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪案件線索發(fā)現(xiàn)難的原因及應(yīng)對》，載《公安與法》2012年第10期。

[3]王淵：《破解瀆職侵權(quán)犯罪“三難一大”頑癥有良方》，載《人民檢察》2010年第4期。