李文華，王鵬森,周利海

（1.昆明城市學(xué)院，云南 昆明 650000；2.云南云滇律師事務(wù)所，云南 昆明 650000；3.浙江五洋聯(lián)合律師事務(wù)所，浙江 上虞 312000 ；4.河北環(huán)境工程學(xué)院，河北 秦皇島 066102）

法治是實(shí)施國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，而農(nóng)村法治建設(shè)恰是法治中國建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。在依法治國的大背景下，鄉(xiāng)村法治的關(guān)鍵在于健全基層公共法律服務(wù)體系，2020年3月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》提出“進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村法律顧問工作，落實(shí)一村一法律顧問制度”?！耙淮逡环深檰枴敝贫仁峭七M(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要舉措，為農(nóng)村法律服務(wù)短缺問題提供了解決思路，補(bǔ)齊了鄉(xiāng)村治理中的法治短板，[1]引導(dǎo)村民運(yùn)用法治思維解決實(shí)際問題。運(yùn)用法治思維和法治方式創(chuàng)新基層社會(huì)治理的能力，健全“一村一法律顧問”制度成為各級(jí)政府面臨的一項(xiàng)艱巨和緊迫的任務(wù)。

一、“一村一法律顧問”制度在鄉(xiāng)村法治建設(shè)中的意義

1.滿足農(nóng)村法律服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求

“一村一法律顧問”制度是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇，有利于滿足農(nóng)村法律服務(wù)的實(shí)際需求。鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，家長里短，生產(chǎn)生活中難免有些磕磕絆絆。通過實(shí)施農(nóng)村法律顧問制度，推動(dòng)法律服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸，促進(jìn)基層民主法治建設(shè)，為農(nóng)民提供有效的法律咨詢和援助，能夠使很多矛盾糾紛在法律的框架內(nèi)得到和平、有效的解決，避免上訪、聚眾鬧事等情緒化的解決方式，有力地促進(jìn)了農(nóng)村基層的和諧與穩(wěn)定。

2.為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供支持和保障

農(nóng)村是我國法治建設(shè)的重要陣地，沒有農(nóng)村的法治化，我國法治社會(huì)建設(shè)是不完整的。各地在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中會(huì)遇到許多困難與問題，需要法律、法規(guī)為其保駕護(hù)航。隨著鄉(xiāng)村振興的不斷開展，村民各項(xiàng)利益訴求不斷多元化，但目前農(nóng)村地區(qū)因種種原因“依法辦事”還面臨諸多不便，特別是遇到突發(fā)狀況、緊急事件時(shí)仍舊會(huì)遭遇“求助無門”的尷尬。法律顧問制度的實(shí)踐探索，不僅向農(nóng)民提供法律咨詢等服務(wù)，同時(shí)也為村委會(huì)提供服務(wù)，引導(dǎo)群眾依法有序表達(dá)訴求，帶動(dòng)基層干部依法化解基層矛盾糾紛，維護(hù)基層的社會(huì)穩(wěn)定。

3.為提升基層社會(huì)治理注入新動(dòng)力

社區(qū)（村居）是社會(huì)治理的基本單元，村（社區(qū)）治理在社會(huì)治理中起著基礎(chǔ)性作用。[2]在“一村一法律顧問”制度實(shí)施后，農(nóng)民在遇到矛盾糾紛，可尋求法律顧問的幫助，征求專業(yè)的法律意見，及時(shí)補(bǔ)齊了鎮(zhèn)、村兩級(jí)法律服務(wù)力量薄弱的短板，既為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，又幫助鎮(zhèn)、村兩級(jí)解決了矛盾糾紛工作中遇到的困難和實(shí)際問題?；橐黾彝?、人生損害、追償報(bào)酬、宅基地糾紛或鄰里糾紛、拆遷補(bǔ)償糾紛等，在“村法律顧問”的協(xié)助下進(jìn)行調(diào)解，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，使農(nóng)戶享受法律服務(wù)，對(duì)于基層社會(huì)治理產(chǎn)生了積極促進(jìn)作用。

二、 “一村一法律顧問”制度建設(shè)存在困境

社會(huì)治理在基層，村和社區(qū)是基層建設(shè)的“最小單元”，“一村一法律顧問”工作的開啟，逐步創(chuàng)新構(gòu)建“有限政府、群眾主體、公眾參與、社會(huì)協(xié)同”的基層治理新模式，推動(dòng)公共法律服務(wù)向基層延伸，并且在全國遍地開花，但這種政府行使權(quán)力、配置資源的制度在推行過程中難免存在各種困擾。

1.基層法律服務(wù)力量不足

“一村一法律顧問”均由具備一定條件的律師、基層法律服務(wù)工作者、司法所工作人員擔(dān)任，且這些人中以律師和法律服務(wù)者為主，同時(shí)顧問律師往往擔(dān)任幾個(gè)村的法律顧問，導(dǎo)致來訪電話的激增，但因律師在開庭或接待當(dāng)事人時(shí)，往往不能及時(shí)對(duì)村民提出的問題進(jìn)行很好的解答，使得村民對(duì)法律顧問的態(tài)度產(chǎn)生誤解。鄉(xiāng)村法律顧問服務(wù)對(duì)象多樣，服務(wù)內(nèi)容豐富，但律師的職業(yè)特點(diǎn)是以開展執(zhí)業(yè)活動(dòng)獲取生活收入，而目前接待群眾電話來訪業(yè)務(wù)占咨詢業(yè)務(wù)的很大比例，這種性質(zhì)的公益服務(wù)任務(wù)量過大，這必然就導(dǎo)致他們?cè)诰ι想y以兼顧。

2.法律服務(wù)質(zhì)量不高

當(dāng)前鄉(xiāng)村法律顧問要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村改革和發(fā)展中出現(xiàn)的法律問題，比如“兩委”選舉、土地林地承包經(jīng)營、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村環(huán)境污染、宅基地置換等等，但目前很多地區(qū)村（社區(qū)）法律顧問工作參與糾紛化解、合同審查、財(cái)產(chǎn)繼承等“精細(xì)化”服務(wù)程度不夠，目前還停留在發(fā)放法治宣傳資料、提供法律咨詢等“粗放型”服務(wù)。個(gè)別法律服務(wù)工作者一年代理案件不超10件，與執(zhí)業(yè)律師相比自身法律業(yè)務(wù)知識(shí)不強(qiáng)，有時(shí)工作開展起來捉襟見肘，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不高。實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分村法律顧問存在著工作不盡責(zé)等情況，敷衍、搪塞村民的法律咨詢，但同時(shí)又缺乏量化考核標(biāo)準(zhǔn)，存在“干多干少一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣”現(xiàn)象。

3.法律資源分布不均衡

從目前法律資源分布來看，中心城區(qū)與縣域之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間法律服務(wù)資源分布極不平衡，絕大多數(shù)律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)或執(zhí)業(yè)律師在城區(qū)辦公，僅有極少數(shù)的律師所或者法律服務(wù)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，再加上律師的工作時(shí)間緊張，而為偏遠(yuǎn)山村提供法律服務(wù)的成本往往更高，但偏遠(yuǎn)地區(qū)能夠提供的財(cái)政支持反而較少，導(dǎo)致法律服務(wù)很難做到全覆蓋，或是有的村即便有法律顧問但往往“顧而不問”，村 (社區(qū)) 法律顧問工作很難滿足基層群眾對(duì)法律服務(wù)的需求，這已成為推廣落實(shí)“一村一法律顧問”制度的一個(gè)瓶頸。

4.宣傳的力度不夠

在“一村一法律顧問”制度的實(shí)施過程中，村委會(huì)的意志表達(dá)與自由選擇受到較大限制，[3]這就有可能導(dǎo)致村委會(huì)不重視、不了解法律顧問的工作，部分村委會(huì)工作人員根本不了解法律顧問職責(zé)、作用；另外，村委會(huì)自身不重視，導(dǎo)致了各村或者社區(qū)對(duì)法律顧問的宣傳力度不夠，盡管村委會(huì)里有本村法律顧問的介紹，但村民里有很大一部分村民依然不了解該項(xiàng)制度，筆者通過隨機(jī)走訪發(fā)現(xiàn)，甚至很多地區(qū)并未推行法律顧問公示牌上墻工作，很多村民不了解本村的法律顧問的姓名、聯(lián)系方式等。致使本村和村民在需要法律知識(shí)時(shí)，沒有得到及時(shí)的援助。

5.缺乏資金保障

“一村一法律顧問”制度的保障機(jī)制不僅包括政府財(cái)政支撐，為法律顧問工作提供經(jīng)費(fèi)支持，還包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保障以及相關(guān)人員配備等。其本質(zhì)是政府通過向法律工作者購買服務(wù)，向基層組織和群眾提供的一種公共服務(wù)，現(xiàn)階段由于法律顧問服務(wù)范圍較大，個(gè)別村由于財(cái)政緊張支付顧問費(fèi)用存在不及時(shí)和少支付的情況，但根據(jù)職責(zé)，村法律顧問承擔(dān)著大量的工作，個(gè)別服務(wù)村路途遙遠(yuǎn)、法律顧問工作者的時(shí)間有限、吃飯作息均不太方便，導(dǎo)致工作開展力度不夠，難免僅僅限于完成任務(wù)，部分工作流于形式，法律顧問工作者的積極性僅靠政治思想覺悟維持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、“一村一法律顧問”制度完善

1.建立長效機(jī)制

由于作為農(nóng)村法律顧問的律師和其他法律服務(wù)者都工作在城鎮(zhèn)，與農(nóng)村相隔甚遠(yuǎn)，溝通互動(dòng)過程中會(huì)產(chǎn)生諸多不便，為保證法律顧問工作暢通有效的開展，必須要建立農(nóng)村法律顧問的有效工作機(jī)制，各地應(yīng)根據(jù)本地農(nóng)村的實(shí)際情況從制度上保障法律顧問長效工作機(jī)制，使顧問工作能夠開展，真正落到實(shí)處，做到“有顧有問”。

2.加強(qiáng)村法律顧問人員的培養(yǎng)、遴選

一要培養(yǎng)立足農(nóng)村法律服務(wù)的基層法律工作者，錄用一批具備法律專業(yè)知識(shí)和素養(yǎng)的專業(yè)性人才去農(nóng)村鍛煉，把基層法律工作者打造成農(nóng)村法律服務(wù)的主力軍，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建法律服務(wù)所，接待前來咨詢的群眾。[4]二要健全法律顧問的遴選機(jī)制。遴選駐村法律顧問，一定要選派熟悉地方風(fēng)俗習(xí)慣和風(fēng)土人情的法律意識(shí)強(qiáng)和的具有調(diào)解能力人員作為法律顧問，一定要把是否了解農(nóng)村工作作為一大標(biāo)準(zhǔn)。

3.提高村委會(huì)重視

“一村一法律顧問”工作的開展確實(shí)需要村委的配合，村委要重視一村一法律顧問的工作，加大政策的宣傳認(rèn)識(shí)，要讓更多的人知道此項(xiàng)工作的惠民性和便利性。對(duì)于路途遙遠(yuǎn)且地理環(huán)境艱苦的鄉(xiāng)村，可以對(duì)負(fù)責(zé)該村的法律顧問增加補(bǔ)貼，提前和村委溝通好時(shí)間，增加工作效率。

4.做好報(bào)酬激勵(lì)

鄉(xiāng)村法律顧問作為政府的一項(xiàng)惠民工程，帶有公益性，鄉(xiāng)村法律顧問的公益性不是指律師服務(wù)的無償性，政府必須要有經(jīng)費(fèi)保障。而有的聯(lián)系村點(diǎn)地處偏遠(yuǎn)，上門服務(wù)時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本較高，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施不健全、一些必要的宣傳品等多需要資金的支持。地方政府應(yīng)根據(jù)地方現(xiàn)狀和資金需求，建立相應(yīng)的資金保障制度，制定經(jīng)費(fèi)使用管理辦法, 對(duì)村法律顧問工作補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、辦公費(fèi)用的使用管理和發(fā)放程序進(jìn)行規(guī)范。

5.改進(jìn)村工作方式

開展村(社區(qū))法律服務(wù)需求評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果合理確定法律顧問服務(wù)的村(社區(qū))數(shù)量、服務(wù)次數(shù)、服務(wù)方式等，也可采取“一個(gè)顧問團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)一定區(qū)域”方式。重視“線上服務(wù)”，采取“上門服務(wù)、傳統(tǒng)服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)+服務(wù)”等多種服務(wù)方式相結(jié)合的新型服務(wù)模式。暢通服務(wù)通道，建立由法律顧問、村支兩委成員和村民組成的微信群，法律顧問在微信群里講解和分享與村民密切相關(guān)的法律法規(guī)和法律案例，接受法律咨詢，參與糾紛調(diào)處等多項(xiàng)法律服務(wù)項(xiàng)目，讓群眾不出村甚至不出家門就能獲得公益性、均等化、便利快捷的法律服務(wù)。

6.加強(qiáng)考核

應(yīng)建立科學(xué)完備的村(社區(qū))法律顧問工作評(píng)價(jià)機(jī)制，“金杯銀杯不如群眾的口碑”，對(duì)法律顧問考評(píng)不僅應(yīng)來自官方，也應(yīng)來自民間，要把群眾認(rèn)可作為此項(xiàng)工作考評(píng)的一項(xiàng)主要參考依據(jù)。強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)，嚴(yán)明工作紀(jì)律和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律顧問工作中存在的問題，建立“能者上、庸者下”的配備、流動(dòng)機(jī)制，只有這樣，才能杜絕走過場。

四、結(jié)語

“一村一法律顧問”制度的實(shí)施，可以推動(dòng)農(nóng)村法治建設(shè)，彌補(bǔ)農(nóng)村法律服務(wù)人才的匱乏，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和諧文明進(jìn)步提供良好的法律服務(wù)和法律保障，對(duì)于促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，提升村（社區(qū)）治理水平具有重要意義。