劉雪芹 黃世席

內(nèi)容提要：傳統(tǒng)上側(cè)重于國(guó)家義務(wù)的現(xiàn)代國(guó)際投資協(xié)定雖然經(jīng)常納入環(huán)境保護(hù)條款，但引進(jìn)外資的需求導(dǎo)致相關(guān)條款的作用沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。而當(dāng)前各國(guó)為履行氣候變化減排義務(wù)紛紛制定的相關(guān)氣候友好型政策在一定程度上增加了投資者義務(wù)，或者損害其最初投資的合法期望，并因此而提起賠償訴求。國(guó)際投資仲裁實(shí)踐對(duì)于此類氣候友好型爭(zhēng)端的處理意見不一，不確定性的判決可能會(huì)延緩各國(guó)履行減排義務(wù)的目標(biāo)。為此需要從實(shí)體和程序兩方面對(duì)國(guó)際投資條約進(jìn)行修改，包括增加投資者義務(wù)和締約國(guó)監(jiān)管權(quán)，規(guī)定東道國(guó)提起反訴的要件，增加氣候變化安全例外條款，或者把氣候友好型投資爭(zhēng)端排除在現(xiàn)有的投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制之外。

目前，由氣溫上升引起的氣候變化被認(rèn)為是全球最為關(guān)注的問(wèn)題之一，而減少氣溫上升的主要途徑就是減少化石燃料的依賴和投資，向可再生能源和可持續(xù)性發(fā)展過(guò)渡，以有效緩解氣候變化。在此背景下，國(guó)際社會(huì)先后簽訂了諸如1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)、1997年《京都議定書》以及2016年《巴黎協(xié)定》等應(yīng)對(duì)氣候變化的一系列國(guó)際協(xié)定。尤其是根據(jù)《巴黎協(xié)定》第2條規(guī)定，締約方有義務(wù)把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2°C之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5°C之內(nèi)，同時(shí)使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑。為履行國(guó)際氣候協(xié)定的義務(wù)，各國(guó)對(duì)氣候友好型投資往往有一系列的優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)低碳領(lǐng)域投資，限制并取消高排放、高耗能或高污染的非氣候友好型投資措施。另外，2021年11月中旬，在格拉斯哥結(jié)束的UNFCCC第26次締約方大會(huì)達(dá)成了一項(xiàng)歷史性的《格拉斯哥氣候公約》，其主要內(nèi)容包括要求各國(guó)加速“逐步減少”煤炭使用，“從所有來(lái)源調(diào)動(dòng)氣候資金，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)所需的水平”(1)聯(lián)合國(guó)新聞：《第26屆氣候變化大會(huì)最后一刻達(dá)成“妥協(xié)性”協(xié)議，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)稱其為“重要一步，但仍需繼續(xù)努力”，https://news.un.org/zh/story/2021/11/1094442 ，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月1日。。這是聯(lián)合國(guó)此類文件中首次明確提到逐步減少煤炭使用，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)繼續(xù)進(jìn)行與《巴黎協(xié)定》原則相一致的投資目標(biāo)，也即發(fā)展和加強(qiáng)氣候友好型投資。因此，在減緩氣候變化的過(guò)程中，應(yīng)該加強(qiáng)甚至重視國(guó)際投資的作用，畢竟很多基建和化石燃料的勘探和開采以及可再生能源的投資都涉及外國(guó)資本，跨境投資在全球氣候變化減緩乃至氣候安全的實(shí)施過(guò)程中將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，因此需要從國(guó)際投資法的角度加強(qiáng)氣候變化問(wèn)題的研究，包括對(duì)相關(guān)氣候友好型投資爭(zhēng)端的實(shí)證分析，可以為未來(lái)相關(guān)政策的制定提供一定的借鑒作用。

一、國(guó)際投資規(guī)范與氣候變化減緩的關(guān)系

很明顯，各國(guó)履行減緩氣候變化義務(wù)就需要加強(qiáng)溫室氣體減排和逐步淘汰化石燃料使用設(shè)施的投資，同時(shí)，此類氣候友好型投資措施的實(shí)施可能會(huì)損害投資者的利益而與各國(guó)承擔(dān)的投資義務(wù)相沖突。

(一)履行減緩氣候變化義務(wù)需要外國(guó)直接投資的支持

無(wú)論氣候變化的主因是人類二氧化碳排放增加還是地球周期性變化，氣候變化已經(jīng)日益深刻地影響到了人類的活動(dòng)，資本配置應(yīng)當(dāng)考慮這一問(wèn)題。也即，制定和促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策需要與投融資相結(jié)合，也即所謂的氣候投融資，其實(shí)際上是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和低碳發(fā)展目標(biāo)的投資和融資，以引導(dǎo)和促進(jìn)更多資金投向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的活動(dòng)，包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，控制非能源活動(dòng)溫室氣體排放，以及加快促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。因此，氣候友好型投資有很大的發(fā)展前景。

要實(shí)現(xiàn)凈零排放，需要所有公私行為體將其資金與《巴黎協(xié)定》目標(biāo)保持一致。因此，氣候投資不能僅僅依靠政府的力量，還需要民間資本和外資進(jìn)入氣候投融資領(lǐng)域。尤其是，各國(guó)在減緩氣候變化的過(guò)程中也需要鼓勵(lì)和引導(dǎo)合格的境外投資者參與境內(nèi)的氣候投融資活動(dòng)，同時(shí)也支持本國(guó)相關(guān)企業(yè)到境外進(jìn)行氣候投融資活動(dòng)等。因此，減緩氣候變化的責(zé)任不能僅由政府機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)，民間組織和境外資本也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起一定的責(zé)任。具體來(lái)講，需要持續(xù)性和創(chuàng)新性的氣候投融資方案來(lái)創(chuàng)造有利于氣候的投資。但是，各國(guó)為遵守氣候變化減緩義務(wù)而實(shí)施的監(jiān)管政策可能會(huì)導(dǎo)致已經(jīng)進(jìn)行的相關(guān)投資形成擱淺資產(chǎn)(Stranded Assets)，(2)孫明春：《碳中和背景下的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)》，《第一財(cái)經(jīng)》2021年10月25日A11版。這將引發(fā)投資者合理期望減少甚至落空，投資者會(huì)根據(jù)國(guó)際投資條約采取法律行動(dòng)。同樣，從鼓勵(lì)綠色投資的角度來(lái)講，如果有關(guān)激勵(lì)或補(bǔ)貼政策因?yàn)楦鞣N原因而暫緩或者擱置，國(guó)家的不作為也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的爭(zhēng)端，同樣投資者會(huì)根據(jù)相關(guān)投資協(xié)定提起仲裁訴求，因?yàn)榉艞壷敖o予綠色能源投資的政府補(bǔ)貼可能會(huì)升級(jí)為國(guó)際投資仲裁庭審理的案件。譬如，在西班牙可再生能源政策改革后，投資者根據(jù)《能源憲章條約》(ECT)對(duì)西班牙提出了數(shù)十起索賠?？梢灶A(yù)計(jì)，因國(guó)家實(shí)施氣候友好型投資措施而產(chǎn)生的爭(zhēng)端肯定會(huì)繼續(xù)增加。

(二)國(guó)際投資規(guī)范與減緩氣候變化義務(wù)的沖突

傳統(tǒng)的肇始于20世紀(jì)五六十年代的國(guó)際投資條約的基本功能是保護(hù)對(duì)方締約國(guó)的外來(lái)投資和約束東道國(guó)的規(guī)制權(quán)，其規(guī)定的主要內(nèi)容是投資者享有的投資保障權(quán)，以及東道國(guó)由此而承擔(dān)的保護(hù)和給予外國(guó)投資相關(guān)待遇的義務(wù)，幾乎沒(méi)有出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展或氣候變化相關(guān)的條款。事實(shí)上，國(guó)際投資保護(hù)機(jī)制并沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上或在解決爭(zhēng)端方面考慮到減緩或應(yīng)對(duì)氣候變化可能帶來(lái)的極端風(fēng)險(xiǎn)這一現(xiàn)實(shí)。(3)Daniel Magraw et al.,Model Green Investment Treaty:International Investment and Climate Change,Journal of International Arbitration,Vol.36,No.1,2019,p.95.即使出現(xiàn)有關(guān)環(huán)境或自然資源等有關(guān)的條款，也主要是在例外條款中出現(xiàn)的。近年來(lái)，一些投資條約開始在序言中規(guī)定可持續(xù)發(fā)展或者氣候變化相關(guān)的內(nèi)容，并逐步滲透到實(shí)體條款中，但總體含量仍然很少，絕大多數(shù)投資條約仍然沒(méi)有明確規(guī)定氣候目標(biāo)。例如，2016 年《摩洛哥-尼日利亞BIT》 第14條對(duì)投資者規(guī)定了多項(xiàng)與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的義務(wù)，可能為締約國(guó)投資者評(píng)估、管理和減少其溫室氣體排放打開了大門。截至目前該條約仍然未能生效。

問(wèn)題是，當(dāng)前的國(guó)際投資協(xié)定缺乏對(duì)氣候變化和溫室氣體減排等問(wèn)題的充分規(guī)定，而根據(jù)國(guó)際投資協(xié)定組建的國(guó)際投資仲裁機(jī)制也因?yàn)楸Ｗo(hù)傳統(tǒng)投資者的內(nèi)在傾向而使締約方減緩氣候變化的努力是有限的，甚至?xí)驗(yàn)槲磥?lái)裁決賠償可能帶來(lái)的“寒蟬效益”而暫?；蚪K止實(shí)施有利于氣候變化的政策，(4)Kyla Tienhaara,Regulatory Chill in a Warming World:The Threat to Climate Policy Posed by Investor-State Dispute Settlement,Transnational Environmental Law,Vol.7,No.2,2018, pp.229-250.比較典型的案例就是歐盟有關(guān)國(guó)家譬如西班牙因?yàn)椴粚?duì)可再生能源繼續(xù)給予補(bǔ)貼而遭到投資者提起仲裁訴求，導(dǎo)致各國(guó)減緩氣候變化的任務(wù)變得更加困難。事實(shí)上，新一代的國(guó)際投資協(xié)定中氣候友好型條款的規(guī)定也只是片面的，國(guó)際投資仲裁庭的態(tài)度也不是太明朗。目前，氣候變化減緩和應(yīng)對(duì)資金的問(wèn)題依然是各國(guó)履行氣候減緩義務(wù)的焦點(diǎn)，從國(guó)際投資法的角度來(lái)講，也是一個(gè)不斷增長(zhǎng)的氣候變化減緩規(guī)范和國(guó)際投資條約義務(wù)交叉和相互沖突的領(lǐng)域，如果按照當(dāng)前國(guó)際投資協(xié)定相關(guān)氣候友好型條款不斷增加的趨勢(shì)以及國(guó)際投資條約越來(lái)越多規(guī)定非經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)踐，在未來(lái)幾年中，投資規(guī)則與氣候變化規(guī)制的沖突仍將繼續(xù)存在。

國(guó)際投資條約的實(shí)體規(guī)定首先是國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇，具體到氣候友好型投資政策的問(wèn)題上，譬如在可再生能源補(bǔ)貼以及分階段淘汰化石能源方面，締約國(guó)頒布的有關(guān)氣候友好型投資政策就可能會(huì)被認(rèn)為在類似情況下是歧視性的，從而違反了國(guó)民待遇或者最惠國(guó)待遇。另外，早期投資條約的最惠國(guó)待遇條款通常還授權(quán)締約國(guó)投資者可以援引對(duì)自己更為有利的第三方投資條約的相關(guān)規(guī)定，從而適用對(duì)自己更加有利的第三方條約，實(shí)質(zhì)上也對(duì)其他國(guó)家的投資者產(chǎn)生歧視待遇。(5)黃世席：《國(guó)際投資仲裁中最惠國(guó)條款的適用和管轄權(quán)的新發(fā)展》，《法律科學(xué)》2013年第2期。盡管目前新一代投資條約大多對(duì)最惠國(guó)待遇條款有更加嚴(yán)格的規(guī)范，但是目前生效的大多數(shù)投資條約仍然是較早一代的規(guī)范，原則上投資者可以援引此類規(guī)定，但單個(gè)仲裁庭是否愿意采納還具有不確定性。

投資條約中另外一個(gè)重要的條款是征收，既包括直接征收，即強(qiáng)行奪取或拿走國(guó)外投資者的投資或財(cái)產(chǎn)，也包括間接征收，即通過(guò)頒布法令或?qū)嵤┠承┐胧?，間接剝奪投資者的財(cái)產(chǎn)或相關(guān)權(quán)益，以至于投資者實(shí)際上失去了其財(cái)產(chǎn)的全部或部分權(quán)益。兩類征收都有可能產(chǎn)生氣候訴求，譬如晚近很多國(guó)家開始對(duì)外國(guó)投資者占有的礦物或化石能源等進(jìn)行國(guó)有化或部分國(guó)有化，無(wú)論是出于國(guó)家安全還是減緩氣候變化的目的，原則上，根據(jù)傳統(tǒng)投資條約的規(guī)定，都要滿足征收的四個(gè)基本要件，即基于公共政策目的，遵守正當(dāng)程序，以非歧視的方式進(jìn)行，并給予合理或公平補(bǔ)償，否則投資者就有可能會(huì)提起征收補(bǔ)償之訴。(6)張光：《論東道國(guó)的環(huán)境措施與間接征收——基于若干國(guó)際投資仲裁案例的研究》，《法學(xué)論壇》2016年第4期。譬如德國(guó)投資者RWE就荷蘭政府的逐步淘汰燃煤電力政策提起十幾億美元的仲裁訴求，理由就是認(rèn)為自己的投資被間接征收而沒(méi)有得到合理的補(bǔ)償。(7)Bart-Jaap Verbeek,Research Undermines Billion Euro Compensation Claims by German Energy Companies for Dutch Coal Phase-out,https://www.somo.nl/research-undermines-billion-euro-compensation-claims-by-german-energy-companies-for-dutch-coal-phase-out/，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月2日。

一個(gè)經(jīng)常被投資者援引來(lái)提起仲裁訴求的實(shí)體規(guī)則是公平公正待遇，主要原因在于該標(biāo)準(zhǔn)中的公平和公正詞語(yǔ)的含義模糊，從而給投資者和仲裁員留下了很大的解釋空間。(8)王彥志：《國(guó)際投資法上公平與公正待遇條款改革的列舉式清單進(jìn)路》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第6期。不同仲裁庭對(duì)不同投資條約中的公平公正待遇的解釋，甚至不同仲裁庭對(duì)同一投資條約中的同一條款的解釋都有可能會(huì)產(chǎn)生沖突，從而給公平公正待遇的解釋增加了更多的不確定性。另外，公平公正待遇的適用通常與投資者的合理期待有關(guān)，也即東道國(guó)實(shí)施的某些環(huán)?；驓夂虮O(jiān)管政策可能會(huì)損害投資者的未來(lái)期待權(quán)益，投資者因此可以根據(jù)該條款提起賠償訴求。

國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制(ISDS)也在一定程度上限制了各國(guó)制定和實(shí)施有利于減緩氣候變化的投資政策。該機(jī)制的一個(gè)主要特點(diǎn)在于由一個(gè)3人組成的民間中立仲裁庭裁定外國(guó)投資者和東道國(guó)之間的爭(zhēng)端，仲裁庭享有很大的自由裁量權(quán)，不需要遵守先例，也沒(méi)有上訴程序，裁決中適用主要的法律依據(jù)是投資規(guī)則而不是其他國(guó)際法規(guī)范。隨著越來(lái)越多的政府實(shí)施氣候變化減緩措施，投資者可能會(huì)越來(lái)越依賴 ISDS，為被認(rèn)為對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響的監(jiān)管行動(dòng)尋求補(bǔ)償，而投資者尋求賠償?shù)耐{或舉動(dòng)又會(huì)在一定程度上阻礙各國(guó)頒布和通過(guò)相關(guān)環(huán)境或氣候變化立法，這就是所謂的“監(jiān)管寒蟬效應(yīng)”，(9)Kyla Tienhaara,Regulatory Chill in a Warming World:The Threat to Climate Policy Posed by Investor-State Dispute Settlement,pp.229-250.對(duì)于各國(guó)頒布?xì)夂蛴押眯屯顿Y政策是不利的。

(三)國(guó)際社會(huì)呼吁在投資條約中納入減緩氣候變化等非經(jīng)濟(jì)要素

當(dāng)前國(guó)際投資仲裁機(jī)制受理的爭(zhēng)端案件總數(shù)已經(jīng)超過(guò)1100多件，東道國(guó)敗訴以及投資者提起訴求的威脅已經(jīng)對(duì)東道國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政預(yù)算以及對(duì)諸如公共健康、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展以及氣候變化等公共政策帶來(lái)一定程度的負(fù)面影響。此外，有關(guān)研究指出，國(guó)際投資協(xié)定以及國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的存在能否給那些亟需外國(guó)直接投資的發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)效果立顯的量化投資或者快速促進(jìn)了東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在質(zhì)疑，因?yàn)閷?duì)投資條約經(jīng)濟(jì)影響的任何評(píng)估不僅取決于投資條約是否增加了外國(guó)投資總額，還取決于投資條約如何以及為何影響不同類型的投資。(10)Jonathan Bonnitcha,Lauge N.Skovgaard Poulsen and Michael Waibel,The Political Economy of the Investment Treaty Regime,UK:Oxford University Press,2017,p.166.而且，投資條約僅保護(hù)外國(guó)投資者的規(guī)定也遭到了反對(duì)和批評(píng)，改革國(guó)際投資條約保護(hù)機(jī)制的呼聲越來(lái)越高，不僅僅是在國(guó)際組織中，更多的是民間社團(tuán)等非政府組織以及有關(guān)國(guó)家的呼吁。

在國(guó)際組織中，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)和聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)(UNCITRAL)一直是改革國(guó)際投資法的積極倡導(dǎo)者。UNCTAD不僅僅出版每年一卷的世界投資報(bào)告和不間斷出版國(guó)際投資政策文件，還起草了國(guó)際投資機(jī)制改革的一攬子框架草案，(11)United Nations Conference on Trade and Development,World Investment Report (2018),Geneva:UN,2018,p.86.其中建議改革國(guó)際投資協(xié)議的方案之一是參照全球標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)國(guó)際投資條約機(jī)制與其他國(guó)際法領(lǐng)域的和諧共榮，包括UNFCC、《京都議定書》以及《巴黎協(xié)定》規(guī)定的氣候變化規(guī)則。UNCITRAL領(lǐng)導(dǎo)的第三工作組專門負(fù)責(zé)ISDS的改革工作，其不但牽頭起草并由聯(lián)合國(guó)通過(guò)了《投資人與國(guó)家間基于條約仲裁的透明度公約》，而且每年召開數(shù)次工作組會(huì)議，就ISDS機(jī)制的改革進(jìn)行探討，包括納入國(guó)家反訴的可行性，此類關(guān)切源于投資條約對(duì)東道國(guó)規(guī)定了義務(wù)而沒(méi)有給投資者規(guī)定任何義務(wù)或只是規(guī)定了非常有限義務(wù)這樣一個(gè)事實(shí)。(12)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)第三工作組：《投資人與國(guó)家間爭(zhēng)端階級(jí)制度的可能改革：多重程序和反訴(秘書處的說(shuō)明)(A/CN.9/WG.III/WP.193)》,2020年，第33—35段。

一些民間組織也開始對(duì)國(guó)際投資條約的改革或納入可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容提供自己的指導(dǎo)或建議。譬如，由斯德哥爾摩商會(huì)(SCC)贊助的斯德哥爾摩條約實(shí)驗(yàn)室牽頭起草了《綠色投資條約》，其要求投資者一年兩次報(bào)告與氣候變化有關(guān)的影響評(píng)估問(wèn)題，有關(guān)投資活動(dòng)要遵守當(dāng)?shù)胤梢约皩?shí)質(zhì)上符合世界銀行環(huán)境和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)或者國(guó)際金融公司績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定在投資者違反此類規(guī)定的情況下東道國(guó)有提起反訴的權(quán)利等。(13)Daniel Magraw et al.,Model Green Investment Treaty:International Investment and Climate Change,p.119.

二、國(guó)際投資仲裁實(shí)踐處理氣候友好型投資爭(zhēng)端的兩難

盡管當(dāng)前國(guó)際投資條約很少專門規(guī)定與氣候變化有關(guān)的條款，但是涉及氣候友好型投資政策的爭(zhēng)端卻在近幾十年來(lái)不斷出現(xiàn)，尤其是歐盟國(guó)家修改可再生能源的補(bǔ)貼政策以及其他國(guó)家頒布相關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策立法后，一些化石燃料和礦業(yè)資源的外國(guó)投資者開始對(duì)相關(guān)東道國(guó)提起仲裁訴求，根據(jù)每個(gè)具體案件臨時(shí)組成的國(guó)際投資仲裁庭對(duì)相關(guān)政策的態(tài)度也不一致，因此在處理氣候友好型投資政策的問(wèn)題上也很難得出一個(gè)明確的結(jié)論，顯示出仲裁庭對(duì)此類問(wèn)題的中立態(tài)度。

(一)積極實(shí)施氣候友好型政策的爭(zhēng)端

各國(guó)實(shí)施的氣候友好型政策比較廣泛，而且考慮到《巴黎協(xié)定》簽訂的時(shí)間較為短暫，很少有投資條約明確規(guī)定與氣候變化有關(guān)的條款，此類爭(zhēng)端可能更多涉及各國(guó)的環(huán)保政策。關(guān)鍵問(wèn)題是，一些案例涉及在各國(guó)實(shí)施氣候友好型政策措施后造成現(xiàn)有投資價(jià)值擱淺而要求賠償。譬如，在哥倫比亞憲法法院執(zhí)行禁止在提供該國(guó) 70% 飲用水的敏感高海拔生態(tài)系統(tǒng)中采礦的法律之后，三個(gè)獨(dú)立的加拿大礦業(yè)公司發(fā)起了 ISDS 案件，索賠金額達(dá)數(shù)億美元。其結(jié)果是，其中的一個(gè)公司Eco Oro v.Colubia案仲裁庭已經(jīng)于2021年9月作出有利于投資者的裁定，具體數(shù)額待定，申請(qǐng)人勝訴；(14)Eco Oro Minerals Corp.v.Republic of Colombia,ICSID Case No.ARB/16/41,Decision on Jurisdiction,Liability and Directions on Quantum,2021,p.380.而Red Eagle v.Colombia案和Galway Gold Inc.v.Colombia案(15)Red Eagle Exploration Limited v.Republic of Colombia,ICSID Case No.ARB/18/12,Pending;Galway Gold Inc.v.Republic of Colombia,ICSID Case No.ARB/18/13,Pending.目前還正在仲裁過(guò)程中。此類案例表明，環(huán)境問(wèn)題包括減緩和應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和法規(guī)可能在投資仲裁庭的決策中發(fā)揮更實(shí)質(zhì)性的作用，預(yù)示著未來(lái)仲裁庭在考慮和裁決氣候友好型投資糾紛方面可能會(huì)發(fā)生某些變化。

在實(shí)施氣候友好型政策時(shí)，東道國(guó)的環(huán)境許可往往會(huì)成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，而且很多投資爭(zhēng)端都與東道國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)法實(shí)施的環(huán)境許可政策有關(guān)。譬如在Bilcon v.Canada案中，申請(qǐng)人擬議的開采玄武巖以及建設(shè)海運(yùn)碼頭的投資項(xiàng)目位于沿海的生態(tài)敏感地區(qū)，該地區(qū)也是幾種瀕危物種的主要棲息地，地方政府因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)估而拒絕發(fā)布許可。在提起仲裁后，仲裁庭作出有利于投資者的裁決，但同時(shí)指出，環(huán)境評(píng)估報(bào)告對(duì)相關(guān)問(wèn)題的分析并未將經(jīng)濟(jì)或技術(shù)置于人類關(guān)切之上；締約方的立法者可以根據(jù)自己的意愿設(shè)定嚴(yán)格和廣泛的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并且可以授予各種行政機(jī)構(gòu)他們想要的任何授權(quán)。(16)Bilcon of Delaware et al,v.Canada,UNCITRAL,PCA Case No.2009-04,Award on Jurisdiction and Liability,2015,pp.735-738.該案的焦點(diǎn)是加拿大地方政府邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行的環(huán)境影響評(píng)估沒(méi)有得到仲裁庭的尊重，因此裁定東道國(guó)違反了公平公正待遇。

在裁決支持東道國(guó)的Cortec Mining v.Kenya案中，仲裁庭認(rèn)為投資者未能遵守肯尼亞法律對(duì)采礦項(xiàng)目施加的環(huán)境影響評(píng)估要求并且未能獲得環(huán)境影響評(píng)估許可證，因此不存在根據(jù)有關(guān)BIT受保護(hù)的投資。申請(qǐng)人的訴求源自沒(méi)有任何合法存在或法律效果的文件，故不能產(chǎn)生相應(yīng)的賠償權(quán)利。因此，一項(xiàng)投資如果要想在國(guó)際上受到保護(hù)，它必須實(shí)質(zhì)上符合東道國(guó)的重要法律要求。(17)Cortec Mining Kenya Limited,Cortec (Pty) Limited and Stirling Capital Limited v.Republic of Kenya,ICSID Case No.ARB/15/29,Award,22 Oct.2018,pp.319-321.該案申請(qǐng)人已經(jīng)提起撤銷訴求，目前正在進(jìn)行中。

(二)暫停實(shí)施氣候友好型措施的爭(zhēng)端

很多國(guó)家在實(shí)施氣候友好型投資措施而引進(jìn)外來(lái)投資后，基于各種原因，又限制、暫?；蚪K止了相關(guān)的政策，從而對(duì)外資帶來(lái)傷害。在這種情況下，外國(guó)投資者往往會(huì)根據(jù)相關(guān)國(guó)際投資條約提起仲裁訴求，比較典型的案例就是有關(guān)國(guó)家暫停實(shí)施可再生能源激勵(lì)措施的爭(zhēng)端。譬如，歐盟成員國(guó)為實(shí)現(xiàn)歐盟層面的氣候目標(biāo)紛紛推出了可再生能源補(bǔ)貼政策，以使可再生能源變得更具競(jìng)爭(zhēng)力，主要原因是，雖然可再生能源有極大的環(huán)保優(yōu)勢(shì)，但也需要巨額的資本需求，其不能和利用化石燃料的傳統(tǒng)電廠進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，也即可再生能源的電力市場(chǎng)價(jià)格不足以支撐起安裝和運(yùn)營(yíng)可再生能源電力設(shè)施的開支。因此，和其他國(guó)家類似，歐盟國(guó)家也開始對(duì)可再生能源發(fā)展進(jìn)行國(guó)家補(bǔ)貼，其目的是允許此類技術(shù)隨著時(shí)間發(fā)展以便降低相關(guān)的開支，同時(shí)使可再生能源技術(shù)更具競(jìng)爭(zhēng)性。而且，歐盟也通過(guò)了要求其成員國(guó)承諾減少溫室氣體排放的規(guī)范，包括鼓勵(lì)可再生和其他環(huán)境友好型技術(shù)的使用措施。但是，2008 年全球金融危機(jī)后，一些歐洲國(guó)家取消了可再生能源投資補(bǔ)貼，隨后面臨多起投資仲裁索賠。譬如，西班牙為應(yīng)對(duì)氣候變化和減少二氧化碳排放而于1997年頒布了規(guī)定可再生能源電力設(shè)施的電力法以及其他多項(xiàng)法規(guī)，并且此后不斷修改相關(guān)的可再生能源固定上網(wǎng)電價(jià)的政策，但在2010年和2013年因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況惡化而又開始對(duì)相關(guān)的可再生能源激勵(lì)措施進(jìn)行修改，在此背景下，投資者根據(jù) ECT 向西班牙提出了一些 ISDS 索賠，迄今為止，投資者已經(jīng)提起了40多項(xiàng)投資仲裁訴求，并已在許多索賠中取得成功。(18)根據(jù)UNCTAD統(tǒng)計(jì)，至2021年12月初，外國(guó)投資者因?yàn)槲靼嘌揽稍偕茉凑吒母锾崞鹆?5起仲裁訴求，其中已經(jīng)結(jié)案的19個(gè)爭(zhēng)端中，有利于投資者的仲裁裁決是16個(gè)，只有3個(gè)裁定東道國(guó)勝訴。See UNCTAD,Investment Dispute Settlement Navigator:Spain,https://investmentpolicy.unctad.org/investment-dispute-settlement/country/197/spain，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月1日。

仲裁庭對(duì)可再生能源政策改革的態(tài)度亦不明確。譬如，在Infracapital v.Spain案中，仲裁庭指出，在東道國(guó)監(jiān)管政策改變的情況下不能無(wú)限制地去猜測(cè)東道國(guó)的監(jiān)管權(quán)，要允許留有一定的裁量余地。監(jiān)管者的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策決定應(yīng)得到尊重，除非國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)認(rèn)為其缺乏明顯的合理根據(jù)。(19)Infracapital v.Spain,ICSID Case No.ARB/16/18,Decision on Jurisdiction,Liability and Directions on Quantum,2021,p.662.在此基礎(chǔ)上，仲裁庭認(rèn)為東道國(guó)相關(guān)監(jiān)管政策的更改是真正的公共利益關(guān)切，因此駁回申請(qǐng)人的訴求。而在較新的The PV Investors v.Spain案中，在西班牙進(jìn)行太陽(yáng)能能源投資的26個(gè)外國(guó)投資者提起了訴求，仲裁庭多數(shù)意見支持了投資者的訴求，但是裁定補(bǔ)償為9000萬(wàn)歐元，理由是投資者只對(duì)賺取合理的回報(bào)率有合理的期望，因此限制了裁定的賠償金。(20)The PV Investors v.Spain,PCA Case No.2012-14,Final Award,28 Feb.2020.此類案例說(shuō)明，如果東道國(guó)已作出國(guó)內(nèi)法或國(guó)際法所載的環(huán)境承諾，其不遵守這些承諾可能會(huì)損害依賴這些承諾進(jìn)行的投資，譬如退出化石燃料項(xiàng)目轉(zhuǎn)而采用更清潔的能源。在這種情況下，投資者可能對(duì)國(guó)家提起訴求。

(三)東道國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化義務(wù)的反訴

國(guó)際投資仲裁庭最近似乎也越來(lái)越愿意接受各國(guó)針對(duì)投資者違反國(guó)內(nèi)環(huán)境法規(guī)的反訴。在Perenco v. Ecuador案中，東道國(guó)頒布立法并對(duì)石油征收“暴利”費(fèi)的行為最終控制了申請(qǐng)人單獨(dú)經(jīng)營(yíng)的油田，而申請(qǐng)人在亞馬遜熱帶雨林的石油開采活動(dòng)也對(duì)環(huán)境帶來(lái)了負(fù)面影響。在申請(qǐng)人起訴后厄瓜多爾提起反訴，仲裁庭裁定厄瓜多爾因?yàn)檫`反相關(guān)BIT而向申請(qǐng)人支付4.49億美元賠償，同時(shí)在考慮反訴時(shí)，根據(jù)厄瓜多爾國(guó)內(nèi)環(huán)境法，裁定申請(qǐng)人應(yīng)向東道國(guó)政府支付5400萬(wàn)美元的賠償，以恢復(fù)爭(zhēng)端所涉兩個(gè)亞馬遜地區(qū)的油田造成的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施損害。(21)Perenco Ecuador Limited v.Republic of Ecuador,ICSID Case No.ARB/08/6,Award,2019,p.1023.厄瓜多爾基于違反法定環(huán)境監(jiān)管制度成功提出了反訴。

另一個(gè)東道國(guó)成功提起反訴的典型案例是 David Aven v.Costa Rica案，源于東道國(guó)禁止在濕地和森林中進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的禁令。投資者提出索賠后東道國(guó)就投資者違反環(huán)境保護(hù)法提出反訴。仲裁庭認(rèn)為，環(huán)境法已經(jīng)通過(guò)多種方法納入到國(guó)際法中，包括《多米尼加-中美洲自由貿(mào)易協(xié)定》(DR-CAFTA)，因此執(zhí)行環(huán)境法主要是國(guó)家的義務(wù)，但不能因此就承認(rèn)外國(guó)投資者可以不尊重該領(lǐng)域的國(guó)際法義務(wù)，尤其是DR-CAFTA的相關(guān)條款。根據(jù)國(guó)際投資法，投資者自身享有在東道國(guó)違反國(guó)際投資義務(wù)的時(shí)候直接起訴東道國(guó)的權(quán)利，但其也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)投資者義務(wù)，不能免受國(guó)際法的約束，尤其是在所有國(guó)家都關(guān)切的權(quán)利和義務(wù)方面，譬如環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，因此外國(guó)投資者有義務(wù)遵守和尊重東道國(guó)實(shí)施的環(huán)境保護(hù)措施。(22)David R. Aven and Others v. Republic of Costa Rica,ICSID Case No. UNCT/15/3,Award of the Tribunal,2018,pp.737-739.此類案例至少表明，國(guó)際投資條約改革中增加締約國(guó)的反訴規(guī)定可以促進(jìn)締約國(guó)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和增加投資者的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，投資者應(yīng)密切關(guān)注這一不斷演變的國(guó)際投資法制格局。

三、投資條約可以成為應(yīng)對(duì)氣候變化的有效工具

傳統(tǒng)國(guó)際投資條約的內(nèi)容一般分為序言、實(shí)體條款和爭(zhēng)端解決條款。國(guó)際投資條約的目的主要是保護(hù)外國(guó)直接投資，因此原則上并不區(qū)分有關(guān)投資對(duì)減緩氣候變化是否有利。有些條約為避免解釋方面的分歧，開始在條約序言中規(guī)定強(qiáng)化“可持續(xù)發(fā)展”或減緩“氣候變化”等目標(biāo)。不過(guò)需要注意的是，根據(jù)一般國(guó)際法，條約序言原則上不具有法律約束力，僅可在解釋相關(guān)條約時(shí)作為探討締約國(guó)締結(jié)條約目的和宗旨的參考。因此，真正對(duì)締約國(guó)產(chǎn)生約束力的是投資協(xié)定中的實(shí)體條款，以及爭(zhēng)端發(fā)生后解決爭(zhēng)議的程序條款。

(一)國(guó)際投資條約實(shí)體規(guī)則的改變

前已述及，現(xiàn)有生效的國(guó)際投資條約中，幾乎未見明確規(guī)定與氣候變化有關(guān)的實(shí)體條款，只有寬泛規(guī)定的與環(huán)境有關(guān)的一般例外條款，或者不降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)條款。在向氣候友好型投資轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，國(guó)際投資條約的相關(guān)實(shí)體條款尤其需要修改，具體來(lái)講可以包括以下部分：

在定義部分，鑒于現(xiàn)有投資條約大多沒(méi)有區(qū)分氣候友好型投資和非氣候友好型投資，可以在投資條約的定義中對(duì)氣候友好型投資予以界定并加以激勵(lì)措施，譬如可再生能源投資；或者在負(fù)面清單中規(guī)定政府不支持的非氣候友好型投資行業(yè)，譬如化石燃料投資等。

在投資者待遇部分，可以規(guī)定限制新的非氣候友好型投資的措施；或者授予締約國(guó)對(duì)此類非氣候友好型投資更大程度的監(jiān)管權(quán)，通過(guò)與逐步淘汰非氣候友好型投資的國(guó)內(nèi)立法配合，共同應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)。同時(shí)可以增加投資者社會(huì)責(zé)任條款，要求投資者對(duì)其投資活動(dòng)可能造成的環(huán)境損害和侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任，包括不利于減緩氣候變化的行為。此外，投資條約還可以規(guī)定締約國(guó)不得減少其現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)氣候變化政策措施以促進(jìn)貿(mào)易或外國(guó)投資，也即所謂的不倒退條款。

對(duì)外國(guó)投資者施加直接國(guó)際法義務(wù)是應(yīng)對(duì)氣候變化投資的一種較好的方法。投資條約的目標(biāo)主要是促進(jìn)和保護(hù)外國(guó)投資，因此原則上并未對(duì)外國(guó)投資者施加具有約束力的環(huán)境義務(wù)，否則就可能會(huì)抑制資本和技術(shù)的流入。雖然投資條約并不排除東道國(guó)在特殊情況下對(duì)投資進(jìn)行監(jiān)管，但它們主要是試圖保護(hù)投資免受東道國(guó)任意行使監(jiān)管權(quán)力的影響。不過(guò)，最近投資條約中的創(chuàng)新條款表明，當(dāng)涉及環(huán)境和氣候變化時(shí)，各國(guó)越來(lái)越愿意對(duì)投資者施加義務(wù)。例如，2016 年《摩洛哥-尼日利亞BIT》第13-14條對(duì)投資者規(guī)定了多項(xiàng)與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的義務(wù)，包括在環(huán)境影響評(píng)估中適用預(yù)防原則，暗示了投資者和東道國(guó)在保護(hù)環(huán)境方面的合作并采取任何必要的緩解或替代措施。事實(shí)上，對(duì)外國(guó)投資者施加約束性的投資者義務(wù)的條約還只是罕見的例外，絕大多數(shù)近期簽訂的投資條約并沒(méi)有試圖對(duì)投資者施加約束性義務(wù)，而是繼續(xù)采用傳統(tǒng)的監(jiān)管方法，如一般例外條款、非排除措施、標(biāo)準(zhǔn)條款和自愿性企業(yè)社會(huì)責(zé)任條款等。這些規(guī)定允許東道國(guó)監(jiān)管投資，但沒(méi)有對(duì)外國(guó)投資施加任何直接和有約束力的義務(wù)。對(duì)于那些減排任務(wù)比較嚴(yán)重的發(fā)展中國(guó)家以及對(duì)氣候變化更加敏感的最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島國(guó)家而言，此類例外條款可能是應(yīng)對(duì)氣候變化較好的選擇。

在法律適用部分，相關(guān)規(guī)則發(fā)生沖突的情況下，可以規(guī)定適用國(guó)際法解釋涉及氣候變化政策的相關(guān)條約規(guī)范。這里的主要問(wèn)題是，在氣候變化的背景下，根據(jù)國(guó)際法進(jìn)行解釋可以在一定程度上限制投資者的權(quán)利和增加締約國(guó)的監(jiān)管權(quán)。尤其是，需要強(qiáng)調(diào)《維也納條約法公約》在解釋減緩氣候變化義務(wù)中的重要性。雖然有關(guān)條約(譬如歐盟-英國(guó)貿(mào)易與合作協(xié)議)(TCA)規(guī)定了與《巴黎公約》有關(guān)的條款，但是考慮到《巴黎公約》締結(jié)的歷史較短以及并未解決其條款與現(xiàn)有國(guó)際法文書之間沖突的事實(shí)，加上很多國(guó)際投資條約都是在《巴黎公約》之前締結(jié)的現(xiàn)狀，就需要通過(guò)條約解釋《巴黎公約》適用與投資條約適用之間的沖突。根據(jù)《維也納條約法公約》第 30(3)條所載解釋條約沖突的一般規(guī)則，遇有“關(guān)于同一事項(xiàng)先后所訂條約之適用”的問(wèn)題，當(dāng)先訂條約(例如雙邊投資條約)的締約方同時(shí)也是后訂條約(例如《巴黎協(xié)定》)的締約方時(shí)，“先訂條約僅于其規(guī)定與后訂條約規(guī)定相合之范圍內(nèi)適用之”。但是，涉及國(guó)際投資條約內(nèi)的投資條款看似與氣候變化條約屬于不同主題的條約，在某些問(wèn)題上重疊時(shí)適用第 30 條似乎有些問(wèn)題。因此，國(guó)家可能會(huì)以其履行在《巴黎協(xié)定》下的新義務(wù)為由而被要求違反先前存在的投資條約義務(wù)，這對(duì)投資者來(lái)說(shuō)是一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，晚近國(guó)際投資條約的事態(tài)發(fā)展表明，投資條約也可以成為積極鼓勵(lì)能源轉(zhuǎn)型和幫助應(yīng)對(duì)氣候變化的有效工具，即在新的或重新談判的貿(mào)易和投資條約中納入專門與氣候變化和可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的條款。最近的一個(gè)例子是規(guī)范英國(guó)脫歐后歐盟與英國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的《歐盟-英國(guó)TCA》，除了其序言強(qiáng)調(diào)締約國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化承諾及保護(hù)和促進(jìn)環(huán)境(包括氣候變化)的重要性外，還在實(shí)體部分多次要求締約方尊重UNFCCC和《巴黎協(xié)定》以及鼓勵(lì)其他國(guó)家減少溫室氣體排放等，還專門規(guī)定了環(huán)境與氣候原則(第393條)、貿(mào)易與氣候變化(第401條)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的貿(mào)易和投資(第405條)以及應(yīng)對(duì)氣候變化(第764條)的條款規(guī)范等。

(二)國(guó)際投資仲裁程序規(guī)則的轉(zhuǎn)向

鑒于國(guó)際投資仲裁機(jī)制對(duì)氣候友好型投資的態(tài)度依然不明朗的原因，未來(lái)投資協(xié)定可以在爭(zhēng)端解決程序中將非氣候友好型投資爭(zhēng)端排除出ISDS機(jī)制的管轄權(quán)范圍，將其納入投資所在地的東道國(guó)國(guó)家法院或國(guó)家-國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制，可能會(huì)對(duì)減緩氣候變化更加有利，畢竟在國(guó)家作為裁判者的情況下，其可能會(huì)更多地考慮自己承擔(dān)的投資保護(hù)義務(wù)和減緩氣候變化義務(wù)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。譬如澳大利亞在近幾年簽訂的投資條約中把與煙草管制措施有關(guān)的爭(zhēng)端排除出投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，(23)Australia-Hong Kong Investment Agreement (2019),Section C,Footnote 14.未來(lái)投資條約可以借鑒，規(guī)定非氣候友好型投資爭(zhēng)端不能訴至ISDS機(jī)制。另外，投資條約可以規(guī)定涉及氣候變化投資的爭(zhēng)端可以允許東道國(guó)提起反訴。譬如2016 年非洲聯(lián)盟 (AU)起草的泛非投資法典(PAIC)(24)Pan-African Investment Code，https://au.int/en/documents/20161231/pan-african-investment-code-paic，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月2日。要求投資者遵守環(huán)境法，忽略FET 標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定當(dāng)投資者或投資未能遵守其在該守則或國(guó)內(nèi)和國(guó)際法相關(guān)規(guī)則下的義務(wù)時(shí)，成員國(guó)可以發(fā)起反訴。不過(guò)該文件畢竟還是示范條約，旨在平衡促進(jìn)和保護(hù)投資與國(guó)家促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的能力。當(dāng)然，很少有雙邊投資協(xié)定允許對(duì)違反國(guó)際法包括氣候變化規(guī)則的行為提出反訴。同樣，即使雙邊投資條約確實(shí)允許東道國(guó)對(duì)違反國(guó)內(nèi)環(huán)境法的外國(guó)投資者提出反訴，反訴的成功也將取決于國(guó)內(nèi)環(huán)境制度的嚴(yán)格程度。

四、一種新的思路：東道國(guó)氣候友好型政策與國(guó)家安全例外抗辯的合理性

鑒于氣候變化可能給人類包括各國(guó)帶來(lái)的前所未有的風(fēng)險(xiǎn)和威脅，氣候變化安全化問(wèn)題在國(guó)際政策議程中的地位也得到顯著提升。(25)周逸江：《安全化理論與國(guó)際組織角色分析——基于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)框架下的氣候安全化進(jìn)程》，《國(guó)際關(guān)系研究》2021年第4期。在東道國(guó)頒布?xì)夂蛴押眯驼叨龅酵鈬?guó)投資者阻力的情況下，尤其是在投資者可能提起政策訴求時(shí)，東道國(guó)能否根據(jù)相關(guān)投資條約中的國(guó)家安全條款為自己的政策辯護(hù)？至少?gòu)膰?guó)際投資條約的文本分析，似乎可以接受東道國(guó)的國(guó)家安全抗辯。不過(guò)首先需要解決的問(wèn)題是氣候安全屬于國(guó)家安全的一種形式。氣候變化被描述為國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)中的“所有風(fēng)險(xiǎn)之母”，(26)Jon Power,Climate Change Is the Mother of All Risks to National Security,6 Nov. 2015,https://time.com/4101903/climate-change-national-security/，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月2日。并且氣候變化作為具有重要國(guó)家安全影響的事件的威脅和風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)已得到承認(rèn)，將氣候變化上升為一種潛在的國(guó)家安全至少已經(jīng)有了實(shí)踐上的意義。

(一)國(guó)際投資條約中的國(guó)家安全條款現(xiàn)狀

國(guó)際投資條約中的國(guó)家安全條款源于二戰(zhàn)后國(guó)際貿(mào)易協(xié)定主要是GATT中的國(guó)家安全條款，并且直到目前也一直沒(méi)有得到太大的發(fā)展。傳統(tǒng)的國(guó)際投資協(xié)定中的國(guó)家安全條款一般規(guī)定，國(guó)際投資條約的任何規(guī)定，不得被理解為要求締約方提供或允許獲得任何其認(rèn)為披露后將違背其根本安全利益的信息；禁止締約方采取其認(rèn)為為保護(hù)基本安全利益所必需的任何措施，包括與武器、彈藥和戰(zhàn)爭(zhēng)根據(jù)的貿(mào)易有關(guān)的措施，在戰(zhàn)時(shí)或其他國(guó)際關(guān)系緊急情況時(shí)采取的措施，或者與知悉不擴(kuò)散核武器或其他核爆炸裝置有關(guān)的措施；以及阻止締約方根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》為維護(hù)國(guó)際和平與安全義務(wù)而采取行動(dòng)。根據(jù)UNCTAD統(tǒng)計(jì)，到2021年12月初，在2574個(gè)被統(tǒng)計(jì)的投資條約中，納入基本安全例外條款的有395個(gè)。(27)UNCTAD,International Investment Agreements Navigator:Mapping of IIA Content,https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/iia-mapping，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月2日。因此，基本安全例外條款目前在國(guó)際投資條約中仍然只占少數(shù)，難以應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)展的需求。

國(guó)家安全例外條款在不同投資條約中的具體規(guī)定不一致，傳統(tǒng)的投資條約一般把安全例外放在一般例外中，晚近多是單獨(dú)規(guī)定安全例外條款，并列舉其基本含義以及可能屬于安全例外的情形。關(guān)鍵是，在考慮如何應(yīng)對(duì)最新的國(guó)家安全挑戰(zhàn)時(shí)，必須理解國(guó)家安全含義的泛化以及含義轉(zhuǎn)變涉及一系列問(wèn)題，包括氣候變化、公共衛(wèi)生、恐怖主義、跨國(guó)犯罪、侵犯人權(quán)、跨國(guó)腐敗到網(wǎng)絡(luò)安全等。(28)J. Benton Heath,The New National Security Challenge to the Economic Order,Yale Law Journal, Vol.129,No.4,2020,pp.1020-1098.國(guó)際投資協(xié)定的重新定位對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題的影響就是國(guó)際投資協(xié)議中不斷增加的自我裁判條款。自從1992年《美國(guó)-俄羅斯BIT》第6條率先引入自我裁判安全條款之后，如今，美國(guó)、加拿大和日本是簽訂含有自我裁判性質(zhì)的國(guó)家安全條款的國(guó)際條約的前三名國(guó)家，并且越來(lái)越多的亞洲和拉丁美洲國(guó)家正在盡力跟隨這一趨勢(shì)。(29)Karl P. Sauvant et al.,The Rise of Self-Judging Essential Security Interest Clauses in International Investment Agreements,5 Dec. 2016,https://ssrn.com/abstract=2881703，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年5月1日?；诟鲊?guó)保護(hù)基本安全利益尤其是國(guó)家主權(quán)的需要，自我裁判的安全條款可能會(huì)在全球范圍內(nèi)傳播。問(wèn)題是，締約方“認(rèn)為必要”的自主裁量權(quán)給安全審查留有很大的不確定性，這種自判權(quán)應(yīng)當(dāng)受到明確的限制。(30)漆彤、劉嫡琬：《外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的國(guó)際協(xié)調(diào)：必要性、可行性和合作路徑》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第4期。而自我裁判安全條款的增加激勵(lì)著各國(guó)為逃避條約義務(wù)而可能產(chǎn)生的濫用權(quán)力的行為，同時(shí)也使國(guó)際投資保護(hù)變得更加困難。

(二)國(guó)際投資爭(zhēng)端中的國(guó)家安全抗辯實(shí)證分析

國(guó)際投資爭(zhēng)端中基本安全例外的相關(guān)裁決非常有限。在2001年和2002年，阿根廷針對(duì)嚴(yán)重的金融危機(jī)采取了一系列經(jīng)濟(jì)緊急措施，投資者隨后根據(jù)雙邊投資條約向仲裁庭提出了質(zhì)疑。雖然阿根廷在某些案件中提出了“保護(hù)其基本安全利益所必需的”的條約例外措施抗辯，(31)El Paso Energy Int'l Corp.v.The Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/03/15,Award,2011,pp.563-73;Continental Casualty Company v.Argentine Republic,ICSID Case No. ARB/03/9,Award,2008,pp.84-89;Sempra Energy Int'l v. The Argentine Republic,ICSID Case No. ARB/02/16,Award,2007,p.367;Enron Corporation and Ponderosa Assets,L.P.v.The Argentine Republic,Award,2007,pp.324-26;LG & E Energy Corp. v. The Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/1,Decision on Liability,2006,pp.217-219;CMS Gas Transmission Co. v. The Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/01/8,Award,2005,pp.344-352.但六個(gè)仲裁庭中只有兩個(gè)接受了阿根廷的意見，而且?guī)缀跛兄俨猛ザ纪?，即使沒(méi)有軍事方面的威脅，經(jīng)濟(jì)危機(jī)也可能牽涉到一個(gè)國(guó)家的“基本安全利益”。(32)El Paso Energy Int'l Corp.v.,The Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/03/15,Award,2011,p.588.這些裁決通常使用寬泛的語(yǔ)言明確表明，除了與沖突或使用武力有關(guān)外，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)和政治威脅可以構(gòu)成安全措施的單獨(dú)基礎(chǔ)。無(wú)論如何，將基本安全范圍擴(kuò)大到軍事威脅之外是一項(xiàng)重要的進(jìn)展。而且，阿根廷在其投資仲裁的抗辯中曾經(jīng)指出，國(guó)家“基本安全利益”不僅包括經(jīng)濟(jì)和政治利益，而且還有國(guó)家軍事防衛(wèi)利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)其做廣義的解釋。(33)LG & E Energy Corp. et al.,v. The Argentine Republic,ICSID Case No. ARB/02/1,Decision on Liability,2006,p.217.在CC / Devas v.India案，仲裁庭認(rèn)為《印度-毛里求斯BIT》的安全例外缺乏自我裁判性質(zhì)，然而，國(guó)內(nèi)當(dāng)局的酌處權(quán)很大，因?yàn)椤爸俨猛ゲ坏孟窠鉀Q投資者與國(guó)家之間發(fā)生的任何其他事實(shí)爭(zhēng)端那樣，就國(guó)家安全事務(wù)進(jìn)行裁決。國(guó)家安全問(wèn)題涉及國(guó)家的生存核心。希望在這方面挑戰(zhàn)國(guó)家決定的投資者面臨沉重的舉證責(zé)任，例如惡意，缺乏授權(quán)或適用與基本安全利益無(wú)關(guān)的措施。”(34)CC/Devas v. India,PCA Case No.2013-09,Award on Jurisdiction and Merits,2016,p.219,p.245.而在Deutsche Telekom v.India案中，仲裁庭遵循的是一種折中的方法，即在一定程度上尊重國(guó)家的決定，同時(shí)也不排除審查之嫌。仲裁庭同意東道國(guó)指出的有關(guān)異議措施的軍事或戰(zhàn)略用途應(yīng)當(dāng)受到尊重，締約國(guó)享有一定的酌處權(quán)，但BIT有關(guān)規(guī)定表明尊重是受到限制的，為例外的適用確立了明確的條件，即締約方實(shí)施的目的在于保護(hù)國(guó)家基本安全利益的禁止或限制措施應(yīng)達(dá)到必需的程度，為此裁判者在裁定基本安全利益時(shí)當(dāng)然要給予國(guó)家一定的“遵從程度”，但“遵從不能無(wú)限”。(35)Deutsche Telekom AG v.India,PCA Case No.2014-10,Interim Award,2017,pp.230-235.因此，締約國(guó)為保護(hù)基本安全利益而采取的危急情況措施應(yīng)受到仲裁庭的審查，而且仲裁庭需要在一定程度上尊重東道國(guó)自身確定危急情況的程度。

(三)投資條約中納入氣候安全條款的可行性

前述投資仲裁中裁定的尊重國(guó)家處理危急情況的國(guó)家安全抗辯和對(duì)國(guó)家的遵從原則只是出現(xiàn)在針對(duì)阿根廷和印度的投資仲裁中的裁判法理，因此不能倉(cāng)促地概括這些標(biāo)準(zhǔn)并將其引入不同的條約框架，但是它們確實(shí)為將來(lái)開發(fā)和應(yīng)用客觀的安全例外審查標(biāo)準(zhǔn)提供了有用的指導(dǎo)。當(dāng)前國(guó)際現(xiàn)狀表明，未來(lái)國(guó)際社會(huì)應(yīng)建立管控氣候風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，氣候安全將成為非傳統(tǒng)安全的重要組成爭(zhēng)議。(36)張銳、寇靜娜：《全球氣候安全治理的演進(jìn)邏輯——基于聯(lián)合國(guó)與歐盟的實(shí)證分析》，《國(guó)際論壇》2021 年第3 期。在后疫情時(shí)代的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇過(guò)程中，也要把應(yīng)對(duì)氣候變化的措施放在核心位置，將經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與低碳轉(zhuǎn)型密切結(jié)合。因此，鼓勵(lì)各國(guó)把氣候安全作為國(guó)家安全一個(gè)重要的方案，加以戰(zhàn)略上進(jìn)行研究和部署，其中包括在國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，明確規(guī)定氣候安全或遵守“巴黎協(xié)定”義務(wù)的例外，(37)Pieter Van Vaerenbergh & Angshuman Hazarika,Climate Change as a Security Risk:Too Hot to Handle?Journal of World Trade,Vol.54,No.3,2020,p.436.就氣候友好型投資的爭(zhēng)端排除在整個(gè)投資條約的體制之外，包括爭(zhēng)端解決機(jī)制；或者，在國(guó)家安全例外條款中，把氣候安全與其他安全形態(tài)并列，以便援引國(guó)家安全抗辯時(shí)納入氣候安全考慮。

國(guó)際投資條約的諸多條款，包括爭(zhēng)端解決機(jī)制，已經(jīng)越來(lái)越多地不適應(yīng)人類減緩和應(yīng)對(duì)氣候變化和制定相關(guān)政策的需求。傳統(tǒng)的國(guó)際投資條約和建立在此類條約基礎(chǔ)上的爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)于尋求保護(hù)的外國(guó)投資者基本上是有利的，而這對(duì)于各國(guó)履行《巴黎公約》下的減排義務(wù)是不利的。因此，現(xiàn)有的國(guó)際投資條約需要從實(shí)體上和程序上進(jìn)行改革，增加有利于氣候友好型投資的條款，尤其是可以考慮增加?xùn)|道國(guó)監(jiān)管權(quán)、納入締約國(guó)反訴和氣候安全例外條款。尤其氣候安全例外可以增加?xùn)|道國(guó)抗辯和勝訴的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)東道國(guó)尊重國(guó)際氣候相關(guān)的義務(wù)，從而更加有利于全球氣候治理和氣候安全。作為投資者，也應(yīng)該設(shè)法了解其投資得到的潛在投資保護(hù)和爭(zhēng)端解決機(jī)制可能會(huì)受到越來(lái)越多的環(huán)境監(jiān)管和氣候政策的影響。而作為投資者與國(guó)家選任的仲裁庭成員，也應(yīng)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面發(fā)揮重要作用，包括讓投資者對(duì)違反環(huán)境立法和不利減緩氣候變化的行為負(fù)責(zé)，防止他們就國(guó)家的合法政策變化提出索賠，并執(zhí)行有利于可持續(xù)投資的保護(hù)措施。因此，從國(guó)際投資法的角度來(lái)講，氣候變化減緩和應(yīng)對(duì)問(wèn)題需要各方面力量的支持，既要有國(guó)家層面的立法和采取行動(dòng)，也要有投資仲裁領(lǐng)域相關(guān)人士的關(guān)注，更要有投資者自身的社會(huì)責(zé)任約束以及鼓勵(lì)負(fù)責(zé)任的投資者行為的機(jī)制。

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體以及排名前列的資本輸入國(guó)和輸出國(guó)，中國(guó)同時(shí)也是最大的溫室氣體排放國(guó)家，理應(yīng)在全球氣候變化和減緩應(yīng)對(duì)氣候變化的過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。而且，國(guó)際范圍內(nèi)，中國(guó)是具有剩余經(jīng)濟(jì)壽命和擱淺風(fēng)險(xiǎn)的燃煤電廠的最大投資者，并且大幅領(lǐng)先。僅僅在印尼，就要逐步淘汰12座受中國(guó)-ASEAN條約保護(hù)的電廠。(38)Kyla Tienhaara and Lorenzo Cotula,Raising the Cost of Climate Action? Investor-state Dispute Settlement and Compensation for Stranded Fossil Fuel Assets,London:IIED,2020,pp.28-30.中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題。2021年9月，習(xí)近平主席以視頻方式出席聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論的發(fā)言中已經(jīng)明確提出，堅(jiān)持完善全球環(huán)境治理，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，構(gòu)建人與自然生命共同體，同時(shí)中國(guó)將大力支持發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項(xiàng)目。(39)習(xí)近平：《堅(jiān)定信心共克時(shí)艱，共建更加美好的世界——在第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上的講話》(2021年9月21日)，https://www.sohu.com/a/491352031_257552,最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月20日。重要的是，中國(guó)需要在全球經(jīng)濟(jì)制度重構(gòu)尤其是“一帶一路”倡議的實(shí)施過(guò)程中，體現(xiàn)“人類命運(yùn)共同體”的理念，將中國(guó)智慧融入到全球治理包括氣候治理和減緩的過(guò)程中。因此，無(wú)論是引入外資還是對(duì)外資本輸出，都需要中國(guó)政府付諸行動(dòng)，包括在國(guó)內(nèi)法中制定鼓勵(lì)氣候友好型投資的措施，在國(guó)際投資協(xié)定中納入氣候友好型投資保護(hù)的實(shí)體條款，或者氣候安全例外，把國(guó)家制定的氣候友好型措施排除出投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用范圍。

可以說(shuō)，即使氣候變化不是歷史上最大的挑戰(zhàn)，目前也已經(jīng)被認(rèn)為是歷史上最大的挑戰(zhàn)之一。(40)Fiona Marshall,Climate Change and International Investment Agreements:Obstacles or Opportunities?, March 2010,https://www.iisd.org/pdf/2009/bali_2_copenhagen_iias.pdf,p.79，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年12月5日。國(guó)際投資法和各國(guó)減緩和應(yīng)對(duì)氣候變化政策的結(jié)合，可以在一定程度上減緩全球性的氣候變化治理難題，但對(duì)于治理全球性氣候變化問(wèn)題仍然是道路漫漫，亟需其他學(xué)科尤其是法學(xué)、環(huán)保和氣候變化科學(xué)界的合作以及民間投融資的支持。