李迎生

2022年4月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，明確要求“加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”。與商品和服務(wù)市場相比，我國要素市場的改革相對滯后，這已經(jīng)成為影響要素資源高效配置、公平競爭的堵點。①何立勝：《建設(shè)全國統(tǒng)一大市場需要把握好幾個關(guān)系》，《光明日報》2022年8月15日，第6版?！兑庖姟穼⑼恋睾蛣趧恿σ胤旁谑孜?，②2020年3月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中將生產(chǎn)（市場）要素主要劃分為土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等五類。要求“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場”，并針對勞動力要素市場改革提出“健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區(qū)順暢流動”的明確要求。本文擬從建設(shè)全國統(tǒng)一大市場尤其是勞動力要素市場的現(xiàn)實需要出發(fā)，揭示社會政策的角色、功能和約束因素，回答社會政策在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中何以可能與何以可為的問題。

一、社會政策在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中的角色

加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求，對加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。一般認為，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的思想和實踐最早是在20世紀90年代初提出來的，其實，早在改革開放伊始“市場”概念就被引入，制度訴求也得到了加強。①羅進輝、林明：《加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場：時代意義、制度淵源與經(jīng)濟影響》，《財會月刊》2022年第7期。1992年，黨的十四大明確提出，我國經(jīng)濟體制改革的總體目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，并首次提出“要大力發(fā)展全國的統(tǒng)一市場”。 2013年，黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)?！敝敝?022年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，從全局和戰(zhàn)略高度明確了新時代加快推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的總體要求、主要目標和重點任務(wù)。

從現(xiàn)實層面看，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是基于構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的迫切需要。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》要求：“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。”這是黨中央在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生顯著變化、百年變局和世紀疫情交織疊加的大背景下，推動我國開放型經(jīng)濟向更高層次發(fā)展、啟航中國特色社會主義現(xiàn)代化新征程的重大戰(zhàn)略部署。市場經(jīng)濟的普遍特征包含了商品的自由流通和生產(chǎn)要素的自由流通，生產(chǎn)要素在一個國家內(nèi)部乃至更大范圍（跨國）的自由流動，能夠提高生產(chǎn)要素的配置效率。暢通國內(nèi)、國際大循環(huán)的一個主要堵點，實際是在生產(chǎn)要素市場上。②陸銘：《建設(shè)全國統(tǒng)一大市場不是重回計劃經(jīng)濟》，《新京報》2022年4月13日，第15版。勞動力是生產(chǎn)要素中最活躍、最能動、最重要的部分，勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)乃至國際間的自由流動、暢通循環(huán)對推動經(jīng)濟社會發(fā)展而言最為關(guān)鍵。

勞動力流動能夠推動城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、擴大消費及縮小收入差距，帶動整個國家的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，推動共同富裕，對我國全面推進現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的意義：其一，發(fā)達地區(qū)各方面綜合發(fā)展條件比較好，可以通過資本積累和技術(shù)進步來促進發(fā)展，這些地區(qū)往往也是勞動力凈流入地區(qū)，人口流動會給這些地區(qū)帶來紅利。其二，發(fā)展中地區(qū)，特別是人口凈流出地的縣城、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，將帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一些地區(qū)越來越集中在特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游和自然資源產(chǎn)業(yè)，逐步顯現(xiàn)規(guī)?；同F(xiàn)代化的趨勢，經(jīng)濟同樣能夠得到發(fā)展，當?shù)孛癖姷氖杖胨酵瑯幽軌蛑饾u提高。其三，要素流動特別是勞動力流動，使得剩余勞動力通過流動到發(fā)展條件更好的地區(qū)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)來增加收入，享受發(fā)展的機遇。同時，政府可以通過轉(zhuǎn)移支付幫助人口流出地區(qū)改進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，使其共享發(fā)展成果。其四，要素流動特別是勞動力流動，可能對地方政府的行為形成約束力，促使其提升治理水平。如果一個地方的發(fā)展質(zhì)量、公共服務(wù)、生態(tài)宜居、營商環(huán)境等各方面不能令人滿意，要素流動就可能中斷，勞動力就可能“用腳投票”，選擇離開。其五，中國進入老齡化和少子化時代，勞動力供給總量從趨勢上是下降的，有效利用勞動力資源特別重要。促進勞動力跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)流動是有效對沖老齡化和少子化負面影響的一種手段。

此外，“雙循環(huán)”戰(zhàn)略突出國內(nèi)大循環(huán)為主體的同時，強調(diào)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進。當今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，新冠肺炎疫情更是加劇了大變局的演變，中國所處的國際環(huán)境日趨復雜。但縱觀全局，經(jīng)濟全球化雖然遭遇逆流但仍然不可逆轉(zhuǎn)，求合作、謀發(fā)展仍是世界各國的共同愿望，國際環(huán)境總體上有利于我國的趨勢沒有變。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，促進國內(nèi)大循環(huán)，強大的國內(nèi)需求將對國際人力資本、技術(shù)資本、知識資本產(chǎn)生強大的吸引力。當今世界上的一些發(fā)達國家，比如美國、澳大利亞、日本、韓國等，并沒有生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動的障礙，商品在其國內(nèi)自由流通。其中，美國、澳大利亞在吸引國際要素流動特別是勞動力流動方面更有獨到之處。歐盟在促進要素國際流動方面也有獨特經(jīng)驗。二戰(zhàn)以后，歐洲從推進貿(mào)易一體化走向推進歐盟內(nèi)部的勞動力自由流動和跨境投資自由，20世紀末一些歐洲國家成立歐元區(qū)，實行統(tǒng)一貨幣。①陸銘：《澄清關(guān)于建設(shè)統(tǒng)一大市場的幾個認識誤區(qū)》，《國家治理》2022年第9期。這些國家或區(qū)域推進統(tǒng)一大市場建設(shè)特別是統(tǒng)一勞動力市場的實踐給我們提供了有益的參考借鑒。

社會政策在推動統(tǒng)一大市場、特別是統(tǒng)一的勞動力大市場建設(shè)上可以發(fā)揮獨具特色、難以替代的作用。黨的十四屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中將社會保障制度作為建立社會主義市場經(jīng)濟體制的五大支柱之一：“建立多層次的社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應的社會保障，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定?！边@里著重強調(diào)了社會保障對市場經(jīng)濟的作用。實際上，社會政策的內(nèi)涵遠比社會保障豐富，社會政策的外延也不僅僅局限于國內(nèi)。從建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、深入推進“雙循環(huán)”的視角，社會政策可以發(fā)揮多重復合角色。

其一，社會政策能打通地域、城鄉(xiāng)等各種障礙，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展；社會政策的局地整合、區(qū)域整合、全國整合乃至統(tǒng)一，能推動要素特別是勞動力流動的暢通無阻。其二，社會政策借助全國統(tǒng)一大市場建設(shè)獲得的經(jīng)濟發(fā)展層次的提升，進而取得的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的效益，通過政府轉(zhuǎn)移支付帶動落后地區(qū)、脫貧脆弱區(qū)域、人口（勞動力）凈流出地區(qū)提升收入水平，改善落后面貌，緩解相對貧困，推動共同富裕，從而有利于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，尤其是這些地區(qū)市場環(huán)境的改善和消費市場的升級。其三，“推動高質(zhì)量發(fā)展”作為新時代主題，需要匯聚國內(nèi)外方方面面數(shù)量龐大的高端、緊缺人才。習近平總書記在中央人才工作會議上的講話強調(diào)：“必須實行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進政策，用好全球創(chuàng)新資源，精準引進急需緊缺人才，形成具有吸引力和國際競爭力的人才制度體系?！雹诹暯剑骸渡钊雽嵤┬聲r代人才強國戰(zhàn)略 加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地》，《求是》2021年第24期。我國的社會政策可以通過借鑒國際上特別是發(fā)達國家、區(qū)域的經(jīng)驗進行頂層設(shè)計和具體規(guī)劃，給予國際人力資本（人才資源）國民待遇、特殊待遇（因人而異），從而實現(xiàn)“聚天下英才而用之”，切實推動高質(zhì)量發(fā)展。其四，隨著改革開放的深入推進、數(shù)字經(jīng)濟的加速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，國內(nèi)就業(yè)高端化加快推進，我國對普通勞動力需求減少，勞務(wù)輸出必不可免，實施“一帶一路”、構(gòu)建人類命運共同體等實踐也需要持續(xù)大量的勞務(wù)輸出，與國際社會政策接軌、銜接的改革能促進國家履行相應國際義務(wù)，當然，這也是“雙循環(huán)”的應有之義。其五，社會政策可以推動勞動力健康、教育、職業(yè)能力、消費能力等的提升，不僅提升了勞動力福利、打造高品質(zhì)生活，而且健康、教育、職業(yè)培訓、消費市場等也是統(tǒng)一大市場的組成部分，這就直接推動了統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

二、現(xiàn)行社會政策對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的約束

如上所述，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場面臨著地理、制度與文化等各個方面的障礙、約束。商品市場、要素市場都存在制度約束，其中要素市場面對的制度性障礙則更為嚴重。例如，在特大、超大城市中戶籍制度依然發(fā)揮著作用，社會保障全國一體化和公共服務(wù)均等化都還沒有實現(xiàn)，這些都會阻礙勞動力的自由流動。③陸銘、鄭怡林：《統(tǒng)一大市場的障礙：地理、制度與文化》，《南方經(jīng)濟》2022年第6期。作為社會主義市場經(jīng)濟制度體系的一個重要組成部分，現(xiàn)行社會政策對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的約束是多方面的，既涉及對勞動力統(tǒng)一市場建設(shè)的約束，也涉及其他方面。例如，地方的公共服務(wù)、社會福利發(fā)展狀況是營商環(huán)境的重要組成部分，均等化、高質(zhì)量的公共服務(wù)與社會福利能夠優(yōu)化一個地方的營商環(huán)境，進而促進全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

起源于20世紀50年代的城鄉(xiāng)二元戶籍制度由于至今沒有得到徹底的改革，對勞動力的流動依然產(chǎn)生著阻礙作用。勞動力在城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部流動還談不上暢通無阻。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率雖同步提高到46.7%，但與前者仍相差約18個百分點。 2022年3月17日，國家發(fā)改委發(fā)布《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，要求持續(xù)深化戶籍制度改革，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策，實行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。這是我國戶籍制度改革的重大進展。但城區(qū)常住人口300萬以上城市落戶限制政策還將長期存在，尤其是特大和超大城市的積分落戶制度各異，戶籍準入年限同城化累計互認也尚未實現(xiàn)。即便在2022年底300萬以下人口城市取消落戶限制政策了，但長期實施的城鄉(xiāng)二元戶籍制度導致的對勞動力流動特別是農(nóng)民進城的各種有形無形影響，在相當長時期內(nèi)都將難以消除。這些都成為城鄉(xiāng)勞動力流動的現(xiàn)實障礙。①王在全：《建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求》，《中國經(jīng)濟時報》2022年6月17日，第4版。

現(xiàn)行社會政策發(fā)展存在的各種不平衡、不公平、不充分對勞動力流動乃至全國統(tǒng)一大市場的形成構(gòu)成約束。習近平總書記2021年2月26日在第十九屆中共中央政治局第二十八次集體學習時的講話中就提到，雖然我國已建成世界最大的社會保障體系，但仍存在不足，主要是：“制度整合沒有完全到位，制度之間轉(zhuǎn)移銜接不夠通暢；部分農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群沒有納入社會保障，存在‘漏?！摫！當啾！那闆r；政府主導并負責管理的基本保障‘一枝獨大’，而市場主體和社會力量承擔的補充保障發(fā)育不夠；社會保障統(tǒng)籌層次有待提高，平衡地區(qū)收支矛盾壓力較大；城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間待遇差異不盡合理?！雹诹暯剑骸洞龠M我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022年第8期。社會保障體系存在的上述不足無疑是制約勞動力流動最重要、最直接的社會政策約束，此外，就業(yè)、教育、健康、住房、社會服務(wù)、基層治理等公共服務(wù)、社會治理領(lǐng)域?qū)嶋H存在的各種分割，也對要素流動尤其是勞動力流動等構(gòu)成實質(zhì)性的約束。

第一，現(xiàn)行社會政策明顯“碎片化”，城鄉(xiāng)社會政策發(fā)展不平衡的問題仍然十分突出，政策整合統(tǒng)一還有很長的路要走。我國社會保險的多個項目都呈現(xiàn)明顯的“碎片化”狀態(tài)：養(yǎng)老保險包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險等；醫(yī)療保險包括機關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療、企業(yè)職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險等；社會救助包括城鎮(zhèn)居民社會救助、農(nóng)村居民社會救助等；社會服務(wù)，例如養(yǎng)老服務(wù)、托幼服務(wù)制度在城鄉(xiāng)之間也存在著顯著差異；就業(yè)制度主要針對城鎮(zhèn)居民，部分涉及進城農(nóng)民工（如就業(yè)培訓），對農(nóng)村居民則一般“順其自然”，就業(yè)培訓付之闕如。制度發(fā)展的不平衡形式之下是實質(zhì)待遇的不充分、不公平，例如，農(nóng)村進城勞動力自身享受的福利待遇與城鎮(zhèn)職工差距較大，存在明顯的不公平，還要承擔對留守父母養(yǎng)老、照護的壓力。留守的父母即便參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，但月養(yǎng)老金一般一兩百元，很難實現(xiàn)自我養(yǎng)老。 2020年，全國參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)為54243.8萬人，實際領(lǐng)取待遇人數(shù)為16068.2萬人，當年基金支出3355.1億元，按實際領(lǐng)取待遇人數(shù)平均為2088元每人每年，月均174元。全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為45621.1萬人，當年領(lǐng)取養(yǎng)老金離退休人數(shù)為12762.3萬人，基金支出51301.4億元，當年離退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金40198元每人每年。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的近20倍。③數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2021）》整理計算得出，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。

第二，社會政策區(qū)域不平衡狀況仍然突出，尤其是東中西部社會政策發(fā)展不平衡，以及統(tǒng)籌層次較低而導致的不同地域待遇的不平衡。東部發(fā)達地區(qū)社會政策發(fā)展相對而言比較充分，待遇相應較高，中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)，社會政策發(fā)展尚處在較低層次，甚至有的地方還處于托底層次。以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇為例，東部地區(qū)上海市2020年城鎮(zhèn)職工（離退休人員）人均養(yǎng)老金57156元每人每年，中部地區(qū)湖北省城鎮(zhèn)職工（離退休人員）人均養(yǎng)老金37961元每人每年，西部地區(qū)重慶市城鎮(zhèn)職工（離退休人員）人均養(yǎng)老金30697元每人每年，差距十分明顯。④數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2021）》整理計算得出，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。2021年8月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室和國家鄉(xiāng)村振興局確定了160個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，這些縣全部分布在西部10個省（自治區(qū)、直轄市），其鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務(wù)相當艱巨。值得指出的是，當前的社會政策中能夠?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)一的制度尚很少見（僅義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等有限項目），養(yǎng)老保險已經(jīng)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，正在推進全國統(tǒng)籌，醫(yī)療保險尚處在地市級統(tǒng)籌階段，失業(yè)保險統(tǒng)籌層次更低，還是市縣層次。人口跨地區(qū)流動對于提高資源配置效率和實現(xiàn)共同富裕具有重要意義。因此，要把發(fā)展的目標設(shè)定在整個社會的全局發(fā)展之下，提高社會政策的統(tǒng)籌層次，解決統(tǒng)籌層次較低導致的人口流動不通暢的問題。社會政策發(fā)展區(qū)域不平衡的長期存在除了舊有體制遺留下來的影響外，在很大程度上也和地方政府最大化本地的經(jīng)濟規(guī)模、效益和稅收有關(guān)。

其三，同一城市內(nèi)部社會政策發(fā)展的不平衡也長期存在。不同職業(yè)（身份、行業(yè)、所有制等）之間社會政策發(fā)展不平衡，干部與企業(yè)職工、不同行業(yè)、不同所有制之間社會政策都存在著不平衡，黨政機關(guān)、事業(yè)單位社會福利水平相對較高且較穩(wěn)定，企業(yè)職工社會福利水平相對較低且不穩(wěn)定，新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件也使得企業(yè)職工的福利水平受到明顯影響；高新技術(shù)、能源電力、金融債券、生物制藥等高新特壟（斷）行業(yè)和企業(yè)的職工工資福利水平高，其他行業(yè)和企業(yè)職工工資福利水平相對較低；國有企業(yè)職工工資福利水平高且穩(wěn)定，民營企業(yè)職工工資福利水平較低且不穩(wěn)定，如此等等。這種福利待遇差異也會成為人員順暢流動的有形或無形障礙。近些年來，越來越多的農(nóng)民進入城市，但所謂 “新城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”也開始出現(xiàn)，進城農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工社會政策的不平衡、本地戶籍農(nóng)民工與外地戶籍農(nóng)民工社會政策的不平衡都還客觀存在。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，比如筆者曾經(jīng)調(diào)研過的江蘇省太倉市，早幾年就制定了政策，推動本地農(nóng)民工和農(nóng)民社會保險（養(yǎng)老、醫(yī)療等）與城鎮(zhèn)職工銜接，但這些接軌辦法對外地農(nóng)民工尚不適用。①相關(guān)分析可以參見李迎生、劉靜：《新型城鎮(zhèn)化中被征地農(nóng)民社會政策建設(shè)研究——以江蘇省太倉市為例》，《中州學刊》2018年第4期；李迎生、徐向文：《構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系——以太倉市為例》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。太倉只是個縣級市，經(jīng)濟比較發(fā)達，尚且存在這種狀況，更多的地方相關(guān)政策只能說是“尚在探索中”了，由此導致本地農(nóng)民工難以真正融入城市，外地農(nóng)民工只好長期往返于城鄉(xiāng)。

其四，由于新技術(shù)革命的加速推進及現(xiàn)行政策存在的不足，社會政策尚未實現(xiàn)全覆蓋。快速興起的新產(chǎn)業(yè)催生了大量新職業(yè)，集聚了大量靈活就業(yè)人員。隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化、新型城鎮(zhèn)化的推進和移動互聯(lián)網(wǎng)的深入發(fā)展，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)的網(wǎng)約配送員、網(wǎng)約車司機、互聯(lián)網(wǎng)營銷師（員）等靈活就業(yè)勞動者數(shù)量大幅增加。相較于傳統(tǒng)的就業(yè)模式，靈活就業(yè)具有相對寬松的準入和退出機制，求職者獲取工作機會的門檻更低，企業(yè)在選人用人方面也比較靈活。2020年，我國企業(yè)采用靈活用工比例為55.7%，比2019年增加約11個百分點。②楊偉國、吳清軍等：《中國靈活用工發(fā)展報告(2021)》，北京：社會科學文獻出版社2021年。轉(zhuǎn)引自朱昌俊：《理性看待靈活就業(yè)現(xiàn)象》，《中國教育報》2022年1月21日，第2版。根據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2021年年底，中國靈活就業(yè)人員已達2億人。③2022年1月17日，在國務(wù)院新聞辦舉行的“2021年國民經(jīng)濟運行情況新聞發(fā)布會”上，國家統(tǒng)計局負責人指出，“目前我國靈活就業(yè)人員已經(jīng)達到2億人左右”。其中，互聯(lián)網(wǎng)平臺帶動提供共享服務(wù)的勞動者人數(shù)達9000萬人。④數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自金維剛：《積極引導新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參保》，《經(jīng)濟日報》2022年8月8日，第10版。然而，在這種新的就業(yè)形態(tài)中的靈活就業(yè)人員，卻很大一部分面臨著無勞動合同、無社會保險、無勞動保護等“三無”困境。⑤造成“三無”困境的原因是多方面的。從企業(yè)（雇主）角度來看，由于新就業(yè)形態(tài)勞動者與平臺企業(yè)之間的關(guān)系與傳統(tǒng)的勞動關(guān)系差別很大，平臺企業(yè)不愿與依托于平臺的新就業(yè)形態(tài)勞動者簽訂勞動合同并依法為其參保繳費。從勞動者角度看，新就業(yè)形態(tài)勞動者由于就業(yè)不穩(wěn)定、收入較低、流動性大、參保意識薄弱等多方面因素，主動參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的也較少。從國家（政府）角度看，新就業(yè)形態(tài)勞動者的社會保護尚是新生事物，相關(guān)立法還剛起步或還在討論中。這便是前述習近平總書記文章中提到的部分農(nóng)民工、網(wǎng)絡(luò)從業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群“漏保”“脫?！薄皵啾！钡那闆r。即便有大量的就業(yè)需求，這些人也難以穩(wěn)定就業(yè)，其職業(yè)流動也因此受到極大限制。

其五，由于制度整合遠未到位，制度之間轉(zhuǎn)移銜接還不通暢。當前，我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、職業(yè)之間、行業(yè)之間、人群之間社會政策銜接，以及社會政策不同統(tǒng)籌層次的銜接都存在障礙、阻塞的問題。雖然主要社會政策制度（項目），如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等，陸續(xù)制定了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但還有各種有形無形的約束、障礙需要破解。在當前的政策下，勞動力從經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)，從高社會福利的行業(yè)和職業(yè)向低社會福利的行業(yè)和職業(yè)，從城市向農(nóng)村流動時，社會保險統(tǒng)籌基金還難以轉(zhuǎn)移，或轉(zhuǎn)移不足，能完整轉(zhuǎn)移的僅是個人賬戶，因此，這種流動很難發(fā)生。反過來，勞動者從經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，從低社會福利的行業(yè)和職業(yè)向高社會福利的行業(yè)和職業(yè)，從農(nóng)村向城市等，個人賬戶可流動，但與發(fā)達地區(qū)、城市、行業(yè)（職業(yè)）相比已經(jīng)低了一大塊，而且涉及統(tǒng)籌基金的再分配，前者一般不愿意接受這種流動，除非國家政策專門規(guī)定（如新型城鎮(zhèn)化的強力推進），或者流動人員是前者所需的緊缺人力資源。已經(jīng)出臺了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的社會政策尚且如此，更多的社會政策如就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、社會服務(wù)等領(lǐng)域，尚未出臺硬性的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，對勞動力流動的約束性更大。這些都制約了勞動力的順暢流動和統(tǒng)一的勞動力市場的形成。

其六，現(xiàn)行社會政策中有關(guān)跨國（境）人員（人才）流動的規(guī)范總體而言更是稀少，付之闕如，這也對“雙循環(huán)”戰(zhàn)略所要求的人員雙向流動構(gòu)成約束。當今世界，全球化仍是大勢所趨、不可逆轉(zhuǎn)，提出“雙循環(huán)”戰(zhàn)略也正是基于這一考慮。全球化、雙循環(huán)，商品、要素等的流動都是必然現(xiàn)象，勞動力（人才）的跨國（境）雙向流動不可避免。我國已進入“少子老（高）齡化”時代。數(shù)據(jù)顯示，我國年出生人口2015年開始出現(xiàn)下降，從2014年的1687萬降低為1655萬，2016年和2017年因“全面二孩”政策每年出生人口均高于1700萬。但2018年又開始進入下降通道，2018年和2019年出生人口分別為1523萬和1465萬，2020年出生人口僅為1200萬，降幅明顯。“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國15—59歲人口為89438萬，占63.35%，比“六普”下降6.79%。 2011—2020年，中國勞動年齡人口減少了2710萬，平均每年約減少270萬。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，我國60歲及以上人口為26402萬人，占總?cè)丝诘?8.70%（其中65歲及以上人口為19064萬人，占13.50%），與2010年相比，占比上升5.44%，與2000年即“五普”相比，上升8.37%，上升速度加快。①姚佳瑩：《人口十年之變》，《財經(jīng)》2021年第10期。這一趨勢使得通過國際人力資源流動彌補國內(nèi)勞動力短缺成為可能選項。此外，我國的“一帶一路”倡議已經(jīng)有了多年的實踐，其建設(shè)思路是通過“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”，實現(xiàn)各國互聯(lián)互通，為有效聯(lián)通國內(nèi)國際兩個市場、充分利用國內(nèi)國際兩種資源提供了基本遵循。②呂虹：《統(tǒng)籌推進“一帶一路”建設(shè)與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局》，《光明日報》2022年5月27日，第12版。以上情況都清晰地表明，隨著改革開放的深入推進，勞動力（人才）的跨國（境）流動必不可免。實現(xiàn)這種雙向流動同樣需要相應社會政策的配合。不可否認，改革開放以來，中國的開放步伐按照既定的節(jié)奏、朝著確定的方向，大門越開越大，市場準入不斷放寬，但由于社會政策原因?qū)е碌母叨巳瞬呕亓魇茏鑶栴}仍然存在，與許多國家的勞動力的流動還存在著雙邊社會政策的對接問題。

三、針對全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的社會政策改革思路

鑒于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要意義及社會政策在其中扮演的獨特角色，筆者在此提出以下幾點改革思路供參考。

第一，推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的社會政策改革創(chuàng)新要做好頂層設(shè)計，做到全國一盤棋?！兑庖姟访鞔_要求：“強化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一”，“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場”，“健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區(qū)順暢流動。完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策”。③《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（2022年3月25日）。習近平總書記論及促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展時也強調(diào)：“社會保障體系建設(shè)要堅持國家頂層設(shè)計，做到全國一盤棋”，“可以允許一定時期內(nèi)存在區(qū)域間社會保障水平上的差異，但不能動搖統(tǒng)一制度的目標，不能自行其是、搞變通”。④習近平：《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022年第8期?？梢?，基于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的需要，促進勞動力(人才)跨地區(qū)順暢流動，社會政策不僅應當做好頂層設(shè)計，而且應當健全統(tǒng)一制度。脫貧攻堅之所以取得預期成果，與做好頂層設(shè)計、全國一盤棋密不可分。“我們堅持黨中央對脫貧攻堅的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，把脫貧攻堅納入‘五位一體’總體布局、‘四個全面’戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌謀劃，強力推進。我們強化中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，構(gòu)建五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面。”⑤習近平：《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》，2021年2月25日。脫貧攻堅的上述經(jīng)驗為我們做好推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的社會政策改革的頂層設(shè)計提供了參考借鑒。必須指出，做好頂層設(shè)計，中央與地方的關(guān)系需要協(xié)調(diào)處理好，對我們中國這樣的大國尤其如此。實際上，歐盟統(tǒng)一市場之所以能夠形成，就在于各成員國放棄了制定本國市場規(guī)則的部分權(quán)力，將其移交給歐盟機構(gòu)，強化頂層決策的權(quán)威性并以法律形式加以保障。美國和歐盟所屬法系不同，但都將統(tǒng)一市場建設(shè)的立法、執(zhí)法和司法權(quán)力劃歸最高決策層，從而能有效降低州政府或成員國對形成統(tǒng)一市場的干擾。歐盟還專設(shè)了評估部門，設(shè)計統(tǒng)一的評估指標體系，對成員國統(tǒng)一市場的建設(shè)和運行情況進行動態(tài)評估，從而保障了統(tǒng)一市場的有效運轉(zhuǎn)。①王青：《建設(shè)統(tǒng)一大市場需消除體制機制障礙》，《經(jīng)濟日報》2022年4月28日，第10版。我國要破解建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的社會政策約束，需要強化中央頂層決策的權(quán)威性，并以法律形式加以保障，以統(tǒng)一的評估標準加以監(jiān)測，保證頂層設(shè)計循序漸進加以落實。

第二，加快戶籍、身份等制度的改革，消除戶籍、身份等制度對人口流動設(shè)置的各種有形無形障礙。就我國國情而言，這一點應是破解建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的社會政策約束的治本之策。上文已經(jīng)提及，國家發(fā)改委要求2022年底城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，同時要求實行積分落戶的城市確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例?！俺菂^(qū)常住人口300萬以下城市”不僅包括大量的大中城市，更涉及數(shù)以千計的小城市（鎮(zhèn)），全面取消落戶限制將吸引龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，成為城鎮(zhèn)常住人口，這對推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場顯然是利好。但取消落戶限制并不意味著戶籍制度、身份制度等限制城鄉(xiāng)人口流動的障礙的徹底消失，實際上上述制度對勞動力流動的各種不利影響還將長期存在。以江蘇省為例，不僅蘇錫常等大中城市有積分落戶制度，這些城市所轄市（縣、區(qū)）例如太倉市也有積分落戶制度，而且這種積分落戶制度對急需人才和農(nóng)民工、本地農(nóng)民工和外地農(nóng)民工等做出明確的區(qū)分，設(shè)置了不同的門檻，外地農(nóng)民工要想落戶、獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)并非短時期內(nèi)可以解決的。進而言之，深化戶籍制度改革，加快特大和超大城市的積分落戶體制創(chuàng)新，實現(xiàn)勞動力自由流動，也是建設(shè)統(tǒng)一大市場的應有之義。這方面工作應當同步進行，雖然可以前者（城區(qū)常住人口300萬以下城市）為重點。當下可以推動在長三角、珠三角、京津冀等城市群率先實現(xiàn)城區(qū)常住人口300萬以下城市戶籍準入年限同城化累計互認，取得經(jīng)驗再向全國推廣。必須指出，戶籍、身份制度改革的深層邏輯是利益的調(diào)整和轉(zhuǎn)換。農(nóng)民工難以真正融入城市是因為城鎮(zhèn)難以或不愿承擔農(nóng)民工融入的成本（主要是公共服務(wù)成本），國家當然也拿不出這樣一筆龐大的轉(zhuǎn)移支付。如果農(nóng)民工承包地、宅基地及在農(nóng)村集體相關(guān)權(quán)益能夠通過制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)換為其融入城鎮(zhèn)的主要機會成本，在此基礎(chǔ)上國家、城鎮(zhèn)再適當分攤一些，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應當可以更快、更暢一些。

第三，推進全國統(tǒng)籌整合趨向統(tǒng)一的社會政策建設(shè)。這里的“統(tǒng)籌整合”涉及雙重含義，一是區(qū)域、城鄉(xiāng)、職業(yè)、身份、行業(yè)、人群等的統(tǒng)籌整合；二是社會政策各個具體制度（如社會保險各項目）的轉(zhuǎn)移接續(xù)和統(tǒng)籌整合。應該說，基本的、主要的社會政策都有全國統(tǒng)籌的必要，這是基于社會政策公平性的要求，也是基于健全完善社會主義市場經(jīng)濟、建立統(tǒng)一的勞動力市場的需要。基本養(yǎng)老保險涉及全民，所涉險種又跨越整個老年階段，在老齡化程度持續(xù)加深的背景下，推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌更具迫切性。總體上，當前我國基本養(yǎng)老金面臨較大缺口，養(yǎng)老服務(wù)供給不足；各地區(qū)間的養(yǎng)老壓力差距明顯、地區(qū)不平衡等問題使得不同地方養(yǎng)老待遇苦樂不均：發(fā)達地區(qū)年輕人涌入，養(yǎng)老資金結(jié)余；欠發(fā)達地區(qū)年輕人離開，養(yǎng)老資金虧空就大。原有的統(tǒng)籌模式下，地區(qū)之間基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)、繳費率、參保覆蓋率以及參保人待遇不同，放大了這一差距，久而久之形成惡性循環(huán)。②李迎生：《社會政策、三次分配與全體人民共同富?！?，《江蘇行政學院學報》2022年第4期?！吨腥A人民共和國社會保險法》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌?！笔艑梦逯腥珪蟆皩崿F(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。為確保養(yǎng)老待遇更加公平、可持續(xù)，我國正加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，加大企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑力度。 2018年7月，國家開始實行養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，僅2020年東部發(fā)達地區(qū)就拿出了1768億元，撥付給中西部和老工業(yè)基地省份，有力緩解了社保基金收支的區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾，確保了養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。③習近平：《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022年第8期。截至2020年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，目前正進一步鞏固省級統(tǒng)籌、穩(wěn)步推進全國統(tǒng)籌。早在1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》就提出了省級統(tǒng)籌的要求，但實現(xiàn)這項要求用了23年。 2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議再次明確指出，要“推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，使該項工作成為當下的重點。這項工作難度很大，延續(xù)時間也不會太短，而且目前推進的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，機關(guān)事業(yè)單位、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險等的全國統(tǒng)籌還未提上日程。養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌是率先起步的，其尚且如此，醫(yī)療保險、失業(yè)保險等實現(xiàn)全國統(tǒng)籌還有很長的路要走。

第四，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這是適應推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合的現(xiàn)實需要，當然也是適應建設(shè)全國（城鄉(xiāng)）統(tǒng)一大市場的迫切要求。 2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確強調(diào)，要“健全常住地提供基本公共服務(wù)制度”。“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”是黨的十九屆五中全會基于我國現(xiàn)實國情和城鎮(zhèn)化面臨的新任務(wù)對我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略做出的新調(diào)整、新部署?！笆濉逼陂g，國務(wù)院要求的1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的任務(wù)提前完成，1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿有序地實現(xiàn)了市民化，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2013年的35.93%提高到2020年的45.4%。但也必須看到，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍比較低。2020年我國城鎮(zhèn)常住人口為90199萬人，占總?cè)丝诒戎貫?3.89%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠未實現(xiàn)同步增長，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差近20個百分點。 2021年全國農(nóng)民工總量進一步擴大，達到29251萬人，比上年增長2.4%，其中，外出農(nóng)民工17172萬人，增長1.3%。數(shù)以億計的農(nóng)民工雖然進入城鎮(zhèn)長期工作居住，但尚未實現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化。流入地（城鎮(zhèn)地區(qū)）基本公共服務(wù)難以覆蓋或覆蓋不足是導致數(shù)以億計的進城農(nóng)民長期在城鄉(xiāng)間遷移流動的關(guān)鍵因素。當前，農(nóng)民工大多數(shù)未被納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險和就業(yè)保護體系，農(nóng)民工隨遷家庭成員也大多未被納入城鎮(zhèn)社會保護體系。其中農(nóng)民工隨遷子女大量進入城市，就學需求旺盛，但教育供給不足仍然是一個突出的社會問題。即便“十三五”開始實施“兩為主、兩納入”政策，相關(guān)問題依然在很大程度上存在。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院2020年上半年組織的一次全國范圍內(nèi)46個地級及以上城市的問卷調(diào)查顯示：在城鎮(zhèn)農(nóng)民工隨遷子女的就讀方式中，城鎮(zhèn)公辦學校就讀占72.85%，城鎮(zhèn)民辦學校就讀占20.23%，打工子弟學校就讀占6.92%，有13.67%的隨遷子女就讀方式為非政府補貼學位，這表明仍有大量處于義務(wù)教育階段的隨遷兒童就學沒有被納入政府財政支出范圍。根據(jù)此次調(diào)查的數(shù)據(jù)，農(nóng)民工對子女教育期望與自身就業(yè)地一致的占79.1%，愿意在老家寄宿制學校解決子女就學問題的僅占4.2%。但仍有43.49%有隨遷就讀意愿的農(nóng)民工無法實現(xiàn)子女隨遷就讀。①李曉琳：《進一步完善農(nóng)民工隨遷子女教育政策——基于對46個地級及以上城市的問卷調(diào)查》，《宏觀經(jīng)濟管理》2022年第6期。因此，應當抓住國家要求健全常住地（即接納農(nóng)民工的城鎮(zhèn)）提供基本公共服務(wù)制度這個關(guān)鍵，全國一盤棋，加快城鎮(zhèn)相關(guān)社會政策的改革創(chuàng)新，重點涉及加快進城農(nóng)民工及其隨遷家屬基本公共服務(wù)制度（政策）的創(chuàng)新發(fā)展，其目標導向是實現(xiàn)有穩(wěn)定工作的進城農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工基本公共服務(wù)的均等化、無穩(wěn)定工作的進城農(nóng)民工及其隨遷家屬與城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)的均等化。

當下，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度還應突出重點，著重解決“部分農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群沒有納入社會保障，存在‘漏?！摫！當啾！那闆r”。新冠肺炎疫情重災區(qū)這個問題的嚴重性已經(jīng)充分凸顯。 2021年7月，人社部等八部門共同印發(fā)《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導意見》，對維護好新就業(yè)形態(tài)勞動者的勞動報酬、合理休息、社會保險、勞動安全等權(quán)益作出明確要求。 2021年12月，國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》也明確提出，要健全靈活就業(yè)人員參加社會保險制度和勞動者權(quán)益保障制度，推進靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點?？梢姡醒雽@部分從業(yè)人員的社會保護已經(jīng)加以關(guān)注，并著手頂層設(shè)計，應當借此東風推動相關(guān)問題盡快解決。

第五，補齊現(xiàn)行社會政策中關(guān)于跨國（境）人員流動缺乏規(guī)范的短板，解決雙向流動的制度準備不足問題。 2018年中央經(jīng)濟工作會議提出“制度型開放”新表述：“要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。”2021年中央經(jīng)濟工作會議也明確指出，要“擴大高水平對外開放，推動制度型開放，落實好外資企業(yè)國民待遇”。習近平總書記也高度重視制度型開放，強調(diào)“深入推進高水平制度型開放，增創(chuàng)國際合作和競爭新優(yōu)勢”。①習近平：《在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話》，《光明日報》 2020年11月13日，第2版?！爸贫刃烷_放”是“流動型開放”的升級版。進入新發(fā)展階段，“流動型開放”的局限性凸顯出來了：以“外資、外貿(mào)、外經(jīng)”為主要內(nèi)容的開放模式受到國際貿(mào)易保護主義的嚴重干擾；一般性生產(chǎn)要素流動充分，但對高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的吸引和集聚力不夠；國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨大調(diào)整、大重塑，并朝著高標準化方向發(fā)展。②張二震、戴翔：《加快推動商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變》，光明網(wǎng)，https://share.gmw.cn/theory/2019-03/06/content_32609065.htm, 2022-10-08。制度型開放的重要內(nèi)涵之一就是在學習規(guī)則和參與規(guī)則制定的過程中，更多用市場化和法治化手段推進開放。制度型開放有利于中國更好地對標、接軌國際規(guī)則，這既是中國進一步以開放促改革的需要，也是中國越來越深入融入全球化、參與國際競爭的需要。③李福巖、李月男：《構(gòu)建新發(fā)展格局：生成邏輯、核心內(nèi)容與戰(zhàn)略意義》，《經(jīng)濟學家》2022年第4期。推動制度型開放，就應當從制度、規(guī)則、立法等方面打通各種壁壘，暢通國內(nèi)國際“雙循環(huán)”，擴大高水平對外開放，進一步推動高質(zhì)量發(fā)展。在推進高標準市場體系建設(shè)進程中，應當以制度型開放為抓手，打通有利于國內(nèi)國際“雙循環(huán)”相互促進的要素流動通道，探索數(shù)據(jù)、人才、資本等要素有序跨境流動。④王青：《以深化改革推進高標準市場體系建設(shè)》，《經(jīng)濟日報》2022年6月21日，第6版。社會政策規(guī)則、制度、立法的改革創(chuàng)新是數(shù)據(jù)、人才、資本等要素雙向有序流動的促進和保障條件，理應成為推動制度型開放的重要組成部分。西方國家吸引人才都有一些優(yōu)惠措施，其中很多涉及社會政策方面的優(yōu)惠，不僅對當事人優(yōu)惠，而且對符合條件的直系親屬優(yōu)惠，即給予這類跨境流動人員以國民待遇。這樣的舉措不僅直接促進了人才的跨境流動，還間接帶動了資本、數(shù)據(jù)的跨境流動和營商環(huán)境的改善，其成功經(jīng)驗值得我們借鑒。我國適應“雙循環(huán)”的社會政策規(guī)則、制度、立法的改革也應當是雙向乃至多邊的、多層次、多元化的，這樣的改革調(diào)整不可能一勞永逸，而是應當與時俱進。前者可以“一帶一路”“RCEP”國家和地區(qū)為切入點，后者可以建設(shè)浦東自由貿(mào)易試驗區(qū)、海南自由貿(mào)易區(qū)（港）等為切入點，取得經(jīng)驗，而后向全國推廣。