孫 峰

一、問題之提出

學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為研究行政法的基本方法主要分為三點(diǎn)：基本概念的了解；現(xiàn)行行政法規(guī)的檢討；特殊問題的深入?！?〕在公法領(lǐng)域，人們經(jīng)常使用請(qǐng)求權(quán)這一法律術(shù)語，涉及行政立法、行政執(zhí)法、行政審判等多個(gè)面向。一般而言，“公法所規(guī)律之生活關(guān)系，為公法關(guān)系，由私法所規(guī)律之生活關(guān)系，為私法關(guān)系”，〔2〕因此，權(quán)利就有公權(quán)與私權(quán)的劃分，與此相對(duì)應(yīng)的是請(qǐng)求權(quán)也有公法請(qǐng)求權(quán)與私法請(qǐng)求權(quán)的界定。事實(shí)上，公法請(qǐng)求權(quán)這一概念與大陸法系理論中權(quán)利的內(nèi)涵、民法上請(qǐng)求權(quán)、主觀權(quán)利、行政法律關(guān)系等有關(guān)，其主要涉及的是國(guó)家與人民之間公法上的法律關(guān)系。以下，筆者通過分析公法請(qǐng)求權(quán)概念的演進(jìn)過程，借助國(guó)家與人民之間的行政法律關(guān)系來厘清公法權(quán)利與公法請(qǐng)求權(quán)之間的關(guān)系，并最終界定公法請(qǐng)求權(quán)的概念，以期實(shí)現(xiàn)“為法，必使之明白易知”?！?〕

二、公法請(qǐng)求權(quán)概念之流變

“羅馬法上之訴訟被認(rèn)為是一種武器，被害人利用法條的規(guī)定，向法院請(qǐng)求保護(hù)自己的權(quán)利。”〔4〕在羅馬法學(xué)家眼中，“權(quán)利形態(tài)需通過相應(yīng)的程序來表現(xiàn)”。〔5〕有學(xué)者指出羅馬人之所以注重訴權(quán)的概念，源于羅馬法中，事實(shí)與規(guī)范尚未分開，是訴訟創(chuàng)造權(quán)利，而不是有了權(quán)利，再依據(jù)權(quán)利起訴?！?〕古羅馬裁判官采用創(chuàng)造新的訴訟形式或者改造舊的訴訟類型適用到新事實(shí)的方式，但是隨著市民社會(huì)發(fā)展，單純通過提供救濟(jì)方式保護(hù)公民合法權(quán)利已經(jīng)力所未逮，這表現(xiàn)為“事實(shí)與規(guī)范一體未分的羅馬法已不能適應(yīng)訴權(quán)大量增加的社會(huì)現(xiàn)狀，訴權(quán)的體系化以及事實(shí)與規(guī)范的分離已成為不可避免的趨勢(shì)。同時(shí)，隨著訴權(quán)日益實(shí)體化，訴訟法逐漸脫離于實(shí)體法而獨(dú)立存在，實(shí)體法與訴訟法、請(qǐng)求權(quán)與訴權(quán)實(shí)現(xiàn)分離”?！?〕為挽救訴權(quán)理論，德國(guó)學(xué)者薩維尼從歷史法學(xué)派的觀點(diǎn)認(rèn)為“羅馬法如同習(xí)慣法，幾乎全然是從自身內(nèi)部，圓融自洽地發(fā)展起來”，〔8〕薩氏認(rèn)為羅馬法經(jīng)過改造完全能夠適應(yīng)時(shí)代的要求，為此提出訴權(quán)是建立在實(shí)體權(quán)利受侵害的基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的私法權(quán)利。不過，薩氏未明確提出請(qǐng)求權(quán)概念。

請(qǐng)求權(quán)這一概念最早是由伯納德·溫德沙伊德所創(chuàng)，他在1856年的《從現(xiàn)代法的觀點(diǎn)看羅馬法的訴權(quán)》一文中從羅馬法上訴權(quán)的角度闡述了請(qǐng)求權(quán)的概念。溫氏認(rèn)為羅馬法上的訴有六種含義：行為、協(xié)商、法庭審理、爭(zhēng)議性法庭審理、涉及侵害人爭(zhēng)議性的法庭事實(shí)、合法權(quán)利的法庭起訴或訴訟；第六種才與權(quán)利有關(guān)：即訴訟或起訴的權(quán)利；羅馬法上的訴應(yīng)是權(quán)利的表達(dá)，非權(quán)利的結(jié)果，是訴創(chuàng)造了權(quán)利。〔9〕溫氏通過對(duì)羅馬法上訴權(quán)的分析，“將實(shí)體法上所謂的請(qǐng)求權(quán)之體系，舍棄了程序的要素，認(rèn)為訴權(quán)不是受侵害權(quán)利的保護(hù)手段，而是權(quán)利或請(qǐng)求權(quán)的獨(dú)立表現(xiàn)”，〔10〕即將實(shí)體法上的權(quán)利與訴訟法上的訴權(quán)進(jìn)行分離。伴隨著溫氏對(duì)請(qǐng)求權(quán)概念的詳細(xì)論述，請(qǐng)求權(quán)逐漸引入到德國(guó)民法學(xué)中，也影響到《德國(guó)民法典》的制定。譬如《德國(guó)民法典》第194條第1款就明確規(guī)定請(qǐng)求權(quán)的概念，即“要求他人為或者不為一定行為的權(quán)利”?！?1〕事實(shí)上，《德國(guó)民法典》接受了溫氏的觀點(diǎn)，即請(qǐng)求權(quán)是與訴權(quán)相分離的實(shí)體法上權(quán)利，可以在訴訟程序外行使，并且請(qǐng)求權(quán)作為實(shí)體法上權(quán)利可以由當(dāng)事人自愿履行、轉(zhuǎn)讓、免除。因此，傳統(tǒng)的從訴訟法角度考慮公民的權(quán)利保護(hù)轉(zhuǎn)為從實(shí)體法的面向判斷公民是否具有請(qǐng)求權(quán)。

進(jìn)而論之，公法請(qǐng)求權(quán)的概念雖源于私法請(qǐng)求權(quán)，但是其自身有兩項(xiàng)最鮮明的特色：首先，權(quán)利義務(wù)非完全一致性。在私法上，以當(dāng)事人意思自治為基本原則，個(gè)人是自己權(quán)益的最佳判斷者，私法規(guī)范的功能在于定分止?fàn)?，調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系與財(cái)產(chǎn)關(guān)系，這就意味著有權(quán)利必然有義務(wù)，即私法請(qǐng)求權(quán)是與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的；而在公法上，關(guān)系較為復(fù)雜，公法活動(dòng)涉及公共利益，“公益向來為國(guó)家所積極追尋的目標(biāo)之一”，〔12〕即公法規(guī)范以公共利益為出發(fā)點(diǎn)調(diào)整國(guó)家與人民之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)履行公法規(guī)范所授予的權(quán)限，往往并不意味著人民就具有公法請(qǐng)求權(quán)，也可能是一種事實(shí)上的反射利益，行政機(jī)關(guān)的權(quán)限并不一定就能推導(dǎo)出人民的公法請(qǐng)求權(quán)，即公法請(qǐng)求權(quán)與國(guó)家義務(wù)并非完全一一對(duì)應(yīng)。其次，行政程序的功能。個(gè)人的公法請(qǐng)求權(quán)為實(shí)體法上請(qǐng)求權(quán)，主要是通過公法上的意思表示在行政程序中向行政主體主張，如果行政主體怠于回應(yīng)或者拒絕，則可通過行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家責(zé)任等方式來實(shí)現(xiàn)公法請(qǐng)求權(quán)。由于在國(guó)家與個(gè)人之間的公法法律關(guān)系之中，不允許個(gè)人用私力救濟(jì)的手段去實(shí)現(xiàn)自己的公法請(qǐng)求權(quán)，故個(gè)人只能按照法律規(guī)定的方式完成請(qǐng)求權(quán)的規(guī)范效力，誠如美濃部達(dá)吉所言：“人民的權(quán)利，只有依國(guó)家的保護(hù)才具有確實(shí)的效果?！薄?3〕故而，如果個(gè)人行使的是公法請(qǐng)求權(quán)時(shí)，則行政主體必須得按照行政程序的規(guī)定來實(shí)施行政行為。

三、公法請(qǐng)求權(quán)涉及相關(guān)概念之分析

孟德斯鳩曾言“從最廣泛的意義上說，法是源于事物的本性的必然關(guān)系”，〔14〕這事物的本性從法律定分止?fàn)幍墓δ芸?，就是?quán)利義務(wù)關(guān)系的確認(rèn)。權(quán)利自身的性質(zhì)、功能、作用方式，與請(qǐng)求權(quán)這一概念性工具有密切聯(lián)系。故而，筆者對(duì)于權(quán)利與請(qǐng)求權(quán)、公法權(quán)利與公法請(qǐng)求權(quán)之間的關(guān)系作出如下闡釋。

1.權(quán)利與請(qǐng)求權(quán)之關(guān)系

權(quán)利是法學(xué)中最重要的基礎(chǔ)概念之一，大部分的法律規(guī)范都會(huì)或多或少涉及權(quán)利，因?yàn)闄?quán)利可以“保證每一個(gè)公民都擁有獨(dú)立于國(guó)家和社會(huì)權(quán)力的自己責(zé)任的自由空間”?！?5〕美國(guó)法學(xué)家羅斯科·龐德指出權(quán)利就是合理的期望，即除開哲學(xué)或形而上學(xué)的倫理理由外，一個(gè)人可以有以經(jīng)驗(yàn)、以文明社會(huì)的假設(shè)或以共同體的道德感為基礎(chǔ)的各種合理期望，并認(rèn)為權(quán)利有六種意義：利益、利益加上保障這種利益的法律工具、狹義的法律權(quán)利、權(quán)力、自由權(quán)、特權(quán)。〔16〕我國(guó)學(xué)者也從不同角度對(duì)權(quán)利概念進(jìn)行探討，如把權(quán)利界定為資格、主張、自由、利益、法力、可能、規(guī)范、選擇、手段等。〔17〕筆者認(rèn)為上述關(guān)于權(quán)利概念的界定都有其道理，但是法學(xué)的本質(zhì)是應(yīng)用科學(xué)，表現(xiàn)在“應(yīng)統(tǒng)合理論與實(shí)踐，透過法律的應(yīng)用，始足滿足吾人社會(huì)需求，達(dá)到社會(huì)統(tǒng)制目的”，〔18〕即研究實(shí)定法方面的權(quán)利是法學(xué)中權(quán)利科學(xué)研究的重要目的，如黑格爾所言“法律權(quán)威，也就是實(shí)定法知識(shí)即實(shí)定法學(xué)的指導(dǎo)原則”?！?9〕

從實(shí)定法上權(quán)利角度看，法學(xué)界對(duì)權(quán)利性質(zhì)解釋有三種主要學(xué)說：〔20〕第一，意思說。該說偏向權(quán)利主觀方面的定義，認(rèn)為權(quán)利的本質(zhì)是個(gè)人意思所任意支配的范圍，即個(gè)人意思支配力是權(quán)利基礎(chǔ)。此說假設(shè)權(quán)利先于法律的主張，但是其最大缺陷是權(quán)利的取得與行使往往并非基于意思，甚至權(quán)利有時(shí)并不受意思的支配。第二，利益說。該說偏向權(quán)利客觀方面的定義，認(rèn)為權(quán)利的本質(zhì)是法律所保護(hù)的利益。此說認(rèn)為權(quán)利產(chǎn)生于法律，無相關(guān)法律授權(quán)規(guī)范就無權(quán)利，即法律優(yōu)先于權(quán)利。然而，該說最大的問題是無法說明權(quán)利與反射利益的區(qū)別，特別是在公法領(lǐng)域中，有不少法律規(guī)范涉及公共利益，當(dāng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定，并不意味著公民當(dāng)然就享有權(quán)利，可能公民獲得的是法律所帶來事實(shí)上的利益，即反射利益。第三，法力說。該說以特定利益和法律上之力為觀念要素，認(rèn)為權(quán)利的本質(zhì)是享受特定利益之法律上所賦予之力。通過對(duì)權(quán)利本質(zhì)相關(guān)學(xué)說的分析，我們發(fā)現(xiàn)權(quán)利本質(zhì)上與請(qǐng)求權(quán)有密切聯(lián)系。權(quán)利概念通常與義務(wù)概念相關(guān)，按照凱爾森的觀點(diǎn)，權(quán)利在日常運(yùn)用中包含兩種含義，即關(guān)于一個(gè)人自己行為的權(quán)利與對(duì)某個(gè)別人行為的權(quán)利；從實(shí)證法學(xué)角度看，權(quán)利是實(shí)定法上權(quán)利，這也就意味著“它必然是對(duì)某個(gè)別人行為、對(duì)別人在法律上負(fù)有義務(wù)的那種行為的權(quán)利”，〔21〕這種權(quán)利就是請(qǐng)求權(quán)。從某種意義上說，權(quán)利在動(dòng)態(tài)的實(shí)踐運(yùn)用過程中，就是請(qǐng)求權(quán)發(fā)揮作用的體現(xiàn)，當(dāng)自我行為的行使或者要求別人行為的行使發(fā)生困難，必然要求通過法律上所賦予之力克服權(quán)利實(shí)現(xiàn)的阻礙，因?yàn)闄?quán)利的內(nèi)容最終是通過某個(gè)特定人義務(wù)的履行而實(shí)現(xiàn)。在法律關(guān)系中，霍菲爾德通過把法律關(guān)系分為相反與相關(guān)的法律關(guān)系來試圖說明個(gè)人權(quán)利的范圍?；羰习逊申P(guān)系分為：相反法律關(guān)系，即權(quán)利、無權(quán)利，特權(quán)、義務(wù)，權(quán)力、無資格能力，豁免權(quán)、責(zé)任；相關(guān)法律關(guān)系，即權(quán)利、義務(wù)，特權(quán)、無權(quán)利，權(quán)力、責(zé)任，豁免權(quán)、無資格能力?！?2〕霍氏認(rèn)為權(quán)利這一術(shù)語常被不加區(qū)分地用到包括特權(quán)、權(quán)力、豁免權(quán)的案件中去，而并不是最嚴(yán)格意義上的權(quán)利；權(quán)利是與義務(wù)相關(guān)的法律關(guān)系，權(quán)利被侵犯也就意味著義務(wù)被違反，并舉例“如果某人有權(quán)要求另一人不得進(jìn)入自己的土地上，那么另一個(gè)人對(duì)于權(quán)利人就有不得進(jìn)入該土地的相關(guān)或者相等的義務(wù)”?！?3〕霍氏由此認(rèn)為“請(qǐng)求權(quán)與權(quán)利相比有簡(jiǎn)潔明白的優(yōu)勢(shì)”?！?4〕綜上所述，筆者認(rèn)為在權(quán)利與義務(wù)這對(duì)相關(guān)的法律關(guān)系范疇內(nèi)，權(quán)利呈現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)的運(yùn)行狀態(tài)，其本質(zhì)上就是請(qǐng)求權(quán)，即可以用請(qǐng)求權(quán)這個(gè)概念性工具取代權(quán)利。

2.公法權(quán)利與公法請(qǐng)求權(quán)之關(guān)系

公權(quán)一般分為國(guó)家的公權(quán)與人民的公權(quán)?！?5〕國(guó)家的公權(quán)指“國(guó)家基于統(tǒng)治權(quán)關(guān)系，為達(dá)成行政上之目的與作用，對(duì)人民或私人團(tuán)體所享有的公權(quán)利”?！?6〕人民的公權(quán)指“人民對(duì)于國(guó)家及行使公權(quán)團(tuán)體所享有之權(quán)利”?！?7〕區(qū)別在于“國(guó)家的公權(quán)者，有為支配者權(quán)利之特色，原則上得以強(qiáng)力強(qiáng)制之。個(gè)人的公權(quán)者，謂對(duì)于支配者之權(quán)利，僅得依支配者之保護(hù)，而全其效果也”，〔28〕即公權(quán)內(nèi)容因?yàn)橹黧w不同而內(nèi)容相異，并且公權(quán)性質(zhì)還涉及公共利益，故不能簡(jiǎn)單適用私法上權(quán)利平等的原則。

請(qǐng)求權(quán)這一概念產(chǎn)生于私法領(lǐng)域。在私法領(lǐng)域中，權(quán)利義務(wù)呈現(xiàn)對(duì)應(yīng)現(xiàn)象，有義務(wù)人即有權(quán)利人存在，按照德國(guó)著名法學(xué)家V.圖赫所言，“權(quán)利系私法的中心概念，且為多樣性法律生活的最終抽象化”?！?9〕私法以權(quán)利為本位，意思自治為原則，通過私法的規(guī)范功能，使得私人之間的利益達(dá)到一種動(dòng)態(tài)均衡。在民法中，私法請(qǐng)求權(quán)關(guān)系之基本模式為“誰得向誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，有所主張”，〔30〕此處權(quán)利人與義務(wù)人均是可以明確界定的。不過，在公法領(lǐng)域中，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作主要是為了公共利益，雖然國(guó)家權(quán)力指向的對(duì)象是特定的個(gè)人，但其目的并不僅僅為了保障公民個(gè)人的合法權(quán)益，而主要是以維護(hù)全體人民的公共利益或者公共福祉為根本，即“行政機(jī)關(guān)面對(duì)范圍不定的多數(shù)人（一對(duì)多），自然無法從公法規(guī)范得出相互對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”?！?1〕因此，公法請(qǐng)求權(quán)與私法請(qǐng)求權(quán)確有一定的差異，主要表現(xiàn)在“蓋行政機(jī)關(guān)常因維護(hù)公益而負(fù)有行為義務(wù)，是以單從行政機(jī)關(guān)負(fù)有行為義務(wù)一點(diǎn)，不能認(rèn)定人民享有行政法上之權(quán)利”?！?2〕換言之，人民因公法法律規(guī)范執(zhí)行上獲得的利益，往往并不等于公法上權(quán)利，通?？赡苁且环N來自法律上的反射利益（事實(shí)上的利益）。

四、公法請(qǐng)求權(quán)概念之解析

從法律傳統(tǒng)看，基本上以德國(guó)法為參考的大陸法系國(guó)家都會(huì)涉及請(qǐng)求權(quán)概念的界定，而公法請(qǐng)求權(quán)的概念主要是參考了民法上請(qǐng)求權(quán)的概念。大體言之，對(duì)于公法請(qǐng)求權(quán)的概念有三種觀點(diǎn)，筆者作如下分析。

1.公法請(qǐng)求權(quán)概念的三種觀點(diǎn)

第一，公法請(qǐng)求權(quán)是公法權(quán)利的一種權(quán)利類型。在民法領(lǐng)域中，一般以權(quán)利的作用為分類標(biāo)準(zhǔn)，分為請(qǐng)求權(quán)、支配權(quán)、形成權(quán)、抗辯權(quán)等權(quán)利類型。因此，民法學(xué)界從民事權(quán)利作用的角度對(duì)請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行定義。例如，有學(xué)者認(rèn)為“請(qǐng)求權(quán)者，系請(qǐng)求他人作為或不作為的權(quán)利”。〔33〕同樣，公法請(qǐng)求權(quán)在借鑒民法基礎(chǔ)上，也有類似分類。譬如有學(xué)者對(duì)于人民的公權(quán)利，依其作用分為公法上支配權(quán)、公法上請(qǐng)求權(quán)、公法上形成權(quán)?！?4〕故而，這種觀點(diǎn)認(rèn)為公法權(quán)利并不就是請(qǐng)求權(quán)，“請(qǐng)求權(quán)在更多的情況下只是主觀權(quán)利的三種形式之一。人們之所以會(huì)產(chǎn)生誤解，原因是經(jīng)常將主觀權(quán)利與請(qǐng)求權(quán)等同起來。主觀權(quán)利可以是支配權(quán)、請(qǐng)求權(quán)或形成權(quán)（權(quán)利發(fā)生變更的權(quán)利）。在這一點(diǎn)上公法與私法完全一致”，〔35〕即公法請(qǐng)求權(quán)是與公法支配權(quán)、公法形成權(quán)相對(duì)應(yīng)的一項(xiàng)公法權(quán)利，為公法權(quán)利的一種基本權(quán)利類型。

第二，公法請(qǐng)求權(quán)是建立在公法權(quán)利基礎(chǔ)之上的權(quán)利。在民法領(lǐng)域中，有觀點(diǎn)認(rèn)為請(qǐng)求權(quán)是民事權(quán)利運(yùn)行的表征，是一種動(dòng)態(tài)的過程，權(quán)利人如果要實(shí)現(xiàn)法律所規(guī)定的權(quán)利或者利益，必須行使請(qǐng)求權(quán)方能達(dá)成法律規(guī)范的目的，但是無論如何民事權(quán)利并不是民法上請(qǐng)求權(quán)，即民事權(quán)利與民法上請(qǐng)求權(quán)非同一物。例如，王澤鑒認(rèn)為“請(qǐng)求權(quán)在權(quán)利體系中居于樞紐的地位，無論是相對(duì)權(quán)或絕對(duì)權(quán)，為發(fā)揮其功能，或回復(fù)不受侵害的圓滿狀態(tài)，均須藉助于請(qǐng)求權(quán)的行使”，〔36〕即當(dāng)民事權(quán)利受到損害或者阻礙時(shí)，由民事基礎(chǔ)權(quán)利所產(chǎn)生的請(qǐng)求權(quán)功能就發(fā)揮出來，恢復(fù)或者排除相對(duì)人的損害行為或者結(jié)果。此外，史尚寬等也認(rèn)為請(qǐng)求權(quán)以基礎(chǔ)權(quán)利不同，可分為物上請(qǐng)求權(quán)、債權(quán)上請(qǐng)求權(quán)、無體財(cái)產(chǎn)上請(qǐng)求權(quán)、身份權(quán)上請(qǐng)求權(quán)等?！?7〕這種觀點(diǎn)在公法上也有所借鑒。譬如，有學(xué)者認(rèn)為公法請(qǐng)求權(quán)是基于基礎(chǔ)性公法權(quán)利，請(qǐng)求特定行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為的實(shí)體法上權(quán)利，可以不通過訴訟直接向行政機(jī)關(guān)行使，即基礎(chǔ)性公法權(quán)利是公法請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)，公法請(qǐng)求權(quán)服務(wù)于基礎(chǔ)性公法權(quán)利；并且指出從請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)關(guān)系看，公法請(qǐng)求權(quán)主要包括基于自由權(quán)的請(qǐng)求權(quán)、基于受益權(quán)的請(qǐng)求權(quán)、基于參與權(quán)的請(qǐng)求權(quán)?！?8〕這種觀點(diǎn)本質(zhì)認(rèn)為公法請(qǐng)求權(quán)是在公法權(quán)利受到侵害時(shí)才產(chǎn)生一種實(shí)體法上的救濟(jì)權(quán)。

第三，公法權(quán)利就等于公法請(qǐng)求權(quán)。法律具有客觀與主觀的雙重面向，按照黑格爾的觀點(diǎn)，法具有客觀現(xiàn)實(shí)性，表現(xiàn)在一方面對(duì)意識(shí)而存在，另一方面具有現(xiàn)實(shí)性所擁有的力量，具有效力；其把法分為作為法律的法與法律的定在，認(rèn)為作為法律的法是指法律是自在的是法的東西而被設(shè)定在它的客觀實(shí)在中，法就成為一般的實(shí)定法；而作為法律的實(shí)在則指自在的法律變成了法律一樣，達(dá)到了在實(shí)存的普遍意志和知識(shí)中的定在，〔39〕即法律的客觀面向（現(xiàn)行法規(guī)）創(chuàng)造了法律所規(guī)范的法秩序，主觀面向則指人民的權(quán)利，可以透過法律救濟(jì)來保障。上述關(guān)于法律的雙重意義也適用于公法，公法的客觀面向也是以創(chuàng)造法律的客觀秩序?yàn)槟康?，即?guī)范行政權(quán)的運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)公共利益，這就產(chǎn)生了國(guó)家的公法義務(wù)；公法的客觀面向是指保障人民的合法權(quán)益，由此生成了人民的公法權(quán)利。在公法的法規(guī)范秩序下，國(guó)家與人民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系只是一種抽象的法律關(guān)系，只有當(dāng)國(guó)家與人民之間關(guān)系具體化，才可能發(fā)生基于具體的行政法律關(guān)系所產(chǎn)生的請(qǐng)求權(quán)。因此，在行政法律關(guān)系中，公法權(quán)利處于動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過程中，從法律關(guān)系的一方——人民的角度看，人民對(duì)于國(guó)家所享有的公法權(quán)利，就是人民對(duì)國(guó)家的公法請(qǐng)求權(quán)，即公法權(quán)利就是公法請(qǐng)求權(quán)，即“公民是否以及在何種范圍內(nèi)可以向行政機(jī)關(guān)主張自己的主觀權(quán)利（請(qǐng)求權(quán)）”?！?0〕

2.公法請(qǐng)求權(quán)概念三種觀點(diǎn)的簡(jiǎn)要分析及思考

上述觀點(diǎn)，各有特色。第一種觀點(diǎn)對(duì)于公法請(qǐng)求權(quán)概念的界定，是借鑒民法中權(quán)利作用（運(yùn)行方式）的標(biāo)準(zhǔn)，通過與支配權(quán)、形成權(quán)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利類型來闡釋請(qǐng)求權(quán)的定義；第二種觀點(diǎn)從公法基礎(chǔ)權(quán)利與公法請(qǐng)求權(quán)關(guān)系的角度來分析公法請(qǐng)求權(quán)的定義；第三種觀點(diǎn)是從行政法律關(guān)系的角度得出公法請(qǐng)求權(quán)的定義。根據(jù)以上簡(jiǎn)析，筆者認(rèn)為關(guān)于公法請(qǐng)求權(quán)概念應(yīng)從行政法律關(guān)系的角度來界定其內(nèi)涵是比較適合的。在服務(wù)行政的背景下，國(guó)家對(duì)于人民必須承擔(dān)起生存照顧的義務(wù)，人民就應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)于國(guó)家的公法請(qǐng)求權(quán)。雖然有學(xué)者指出傳統(tǒng)行政法學(xué)是以行政行為為核心，但是其也不得不承認(rèn)行政法律關(guān)系和行政行為在法學(xué)構(gòu)成上不是一對(duì)互相排斥而是相互補(bǔ)充的制度?！?1〕因?yàn)閺膫鹘y(tǒng)秩序行政發(fā)展到現(xiàn)在的服務(wù)行政，以前單純的行政行為已無法適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)行政的要求?！叭嗣裰灾魃顦O賴國(guó)家為其先創(chuàng)造及保障自由之社會(huì)基本條件”，〔42〕即不僅限于消極地維持公共秩序，而且為了保障人民過著有尊嚴(yán)的生活，國(guó)家還積極提供相應(yīng)的金錢、食物或者服務(wù)，推行社會(huì)保障措施，以幫助社會(huì)弱勢(shì)群體，維持人民基本生活需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。在服務(wù)行政領(lǐng)域中，“許多行政活動(dòng)均已經(jīng)不適宜再以行政處分作為行為的制度”，〔43〕此時(shí)，通過從行政法律關(guān)系的角度來分析國(guó)家與人民之間公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，來補(bǔ)充傳統(tǒng)行政行為形式理論的缺陷。同時(shí)，國(guó)家與人民之間的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)保持動(dòng)態(tài)的平衡，行政法律關(guān)系清晰地反映了行政具體運(yùn)作中的過程。按照鹽野宏的觀點(diǎn)，這種行政過程可以理解為是有復(fù)數(shù)的行為形式結(jié)合而成，〔44〕即“行政法律關(guān)系是一個(gè)概括行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的雙方或者多方、內(nèi)部或者外部的法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的集合概念”?！?5〕事實(shí)上，人民的公法權(quán)利與行政法律關(guān)系有關(guān)，公法權(quán)利構(gòu)成行政法律關(guān)系的實(shí)體內(nèi)容；由于行政法律關(guān)系具有系統(tǒng)性、整體性的特征，其內(nèi)容不僅限于一方當(dāng)事人的公法權(quán)利，而且還有另一方當(dāng)事人的公法義務(wù)在內(nèi)，即公法權(quán)利并非為公法法律關(guān)系的全部?jī)?nèi)容；公法權(quán)利由公法法律關(guān)系所產(chǎn)生，則公法法律關(guān)系構(gòu)成公法權(quán)利產(chǎn)生的原因，但是公法法律關(guān)系并非為公法權(quán)利的本體。換言之，在某種意義上，公法權(quán)利與公法義務(wù)構(gòu)成一個(gè)完整的公法法律關(guān)系。一般來說，法律關(guān)系的通常含義是指法律所規(guī)范人們之間的社會(huì)關(guān)系或者生活關(guān)系。行政法律關(guān)系就是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即國(guó)家與其所屬人民之間的關(guān)系。〔46〕如果從權(quán)利本位主義的角度看，公法權(quán)利在行政法律關(guān)系中居于主導(dǎo)地位，人民對(duì)于國(guó)家所主張的公法權(quán)利就是公法請(qǐng)求權(quán)。

結(jié)語

綜上可知，從行政法律關(guān)系的角度分析公法請(qǐng)求權(quán)的概念，是符合當(dāng)代國(guó)家與人民之間公法關(guān)系的現(xiàn)狀?？档掳讯x區(qū)分為詞語的定義或者真實(shí)的定義，認(rèn)為“一個(gè)詞語定義，就能夠充分地把定義的對(duì)象和其他對(duì)象區(qū)別開，一個(gè)真實(shí)的定義要求能夠進(jìn)一步對(duì)該定義的概念作出演繹?！薄?7〕公法請(qǐng)求權(quán)從詞語定義或者真實(shí)定義看與公法權(quán)利含義相同，即個(gè)人在行政法律關(guān)系中，基于公法規(guī)范的規(guī)定，享有要求國(guó)家作出一定行為、不作為或者忍受的實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)?！?/p>