錢金秋，彭 浩

（科技部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心，北京 100045）

1 總體情況及發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 總體情況

盡管加拿大在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位，但近年來其在各種全球創(chuàng)新和技術(shù)排名中持續(xù)下滑，企業(yè)研發(fā)投入和集群發(fā)展密度在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家中均處于相對落后的位置。如何通過政策創(chuàng)新提升創(chuàng)新績效和產(chǎn)業(yè)化能力，是加拿大政府面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

2018年2月，加拿大聯(lián)邦政府宣布在5年內(nèi)投資10億加元，圍繞海洋、基于人工智能的供應(yīng)鏈、先進(jìn)制造、數(shù)字技術(shù)和蛋白質(zhì)產(chǎn)業(yè)，啟動(dòng)五大以企業(yè)為主導(dǎo)的創(chuàng)新超級(jí)集群（以下簡稱超級(jí)集群），以新的方式促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，打造世界領(lǐng)先的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，提升技術(shù)創(chuàng)新和商品化能力，增強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和國際競爭力，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略目標(biāo)，在10年內(nèi)創(chuàng)造5萬個(gè)工作崗位和500億加元國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。根據(jù)最新發(fā)布的《2022年加拿大聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算案》，其將在未來6年內(nèi)繼續(xù)向超級(jí)集群投資7.5億加元，以進(jìn)一步擴(kuò)大合作，提升國際影響力。

各個(gè)超級(jí)集群的地理位置、戰(zhàn)略目標(biāo)、技術(shù)領(lǐng)域及政府投資等情況詳見表1。

表1 創(chuàng)新超級(jí)集群一覽表

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

截至目前，五大超級(jí)集群的成員已由啟動(dòng)時(shí)的近700個(gè)發(fā)展到7 100個(gè)，組織實(shí)施創(chuàng)新項(xiàng)目480個(gè)，項(xiàng)目總投資21.6億加元，其中12.8億加元來自企業(yè)和私營部門，項(xiàng)目合作伙伴超過1 840家，其中75%以上為中小企業(yè)，創(chuàng)造了850多項(xiàng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)（專利申請、版權(quán)、商標(biāo)和商業(yè)秘密）和數(shù)千個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

在運(yùn)行層面，超級(jí)集群在推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研合作、促進(jìn)大中小企業(yè)融合、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投資和提升創(chuàng)新能力等方面已經(jīng)取得了初步成效，總體達(dá)到或超過了預(yù)期目標(biāo)，詳見表2。

表2 創(chuàng)新超級(jí)集群總體發(fā)展成效

在宏觀層面，超級(jí)集群投資的短期經(jīng)濟(jì)影響已經(jīng)顯現(xiàn)。以數(shù)字超級(jí)集群為例，其主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（每加元投資創(chuàng)造的總產(chǎn)出、GDP和就業(yè)崗位）都實(shí)現(xiàn)了翻番，投資效益遠(yuǎn)高于主要行業(yè)平均水平[1]，詳見表3。

表3 數(shù)字技術(shù)超級(jí)集群投資短期經(jīng)濟(jì)影響

在國際層面，超級(jí)集群向全球展示了加拿大領(lǐng)先的創(chuàng)新區(qū)域，提升了在相關(guān)領(lǐng)域的國際影響力，成為推廣加拿大國家品牌、吸引國際投資和推動(dòng)國際創(chuàng)新合作的重要基地。

布魯克菲爾德創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)研究所發(fā)布的《為加拿大建設(shè)超級(jí)集群》報(bào)告認(rèn)為，得益于運(yùn)行機(jī)制的靈活性和適應(yīng)性特征，超級(jí)集群在新冠疫情暴發(fā)伊始就做出快速響應(yīng)，迅速實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵抗疫產(chǎn)品的本土開發(fā)和制造，為加拿大抗擊新冠疫情發(fā)揮了積極作用，也為后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)重塑提供了有力支撐[2]。

2 政策支撐和治理特點(diǎn)

2.1 設(shè)立專項(xiàng)計(jì)劃為超級(jí)集群建設(shè)提供政策指引和資金支持

超級(jí)集群的建設(shè)和發(fā)展源于創(chuàng)新超級(jí)集群計(jì)劃[3]（Innovation Superclusters Initiative，以下簡稱ISI計(jì)劃）。作為加拿大長期創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略“創(chuàng)新和技能計(jì)劃”的核心，ISI計(jì)劃于2017年5月啟動(dòng)，旨在發(fā)揮政策資金的引導(dǎo)作用，支持由企業(yè)主導(dǎo)的創(chuàng)新超級(jí)集群發(fā)展，解決長期存在的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化能力不足的問題，打造創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)勢，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，提升全球競爭力。

ISI計(jì)劃周期為5年，總預(yù)算超過10億加元（2017年預(yù)算9.5億加元，2021年預(yù)算追加6 000萬加元），由加拿大創(chuàng)新、科學(xué)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部（以下簡稱創(chuàng)新部）負(fù)責(zé)日常管理，包括制定和發(fā)布指南文件、管理計(jì)劃資金和監(jiān)督計(jì)劃實(shí)施等。

ISI計(jì)劃最顯著的特點(diǎn)是通過公共和私營部門的聯(lián)合投資推動(dòng)超級(jí)集群發(fā)展。每個(gè)獲得ISI計(jì)劃資助的超級(jí)集群由一個(gè)企業(yè)主導(dǎo)的聯(lián)盟構(gòu)成，由代表集群的非營利性“實(shí)體”（Entities）負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營。超級(jí)集群（實(shí)體）通過與創(chuàng)新部簽訂資助協(xié)議（ISI Contribution Agreements）獲得ISI計(jì)劃無償支持，并承諾一比一的行業(yè)匹配投資（包括現(xiàn)金和實(shí)物投資，但后者不得超過匹配資金總額的25%）。

根據(jù)資助協(xié)議，超級(jí)集群要實(shí)現(xiàn)以下總體目標(biāo)：

（1）通過填補(bǔ)空白、整合資源和增強(qiáng)特色，建立集群競爭優(yōu)勢，打造世界領(lǐng)先的創(chuàng)新溫床以吸引尖端研究、投資和人才。

（2）增加企業(yè)研發(fā)支出，推進(jìn)一系列以企業(yè)為主導(dǎo)的創(chuàng)新和技術(shù)活動(dòng)，以應(yīng)對行業(yè)重大挑戰(zhàn)，提高優(yōu)勢領(lǐng)域的生產(chǎn)力、績效和競爭力。

（3）創(chuàng)建新公司，推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品、流程和服務(wù)的商業(yè)化，助推集群企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模、嵌入全球價(jià)值鏈、升級(jí)產(chǎn)業(yè)鏈并成為全球市場的領(lǐng)導(dǎo)者。

（4）培育大量成長型企業(yè)，加強(qiáng)私營、學(xué)術(shù)和公共部門之間的合作，擴(kuò)大知識(shí)庫和資源庫，增強(qiáng)集群創(chuàng)新能力。

2.2 競爭性篩選為超級(jí)集群高標(biāo)準(zhǔn)起步奠定基礎(chǔ)

超級(jí)集群的確定包括兩個(gè)競爭階段，第一階段為意向書公開征集[4]，經(jīng)初步評(píng)估，邀請勝出者進(jìn)入第二階段提交完整申請[5]，最終基于綜合評(píng)估結(jié)果確定啟動(dòng)建設(shè)的超級(jí)集群。整個(gè)過程具有如下特點(diǎn)：

一是申請主體必須是企業(yè)主導(dǎo)的聯(lián)盟，確保超級(jí)集群圍繞產(chǎn)業(yè)需求推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研合作。聯(lián)盟須由企業(yè)牽頭，并確保各類創(chuàng)新伙伴的參與，聯(lián)邦和地方（省、市）政府以及個(gè)人不具備申請資格。每個(gè)階段對大公司、中小企業(yè)和大專院校及其他機(jī)構(gòu)的數(shù)量都有最低要求，其中至少包括一所大專院校，但其不能主導(dǎo)申請，也不要求承諾提供配套資金，具體要求見表4。

表4 創(chuàng)新超級(jí)集群申請者成員構(gòu)成最低要求

二是提案要求明確具體，確保超級(jí)集群戰(zhàn)略目標(biāo)清晰。超級(jí)集群戰(zhàn)略應(yīng)基于候選集群區(qū)域現(xiàn)有的獨(dú)特資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)缺陷以及相關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)現(xiàn)狀和主要挑戰(zhàn)，圍繞以下五大戰(zhàn)略任務(wù)構(gòu)建，包括：（1）提升技術(shù)領(lǐng)先性：（2）促進(jìn)合作和企業(yè)發(fā)展（為中小企業(yè)提供戰(zhàn)略合作伙伴對接、業(yè)務(wù)咨詢、融資渠道等）；（3）構(gòu)建多元化專業(yè)人才基礎(chǔ)（吸引海外人才、專業(yè)認(rèn)證、勞動(dòng)力再培訓(xùn)）；（4）加大創(chuàng)新資源應(yīng)用（專業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣、專利權(quán)收購與共享）；（5）打造全球優(yōu)勢（集群推廣、招商引資、國際市場研究、國際標(biāo)準(zhǔn)制定等）。

提案必須建立在私營部門伙伴共同承諾的基礎(chǔ)上，包括對ISI計(jì)劃資金提供匹配投資、參與集群管理以及在集群活動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用（例如牽頭項(xiàng)目、借調(diào)技術(shù)人員）等，旨在推動(dòng)集群成員開展戰(zhàn)略合作，實(shí)現(xiàn)集體利益最大化。

三是評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)基于效能，確保超級(jí)集群高起點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展。提案的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)既包括定性指標(biāo)，又包括定量指標(biāo)，主要從戰(zhàn)略影響、現(xiàn)有基礎(chǔ)以及實(shí)施與治理三個(gè)主要方面，根據(jù)ISI計(jì)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，對擬建超級(jí)集群的重要性、相關(guān)性和可行性進(jìn)行評(píng)估和比較，詳見表5。

表5 創(chuàng)新超級(jí)集群評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)

四是決策過程科學(xué)統(tǒng)籌，確保超級(jí)集群發(fā)展符合國家戰(zhàn)略。超級(jí)集群的評(píng)審由創(chuàng)新部負(fù)責(zé)組織管理。第一階段由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（如國家研究理事會(huì)）對意向書進(jìn)行初步評(píng)估，由創(chuàng)新部長綜合考慮評(píng)估結(jié)果確定勝出者進(jìn)入下一階段申請。第二階段首先由聯(lián)邦部門和第三方機(jī)構(gòu)對完整提案進(jìn)行盡職調(diào)查，以評(píng)估申請資助的合理性，然后由外部專家進(jìn)行技術(shù)評(píng)估。根據(jù)評(píng)估結(jié)果并統(tǒng)籌考慮行業(yè)和地區(qū)發(fā)展需求等因素，創(chuàng)新部長確定最終支持的超級(jí)集群名單及資助金額。

2.3 獨(dú)特的治理模式為超級(jí)集群可持續(xù)發(fā)展提供保障

每個(gè)超級(jí)集群的管理機(jī)構(gòu)都是一個(gè)獨(dú)立的非營利實(shí)體，在行業(yè)主導(dǎo)的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略制定與實(shí)施、運(yùn)營管理以及集群項(xiàng)目的選擇與資助。超級(jí)集群在成員結(jié)構(gòu)和資助方式等方面具有獨(dú)立性，但受資助的活動(dòng)必須符合ISI計(jì)劃的總體目標(biāo)并遵守資助協(xié)議條款。按照要求，集群管理機(jī)構(gòu)需履行以下職責(zé)：

與集群成員合作，確定旨在完善集群創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)先任務(wù)；通過組織實(shí)施集群項(xiàng)目和活動(dòng)，對ISI計(jì)劃資金進(jìn)行再分配；與集群成員就合作、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和資金簽署管理協(xié)議；發(fā)展和維護(hù)與現(xiàn)有和潛在集群成員的關(guān)系，并通過參與相關(guān)的國內(nèi)和國際合作實(shí)現(xiàn)集群目標(biāo)；向創(chuàng)新部報(bào)告集群開展的活動(dòng)和取得的成果。

每個(gè)超級(jí)集群的管理和運(yùn)營成本不得超過ISI計(jì)劃資助協(xié)議總額的15%，其中ISI計(jì)劃資金最多不超過75%，其余部分（最低25%）由行業(yè)、地方政府和/或非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

3 建設(shè)措施和發(fā)展模式

超級(jí)集群主要通過項(xiàng)目資助和創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)等措施來實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，提升集群整體能力，促進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，但每個(gè)超級(jí)集群都會(huì)根據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)計(jì)和組織實(shí)施集群項(xiàng)目。以下以先進(jìn)制造超級(jí)集群（NGen）為例，介紹超級(jí)集群的建設(shè)和發(fā)展模式。

3.1 以項(xiàng)目資助為牽引，打造集群技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢

為提升產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)創(chuàng)新能力，先進(jìn)制造超級(jí)集群根據(jù)不同的戰(zhàn)略目標(biāo)和項(xiàng)目規(guī)模，利用ISI計(jì)劃資金，設(shè)立了以下4類資助計(jì)劃：

（1）超級(jí)集群項(xiàng)目：最主要的資助計(jì)劃，5年預(yù)算總額為2億加元，重點(diǎn)支持可為加拿大先進(jìn)制造業(yè)帶來顯著變革和全球競爭優(yōu)勢的項(xiàng)目，包括高潛力新技術(shù)（工具和測試平臺(tái)）開發(fā)、突破性制造流程、創(chuàng)新技術(shù)推廣和應(yīng)用等，單個(gè)項(xiàng)目總投資在50萬至2 000萬加元之間，資助比例最高可達(dá)44.4%。超級(jí)集群項(xiàng)目必須體現(xiàn)協(xié)作性（至少3個(gè)合作伙伴，其中至少含1家中小企業(yè)）、變革性、持久性和應(yīng)用性的特點(diǎn)，具體要求見《NGen超級(jí)集群項(xiàng)目申請指南》[6]。

（2）中試項(xiàng)目：支持對象為超級(jí)集群的中小企業(yè)成員，以促進(jìn)先進(jìn)制造技術(shù)或工藝的開發(fā)和應(yīng)用，單個(gè)項(xiàng)目總投資在10萬至50萬加元之間（資本和設(shè)備支出不超過30%），資助比例可達(dá)50%，最高不超過25萬加元，任何一個(gè)項(xiàng)目伙伴獲得的資助不得超過資助總額的70%，具體要求見《NGen中試項(xiàng)目申請指南》[7]。

（3）可行性研究項(xiàng)目：支持對象為超級(jí)集群的中小企業(yè)或私營部門非營利機(jī)構(gòu)成員，項(xiàng)目申請者必須包括至少1家中小企業(yè)和1家伙伴機(jī)構(gòu)（任何規(guī)模的公司、非營利組織、學(xué)術(shù)和研究機(jī)構(gòu)），單個(gè)項(xiàng)目總投資在5萬至20萬加元之間，資助比例可達(dá)50%，但最高不超過10萬加元，具體要求見《NGen可行性研究項(xiàng)目申請指南》[8]。

（4）重大挑戰(zhàn)項(xiàng)目：為應(yīng)對新冠疫情，先進(jìn)制造超級(jí)集群于2020年啟動(dòng)了三批新冠挑戰(zhàn)項(xiàng)目征集，旨在加速本土抗疫產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)，共投資7 150萬加元支持33個(gè)項(xiàng)目，形成39條抗疫關(guān)鍵產(chǎn)品生產(chǎn)線，為加拿大抗擊新冠及應(yīng)對未來大流行提供了有力支撐。

3.2 以提升創(chuàng)新能力為目標(biāo)，優(yōu)化集群創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

（1）為超級(jí)集群成員的能力建設(shè)提供資助。NGen專門設(shè)立集群建設(shè)（Cluster Building）項(xiàng)目，推動(dòng)創(chuàng)建新的先進(jìn)制造業(yè)集群，同時(shí)支持現(xiàn)有集群的能力建設(shè)，將先進(jìn)制造超級(jí)集群打造成為由多個(gè)小集群構(gòu)成的創(chuàng)新協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。資助對象為新設(shè)或現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集群，項(xiàng)目參與方必須包括至少5家已是NGen成員的中小企業(yè)（員工少于500人），旨在促進(jìn)集群內(nèi)中小企業(yè)合作，提升集群的整體創(chuàng)新能力。單個(gè)項(xiàng)目總投資不超過15萬加元，資助比例為50%，具體要求見《NGen集群建設(shè)項(xiàng)目申請指南》[9]；

（2）開展人才培訓(xùn)，為超級(jí)集群的創(chuàng)新發(fā)展構(gòu)建高素質(zhì)的人才基礎(chǔ)。NGen專門搭建了開源在線教育培訓(xùn)平臺(tái)，與近20家大專院校和專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，為NGen成員提供企業(yè)管理和勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，旨在提升勞動(dòng)力素質(zhì)，加強(qiáng)中小企業(yè)吸收和應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)的能力。NGen為符合條件的企業(yè)成員資助50%的培訓(xùn)費(fèi)用，每家企業(yè)最高可獲得1.5萬加元。

（3）促進(jìn)集群成員之間開展優(yōu)勢互補(bǔ)的協(xié)同合作。NGen在其官網(wǎng)上開辟了合作角（Collaboration Corner），發(fā)布項(xiàng)目合作需求，征集合作伙伴，旨在對接合作資源，共同推進(jìn)超級(jí)集群項(xiàng)目的實(shí)施。

（4）加強(qiáng)外部創(chuàng)新資源的整合和利用。通過舉辦項(xiàng)目研討會(huì)、集群推介會(huì)和構(gòu)建合作渠道等多種手段，為超級(jí)集群營造良好的發(fā)展環(huán)境。截至目前，NGen已與40多家公共伙伴建立了合作關(guān)系，涵蓋政府、金融機(jī)構(gòu)以及孵化器等創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)，開展先進(jìn)制造創(chuàng)新項(xiàng)目的開發(fā)、孵化和聯(lián)合投資等合作。

（5）積極推動(dòng)國際合作。作為世界制造業(yè)論壇咨詢委員會(huì)和歐盟中小企業(yè)合作計(jì)劃（INNOWIDE）遴選委員會(huì)成員，NGen積極利用這些全球平臺(tái)展示加拿大的先進(jìn)制造能力。NGen還與歐盟正式簽署了集群合作協(xié)議，與韓國小企業(yè)發(fā)展局（TIPA）簽署了合作備忘錄，與美、日、德、法、意等多個(gè)國家對口機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織集群交流活動(dòng)，為集群成員開展國際合作搭建平臺(tái)[10]。

4 經(jīng)驗(yàn)啟示

加拿大創(chuàng)新超級(jí)集群在戰(zhàn)略布局、政策支撐、發(fā)展模式等方面進(jìn)行了積極的探索，形成了較為鮮明的特色，為我國的創(chuàng)新集群建設(shè)工作提供了以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示：

一是充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，為超級(jí)集群的設(shè)立和發(fā)展提供戰(zhàn)略指導(dǎo)和資金保障。加拿大通過實(shí)施《創(chuàng)新超級(jí)集群計(jì)劃》，引導(dǎo)私營部門聯(lián)合投資推動(dòng)超級(jí)集群發(fā)展，發(fā)揮政策資金和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的導(dǎo)向作用，指南內(nèi)容明確具體，可操作性強(qiáng)，對符合國家戰(zhàn)略目標(biāo)、通過競爭性篩選確立的超級(jí)集群提供資金支持，確保高起點(diǎn)起步和可持續(xù)發(fā)展。

二是充分發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體作用，確保超級(jí)集群在實(shí)施層面保持主動(dòng)性和靈活性。超級(jí)集群采取企業(yè)主導(dǎo)的集群治理架構(gòu)，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和區(qū)域優(yōu)勢，通過組織實(shí)施集群創(chuàng)新項(xiàng)目和能力建設(shè)活動(dòng)，對創(chuàng)新超級(jí)集群計(jì)劃資金進(jìn)行再分配，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，構(gòu)建集群技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

三是注重能力建設(shè)，將打造世界領(lǐng)先的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)作為超級(jí)集群發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。創(chuàng)新超級(jí)集群計(jì)劃資金除資助集群創(chuàng)新項(xiàng)目外，也用于支持超級(jí)集群及其成員（特別是中小企業(yè)）的能力建設(shè)，包括集群管理和運(yùn)營、人才培訓(xùn)、合作對接以及集群推廣和國際合作等，以期提升超級(jí)集群的整體創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭力。■