成德寧，侯偉麗

(1.武漢大學(xué) 經(jīng)濟發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟研究中心，湖北 武漢 430072)

一、引言

自中華人民共和國成立以來，我國對發(fā)展道路進行了不懈的探索，積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗，對發(fā)展本身及發(fā)展策略的認識也不斷深化，推動著發(fā)展觀的演進。在2015年10月召開的黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)闡述了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，形成了新時期中國新的發(fā)展觀。新的發(fā)展觀一個重要的內(nèi)容是重新思考環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，把綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位并融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。綠色發(fā)展有兩個最基本的要求：一是要求人類在追求自身生活權(quán)利時，不應(yīng)當采取耗竭資源、破壞生態(tài)環(huán)境等方式追求發(fā)展權(quán)利的實現(xiàn)，而應(yīng)當堅持綠色發(fā)展理念，實現(xiàn)人與自然的和諧；二是要求發(fā)展要立足當前，著眼于未來，不能“竭澤而漁”，那種不計資源耗竭和環(huán)境退化的增長是有害的、不可持續(xù)的。習(xí)近平總書記明確指出，“綠水青山就是金山銀山”“既要金山銀山，也要綠水青山”，要求各地始終堅持綠色發(fā)展理念，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。

推動綠色發(fā)展，必須樹立“一盤棋”思想，堅持系統(tǒng)思維，從全局的角度尋求新的治理之道，加強不同地區(qū)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動、相互配合，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)補償機制作為調(diào)節(jié)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和保護中不同主體之間利益關(guān)系、協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的重要手段，引起學(xué)術(shù)界和政府部門的高度重視。目前各級政府正在積極探索構(gòu)建生態(tài)補償機制，以平衡各地區(qū)、各主體之間的利益，形成合力推動綠色發(fā)展。但是，目前我國的生態(tài)補償機制在實施過程中，還面臨一些亟待破解的難題。本文主要在概述生態(tài)補償機制及其作用的基礎(chǔ)上，就我國生態(tài)補償機制實施面臨的主要難題進行具體分析，并提出進一步完善生態(tài)補償機制的思路和對策。

二、生態(tài)補償機制及其在推動綠色發(fā)展中的作用

生態(tài)補償機制是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的重要途徑，在新時期推動我國綠色發(fā)展和區(qū)域平衡發(fā)展方面扮演著重要的角色。

(一)生態(tài)補償?shù)暮x及其實現(xiàn)手段

生態(tài)補償是通過調(diào)整損害或保護生態(tài)環(huán)境主體間的利益關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境的外部性進行內(nèi)部化，以達到保護生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的一種制度安排[1]。生態(tài)補償機制通過對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行收費，對保護生態(tài)環(huán)境的行為給予補償，能夠引導(dǎo)不同利益主體共同進行生態(tài)保護投資(或者減少生態(tài)破壞)。這是將“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏的重要手段，也是新時期生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

在學(xué)術(shù)界，生態(tài)補償機制有廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)補償機制包括所有根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本等因素，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律手段，形成生態(tài)破壞者賠償、受益者付費、保護者與受損者得到合理補償?shù)沫h(huán)境經(jīng)濟政策。而狹義的生態(tài)補償機制僅指為恢復(fù)與保護生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，保障公眾的生態(tài)利益，由生態(tài)受益者及環(huán)境資源開發(fā)利用者向特定的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)利益的重大貢獻者以及開發(fā)利用環(huán)境資源過程中的生態(tài)利益受損者進行合理補償?shù)沫h(huán)境經(jīng)濟政策。在狹義的生態(tài)補償機制中，沒有把傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理與控制政策納入，基本上等同于國外的生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(Payment for Ecological/Environmental Services，PES)機制。

本文中的生態(tài)補償機制，主要指狹義的生態(tài)補償機制，具體表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境服務(wù)受益者向生態(tài)環(huán)境服務(wù)保護者者付費。其本質(zhì)是通過發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的交易，解決生態(tài)環(huán)境保護中的外部性問題。當發(fā)展產(chǎn)生環(huán)境外部性問題時，從發(fā)展中獲益的一方應(yīng)對給他人造成的環(huán)境權(quán)侵犯和損害進行賠償；或者當一方為了保護環(huán)境而放棄發(fā)展機會時，他有權(quán)獲取相應(yīng)的補償。在理論上，實現(xiàn)生態(tài)補償機制的手段可以分為兩大類：一是庇古手段，即政府給造成正、負外部性的經(jīng)濟主體以補貼或征稅，使私人收益與社會收益、私人成本與社會成本趨于一致，使外部性內(nèi)部化；二是科斯手段，即政府主要通過界定初始產(chǎn)權(quán)，決定誰應(yīng)該對外部性負責，然后相關(guān)利益主體開展私人談判和市場交易，將其外部性內(nèi)部化。目前，我國實施的縱向生態(tài)補償大多屬于庇古手段，一般是由中央政府或者省級地方政府代表消費者將主要來自經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的排污稅費以財政轉(zhuǎn)移支付的形式劃撥給流域上游的生態(tài)功能區(qū)(如水源保護區(qū))，來補償其保護生態(tài)環(huán)境的直接成本和放棄經(jīng)濟發(fā)展的機會成本。而目前各地正在探索和試點的橫向生態(tài)補償機制則大多屬于科斯手段，主要通過談判協(xié)商解決環(huán)境保護(或污染)的補償(或賠償)問題[2]。

(二)生態(tài)補償機制在推動綠色發(fā)展中的作用

我國經(jīng)濟發(fā)展要走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的新路子，關(guān)鍵是要處理好“綠水青山”和“金山銀山”的關(guān)系，既不能以犧牲環(huán)境為代價換取一時的經(jīng)濟發(fā)展，也不能單純地保護生態(tài)環(huán)境，不謀求發(fā)展。構(gòu)建生態(tài)補償機制，就是將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的重要途徑，在推動我國綠色發(fā)展中可以發(fā)揮重要的作用。

首先，有利于形成跨區(qū)域環(huán)境治理和保護機制，系統(tǒng)修復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，過去那種單項突破或局部突進的環(huán)境治理和保護方式，已經(jīng)難以適應(yīng)當前生態(tài)環(huán)境保護的要求，必須從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，實施多元共治，開展跨區(qū)域協(xié)作，共同治理。但是，我國經(jīng)濟發(fā)展不均衡，導(dǎo)致各個地方政府環(huán)境治理目標和能力上存在差異，進而影響了環(huán)境保護工作的質(zhì)量和效率。實施生態(tài)補償機制，有利于協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益目標，形成共識，彌補區(qū)域各地環(huán)境治理能力的差異，采取共同行動，形成合力，系統(tǒng)修復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境。

其次，有利于協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益關(guān)系，推動區(qū)域平衡發(fā)展。我國長江、黃河等重要流域橫跨東中西部地區(qū)，自然資源和生態(tài)環(huán)境差異明顯，上游、中游和下游地區(qū)處在不同發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和人民生活水平的差距也較大。不同地區(qū)存在著發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)環(huán)境的不同利益目標，中上游作為區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的核心區(qū)，保護生態(tài)環(huán)境的責任大，但經(jīng)濟發(fā)展水平相對低，人們要求發(fā)展經(jīng)濟、提高收入和生活水平的愿望強烈；下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平和收入水平相對較高，人們追求優(yōu)美環(huán)境、提高生活質(zhì)量的愿望日益增長。加上生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)具有公共品的性質(zhì)，在生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)過程中，始終存在著邊際私人收益和邊際社會收益、邊際私人成本和邊際社會成本不一致所帶來的外部性問題。正的外部性導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境保護行為激勵不足，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，負的外部性則帶來對生態(tài)環(huán)境破壞行為懲罰不夠，造成對自然資源的濫用和對生態(tài)服務(wù)的過度使用。如果沒有生態(tài)補償機制，往往會形成生態(tài)環(huán)境保護者、破壞者和受益者之間成本與收益的不匹配、利益沖突的情形。構(gòu)建受益者付費、保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)補償機制，可以協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護中各方利益，激勵各方共同保護生態(tài)環(huán)境，推動區(qū)域的平衡發(fā)展。

最后，有利于生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化，探索出綠色發(fā)展的新路子。習(xí)近平總書記指出，“生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展不是矛盾對立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系”，“要堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”。我們不能做犧牲“綠水青山”換取“金山銀山”的事情，但也不能讓老百姓守著“綠水青山”過窮日子。探索使“綠水青山”源源不斷地轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的機制十分重要。一般而言，由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，難以通過市場自動將生態(tài)財富、自然財富轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟財富、物質(zhì)財富。在政府主導(dǎo)和組織下，按照“誰受益、誰補償”的原則，構(gòu)建生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護地區(qū)購買生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)補償機制，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要方式之一。實施生態(tài)補償機制，可以讓保護“綠水青山”者能夠獲得經(jīng)濟利益，更好地激勵保護生態(tài)環(huán)境，推動將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

三、生態(tài)補償機制實施面臨的主要難題

生態(tài)保護補償機制作為平衡環(huán)境利益、經(jīng)濟利益、社會利益的重要手段，是連接“綠水青山”與“金山銀山”重要橋梁，已經(jīng)在世界各國得到重視和應(yīng)用。我國也在森林資源、水資源保護、環(huán)境治理等領(lǐng)域積極探索構(gòu)建生態(tài)補償機制，并已取得一些顯著的效果。但是，目前我國的生態(tài)補償機制在制度設(shè)計和實施細則中，還面臨著一些亟待解決的難題，需要進一步創(chuàng)新思路，創(chuàng)造條件，完善機制，更好地發(fā)揮生態(tài)補償機制在推動我國綠色發(fā)展中的作用。

目前，在構(gòu)建我國生態(tài)補償機制中，還面臨著以下三大難題：一是如何界定生態(tài)受益方和受損方，解決生態(tài)補償中“補給誰、誰來補”的問題；二是如何評估生態(tài)補償相關(guān)利益主體受益和受損的程度，即進行生態(tài)環(huán)境價值核算，確定生態(tài)補償?shù)臉藴?，解決“補多少”的問題；三是如何優(yōu)化生態(tài)補償方式，解決“怎么補”的問題。具體而言，我國生態(tài)補償機制實施面臨的主要難題表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)自然資源產(chǎn)權(quán)界定還不清晰，生態(tài)補償受益方和受損方難以確定

生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t是“受益者補償，污染者付費”。實施生態(tài)補償需要明確界定生態(tài)補償受益方和受損方，這些需要以清晰界定的自然資源產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。但是，目前我國自然資源的產(chǎn)權(quán)屬于公有產(chǎn)權(quán)，自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革還不到位，有關(guān)自然資源如何控制、使用以及收益如何分配的權(quán)利界定不清晰，在各種產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利配置也不恰當。由于自然資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰，使得生態(tài)補償對象不明確，生態(tài)補償受益方和受損方難以確定。

眾所周知，我國的自然資源雖然在法律上規(guī)定屬于國家所有或集體所有，但實際控制權(quán)主要掌握在各級地方政府手中，而自然資源開發(fā)的收益權(quán)則主要被獲得審批的企業(yè)所攫取。在很多情況下，掌握自然資源控制權(quán)的地方政府沒有獲得相應(yīng)的控制權(quán)收益，監(jiān)督自然資源使用的積極性下降，很容易被企業(yè)俘獲，與企業(yè)合謀或串通來過度開發(fā)自然資源[3]。而且，生態(tài)環(huán)境的服務(wù)具有明顯的空間外部性。例如，一條河流的上游地區(qū)保護好生態(tài)環(huán)境，不僅可以為當?shù)靥峁┝己玫沫h(huán)境和生態(tài)服務(wù)，還可以對中、下游地區(qū)帶來廣泛的生態(tài)環(huán)境效益，但這個受益范圍和對象具有極大的不確定性。因此，合理確定生態(tài)補償?shù)氖芤娣胶褪軗p方成為難題。在生態(tài)環(huán)境補償?shù)膶嵤┲校l來補償？誰應(yīng)該獲得補償？諸如此類的問題，都已經(jīng)成為妨礙生態(tài)補償機制實施的難題。例如，浙江省義烏市和東陽市協(xié)商達成的國內(nèi)首例跨市水權(quán)交易，就由于水資源產(chǎn)權(quán)主體沒有清晰的界定，一度陷入糾紛。按照2000年底義烏市和東陽市兩地政府簽訂的有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議，義烏市一次性出資2億元，購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權(quán)；轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后，水庫原所有權(quán)不變，水庫運行、工程維護仍由東陽市負責，義烏市按當年實際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費(包括水資源費)。這一交易曾被譽為國內(nèi)首例跨市水權(quán)交易，是由供需雙方協(xié)商達成的橫向生態(tài)補償?shù)囊淮螄L試。但是，東陽市與義烏市的水權(quán)交易引起了相鄰的嵊州市和磐安縣的不滿和反對。嵊州市的反對源于對跨區(qū)域的河流——梓溪的水權(quán)要求。梓溪發(fā)源于東陽市境內(nèi)，下游匯入長樂江，流經(jīng)嵊州市。嵊州市認為自己對梓溪的水資源擁有水權(quán)，橫錦水庫賣給義烏市的水并非橫錦水庫原有的水，而是引梓溪水入橫錦水庫的水。梓溪水被截流會使本市境內(nèi)的長樂江來水大大減少，甚至有可能形成局部斷流，影響本地的農(nóng)田灌溉，也對嵊州市的城市供水造成影響。與此同時，位于橫錦水庫上游的磐安縣，也對水權(quán)提出了主張。因為橫錦水庫的水資源一部分是從磐安縣流入的，處置水權(quán)應(yīng)征得磐安方的同意，出售水資源磐安縣亦應(yīng)有所獲益[4]。從東陽市與義烏市的水權(quán)交易糾紛案例中可以看出，跨不同行政區(qū)的水資源產(chǎn)權(quán)由于沒有清晰的界定，往往會導(dǎo)致生態(tài)補償?shù)膶ο箅y以確定，從而妨礙生態(tài)補償機制的形成和實施。

(二)發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)、不同地區(qū)之間的利益等難以兼顧

生態(tài)補償機制作為平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間關(guān)系的一種經(jīng)濟手段，其實質(zhì)是調(diào)和人們發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)之間的沖突。發(fā)展權(quán)是指“從基于滿足人類物質(zhì)和非物質(zhì)需要之上的發(fā)展政策中獲益并且參與發(fā)展過程的個人權(quán)利”，發(fā)展權(quán)意味著持續(xù)的福利改善的權(quán)利，意味著每個人均有權(quán)參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展。環(huán)境權(quán)則是指公民等主體享有良好環(huán)境的權(quán)利，如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、采光權(quán)、通風權(quán)、安寧權(quán)等。在當今時代，發(fā)展的權(quán)利要求和環(huán)境保護的權(quán)利要求均是具有正當性、合理性的基本利益和基本權(quán)利要求，均為應(yīng)當維護并促進實現(xiàn)的基本需求。但是，受到時空條件的限制，通常二者難以同步并行，從而會產(chǎn)生利益沖突[5]。

不同地區(qū)由于所處的地理位置不同，自然資源和環(huán)境狀況有差異，承擔環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的主體功能和責任也不一樣。一條河流的上中游地區(qū)是保護生態(tài)環(huán)境的核心區(qū)和重點地區(qū)，承擔著維護生態(tài)環(huán)境安全的重要責任，為了保護生態(tài)環(huán)境，這些地區(qū)一方面要投入大量的資金開展生態(tài)環(huán)境保護；另一方面要限制高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這都會造成這些地區(qū)發(fā)展權(quán)利的損失或喪失。從環(huán)境公平的角度出發(fā)，需要對這些地區(qū)和人群進行補償。但是，下游地區(qū)也會強調(diào)環(huán)境權(quán)，強調(diào)中上游地區(qū)有責任保護人們環(huán)境權(quán)利，有義務(wù)緩解環(huán)境惡化的趨勢，提高環(huán)境質(zhì)量，以實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。于是，在實施生態(tài)補償時，往往會遇到中上游地區(qū)強調(diào)自身發(fā)展權(quán)、下游地區(qū)強調(diào)自身環(huán)境權(quán)的“產(chǎn)權(quán)”爭議。中上游地區(qū)強調(diào)，他們?yōu)榱吮Ｗo下游地區(qū)的水源區(qū)，穩(wěn)定水質(zhì)，實施了區(qū)域特殊的水生態(tài)環(huán)境保護措施，付出了額外成本，限制了區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展，下游地區(qū)應(yīng)該對上游地區(qū)提供生態(tài)環(huán)境保護補償。而下游地區(qū)則強調(diào)，中上游地區(qū)的污染物排放量超過排污限制總量，對下游地區(qū)的水環(huán)境造成污染，損害了他們的環(huán)境權(quán)，中上游地區(qū)應(yīng)該對下游地區(qū)進行污染賠償?？梢姡捎谏鷳B(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰，實踐中平衡地區(qū)之間的發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)也會面臨難題。

(三)生態(tài)環(huán)境價值核算難度大，生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)和標準難以形成共識

實施生態(tài)補償，需要對生態(tài)環(huán)境的變化進行動態(tài)的監(jiān)測評估，建立生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系，對生態(tài)環(huán)境的價值進行科學(xué)核算，并據(jù)此建立生態(tài)補償標準體系。建立合理、規(guī)范及有效的生態(tài)補償標準測算依據(jù)與方法，這是生態(tài)補償機制建立和實施的關(guān)鍵要素之一。自20世紀70年代以來，生態(tài)學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家就對生態(tài)資本核算開展了大量探索，但生態(tài)環(huán)境價值核算和評估一直是學(xué)術(shù)研究的難點。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本、生態(tài)系統(tǒng)價值等各種測算方法沒有形成共識，學(xué)術(shù)研究還無法滿足指導(dǎo)實際操作的需要。

在生態(tài)環(huán)境價值核算過程中，采用不同的方法對森林、水、空氣、土壤、濕地等不同生態(tài)服務(wù)價值的核算結(jié)果差異較大，這導(dǎo)致實踐部門對生態(tài)補償?shù)臉藴蚀_定缺少科學(xué)測算依據(jù)，只能由相關(guān)主體進行協(xié)商，這限制了生態(tài)補償機制實施的范圍和效果。近年來，我國多個省市相繼出臺了具有地方特色的生態(tài)補償條例，實施了各類生態(tài)補償，并取得一定成效，但這些生態(tài)補償標準和補償范圍多是建立在可用資金數(shù)量的基礎(chǔ)上，并不是基于生態(tài)環(huán)境價值的實際變化。目前，生態(tài)補償標準大體上可以分為三個層次：第一層次實行“適當補償”原則，這是與損失不對等的補償；第二層次實行“合理補償”原則，這是與損失對等的補償；第三層次實行“充分補償”原則，這是超額補償。在歐美國家，污染肇事者除對污染受害者給予污染的實際損失相等額的補償或賠償之外，還要支付數(shù)額不菲的懲罰性賠償，采取的是“充分補償”原則[6]。

我國作為發(fā)展中國家，政府和民眾進行生態(tài)補償?shù)囊庠负脱a償能力還不強，補償資金來源單一。目前大部分實施的生態(tài)補償采取的是“適當補償”原則，已經(jīng)不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的實際需要。隨著我國生態(tài)保護標準越來越高，環(huán)境保護成本也越來越大，生態(tài)補償?shù)臉藴屎唾Y金也應(yīng)相應(yīng)提高，但要在生態(tài)補償標準上達成共識，還面臨許多困難。

(四)生態(tài)補償方式單一，缺乏基于市場的、多元化補償機制

實施生態(tài)補償?shù)姆绞街饕袃煞N：一是生態(tài)補償由政府主導(dǎo)，通過行政機制來推動實施；二是生態(tài)補償由相關(guān)利益者通過市場機制，自愿交易來實現(xiàn)。目前我國各地實施的生態(tài)補償項目高度依賴自上而下的行政機制推動，生態(tài)環(huán)境補償渠道主要有財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金兩種，其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的生態(tài)補償資金來源。企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他來源少，基于市場的、多元化資金渠道尚未形成。生態(tài)補償實施存在著政府“唱獨角戲”的局面，造成補償主體缺位、補償金額不足、補償形式單一、長效機制缺乏等一系列弊端。

首先，生態(tài)補償范圍狹窄。目前我國實施的生態(tài)補償主要集中在森林、草原、濕地保護和礦區(qū)植被恢復(fù)等項目，且只在部分區(qū)域?qū)嵤?。財政生態(tài)補償資金以專項資金的形式分散在林業(yè)、環(huán)保、水利、國土等不同部門，各部門對專項資金的申請和撥付都有特別的規(guī)定，使補償資金使用受到?？顚Ｓ玫南拗?。許多部門的生態(tài)補償專項主要以生態(tài)建設(shè)工程項目為載體，以資金補助為主要補償方式。補償資金不能集中用于重要生態(tài)功能區(qū)的保護與建設(shè)，而是被分散使用，生態(tài)建設(shè)工程項目結(jié)束后補償資金就不再發(fā)放，補償政策沒有持續(xù)性，不能形成持續(xù)發(fā)展能力，難以解決生態(tài)破壞的根本問題。

其次，補償資金不足。我國目前的生態(tài)補償實踐中仍是以政府補償為主，補償主體單一，補償資金不足。盡管近年來我國政策性生態(tài)保護補償資金投入不斷加大，中央財政森林生態(tài)效益補償已經(jīng)由2016年的1.18億元，增加到2017年的1.47億元；農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)補助資金2016年起項目單列，為212.12億元，2017年增加到218.60億元；重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付2008—2017年累計3699億元，其中，2017年627億元，是2008年60億元的10.45倍[7]。但與生態(tài)環(huán)境保護的歷史欠賬和嚴峻任務(wù)相比，補償資金規(guī)模過小，補償標準偏低，使得流域生態(tài)補償實踐進展緩慢。

最后，補償效果長效性和持續(xù)性差。現(xiàn)有的補償與各地方生態(tài)功能區(qū)面積、生態(tài)保護任務(wù)、因生態(tài)保護損失的發(fā)展機會成本沒有聯(lián)系，未能充分體現(xiàn)受益者直接付費的原則，補償資金也未能充分體現(xiàn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品提供能力的差異性。特別是在生態(tài)補償實施中，缺乏有效的協(xié)商平臺和市場機制，多元化的補償機制尚未形成，這導(dǎo)致社會參與度不夠，沒有調(diào)動起各利益相關(guān)者的積極性，不能充分激勵那些承擔重要生態(tài)保護任務(wù)的核心生態(tài)保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)去主動保護生態(tài)環(huán)境。那些犧牲了發(fā)展機會來保護環(huán)境的地區(qū)普遍感到保護壓力大，卻受益不大，保護生態(tài)環(huán)境的積極性受到很大的影響，長期的、穩(wěn)定的生態(tài)補償長效機制難以形成。

四、完善我國生態(tài)補償機制的思路及對策

生態(tài)補償作為一種制度安排，不僅有利于帶動生態(tài)保護投入的增加，更重要的是有利于建立起生態(tài)保護者恪盡職守、生態(tài)受益者積極參與的激勵機制。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出了全面建設(shè)社會主義生態(tài)文明的目標任務(wù)。建立生態(tài)補償機制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。對于促進欠發(fā)達地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果，對于加快建設(shè)生態(tài)文明、促進人與自然和諧發(fā)展都具有重要意義。為了使生態(tài)補償在綠色發(fā)展中發(fā)揮更積極的作用，還需要創(chuàng)造條件、創(chuàng)新思路，解決生態(tài)補償機制設(shè)計和實施中的難題。

(一)完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，進一步清晰界定生態(tài)環(huán)境保護者和受益者

以科斯為代表的新制度主義學(xué)派認為，產(chǎn)權(quán)就是怎樣控制、怎樣受益、止損及其怎樣補償?shù)囊?guī)則。在產(chǎn)權(quán)明晰條件下，通過經(jīng)濟主體的自愿交易，能夠減少外在性，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。從這個意義上講，生態(tài)補償機制的實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)的交易，是不同主體之間有關(guān)發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的交易，而產(chǎn)權(quán)交易的前提是產(chǎn)權(quán)的清晰界定。因此，建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度可以說是生態(tài)補償機制形成的基礎(chǔ)性制度。

我國現(xiàn)行的法規(guī)及政策雖然明確規(guī)定，土地、森林、礦產(chǎn)等資源一律為國家所有和集體所有，自然資源的所有權(quán)是明晰的。但是，中央政府與地方政府以及地方政府之間在礦產(chǎn)資源開發(fā)、大江大河治理、環(huán)境保護方面的責權(quán)利等，界定還不清晰。而且，對自然資源和生態(tài)環(huán)境的開發(fā)和保護具有密切利益關(guān)系的當?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)和社區(qū)組織等，在自然資源的占用、使用、收益和處置等方面，缺乏應(yīng)有的權(quán)利。完善我國的自然資源的產(chǎn)權(quán)制度，可以從以下兩個方面入手。

首先，要在中央政府和各級地方政府之間，進行初始產(chǎn)權(quán)的界定，明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主體及其在自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護方面的權(quán)責利。例如，國家主體功能區(qū)規(guī)劃就是一種初始權(quán)利的分配與界定，國家通過主體功能區(qū)規(guī)劃，明確哪些區(qū)域?qū)儆跒槿裉峁┥鷳B(tài)服務(wù)功能的，是嚴格禁止開發(fā)的；哪些區(qū)域?qū)儆谙拗崎_發(fā)；哪些區(qū)域可以重點開發(fā)，等等。如此，不同主體功能區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護方面的責權(quán)利就得以初步界定。

其次，要在產(chǎn)權(quán)主體之間合理分割和配置產(chǎn)權(quán)。在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)看來，產(chǎn)權(quán)實際上是占有、使用、收益和處置權(quán)等多種權(quán)利組合而成的權(quán)利束(a bundle of rights)，或者說是一種多種權(quán)利的結(jié)構(gòu)。在實際生活中，產(chǎn)權(quán)完全歸某個產(chǎn)權(quán)主體所有的情形是極其罕見的，現(xiàn)實世界的產(chǎn)權(quán)常常是被分割和配置給不同的主體[8]。正是由于產(chǎn)權(quán)具有可分割性，使得產(chǎn)權(quán)權(quán)利束可以被分解和重組，配置給不同的主體，從而形成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)明晰不僅意味著要明確界定產(chǎn)權(quán)主體，而且要明確各個產(chǎn)權(quán)主體掌握哪些具體的權(quán)利。我國要在資源所有權(quán)歸國家和集體的前提下，分割和配置部分產(chǎn)權(quán)給資源所在地的企業(yè)、社區(qū)組織或居民，進行“山水林田湖草”生態(tài)資源的統(tǒng)一確權(quán)登記，形成中央政府產(chǎn)權(quán)、地方政府產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)等多層次、復(fù)合式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從根本上解決生態(tài)產(chǎn)品“歸誰有”“歸誰管”“歸誰用”和“誰受益”等問題。例如，可以讓農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，林農(nóng)獲得林地承包經(jīng)營權(quán)，私營礦主獲得某種礦產(chǎn)的開采權(quán)，私營業(yè)主獲得在河流上的營運權(quán)、漁業(yè)權(quán)等等，激勵各種不同的產(chǎn)權(quán)主體參與到自然資源的開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境的保護之中。

(二)建立和完善市場化的產(chǎn)權(quán)交易機制，降低生態(tài)補償實施中的交易成本

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家巴澤爾認為，初始界定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)常常并非最優(yōu)的，因為所有社會的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)只是對當時技術(shù)、制度環(huán)境和社會經(jīng)濟狀況的反映，當這些條件發(fā)生改變時，各個產(chǎn)權(quán)主體會有新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的需求。因此，在初始產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定以后，還需要通過市場化的產(chǎn)權(quán)交易來實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化。產(chǎn)權(quán)交易就是進一步界定產(chǎn)權(quán)、優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的方式[9]。如果有市場化的產(chǎn)權(quán)交易機制，各個產(chǎn)權(quán)主體就可以通過產(chǎn)權(quán)交易，保證產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及時適應(yīng)新的變化，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化。而且，從長遠來看，由國家權(quán)力強制確定的產(chǎn)權(quán)安排由于存在利益局限性，常常是低效率甚至是無效率的，經(jīng)過市場選擇的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)才是有效的。

新制度經(jīng)濟學(xué)家科斯認為，在沒有交易成本的世界里，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，外部性問題完全可由私人合約得到解決，基于自愿交易的私人合約行為可以使資源使用到產(chǎn)出最大、成本最低的地方，達到資源的最優(yōu)配置。然而，現(xiàn)實世界是一個有交易成本的世界，正是有交易成本的存在，會使得一些活動通過市場達成交易的成本高得驚人，甚至根本無法達成。因此，亟需構(gòu)建一個權(quán)威性組織，使它能以較低的成本來完成產(chǎn)權(quán)的界定、監(jiān)督實施和保護職責。當然，市場交易會有交易成本，權(quán)威性組織協(xié)調(diào)也會有組織成本。大多數(shù)交易往往是在介于市場和權(quán)威性組織之間的混合治理結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)的。實施生態(tài)補償，就是要依照“污染者付費，受益者補償”的原則，在生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間就發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)達成協(xié)議。不過由于生態(tài)環(huán)境利益具有公共利益屬性，通常情況下，受益的主體具有廣泛性，也并不易界定。這就決定了在受益主體和受償主體之間難以進行直接的補償。即使受益主體愿意對受償主體進行補償，其交易成本也將十分高昂。這時候，受益主體和受償主體雙方各自尋找一個公共利益的代表，通過代理人之間的談判來解決生態(tài)補償問題，可以把一對多和多對多的談判變成一對一的談判，從而極大地節(jié)約交易成本。我國大河流域的橫向生態(tài)補償機制實施的組織方式就可以由于中央政府作為生態(tài)補償協(xié)議的組織者和監(jiān)督者，各級地方政府作為生態(tài)補償協(xié)議的談判者，在中央政府協(xié)調(diào)和組織下，上中下游各級地方政府就區(qū)域生態(tài)補償達成協(xié)議，再由地方政府與廣大的受益者和受償者之間，達成生態(tài)補償權(quán)責利的分配協(xié)議。

(三)完善生態(tài)補償標準確定方法，促進生態(tài)補償機制的公平性

生態(tài)補償標準的確定，直接決定著生態(tài)補償受益方和受償方的利益，決定著生態(tài)補償機制的公共性，也是實施生態(tài)補償機制的關(guān)鍵。確定生態(tài)補償標準的依據(jù)，理論界主要有兩種觀點：一是價值評估法，即根據(jù)對生態(tài)服務(wù)功能價值的評估來確定補償標準；二是機會成本法，即根據(jù)各種因保護和改善生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的自身發(fā)展機會和實際收益損失來確定補償標準。目前，學(xué)術(shù)界對于生態(tài)環(huán)境價值評估和發(fā)展損失的評估理論還不成熟，基于這些方法確定的計量方法和標準無法取得共識，實踐中不易操作。實際上，將生態(tài)效益價值貨幣化作為生態(tài)價值補償?shù)臉藴手荒苁且环N理想化的設(shè)想，在現(xiàn)實中是不可行的。在實施生態(tài)補償時，我國目前可以拋開這種理論上的理想方法，尋找一種基于談判的、現(xiàn)實可行的補償標準確定方法。

由于生態(tài)價值評估和發(fā)展機會損失評估存在著極大的困難，在確定生態(tài)補償標準時，可以直接通過生態(tài)補償受益方和受償方的談判和協(xié)商來確定，從而避開生態(tài)價值評估的難題。這是一種節(jié)約交易成本的現(xiàn)實做法。為了保障談判的公正性，橫向生態(tài)補償標準的協(xié)商和談判應(yīng)由中央政府充當協(xié)調(diào)者、仲裁者和監(jiān)督者角色，這有利于保障談判雙方地位的平等，保障談判雙方的信息對稱，有利于防止談判雙方相互要挾或敲竹杠的機會主義行為，在受償者經(jīng)濟發(fā)展水平和受益者對于生態(tài)補償?shù)闹Ц兑庠钢g尋求平衡。在受益者和受償者在補償標準目標存在差距、難以達成共識的情況下，中央政府還可以扮演“價格填補者”的角色，把中央的縱向補償資金作為配套獎勵嵌入橫向補償協(xié)議和補償基金之中，形成以橫向補償為主、縱向補償為輔的混合型嵌套式契約。例如，在流域橫向補償標準的談判中，補償標準在理論上應(yīng)當大于上游提供生態(tài)服務(wù)的直接成本和機會成本之和，小于下游從其生態(tài)服務(wù)中獲得的收益。如果補償標準定低了，將無法激勵上游地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境；如果補償標準定高了，下游又擔心被“敲竹杠”，上下游之間的談判很可能陷入僵局。流域橫向補償可以采取“雙向補償”的規(guī)則，按照水質(zhì)來確定補償方向和補償金額。若上游水質(zhì)穩(wěn)定達標時，由下游撥付資金補償上游；若上游水質(zhì)未達標甚至惡化時，則由上游賠償下游。中央的縱向補償資金可以作為配套獎勵資金注入，彌補雙方在生態(tài)補償標準上的預(yù)期差距，擴大雙方的合作空間，既保障生態(tài)補償機制的公平性，也提高生態(tài)補償機制實施的效率。

(四)建立多元化的生態(tài)補償資金來源，提高生態(tài)補償?shù)牧Χ?/h3>

如果生態(tài)補償力度不夠，就不足以彌補生態(tài)環(huán)境保護者發(fā)展機會失去的損失，從而降低生態(tài)環(huán)境保護者的積極性，對生態(tài)保護者而言，也是不公平的。目前我國生態(tài)補償資金主要還是來源于政府的財政資金，補償資金渠道和實施方式比較單一，資金規(guī)模有限，這極大地限制了生態(tài)補償機制實施的范圍和效果。為了促使生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，生態(tài)補償力度還要加大，補償范圍還要擴展，需要開辟更多穩(wěn)定的資金投入渠道，建立多元化的生態(tài)補償機制。

首先，要拓展生態(tài)補償融資渠道。建立企業(yè)和社會多方參與，財政資金與綠色金融互相補充、PPP和環(huán)保資金項目多元化共同發(fā)展的生態(tài)補償融資機制，鼓勵和引導(dǎo)社會力量積極參與生態(tài)保護建設(shè)。要統(tǒng)籌整合各個部門不同類型、不同領(lǐng)域的生態(tài)補償性質(zhì)的資金，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標，綜合考慮生態(tài)環(huán)境存量和增量指標，統(tǒng)籌分配補償資金。

其次，要探索多元化生態(tài)補償方式。引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補償關(guān)系，采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施橫向生態(tài)補償。積極發(fā)展排污權(quán)交易、碳匯交易、水權(quán)交易等，探索市場化補償方式，引導(dǎo)企業(yè)、社會團體、非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補償義務(wù)。對于那些為了保護環(huán)境，發(fā)展機會受到限制的特定地區(qū)、特定居民，在提供資金補償?shù)耐瑫r，還要為受影響民眾提供就業(yè)機會、技術(shù)培訓(xùn)、養(yǎng)老保障等方面的支持。例如，為了實施長江十年禁止捕魚的政策，各地要為退捕漁民提供就業(yè)幫扶、社會保障、職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助這些漁民恢復(fù)生計，使退捕漁民能退得出、穩(wěn)得住、能致富。

(五)加強生態(tài)補償?shù)木珳识龋岣哐a償資金的使用效率

要使有限的補償資金發(fā)揮更大的作用，需要加強生態(tài)補償?shù)木珳识?，按“受損者受償、受益者支付”的原則，瞄準生態(tài)環(huán)境保護者，確保生態(tài)補償政策落到實處。首先，要切實加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)，建立健全國家重點生態(tài)功能區(qū)、跨省流域斷面水量水質(zhì)重點監(jiān)控點位的自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，及時提供動態(tài)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估信息。其次，要根據(jù)生態(tài)功能類型和重要性實施精準考核，強化補償資金分配與生態(tài)保護成效掛鉤機制，對考核評價結(jié)果優(yōu)秀的地區(qū)增加補償資金額度；對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變差、發(fā)生重大環(huán)境污染事件、主要污染物排放超標、實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單不力和生態(tài)扶貧工作成效不佳的地區(qū)，根據(jù)實際情況對轉(zhuǎn)移支付資金予以扣減。讓保護環(huán)境好的地方不吃虧、能受益，充分調(diào)動各級基層政府加強生態(tài)建設(shè)、保護環(huán)境的積極性、主動性和創(chuàng)造性。第三，加強對生態(tài)補償資金的撥付和使用的監(jiān)督、審計，建立社會公眾監(jiān)督生態(tài)補償資金使用的機制。