但淑華

家庭教育與學(xué)校教育、社會教育共同構(gòu)成國民教育體系的三大支柱。家庭教育具有基礎(chǔ)性、早期性、終身性和獨(dú)特性等特征，是學(xué)校教育和社會教育的基礎(chǔ)。黨的十九大報告明確指出，培育和踐行社會主義核心價值觀要“從家庭做起、從娃娃抓起”，這進(jìn)一步凸顯了家庭教育的重要價值和戰(zhàn)略意義。但是與學(xué)校教育和社會教育相比，我國以往家庭教育法制建設(shè)明顯滯后，有關(guān)家庭教育的制度供給嚴(yán)重不足，難以因應(yīng)提升家庭教育水平、促進(jìn)家庭教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。2021年10月23日通過、自2022年1月1日起施行的《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》（以下簡稱《家庭教育促進(jìn)法》）在很大程度上改變了這一狀況。

為正確理解并適用《家庭教育促進(jìn)法》，有必要從宏觀視角對該法的立法定位，即其在法律體系中居于何種地位、歸屬于哪一法律部門、具有什么功能目標(biāo)等進(jìn)行探究，因?yàn)樵诜芍贫A段，立法定位是為立法提供宏觀指引，確保其不會偏離正確方向的前見之思；而在法律實(shí)施階段，立法定位則是準(zhǔn)確理解法律的價值目標(biāo)、體例結(jié)構(gòu)與制度內(nèi)容，妥善適用該法，確保其與其他相關(guān)法律法規(guī)有效銜接的前提和基礎(chǔ)。本文擬從《家庭教育促進(jìn)法》的文本出發(fā)，對其立法定位進(jìn)行法教義學(xué)分析，進(jìn)而基于此立法定位的要求，對其適用提出管窺之見。

一、《家庭教育促進(jìn)法》的體系定位：家庭教育的基礎(chǔ)性立法

《家庭教育促進(jìn)法》的體系定位是指該法在法律體系中所處的地位，及其與其他相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系。

（一）家庭教育法①本文中“家庭教育法”均為在實(shí)質(zhì)意義上的法層面使用的概念，即調(diào)整家庭教育法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，以在名稱上區(qū)別于形式意義上的《家庭教育促進(jìn)法》，避免混淆。在整個法律體系中的地位

實(shí)質(zhì)意義上的法和形式意義上的法是法的兩種基本存在狀態(tài)。實(shí)質(zhì)意義上的家庭教育法是調(diào)整家庭教育法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，既包括專門性的家庭教育法律法規(guī)，如《家庭教育促進(jìn)法》和《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)，又包括《教育法》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《民法典》，以及《殘疾人教育條例》等綜合性法律法規(guī)中有關(guān)家庭教育的規(guī)定。作為形式意義上的家庭教育法，《家庭教育促進(jìn)法》是實(shí)質(zhì)意義上的家庭教育法的重要組成部分，要考察其體系定位，不得不先厘清家庭教育法在整個法律體系中的地位。

家庭教育法具有跨越法律部門的特征，處于教育法、未成年人法和民法的交疊地帶。

1.家庭教育法屬于教育法范疇

有學(xué)者認(rèn)為，教育法并非家庭教育法的上位法，因?yàn)榻逃荒芎w家庭教育的全部內(nèi)容，家庭教育既包含“教育”，也包括“養(yǎng)育”，實(shí)際上是“家庭教養(yǎng)”；教育法也不能涵蓋教育行政部門以外的主體（如婦聯(lián)組織）對家庭教育工作的管理活動。[1]而且作為教育領(lǐng)域的基本法律，為制定其他教育法律、法規(guī)提供立法依據(jù)的《教育法》并未確認(rèn)家庭教育的獨(dú)立地位。盡管立法者在《教育法》制定之初即已意識到“隨著教育的發(fā)展，教育的領(lǐng)域已經(jīng)從正規(guī)學(xué)校教育擴(kuò)展到學(xué)校教育以外的廣闊領(lǐng)域”②參見國家教育委員會主任朱開軒1995年3月11日在第八屆全國人民代表大會第三次會議上所做的《關(guān)于〈中華人民共和國教育法（草案）〉的說明》。，并從“大教育”的觀點(diǎn)將其適用范圍規(guī)定為“在中華人民共和國境內(nèi)的各級各類教育”③《教育法》第2 條。，但就該法構(gòu)建的具體教育制度而言，“各級各類教育”事實(shí)上僅包括學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育等學(xué)校教育和職業(yè)教育、繼續(xù)教育等社會教育。④《教育法》第50 條雖提及父母或者其他監(jiān)護(hù)人對未成年人進(jìn)行教育的義務(wù)，以及學(xué)校、教師對學(xué)生家長提供家庭教育指導(dǎo)的權(quán)利，但從該條被置于“教育與社會”章及其中“配合學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”之表述不難看出，家庭教育僅被視為學(xué)校教育的一種社會支持手段，而非并列于學(xué)校教育和社會教育的獨(dú)立存在。

筆者認(rèn)為無論是從應(yīng)然還是實(shí)然層面而言，家庭教育法均屬于教育法范疇。首先，家庭教育與學(xué)校教育、社會教育同為國民教育體系的組成部分，那么立足于整體教育觀[2]，家庭教育法和學(xué)校教育法、社會教育法三者應(yīng)同屬教育法，共同構(gòu)成教育法的三大分支。其次，盡管《教育法》沒有明確家庭教育的獨(dú)立地位，但2010年審議通過的《國家中長期教育改革發(fā)展綱要（2010—2020年）》將制定家庭教育法律作為“完善教育法律法規(guī)”的一項(xiàng)具體任務(wù)，這為我國家庭教育立法提供了依據(jù)，也表明家庭教育法是教育法的有機(jī)組成部分之一。此外“各級各類教育”具有很強(qiáng)的包容性，為家庭教育預(yù)留了必要的立法空間，將家庭教育法歸入教育法范疇與《教育法》并不抵觸。

2.家庭教育法是未成年人法的組成部分

未成年人法是以未成年人為保護(hù)對象的法律規(guī)范之總稱，家庭教育法與未成年人法的關(guān)系受家庭教育概念的影響。在學(xué)理上，對家庭教育概念的理解存在廣義與狹義之分，狹義家庭教育是家庭中針對未成年人實(shí)施的教育和影響，廣義家庭教育是指家庭成員之間相互實(shí)施的教育，家庭教育的對象不限于未成年人。我國當(dāng)下國家和地方層面的家庭教育立法均采用狹義概念，實(shí)施家庭教育的目的是幫助未成年人實(shí)現(xiàn)社會化和形成健全人格，促進(jìn)其健康成長與全面發(fā)展，家庭教育立法旨在保護(hù)未成年人接受家庭教育的權(quán)利，家庭教育法因之而成為未成年人法的組成部分。

3.家庭教育法與民法存在交集

家庭教育發(fā)生在平等主體的未成年人與其父母或其他監(jiān)護(hù)人之間，而民法正是調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范，所以家庭教育法中關(guān)于家庭教育實(shí)施的法律規(guī)范同時也屬于民法未成年人監(jiān)護(hù)制度的范疇。雖然《民法典》第34 條第1 款規(guī)定的監(jiān)護(hù)人職責(zé)為“代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益等”，并未明示教育職責(zé)，但通說認(rèn)為，教育是保護(hù)的重要組成部分，是對未成年人的一種特殊的保護(hù)措施[3]69，對未成年人實(shí)施家庭教育是父母或者其他監(jiān)護(hù)人的人身監(jiān)護(hù)職責(zé)之一。除規(guī)范家庭教育的實(shí)施外，家庭教育法還調(diào)整國家、社會對家庭教育的支持，而這并非民法調(diào)整的平等主體之間的法律關(guān)系，故家庭教育法非完全隸屬于民法，而是與其互有交叉。

（二）《家庭教育促進(jìn)法》在家庭教育法中居于基礎(chǔ)性地位

在《家庭教育促進(jìn)法》通過之前，我國并未形成統(tǒng)一、完備的家庭教育法律體系，家庭教育相關(guān)規(guī)定散見于諸多法律法規(guī)中，缺乏體系上的完整性和融貫性。一方面，這些法律規(guī)范基于不同的立法目的和調(diào)整對象，只是就家庭教育領(lǐng)域的某些問題做出的碎片化回應(yīng)，對一些重要的基礎(chǔ)性問題未予規(guī)定。另一方面，由于立法主體、時間、背景等不同，這些法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一的價值取向和調(diào)整尺度，疊床架屋者有之，沖突抵觸者亦有之，造成了法律查找與適用的困難。家庭教育法律體系中基礎(chǔ)性法律的缺失也阻滯了教育法律體系的協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展，這與家庭教育在現(xiàn)代國民教育和終身教育體系中的重要地位不相適應(yīng)。在此種背景下出臺的《家庭教育促進(jìn)法》擔(dān)負(fù)著全面、系統(tǒng)調(diào)整家庭教育法律關(guān)系，為家庭教育立法確立統(tǒng)一價值和方向之使命，在家庭教育法律體系中居于基礎(chǔ)性地位。

首先，在效力位階上，《家庭教育促進(jìn)法》是全國人大常委會制定的法律，在家庭教育法律體系中效力僅次于作為國家根本大法的憲法和作為教育領(lǐng)域基本法的《教育法》，具有縱向統(tǒng)合家庭教育行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)，橫向協(xié)調(diào)其他法律中有關(guān)家庭教育規(guī)定的效力條件。

其次，在立法內(nèi)容上，《家庭教育促進(jìn)法》具有廣泛的覆蓋性，著力解決了家庭教育領(lǐng)域的基本性、方向性、全局性和長遠(yuǎn)性問題?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》界定了家庭教育的概念，明確了法律調(diào)整范圍；確立了家庭教育的基本原則，明確了家庭教育的核心價值理念；規(guī)范了家庭教育的內(nèi)容和方式方法，為未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人提供了指引；規(guī)定了家庭教育工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、日常事務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，明確了家庭教育指導(dǎo)服務(wù)主體及其權(quán)利義務(wù)，設(shè)定了前述主體不履行職責(zé)或違反法律的責(zé)任，等等。綜合、全面地為當(dāng)前存在和今后一段時期可能發(fā)生的家庭教育問題提供了法律依據(jù)。

最后，在立法技術(shù)上，《家庭教育促進(jìn)法》為下位法提供了法源依據(jù)并保留了適當(dāng)立法空間。一方面，對原有法律中并無明確規(guī)定的事項(xiàng)，如父母或者其他監(jiān)護(hù)人如何實(shí)施家庭教育、有關(guān)方面如何開展家庭教育服務(wù)等，尤其是對于《立法法》規(guī)定的只能制定法律，下位法沒有立法權(quán)限的事項(xiàng)，如各級人民政府、人民法院和人民檢察院在家庭教育工作中的職權(quán)等，《家庭教育促進(jìn)法》均做出了相應(yīng)規(guī)定，從而為下位法提供了法源依據(jù)。另一方面，作為國家層面的立法，《家庭教育促進(jìn)法》著眼于在全國范圍內(nèi)具有共性的家庭教育問題，所以在法律規(guī)范的表述上相對較為原則，而給下位的行政法規(guī)或地方性法規(guī)保留了必要空間，授權(quán)其結(jié)合自身工作或當(dāng)?shù)貙?shí)際可以對一些具體問題做出更詳盡、針對性和操作性更強(qiáng)的規(guī)定。

二、《家庭教育促進(jìn)法》的性質(zhì)定位：社會法

《家庭教育促進(jìn)法》的性質(zhì)定位是就其法律部門歸屬而言的。《家庭教育促進(jìn)法》的調(diào)整對象和調(diào)整方法具有綜合性，其主要通過對家庭教育領(lǐng)域涉及社會公共利益的部分進(jìn)行調(diào)節(jié)以達(dá)到保護(hù)社會公益的目的，屬于社會法的范疇。[4]

（一）《家庭教育促進(jìn)法》是社會法之理論證成

1.家庭教育具有公共性，《家庭教育促進(jìn)法》以社會利益為本位。未成年人具有家庭成員和國家公民的雙重身份，家庭教育不僅是家庭內(nèi)部事務(wù)，也具有一定的公共性特征。未成年人是家庭的未來，也是國家和民族的未來，家庭教育承擔(dān)著為國育才的使命。家庭是社會的基本單元，家庭教育的結(jié)果具有廣泛、深刻的社會影響：良好的家庭教育可以促進(jìn)未成年人個人發(fā)展和家庭整體功能的實(shí)現(xiàn)，還可以凈化社會風(fēng)氣，形成良好的家教家風(fēng)，弘揚(yáng)向上向善的家庭美德；反之，家庭教育缺位或家庭教育不當(dāng)可能影響未成年人的學(xué)習(xí)生活、人身安全、身心健康和人格健全，甚至誘發(fā)不良行為或違法犯罪行為，造成嚴(yán)重的社會問題，影響社會安定與和諧。《家庭教育促進(jìn)法》是國家以立法手段介入家庭教育，直接目的是保障每個家庭獲得必要支持，促進(jìn)家庭教育的發(fā)展，提升家庭教育水平，提高社會成員家庭生活的知識和能力[2]，根本目的是促進(jìn)家庭平等和諧，增進(jìn)社會公共利益，這完全符合社會法“以社會利益本位，以社會公平為價值追求”[5]的特征。

2.家庭教育福利是社會福利的組成部分，《家庭教育促進(jìn)法》屬于社會法中的社會福利法。社會法是“規(guī)范勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊群體權(quán)益保障方面的法律關(guān)系的總和”。①目前學(xué)術(shù)界對社會法的內(nèi)涵和外延尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，本文所采為官方見解。李鵬委員長2001年3月9日在第九屆全國人民代表大會第四次會議上所做的《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》提出：“社會法是調(diào)整勞動關(guān)系、社會保障和社會福利關(guān)系的法律?！?011年10月27日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國特色社會主義法律體系》白皮書也將社會法界定為“調(diào)整勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊群體權(quán)益保障等方面的法律規(guī)范”。[6]社會福利法是社會法的組成部分之一，以滿足全體國民或特定群體的福利需求、提高其生活質(zhì)量為目標(biāo)，通過政府—社會合作機(jī)制提供相應(yīng)的社會服務(wù)和津貼。[7]128-132教育福利是社會福利的一種重要形式，指國家和社會為保障國民的受教育權(quán)利，提高國民素質(zhì)，促進(jìn)教育公平而承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，以及為此提供的公共資源和優(yōu)惠條件。[8]238盡管現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為，教育福利包括學(xué)校教育福利、職業(yè)教育福利、繼續(xù)教育福利和特殊教育福利[7]128-132，鮮有言及家庭教育福利者，但筆者以為，由于現(xiàn)代社會家庭教育功能弱化，家庭教育的實(shí)施亟待獲得來自國家、社會的外部支持，將《家庭教育促進(jìn)法》納入社會福利法范疇，有助于發(fā)展家庭教育，增進(jìn)家庭幸福與社會和諧。事實(shí)上，由國家建立制度配置家庭教育資源，動員社會力量建設(shè)家庭教育支持網(wǎng)絡(luò)、提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，使每一個家庭獲得公平的家庭教育支持，已經(jīng)成為世界主要發(fā)達(dá)國家的共同策略。如法國建立有“傾聽、援助、陪伴父母網(wǎng)絡(luò)”，使父母在完成家庭教育任務(wù)的過程中擁有傾訴、傾聽和對話渠道；很多企業(yè)設(shè)有父母觀察所，幫助父母更好平衡工作與家庭，更好地進(jìn)行家庭教育；等等。美國聯(lián)邦教育部開發(fā)了供父母使用的家庭教育工具包，向父母提供實(shí)施家庭教育和學(xué)習(xí)指導(dǎo)的建議等。[9]正如社會法具有開放性一樣，教育福利本身也是一個開放概念。隨著整體教育觀、終身學(xué)習(xí)理念的深入人心和學(xué)習(xí)型社會的構(gòu)建，受教育權(quán)包括接受家庭教育的權(quán)利，教育福利包括家庭教育福利的觀點(diǎn)，應(yīng)該不難被接受。

3.家庭教育法律關(guān)系具有綜合性，《家庭教育促進(jìn)法》的調(diào)整手段融合了傳統(tǒng)的公、私法機(jī)制。《家庭教育促進(jìn)法》調(diào)整的法律關(guān)系既包括家庭內(nèi)部未成年人與其父母或者其他監(jiān)護(hù)人之間的家庭教育實(shí)施法律關(guān)系，又包括家庭外部未成年人與國家之間的家庭教育保障法律關(guān)系，以及國家在管理各類家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)過程中所產(chǎn)生的家庭教育管理法律關(guān)系。[10]其中，家庭教育實(shí)施法律關(guān)系是平等主體之間的民事法律關(guān)系，對其應(yīng)以私法機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，主要奉行“意思自治”原則；家庭教育保障法律關(guān)系屬于公民與國家之間的憲法關(guān)系，家庭教育管理法律關(guān)系是行政法律關(guān)系，對這兩種法律關(guān)系的調(diào)節(jié)則須運(yùn)用公法機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對家庭教育實(shí)施法律關(guān)系的外部監(jiān)督、干預(yù)與支持。社會法的一個重要特征是跨越公私法之邊界，融憲法、民法、行政法和經(jīng)濟(jì)法、訴訟法等法律部門相關(guān)內(nèi)容于一體[11]，《家庭教育促進(jìn)法》在調(diào)整對象和手段上的綜合性、復(fù)雜性恰好與之相契合。

（二）《家庭教育促進(jìn)法》作為社會法之立法展開

《家庭教育促進(jìn)法》的體例結(jié)構(gòu)、制度內(nèi)容等體現(xiàn)了鮮明的社會法特征，具體表現(xiàn)為：

1.國家支持與社會協(xié)同并舉，共同增進(jìn)家庭教育福利

國家干預(yù)和社會協(xié)調(diào)是社會法的兩大重要調(diào)節(jié)機(jī)制?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》確立了“國家和社會為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)”的基本原則，并設(shè)有“國家支持”和“社會協(xié)同”專章，前者明確了各級人民政府、家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其他有關(guān)政府部門等的家庭教育工作職責(zé)，后者廣泛動員居民委員會、村民委員會、中小學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)等社會力量參與家庭教育指導(dǎo)服務(wù)和實(shí)踐活動。無論是國家支持還是社會協(xié)同，其主旨都是為家庭教育提供制度、組織、經(jīng)費(fèi)、人員、信息等方面的支持和保障，為父母或者其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育提供指導(dǎo)與服務(wù)，增進(jìn)民眾的家庭教育福利，這契合了社會福利法的立法要求。

2.以提供事前指引和支持為主要調(diào)整手段

人類社會的發(fā)展多是沿著“發(fā)展—治理—預(yù)防”的路徑前行，社會法對于社會問題的調(diào)整經(jīng)歷了被動矯正到主動防治的發(fā)展轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代社會法主要通過立法的前瞻性，預(yù)先制定主體的行為模式來預(yù)防社會問題的出現(xiàn)。[5]《家庭教育促進(jìn)法》側(cè)重于通過設(shè)定家庭教育的內(nèi)容和方式方法，為父母或其他監(jiān)護(hù)人提供事前的各種支持、服務(wù)等，引導(dǎo)其根據(jù)不同年齡段未成年人的身心發(fā)展特點(diǎn)實(shí)施家庭教育，而非主要以對違反家庭教育法定義務(wù)的父母或其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行事后懲戒為調(diào)整手段。這順應(yīng)了社會法的發(fā)展趨勢，也更符合優(yōu)化立法成本—效益關(guān)系的要求。

3.對特殊未成年人家庭實(shí)行傾斜性支持

社會法關(guān)注平等人格背后人們在能力、條件、資源占有等方面的不平等，注重對社會弱勢群體的關(guān)懷與照顧。我國家庭教育存在發(fā)展不平衡、不充分的問題，城鄉(xiāng)之間、不同地域之間因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同，未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人在家庭教育意識、能力與資源占有方面存在很大差異；隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，由此產(chǎn)生的留守未成年人、流動未成年人往往面臨著家庭教育缺位等現(xiàn)實(shí)問題；還有一些未成年人，如家庭貧困、殘疾、有不良行為或父母離婚的未成年人等，在家庭教育方面往往也面臨特殊困難?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》在將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)作為一種公共服務(wù)提供給所有家庭和家庭成員，實(shí)現(xiàn)家庭教育普惠性的同時，也對在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生理等方面處于不利地位、具有特殊需求的留守未成年人、困境未成年人等的家庭教育實(shí)行傾斜性支持，體現(xiàn)了社會法對實(shí)質(zhì)公平正義的追求。

三、《家庭教育促進(jìn)法》的功能定位：促進(jìn)法

《家庭教育促進(jìn)法》在立法之初擬采用的名稱是《家庭教育法》，2021年8月提請第十三屆全國人大常委會再次審議時修改為《家庭教育促進(jìn)法》。法律名稱的這一變化突出了《家庭教育促進(jìn)法》“促進(jìn)家庭教育”的立法目的，強(qiáng)化了“國家、社會為家庭提供支持、協(xié)助”的制度內(nèi)容①參見2021年8月20日《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國家庭教育法（草案）〉修改情況的匯報》。，體現(xiàn)了該法作為促進(jìn)法的功能定位。

家庭教育是學(xué)校教育和社會教育的基礎(chǔ)，但是與學(xué)校教育、社會教育相比，我國家庭教育長期處于薄弱環(huán)節(jié)。父母或其他監(jiān)護(hù)人的家庭教育觀念、能力參差不齊，養(yǎng)而不教、教而不當(dāng)，重智輕德、重知輕能等現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)長期存在。全國婦聯(lián)開展的家庭教育現(xiàn)狀調(diào)查顯示，近50%的家長不知道用什么方法教育孩子。另據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，約八成的家長表示缺乏相關(guān)知識和經(jīng)驗(yàn)借鑒。[12]也有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“缺乏教育技巧”“缺乏時間精力”和“知識儲備不足”成為目前幾乎中小幼各個年齡段家長所面臨的共同問題和主要困難。[13]然而，與家長接受家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的強(qiáng)烈愿望形成極大反差的是我國家庭教育外部支持普遍較弱，家庭教育的服務(wù)、指導(dǎo)、管理等支持系統(tǒng)既不健全也不規(guī)范，更談不上有實(shí)際效能，此外還存在工作體制機(jī)制不夠完善、公共服務(wù)資源比較匱乏、專業(yè)人才不足等突出問題?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》的功能追求正是通過對家庭教育事業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)、鼓勵、扶持，促進(jìn)和推動其發(fā)展。

在家庭教育立法過程中，有反對的聲音認(rèn)為：用立法的形式來規(guī)定家長應(yīng)該怎樣教育孩子，會過分干涉父母或者其他監(jiān)護(hù)人對未成年人的教育，是多此一舉[14]，這是對《家庭教育促進(jìn)法》功能定位的誤解。首先，《家庭教育促進(jìn)法》重在為父母或其他監(jiān)護(hù)人提供服務(wù)與支持，而非施加約束和責(zé)任，因此該法“家庭責(zé)任”章對家庭教育內(nèi)容、方式和方法等的規(guī)定大多是倡導(dǎo)性規(guī)范，在構(gòu)成要素上只有假定條件和行為模式，并無相應(yīng)的法律后果。正是基于促進(jìn)法的功能定位要求，《家庭教育促進(jìn)法》二次審議稿在修改法律名稱的同時，也減少了《家庭教育法（草案）》中有關(guān)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院責(zé)令父母或其他監(jiān)護(hù)人接受家庭教育指導(dǎo)的條文數(shù)量，刪除了父母或其他監(jiān)護(hù)人違反責(zé)令接受家庭教育指導(dǎo)決定的法律責(zé)任等規(guī)定，淡化了該法的強(qiáng)制性色彩。其次，在家庭教育的國家支持中，政府主要是以服務(wù)者而非管理者身份出現(xiàn)的。通常情況下，國家并不主動進(jìn)入父母或者其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育的自主空間，僅為家庭教育提供必要的服務(wù)和支持，從而間接幫助父母或者其他監(jiān)護(hù)人提升家庭教育意識與能力，改進(jìn)家庭教育觀念與方法，改善家庭教育效果，促進(jìn)家庭教育個體和整體水平的發(fā)展。只有當(dāng)父母或其他監(jiān)護(hù)人違反法定的家庭教育義務(wù)時，國家才直接介入家庭內(nèi)部予以干預(yù)，且國家干預(yù)家庭教育的最高目標(biāo)仍然是實(shí)現(xiàn)父母或其他監(jiān)護(hù)人對未成年人的最優(yōu)教育。[15]

四、基于《家庭教育促進(jìn)法》立法定位的法律適用建議

《家庭教育促進(jìn)法》的適用要立足于其體系定位，協(xié)調(diào)好與上位法、下位法及其他家庭教育法律法規(guī)的關(guān)系，也要體現(xiàn)其性質(zhì)定位和功能定位的要求。

（一）凸顯家庭教育的獨(dú)立、基礎(chǔ)地位

《家庭教育促進(jìn)法》的出臺確認(rèn)了家庭教育的法律地位，但其作為家庭教育的基礎(chǔ)性立法，并未對家庭教育在國民教育體系中的基礎(chǔ)地位做出明確宣示，尤其是在《教育法》對此也無規(guī)定的情形下，不能不說是一個缺憾。在家庭教育與學(xué)校教育的關(guān)系上，盡管《家庭教育促進(jìn)法》規(guī)定家庭教育“以立德樹人為根本任務(wù)”，是對未成年人“道德品質(zhì)、身體素質(zhì)、生活技能、文化修養(yǎng)、行為習(xí)慣等方面的培育、引導(dǎo)和影響”，以此區(qū)別于學(xué)校教育，但在該法的適用過程中，仍應(yīng)注意突出家庭教育的獨(dú)立、基礎(chǔ)地位，避免使家庭教育成為學(xué)校教育的“附庸”和延伸。[16]

學(xué)校在專業(yè)性和與家庭的天然聯(lián)系上占有優(yōu)勢[13]，確應(yīng)成為支持和指導(dǎo)家庭教育的重要陣地。實(shí)踐中，各級各類學(xué)校家長學(xué)校也是向父母或其他監(jiān)護(hù)人提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的主要載體。不過，學(xué)校家長學(xué)校主要采用集中講座的方式向父母或其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行單向的知識輸出，難以滿足其個性化需要；指導(dǎo)內(nèi)容主要聚焦于父母或其他監(jiān)護(hù)人如何配合學(xué)校提高學(xué)業(yè)成績、完成學(xué)校布置的各種任務(wù)，一定程度上擠壓、侵蝕著傳統(tǒng)家庭教育的應(yīng)有空間。如果忽視學(xué)校提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的短板，片面倚重其在家庭教育工作的作用，恐將不利于突出家庭教育的獨(dú)立性、基礎(chǔ)性地位。

在《家庭教育促進(jìn)法》的實(shí)施過程中，一方面應(yīng)當(dāng)在發(fā)揮學(xué)校指導(dǎo)家庭教育作用的同時，對其施加必要的引導(dǎo)和約束，例如通過實(shí)施細(xì)則、地方立法等下位法規(guī)定學(xué)校家長學(xué)校提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的內(nèi)容、方式和方法；在家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)中增加“監(jiān)督、評估”的內(nèi)容，即由家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)學(xué)校家長學(xué)校的組織建設(shè)、教學(xué)管理、服務(wù)效果等加以監(jiān)督與定期評估。另一方面，有必要加大對社區(qū)家長學(xué)校和其他家庭教育指導(dǎo)服務(wù)站點(diǎn)的政策支持、經(jīng)費(fèi)保障、人員培訓(xùn)等力度，進(jìn)一步發(fā)揮其他社會力量在家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中的作用，避免學(xué)校家長學(xué)校“一家獨(dú)大”。

（二）將《家庭教育促進(jìn)法》設(shè)定的法律責(zé)任落到實(shí)處

法律責(zé)任弱化、法律剛性不強(qiáng)是由《家庭教育促進(jìn)法》作為社會法、促進(jìn)法的定位所決定的，然而這并不意味著該法不具有任何強(qiáng)制性。法律責(zé)任是法律主體不履行或不當(dāng)履行法律義務(wù)所需承擔(dān)的不利法律后果，是使法律長出“牙齒”的重要制度設(shè)計(jì)。為實(shí)現(xiàn)《家庭教育促進(jìn)法》的立法目的，避免法律條文僅僅成為“書本上的法”[17]，在法律適用中應(yīng)切實(shí)將該法設(shè)定的法律責(zé)任落到實(shí)處。

1.父母或者其他監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任

作為促進(jìn)法，《家庭教育促進(jìn)法》重在為父母或者其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育賦能，故對養(yǎng)而不教、教而不當(dāng)?shù)母改富蚱渌O(jiān)護(hù)人設(shè)定的法律責(zé)任是相對柔性的，包括由未成年人住所地的居民委員會、村民委員會、婦女聯(lián)合會，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人所在單位，以及中小學(xué)校、幼兒園等有關(guān)密切接觸未成年人的單位予以批評教育、勸誡制止，必要時督促其接受家庭教育指導(dǎo)；或者由公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院根據(jù)情況予以訓(xùn)誡，并可以責(zé)令其接受家庭教育指導(dǎo)，目的主要在于督促其改變、提升家庭教育意識、能力、方式和方法等，從而更加科學(xué)、有效地開展家庭教育。盡管如此，但若父母或者其他監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行家庭教育義務(wù)的行為同時構(gòu)成家庭暴力、虐待、遺棄、故意傷害等違法犯罪行為，嚴(yán)重侵害未成年人合法權(quán)益，那么除《家庭教育促進(jìn)法》規(guī)定的法律責(zé)任外，還可援引《民法典》《反家庭暴力法》《未成年人保護(hù)法》《刑法》等法律中的相關(guān)規(guī)定，撤銷其監(jiān)護(hù)人資格或追究其法律責(zé)任。

2.負(fù)有家庭教育工作職責(zé)的政府部門、機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

《家庭教育促進(jìn)法》在賦予政府部門、機(jī)構(gòu)家庭教育工作職責(zé)的同時，也規(guī)定了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，即有不履行家庭教育工作職責(zé)或?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等情形的，由其上級機(jī)關(guān)或者主管單位責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法予以處分。本條文的適用，一是須明確“情節(jié)嚴(yán)重”的表現(xiàn)形式，以及依據(jù)什么法律予以何種處分，使其更具有可操作性；二是應(yīng)將家庭教育工作職責(zé)以及具體落實(shí)情況納入各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)的考核體系[18]，以考核評估結(jié)果作為適用本條的事實(shí)依據(jù)。此外，促進(jìn)法中的政府責(zé)任通常是一種綜合責(zé)任機(jī)制，如果由于有關(guān)政府部門、機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人不思進(jìn)取、責(zé)任心差、相互推諉等造成家庭教育工作業(yè)績不明顯，從而使立法流于形式的，還可能承擔(dān)包括引咎辭職在內(nèi)的各種政治責(zé)任、道義責(zé)任和社會責(zé)任。[19]

3.家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

《家庭教育促進(jìn)法》對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)定的法律責(zé)任主要是行政責(zé)任，即由主管部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、中小學(xué)校、幼兒園、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、早期教育服務(wù)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法予以處分，對家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)則由主管部門責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記。法律責(zé)任是事后規(guī)制方式，對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的追究與落實(shí)須輔之以行政主管部門事前和事中的日常監(jiān)督和管理，以便及時發(fā)現(xiàn)其不履行或不正確履行家庭教育指導(dǎo)服務(wù)職責(zé)的情形。

（三）通過下位法對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員設(shè)置要求

或許是出于推動社會力量積極參與家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的考慮，《家庭教育促進(jìn)法》未對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員設(shè)置任何強(qiáng)制性的準(zhǔn)入條件或運(yùn)作、從業(yè)規(guī)范。依該法規(guī)定，自然人、法人和非法人組織均可依法設(shè)立非營利性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，企業(yè)事業(yè)單位、社會組織及個人可以依法開展公益性家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動；“制定家庭教育服務(wù)規(guī)范，組織從業(yè)人員培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力”是家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的自律管理事項(xiàng)。然而家庭教育指導(dǎo)服務(wù)是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，如果對參與者的資質(zhì)、能力和業(yè)務(wù)水平不予任何限制或要求，完全依靠行業(yè)自律，難免出現(xiàn)魚龍混雜的局面。盡管非營利性或公益性要求可以在一定程度上防范惡性競爭，卻無益于提高家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的質(zhì)量與專業(yè)水平，并可能挫傷社會力量開展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的積極性?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》第36 條第3 款雖然要求“教育、民政、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法對家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督”，但是由于沒有具體、專門的標(biāo)準(zhǔn)，其指導(dǎo)監(jiān)督只能依據(jù)一般性法律，仍難實(shí)現(xiàn)立法目的。

筆者認(rèn)為，淡化強(qiáng)制色彩是促進(jìn)法對家庭教育實(shí)施法律關(guān)系的要求，家庭外部對家庭教育的指導(dǎo)服務(wù)則無須受制于此。為確保家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的科學(xué)性、專業(yè)性和規(guī)范性，立法應(yīng)當(dāng)對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)作，以及家庭教育指導(dǎo)服務(wù)從業(yè)人員的資質(zhì)、培訓(xùn)等設(shè)置一定的硬性要求。例如我國臺灣地區(qū)在所謂“家庭教育法”中原則規(guī)定了地方各級家庭教育中心遴聘家庭教育專業(yè)人員，以及家庭教育專業(yè)人員的職前、在職訓(xùn)練事項(xiàng)，并授權(quán)“中央”主管機(jī)關(guān)制定家庭教育專業(yè)人員之資格、遴聘及培訓(xùn)辦法。①我國臺灣地區(qū)所謂“家庭教育法”第4 條、第7 條、第10 條。此后，臺灣地區(qū)教育行政部門依授權(quán)制定了所謂“家庭教育專業(yè)人員資格遴聘及培訓(xùn)辦法”，對家庭教育專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)具備的專業(yè)背景、修習(xí)課程、實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)等資質(zhì)條件，資質(zhì)認(rèn)定程序，職前培訓(xùn)以及在職進(jìn)修等問題做出了具體規(guī)定。不過《家庭教育促進(jìn)法》自今年1月1日開始施行，如今修法已非易事。若有機(jī)會制定實(shí)施細(xì)則或地方性實(shí)施辦法等下位法，不妨在立法權(quán)限范圍內(nèi)對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、運(yùn)行規(guī)則，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)從業(yè)人員的資質(zhì)與培訓(xùn)等方面做出相應(yīng)規(guī)定，以彌補(bǔ)《家庭教育促進(jìn)法》之不足。

（四）宣傳《家庭教育促進(jìn)法》應(yīng)突出國家、社會對家庭教育的支持和促進(jìn)

《家庭教育促進(jìn)法》規(guī)定“每年5月15日國際家庭日所在周為全國家庭教育宣傳周”，婦女聯(lián)合會、新聞媒體、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)等負(fù)有家庭教育宣傳義務(wù)。自《家庭教育促進(jìn)法》通過以來，廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體對這部法律本身也進(jìn)行了大量宣傳。然而，依筆者觀察，目前一些媒體對《家庭教育促進(jìn)法》的宣傳主要聚焦于父母或其他監(jiān)護(hù)人的家庭教育義務(wù)與責(zé)任，如強(qiáng)調(diào)該法開啟了“依法帶娃”新時代，某地法院發(fā)出了首份家庭教育指導(dǎo)令等。誠然，父母或其他監(jiān)護(hù)人是家庭教育的第一責(zé)任人，責(zé)令父母或其他監(jiān)護(hù)人接受家庭教育指導(dǎo)是《家庭教育促進(jìn)法》的一大特色和創(chuàng)新，這些宣傳從內(nèi)容上說并無錯誤，但片面聚焦于此與該法作為社會法、促進(jìn)法的定位不符，也容易使民眾產(chǎn)生誤解。對《家庭教育促進(jìn)法》的宣傳應(yīng)更加全面，除家庭教育的家庭責(zé)任之外，還應(yīng)突出國家、社會對家庭教育的支持和協(xié)助，使民眾，尤其是未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人能夠準(zhǔn)確認(rèn)識該法的立法目的與立法定位，充分了解國家和社會支持與促進(jìn)家庭教育的各項(xiàng)具體措施，清楚知悉自己所能獲得的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)資源及途徑等，從而能夠得到及時有效的服務(wù)和支持。