馮 輝， 靳 巖 巖

(1.石河子大學(xué) 政法學(xué)院，新疆 石河子 832000；2.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100029)

金融監(jiān)管法制建設(shè)已經(jīng)成為我國自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，且具有牽一發(fā)而動全身的重要意義。從2013年上海自貿(mào)區(qū)成立開始，經(jīng)過6輪批復(fù)，截至2021年9月，我國已經(jīng)設(shè)立了上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、江蘇、河北、黑龍江、廣西、山東、云南、北京、湖南、安徽共21個自由貿(mào)易區(qū)。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立極大地促進(jìn)了地方金融市場的發(fā)展，但也放大了其中的風(fēng)險(xiǎn)，從而突顯出強(qiáng)化和優(yōu)化金融監(jiān)管法制的重要性[1]。本文擬對自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法制建設(shè)中的若干重點(diǎn)和難點(diǎn)問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的建議，以期對促進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融市場的可持續(xù)發(fā)展和相應(yīng)金融監(jiān)管法制的完善及創(chuàng)新有所裨益。

一、自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的立法模式選擇

自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的立法模式選擇是指采取何種立法體制和框架，主要目的是確定自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管立法權(quán)的形成基礎(chǔ)，以及明確中央與地方在自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管立法中的基本關(guān)系。

1.自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管立法權(quán)的基礎(chǔ)

自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管應(yīng)采取怎樣的立法模式？這一問題的本質(zhì)在于如何確立自貿(mào)區(qū)的地方金融監(jiān)管立法權(quán)。在各自貿(mào)區(qū)總體方案中，均提出要給予各自貿(mào)區(qū)充分的改革自主權(quán)，對管理權(quán)限予以下放，充分發(fā)揮地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，探索符合自貿(mào)區(qū)定位的制度創(chuàng)新。《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《海南意見》)規(guī)定：“意見提出的各項(xiàng)改革政策措施，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，經(jīng)全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施。中央有關(guān)部門根據(jù)海南省建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、探索實(shí)行符合海南發(fā)展定位的自由貿(mào)易港政策需要，及時向海南省下放相關(guān)管理權(quán)限，給予充分的改革自主權(quán)?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》(以下簡稱《海南自貿(mào)區(qū)方案》)規(guī)定：“各有關(guān)部門要根據(jù)海南建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要，及時向海南省下放相關(guān)管理權(quán)限，給予充分的改革自主權(quán)，同時加強(qiáng)指導(dǎo)和服務(wù)，共同推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新?！钡徒鹑诒O(jiān)管而言，由于《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第8條和第9條有“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融、外貿(mào)的基本制度”只能制定法律、在法律尚未制定的情況下應(yīng)由“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)”等規(guī)定，長期以來金融監(jiān)管一直被界定為中央的法定權(quán)力。地方只能在貫徹和執(zhí)行中央監(jiān)管規(guī)則的意義上頒布規(guī)范性文件，地方金融監(jiān)管長期處于立法權(quán)缺失的狀態(tài)[2]。

隨著金融市場改革及金融監(jiān)管體制改革的推進(jìn)，中央在金融監(jiān)管實(shí)踐中逐步將一些金融監(jiān)管立法權(quán)下放給地方，同時地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于實(shí)踐需要也開始進(jìn)行地方金融監(jiān)管立法[3]。從2002年上海成立“金融服務(wù)辦公室”開始到2011年底，全國31個省、市、自治區(qū)成立了省級金融辦或者相應(yīng)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一些地級市、縣級的金融辦公室也紛紛成立。中共中央和國務(wù)院2017年頒布的《關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革的若干意見》(以下簡稱《2017意見》)明確界定了“小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等7類機(jī)構(gòu)和轄內(nèi)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所等4類組織”為地方金融組織。受中央金融監(jiān)管公共政策的推進(jìn)，截至2019年3月，全國31個省級地方金融監(jiān)督管理局掛牌成立，并在行政管理層面完成“三定方案”；同時，正式的地方金融監(jiān)管立法開始穩(wěn)步推進(jìn)。截至2021年9月，已有山東、河北、四川、天津、上海、浙江、廣西、內(nèi)蒙古、江西、江蘇、湖北、北京、吉林13個地方的省級人大常委會通過了地方性法規(guī)性質(zhì)的地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例。地方金融監(jiān)管立法得到中央的許可并得以迅速推廣，不僅直接推動了地方金融監(jiān)管實(shí)踐的發(fā)展，還具有十分重要的示范意義。隨著地方金融監(jiān)管在《立法法》層面正式具備了明確的立法權(quán)，確立自貿(mào)區(qū)的地方金融監(jiān)管立法權(quán)也已經(jīng)具備了實(shí)體基礎(chǔ)與先例支撐[4]。

2.自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的立法模式

從理論研究和實(shí)踐慣例來看，地方金融監(jiān)管的立法模式或者說金融監(jiān)管立法權(quán)分配中的央地關(guān)系主要包括中央集權(quán)模式、中央授權(quán)模式與地方先行先試模式。在中央集權(quán)立法模式中，中央對金融監(jiān)管規(guī)則的制定保留絕對的權(quán)力。例如商業(yè)銀行、證券公司的設(shè)立與業(yè)務(wù)范圍必須遵守《中華人民共和國商業(yè)銀行法》與《中華人民共和國證券法》(以下簡稱《證券法》)的規(guī)定，不存在地方立法的空間。中央授權(quán)模式是指經(jīng)法律、行政法規(guī)或中央制定的公共政策及規(guī)范性文件授權(quán)所確認(rèn)，由地方制定地方性法規(guī)、地方規(guī)章，例如《2017意見》對地方金融機(jī)構(gòu)及其由地方實(shí)施監(jiān)管的界定。地方先行先試模式是指在中央立法處于空白或模糊狀態(tài)時，由中央對地方進(jìn)行概括性授權(quán)，允許特定地方根據(jù)實(shí)際情況對金融監(jiān)管事項(xiàng)作出先行規(guī)定，在試點(diǎn)成熟后再上升為全國性立法或允許其他地方跟進(jìn)。例如，2013年上海自貿(mào)區(qū)確立的外商投資準(zhǔn)入中的負(fù)面清單制度在2019年頒布的《中華人民共和國外商投資法》(以下簡稱《外商投資法》)中得以明確[5]。在理論上，以上3種模式各有特點(diǎn)和適應(yīng)性，具體模式的選擇應(yīng)當(dāng)在權(quán)衡各種因素的基礎(chǔ)上予以決定。

從實(shí)踐來看，自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)行金融監(jiān)管立法主要體現(xiàn)為中央集權(quán)模式，局部內(nèi)容體現(xiàn)出中央授權(quán)模式的特點(diǎn)，地方先行先試模式尚未得到明確承認(rèn)或?qū)嵺`。但中央集權(quán)模式與中央授權(quán)模式均不符合自貿(mào)區(qū)金融產(chǎn)業(yè)對監(jiān)管立法的需求，也難以有效覆蓋眾多的新興金融機(jī)構(gòu)及市場行為。自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體制改革應(yīng)以推進(jìn)金融業(yè)的開放和創(chuàng)新為重要目標(biāo)，因此，自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管立法也不能僅僅定位于在中央集權(quán)或中央授權(quán)模式下貫徹和落實(shí)中央的金融監(jiān)管規(guī)則。此外，金融產(chǎn)業(yè)尤其是新興金融產(chǎn)業(yè)和地方金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與中央集權(quán)立法和中央授權(quán)立法內(nèi)含的嚴(yán)格管控存在沖突，自貿(mào)區(qū)則為金融監(jiān)管體制改革提供了難得的試驗(yàn)平臺。

自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)有政策支持為金融監(jiān)管立法模式的改革提供了依據(jù)。例如，《海南意見》和《海南自貿(mào)區(qū)方案》)中明確規(guī)定：“凡符合海南發(fā)展定位的，海南省均可按程序報(bào)批后在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。如果涉及到調(diào)整現(xiàn)行法律或法規(guī)的政策，則海南自貿(mào)區(qū)可以經(jīng)全國人大或者國務(wù)院同意授權(quán)后，制定地方性法規(guī)?！蹦壳白再Q(mào)區(qū)立法的核心內(nèi)容，正是涉及財(cái)政、海關(guān)、金融、外貿(mào)等《立法法》第8條所規(guī)定的立法權(quán)集中于中央的板塊。本文認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化中央授權(quán)模式，在金融監(jiān)管方面通過中央的自貿(mào)區(qū)特別立法(或公共政策、規(guī)范性文件)對地方予以明確授權(quán)，以避免自貿(mào)區(qū)在金融監(jiān)管體制改革過程中因擔(dān)心與上位法沖突或缺乏上位法基礎(chǔ)。自貿(mào)區(qū)金融市場創(chuàng)新的核心內(nèi)容為離岸金融、跨境租賃、利率市場化等，上述內(nèi)容也應(yīng)構(gòu)成中央對自貿(mào)區(qū)地方金融監(jiān)管立法的主要授權(quán)范圍[6]。以此為基礎(chǔ)，我國應(yīng)盡早引入地方先行先試模式。其他自貿(mào)區(qū)可以借鑒上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，由省級人大常委會在未來的自貿(mào)區(qū)綜合立法中(如“中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例”)專章規(guī)定金融監(jiān)管制度，將金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)控制、退出機(jī)制等監(jiān)管措施均納入其中，為自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管構(gòu)建一個完整、明確的法治框架[7]。也可仿照其他地區(qū)的立法例，由省級人大常委會制定單獨(dú)的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管條例。上述方法的核心均在于通過地方先行先試的立法模式，對自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革與創(chuàng)新，利用自貿(mào)區(qū)這一特定的環(huán)境進(jìn)行試錯，待相關(guān)金融監(jiān)管規(guī)則為實(shí)踐證明了科學(xué)性與可行性后，再上升為中央層面的金融監(jiān)管立法或允許其他地方采用。

法制是一個體系，完善的法制體系，頂層設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)。立法模式的選擇，在功能上相當(dāng)于金融監(jiān)管法制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。不解決立法模式的選擇與確定問題，自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法制體系的完善和創(chuàng)新就缺乏根基。自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的立法模式不僅僅需要解決央地分權(quán)等地方金融立法中的一般性問題，還要考慮自貿(mào)區(qū)與其他地方的金融立法權(quán)之間的分配以及協(xié)調(diào)問題。以中央授權(quán)為基礎(chǔ)的地方先行先試作為立法模式，可以有效地回應(yīng)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法制體系構(gòu)建中的上述具體問題，同時也能夠?yàn)槲覈胤浇鹑诹⒎w制的改革貢獻(xiàn)新的經(jīng)驗(yàn)。

二、自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的實(shí)體機(jī)構(gòu)及其職權(quán)

在明確了立法權(quán)基礎(chǔ)和立法模式后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)設(shè)置就成為了金融監(jiān)管法制建設(shè)的核心問題。自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)具有不同于其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的特殊性，需要予以考慮。此外，包括我國在內(nèi)的許多國家近年來的金融監(jiān)管改革出現(xiàn)了許多新的特點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)在自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法制體系之中予以吸收。

1.自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的現(xiàn)狀

自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管首先屬于國家金融監(jiān)管的一部分，而非不受中央金融監(jiān)管的例外。但其又具有較大的特殊性，因此需要在金融監(jiān)管法制建設(shè)上予以特殊考慮。

我國現(xiàn)行的中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系由一委、一行和兩會組成。央行依據(jù)《中國人民銀行法》行使金融宏觀調(diào)控職能及與貨幣政策相關(guān)的監(jiān)管職能，證監(jiān)會與銀保監(jiān)會依據(jù)《證券法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國保險(xiǎn)法》等對證券公司、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司履行監(jiān)管職能。為“加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板”，2017年國務(wù)院成立了“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”，從而構(gòu)建了比較完整的中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。值得一提的是，央行在2019年2月設(shè)立了宏觀審慎監(jiān)管局，由其負(fù)責(zé)牽頭建立宏觀審慎政策框架與基本制度，建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評估、識別和處置機(jī)制，對金融控股公司等金融集團(tuán)和重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，并推動人民幣跨境使用與人民幣資本項(xiàng)目可兌換，這些均對自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新監(jiān)管具有重要的影響。從2002年開始，各種地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)成型，并逐步發(fā)展為今日正式的地方金融監(jiān)督管理局。例如，海南省政府根據(jù)2018年中央批復(fù)的《海南省機(jī)構(gòu)改革方案》組建了海南省地方金融監(jiān)督管理局作為省政府直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)自由貿(mào)易賬戶體系建設(shè)、推進(jìn)跨境投融資便利化等職責(zé)，并按照中央要求實(shí)施地方金融監(jiān)管，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

從形式上看，自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管具備央地兩套監(jiān)管體系。但是從央地關(guān)系來看，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)居于強(qiáng)勢地位但對于自貿(mào)區(qū)金融業(yè)態(tài)管往往力有不及，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)居于從屬地位但卻對自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管負(fù)有直接責(zé)任和結(jié)果責(zé)任。這一點(diǎn)顯然不利于自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從內(nèi)容來看，相比于非自貿(mào)區(qū)的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，目前自貿(mào)區(qū)地方金融監(jiān)管局在監(jiān)管職權(quán)上并未有所突破。比如地方金融監(jiān)管也有強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管的必要，但地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管理念、能力及條件卻明顯滯后；對自由貿(mào)易賬戶等金融市場創(chuàng)新的監(jiān)管，僅僅設(shè)置了綜合協(xié)調(diào)性的權(quán)力，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管職權(quán)創(chuàng)新。綜上，目前自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管職權(quán)主要是沿襲傳統(tǒng)的金融監(jiān)管機(jī)制和方法，無法實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，對新型金融產(chǎn)業(yè)也無法有效覆蓋[8]。

2.完善自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的整體思路

根據(jù)各自貿(mào)區(qū)總體方案的規(guī)定，自貿(mào)區(qū)有權(quán)出臺一攬子措施在人民幣跨境使用、資本項(xiàng)目可兌換、外匯管理、投融資匯兌等領(lǐng)域進(jìn)行深化改革。金融市場創(chuàng)新的深化，意味著風(fēng)險(xiǎn)控制的復(fù)雜性和難度均將顯著增加。在此背景下，一方面要解決自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管中的央地關(guān)系問題，另一方面要解決以機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管為核心的金融監(jiān)管權(quán)設(shè)置已經(jīng)難以滿足自貿(mào)區(qū)金融市場創(chuàng)新對金融監(jiān)管的需求問題[9]。

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)方面，強(qiáng)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與整合是次貸危機(jī)后國際金融監(jiān)管的核心導(dǎo)向之一。例如，歐盟在次貸危機(jī)后設(shè)立的“歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)局 ”(European Sysmetic Risk Board)，由歐洲中央銀行牽頭設(shè)立、旨在填補(bǔ)現(xiàn)有宏觀監(jiān)管體制的重大漏洞，“監(jiān)測并評估影響整體金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn), 從整個歐盟層面上進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管, 通過信息的收集和分析, 識別和評估歐盟宏觀經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展過程中影響金融穩(wěn)定性的潛在風(fēng)險(xiǎn)”[10]。以此為鑒，就我國的情況而言，一方面應(yīng)由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會牽頭，構(gòu)建“一行兩會”對于自貿(mào)區(qū)金融業(yè)態(tài)的協(xié)同監(jiān)管，從而解決自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管在中央層面的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)問題；另一方面同樣應(yīng)由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會牽頭，構(gòu)建“一行兩會”在自貿(mào)區(qū)的派出機(jī)構(gòu)與自貿(mào)區(qū)地方金融監(jiān)督管理局之間的協(xié)同監(jiān)管，從而解決自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管在地方層面的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)問題。

在監(jiān)管職權(quán)設(shè)置方面，首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管職權(quán)，并促進(jìn)其與微觀審慎監(jiān)管職權(quán)的協(xié)同。與微觀審慎側(cè)重于機(jī)構(gòu)及行為監(jiān)管不同，宏觀審慎監(jiān)管的重點(diǎn)在于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用宏觀審慎監(jiān)管工具防范金融周期風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定[6]。從先前已經(jīng)批復(fù)的各自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管實(shí)踐來看，自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管目前更多地停留在以機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管為核心的微觀審慎監(jiān)管層面。各自貿(mào)區(qū)頒布的金融監(jiān)管規(guī)則也以此為核心，缺乏從整體角度對自貿(mào)區(qū)金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管。我國應(yīng)當(dāng)高度重視宏觀審慎監(jiān)管對自貿(mào)區(qū)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控作用，并在具體監(jiān)管權(quán)設(shè)置及相應(yīng)規(guī)則制定中予以體現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管之間的協(xié)同。其次，應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)及行為監(jiān)管中強(qiáng)化目標(biāo)及功能監(jiān)管。在混業(yè)金融和大資管的背景下，各類金融機(jī)構(gòu)通過金融工具創(chuàng)新規(guī)避金融監(jiān)管，新興金融業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的跨地域分布、跨市場傳導(dǎo)成為常態(tài)。可以預(yù)見的是，自貿(mào)區(qū)金融市場的開放性與國際化程度將顯著超過其他區(qū)域，這也勢必將導(dǎo)致傳統(tǒng)的以機(jī)構(gòu)及行為監(jiān)管為核心的監(jiān)管權(quán)設(shè)置無法滿足實(shí)踐需要，而應(yīng)在宏觀審慎監(jiān)管體系下強(qiáng)化目標(biāo)及功能監(jiān)管。2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將原來的國務(wù)院銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，傳遞出適度混業(yè)監(jiān)管的信號，但在長期“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”體制背景下形成的金融監(jiān)管體系需要轉(zhuǎn)型的時間和空間。自貿(mào)區(qū)的成立使得這種時間和空間條件均已具備，應(yīng)當(dāng)在確立宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上強(qiáng)化目標(biāo)及功能監(jiān)管。具體而言，應(yīng)當(dāng)由中國人民銀行各自貿(mào)區(qū)分行實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，證監(jiān)會自貿(mào)區(qū)監(jiān)管局、銀保監(jiān)會自貿(mào)區(qū)監(jiān)管局實(shí)施微觀審慎監(jiān)管以及機(jī)構(gòu)及行為監(jiān)管，自貿(mào)區(qū)地方金融監(jiān)督管理局對于地方金融組織實(shí)施宏觀和微觀審慎監(jiān)管，以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與行為監(jiān)管。

監(jiān)管主體及其職權(quán)設(shè)置是金融監(jiān)管法制的實(shí)體組織基礎(chǔ)，也是具體監(jiān)管規(guī)則的制定者和執(zhí)行者。因監(jiān)管環(huán)境、目標(biāo)和對象等因素的不同，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他行政機(jī)關(guān)具有很多差異。自貿(mào)區(qū)金融市場的外部性，又決定了自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能定位于一般性的地方金融監(jiān)管組織，而應(yīng)在與中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)中明確自身的定位與職權(quán)。監(jiān)管職權(quán)是監(jiān)管主體功能定位的自然延伸，也是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的核心保障。自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)置身于復(fù)雜多變的金融市場之中，受到市場監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多重約束，在職權(quán)設(shè)置上應(yīng)當(dāng)充分反映現(xiàn)代金融市場對金融監(jiān)管的多元需求。

三、自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管中的外資準(zhǔn)入規(guī)則

相比立法模式和監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)設(shè)置問題，外資準(zhǔn)入規(guī)則屬于具體監(jiān)管措施層面的范疇。不過相對于其他一系列監(jiān)管措施而言，外資準(zhǔn)入規(guī)則更為重要，對自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管具有系統(tǒng)性影響，故應(yīng)該單獨(dú)予以討論。

1.作為一般性原則的準(zhǔn)入前國民待遇與負(fù)面清單制度

準(zhǔn)入前國民待遇制度是將國民待遇延伸至投資準(zhǔn)入階段，給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇，其核心是給予外資以準(zhǔn)入權(quán)。加入WTO之后，我國多年來實(shí)行的是在最惠國待遇的基礎(chǔ)上實(shí)施準(zhǔn)入后國民待遇，外資準(zhǔn)入需要滿足《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的規(guī)定。2019年實(shí)施的《外商投資法》明確規(guī)定對外資的準(zhǔn)入前國民待遇，使外商在準(zhǔn)入階段能夠享有與我國投資者相同的待遇，體現(xiàn)出當(dāng)前國際投資領(lǐng)域通行的“競爭中立原則”。負(fù)面清單制度是指國家在特定領(lǐng)域?qū)ν赓Y準(zhǔn)入實(shí)施特別管理，對負(fù)面清單之外的外資一律給予國民待遇。從2013年設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)開始，國務(wù)院就將探索建立負(fù)面清單管理模式作為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)之一[11]。每一批自貿(mào)區(qū)的新設(shè)立，也同時伴隨著自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域內(nèi)特別管理措施(負(fù)面清單)的遞減[12]?！锻馍掏顿Y準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2019年版)規(guī)定的全國外資準(zhǔn)入負(fù)面清單條目減至40條，《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2019年版)規(guī)定的自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單條目減至37條。在金融領(lǐng)域，2019年自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單僅對證券公司、期貨公司與壽險(xiǎn)公司的外資股比規(guī)定了不超過51%的限制，并明確2021年取消上述外資股比限制。2019年7月20日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室宣布將原定于2021年取消證券公司、基金管理公司和期貨公司外資股比限制的時點(diǎn)提前到2020年。2019年10月21日，證監(jiān)會決定自2020年1月1日起，取消期貨公司外資股比限制；自2020年4月1日起，在全國范圍內(nèi)取消基金管理公司外資股比限制；自2020年12月1日起，在全國范圍內(nèi)取消證券公司外資股比限制(最終提前至2020年4月1日實(shí)施)[13]。

作為一般性原則，自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管在外資準(zhǔn)入規(guī)則上也應(yīng)當(dāng)遵守準(zhǔn)入前國民待遇與負(fù)面清單制度。根據(jù)2019版的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單，最遲至2020年12月，自貿(mào)區(qū)金融市場的外資準(zhǔn)入將實(shí)行不對外資股比作出任何限制的完全開放。以海南自貿(mào)區(qū)為例，外資將被允許在自貿(mào)區(qū)內(nèi)直接提供跨境雙向投融資、跨境擔(dān)保、跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及包括證券投資在內(nèi)的境外投資等各類跨境金融服務(wù)。這對自貿(mào)區(qū)金融市場創(chuàng)新而言無疑是一種重大的利好，也是全球化語境下塑造我國金融市場基礎(chǔ)設(shè)施制度競爭力的必備要件[14]。但同時，這也對自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管外資準(zhǔn)入規(guī)則的完善

準(zhǔn)入前國民待遇尤其是負(fù)面清單制度的適用，無疑為自貿(mào)區(qū)金融市場的外資準(zhǔn)入監(jiān)管開辟了新的時代。例如，海南自貿(mào)區(qū)被定義為“面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶”，而海南自貿(mào)區(qū)金融市場的全面和深度開放，絕非止步于準(zhǔn)入前國民待遇尤其是負(fù)面清單就可以自動實(shí)現(xiàn)。從實(shí)際情況來看，中央金融監(jiān)管的外資準(zhǔn)入規(guī)則仍有亟需完善之處，應(yīng)借自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大金融開放及金融監(jiān)管改革的時機(jī)重點(diǎn)解決。

第一，形式性準(zhǔn)入規(guī)則的開放缺乏實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)入規(guī)則的協(xié)同。盡管自貿(mào)區(qū)金融市場的外資準(zhǔn)入在股比限制上已經(jīng)放開，但在投資者財(cái)務(wù)資質(zhì)、來源國監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、股權(quán)結(jié)構(gòu)與公司治理結(jié)構(gòu)等方面仍有諸多與國民待遇要求不符的限制[15]，從而影響了外資準(zhǔn)入規(guī)則開放的效果，如表1所示。

表1 外商投資實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)入規(guī)則的代表性法律規(guī)范

對外資的市場準(zhǔn)入限制，往往基于保護(hù)本國特定產(chǎn)業(yè)的目的，但入世以后的實(shí)踐證明，這種保護(hù)功能事實(shí)上并不充分且具有日益嚴(yán)重的負(fù)外部性[16]。從金融監(jiān)管的角度來看，對外資準(zhǔn)入的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管規(guī)則主要出于安全和秩序等因素的考慮。這一理由雖然更加正當(dāng)且在世界范圍內(nèi)也比較普遍，但實(shí)際效果與基于保護(hù)主義的準(zhǔn)入規(guī)則區(qū)別并不大[17]。在最為重要的股比限制已經(jīng)提前放開、主動放開的情況下，即使是基于金融監(jiān)管因素的考量，也不應(yīng)當(dāng)再堅(jiān)持這種實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)入限制的模式。在自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管立法中，應(yīng)當(dāng)徹底貫徹落實(shí)監(jiān)管上的國民待遇原則，放棄在投資者財(cái)務(wù)資質(zhì)、來源國監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、股權(quán)結(jié)構(gòu)與公司治理結(jié)構(gòu)等方面與國民待遇要求不符的限制。

第二，準(zhǔn)入領(lǐng)域的開放缺乏事中事后監(jiān)管的配套。準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單制度的實(shí)施，要求有嚴(yán)格的事中事后監(jiān)管措施予以配套，否則金融安全和秩序無從得到保障，市場創(chuàng)新的負(fù)外部性更會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國以往的金融監(jiān)管是以事前有限準(zhǔn)入、事中行政許可和事后懲戒作為基本模式的，這種以管控為導(dǎo)向與核心的金融監(jiān)管，不符合金融市場創(chuàng)新的需要，也與金融市場開放的要求沖突。從已有的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管來看，這一模式的變革程度也十分有限，準(zhǔn)入領(lǐng)域的開放缺乏事中事后監(jiān)管的配套已成普遍現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)在自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管問題上對此有根本性的突破?？傮w而言，應(yīng)在實(shí)質(zhì)性放開自貿(mào)區(qū)金融市場的外資準(zhǔn)入、嚴(yán)格實(shí)行監(jiān)管國民待遇的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管、以目標(biāo)和功能監(jiān)管為核心的機(jī)構(gòu)與行為監(jiān)管，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，積極運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、信用評價(jià)、信息披露等手段提高監(jiān)管效果。

無論國內(nèi)還是涉外，市場準(zhǔn)入均是金融監(jiān)管的核心機(jī)制和方法。但是自貿(mào)區(qū)金融市場的外資準(zhǔn)入涉及金融監(jiān)管法制與外商投資法制的協(xié)調(diào)問題，因此不能局限于國內(nèi)金融監(jiān)管市場準(zhǔn)入常見的行政管控手段，而應(yīng)注意與外商投資法上的原則及規(guī)則相協(xié)調(diào)。外資準(zhǔn)入受國家整體的對外開放政策影響較大、變動性強(qiáng)，總體而言呈現(xiàn)出比較單向的深化開放色彩，而金融監(jiān)管追求安全、穩(wěn)定和秩序，在復(fù)雜多變的金融市場尤其是涉外金融市場面前，期望通過構(gòu)建完備的法律規(guī)則體系實(shí)現(xiàn)上述金融監(jiān)管目標(biāo)。這是自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的外資準(zhǔn)入規(guī)則設(shè)計(jì)面臨的辯證法。

四、自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的其他核心規(guī)則

準(zhǔn)入規(guī)則在功能上類似于具體金融監(jiān)管規(guī)則中的前提性措施和事前監(jiān)管工具。除此以外，金融監(jiān)管的規(guī)則體系中還包括其他重要內(nèi)容，如強(qiáng)化對自貿(mào)區(qū)金融市場的事中事后監(jiān)管；自貿(mào)區(qū)的整體涉外背景決定了對資本項(xiàng)目開放的監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)成為重要且緊迫的任務(wù)；金融監(jiān)管不止于威懾和懲戒市場違法行為，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)也應(yīng)該是不可或缺的組成部分。

1.以信息和信用監(jiān)管為核心強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

事中事后監(jiān)管的核心在于過程控制和結(jié)果責(zé)任。在傳統(tǒng)的管控型金融監(jiān)管模式下，過程控制主要采取行政許可的方法，結(jié)果責(zé)任主要依賴各類行政處罰[18]。但在簡政放權(quán)、擴(kuò)大金融開放和深化金融監(jiān)管改革的大背景下，這一模式的弊端日益突出。就結(jié)果責(zé)任而言，行政處罰對于投資者權(quán)益救濟(jì)的實(shí)際效果有限，而且往往受到“太大而不能倒”或者個別金融機(jī)構(gòu)的違法行為造成的負(fù)外部性太大導(dǎo)致政府被迫“買單”等因素的制約[19]。因此，改革與完善監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是過程控制，尤其是強(qiáng)化信息監(jiān)管和信用監(jiān)管。

信息監(jiān)管的關(guān)鍵，一是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)。自貿(mào)區(qū)在利率市場化、人民幣自由匯兌等眾多領(lǐng)域?qū)?shí)現(xiàn)全面開放，大規(guī)模且頻繁的資金跨境流通也將帶來顯著的監(jiān)管與市場之間的信息不對稱。應(yīng)當(dāng)責(zé)令自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)就其具體的業(yè)務(wù)內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)警示等核心信息進(jìn)行更高標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制披露。為了提高效率、形成監(jiān)管激勵，應(yīng)采取類型化的方法，針對金融機(jī)構(gòu)不同的業(yè)務(wù)范圍和市場影響，明確其相應(yīng)的信息披露義務(wù)。二是加強(qiáng)對金融科技的監(jiān)管，強(qiáng)化金融監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性。以分布式賬本、人工智能、大數(shù)據(jù)等為技術(shù)依托而形成的金融科技在金融業(yè)務(wù)中的廣泛應(yīng)用，促進(jìn)了金融市場創(chuàng)新的超常規(guī)發(fā)展，但同時也成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的新來源，并讓傳統(tǒng)的管控型金融監(jiān)管模式的邊際效應(yīng)遞減問題日益突出[20]。這一問題在自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管中也日益顯現(xiàn)。金融與科技的緊密聯(lián)合，要求強(qiáng)化監(jiān)管的技術(shù)性加以應(yīng)對。應(yīng)借鑒英國的“沙盒監(jiān)管”經(jīng)驗(yàn) ，“沙盒”原為計(jì)算機(jī)用語，意為某種未知的計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)測試提供一個被監(jiān)視和被控制的實(shí)驗(yàn)環(huán)境，測試在真實(shí)的數(shù)據(jù)環(huán)境中進(jìn)行，但由于預(yù)設(shè)的安全隔離措施使得其不會對計(jì)算機(jī)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。與此同理，“監(jiān)管沙盒”意為金融創(chuàng)新產(chǎn)品提供監(jiān)管試驗(yàn)區(qū)，探索更符合市場規(guī)律的監(jiān)管工具，通過實(shí)驗(yàn)在風(fēng)險(xiǎn)控制與市場創(chuàng)新之間形成平衡[9]。建立具有大數(shù)據(jù)分析功能的綜合性金融監(jiān)管信息平臺，對監(jiān)管工具進(jìn)行信息武裝、科技賦能，對金融科技造成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。

信用監(jiān)管的關(guān)鍵是加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)及投資者的信用制度建設(shè)，并與金融監(jiān)管制度的建設(shè)相銜接。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)建立符合國際標(biāo)準(zhǔn)的信用檔案體系，加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)與個人信用信息的歸集、共享與公示，健全守信激勵和失信懲戒。應(yīng)強(qiáng)化金融監(jiān)管信息平臺的運(yùn)營與管理，推動中央監(jiān)管之間以及央地監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信用信息共享。此外還應(yīng)強(qiáng)化對信用信息的大數(shù)據(jù)分析，加強(qiáng)信用信息的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測并通過類型化的方式推進(jìn)信用風(fēng)險(xiǎn)的分類監(jiān)測和分類監(jiān)管，如此既能為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法提供依據(jù)，也能夠?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)及投資者形成必要的威懾。

2.加強(qiáng)資本項(xiàng)目開放背景下的反洗錢機(jī)制和措施

反洗錢是金融市場開放的基礎(chǔ)性安全保障，也是涉外金融監(jiān)管的底線性規(guī)則之一。在鼓勵金融市場創(chuàng)新、放松機(jī)構(gòu)及行為監(jiān)管的大背景下，隨著自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)鼓勵金融創(chuàng)新措施的落地與金融監(jiān)管改革的推進(jìn)，特別是《外商投資法》允許外國投資者有權(quán)將自己的“出資、利潤、資本收益、資產(chǎn)處置所得、知識產(chǎn)權(quán)許可使用費(fèi)、依法獲得的補(bǔ)償或者賠償、清算所得”等收入“依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出”即放開了資本項(xiàng)目可兌換后，這一金融體制改革的重大進(jìn)步在顯著促進(jìn)跨境投資貿(mào)易和提升資金配置效率的同時，勢必也將滋生洗錢特別是跨境洗錢的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，隨著自貿(mào)區(qū)開放本外幣投融資業(yè)務(wù)的資本項(xiàng)目可兌換，擴(kuò)大人民幣跨境使用、取消QFII投資限額、拓寬資金出入渠道等各種舉措集中發(fā)力，勢必導(dǎo)致各種貿(mào)易形式、投融資工具、跨境結(jié)算方式、離岸公司等層出不窮，極大地增加跨境洗錢的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管改革大量減少行政管制，便利了國內(nèi)外企業(yè)之間的跨境資金流通。比如對于跨國企業(yè)雙向資金池業(yè)務(wù)，資本項(xiàng)目可兌換改革意味著企業(yè)的跨境資金流動將免于用途證明的提供義務(wù)，企業(yè)有權(quán)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)需要安排跨境資金流通，這無疑為企業(yè)通過資金用途造假進(jìn)而進(jìn)行洗錢提供了可乘之機(jī)。

為加強(qiáng)資本項(xiàng)目開放背景下的反洗錢機(jī)制和措施，首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)反洗錢立法的針對性。以現(xiàn)有的《中華人民共和國反洗錢法》《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》等法律、法規(guī)及規(guī)章為基礎(chǔ)，國務(wù)院應(yīng)授權(quán)央行和自貿(mào)區(qū)政府及自貿(mào)區(qū)地方金融監(jiān)督管理局針對自貿(mào)區(qū)洗錢行為的特殊性制定更多的針對性規(guī)范性文件。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)反洗錢執(zhí)法領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)協(xié)作，主要是央行及其在自貿(mào)區(qū)的派出機(jī)構(gòu)與自貿(mào)區(qū)及自貿(mào)區(qū)地方金融監(jiān)督管理局之間的配合。證券、銀行、保險(xiǎn)、基金、期貨等系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)中的洗錢風(fēng)險(xiǎn)在自貿(mào)區(qū)環(huán)境下會被放大，央行及其在自貿(mào)區(qū)的派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管。與此同時，隨著地方金融組織的壯大，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、融資租賃機(jī)構(gòu)等地方金融組織也逐步成為跨境洗錢的高發(fā)場所，對此就要借助地方金融監(jiān)管的便捷優(yōu)勢，強(qiáng)化反洗錢執(zhí)法中的央地協(xié)作[21]。最后，應(yīng)當(dāng)針對自貿(mào)區(qū)反洗錢的特點(diǎn)創(chuàng)新監(jiān)管工具。比如應(yīng)盡快出臺跨境攜帶無記名可轉(zhuǎn)讓有價(jià)證券等的監(jiān)管及通報(bào)制度，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)對跨境資金進(jìn)出的監(jiān)測與預(yù)警義務(wù)，構(gòu)建集中性的反洗錢監(jiān)管信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)對包括客戶身份登記、交易記錄保存、大額交易報(bào)告和可疑交易報(bào)告在內(nèi)的一系列市場信息在央地反洗錢監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的共享[22]。

3.以投資者保護(hù)基金與強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)為核心完善投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)制

投資者權(quán)益保護(hù)是金融監(jiān)管的核心問題，也是金融市場的基礎(chǔ)設(shè)施。強(qiáng)化投資者保護(hù)是次貸危機(jī)后國際金融監(jiān)管的另一個重點(diǎn)。例如，美國美聯(lián)儲依據(jù)《多德弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》第1011款要求，設(shè)立了集“培訓(xùn)教育、研究、收集并受理消費(fèi)者投訴等功能”于一體的消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau, CFPB)[23]，通過及時調(diào)查和處理金融違法行為、設(shè)立消費(fèi)者金融民事罰金基金(Consumer Financial Civil Penalty Fund)等多種方式強(qiáng)化投資者權(quán)益保護(hù)[24]。近年來我國金融監(jiān)管體制改革的核心目標(biāo)之一也是投資者保護(hù)，但我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管規(guī)則對于金融市場違法行為的問責(zé)，整體上仍然呈現(xiàn)出“重處罰、輕賠償”的特點(diǎn)。尤其是民事訴訟賠償機(jī)制剛剛起步，難以滿足金融產(chǎn)品普惠化、金融投資者分散化和公眾化對民事權(quán)益救濟(jì)賠償?shù)脑V求，應(yīng)當(dāng)利用自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體制改革鼓勵金融監(jiān)管創(chuàng)新的契機(jī)，進(jìn)一步完善投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。

首先，在2019年新修訂的《中華人民共和國證券法》中，對于強(qiáng)化投資者權(quán)益保護(hù)已經(jīng)有了比較多且重要的制度創(chuàng)新。比如確立強(qiáng)制調(diào)解制度，即普通投資者與證券公司發(fā)生證券業(yè)務(wù)糾紛，普通投資者提出調(diào)解請求的，證券公司不得拒絕；以及投資者訴訟支持制度，即鼓勵國家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)對損害投資者利益的行為依法支持投資者向人民法院提起訴訟等。這些制度在新《證券法》實(shí)施后應(yīng)當(dāng)在自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管中予以落實(shí)，并可以利用自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)平臺頒布相應(yīng)的細(xì)則予以強(qiáng)化和完善。

其次，還應(yīng)探索更具社會化、商業(yè)性以及公共產(chǎn)品功能的投資者權(quán)益保護(hù)制度。一是建立投資者保護(hù)基金。2016年，證監(jiān)會頒布《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》，規(guī)定提取上海和深圳兩個證券交易所交易經(jīng)手費(fèi)以及證券機(jī)構(gòu)營業(yè)收入中的一定比例(以及其他來源)組成證券投資者保護(hù)基金，專門用于在證券公司被撤銷、被關(guān)閉、破產(chǎn)或被證監(jiān)會實(shí)施行政接管、托管經(jīng)營等強(qiáng)制性監(jiān)管措施時對債權(quán)人予以一定比例的償付，并設(shè)立了國有獨(dú)資公司——中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)基金的籌集、管理和使用。雖然在公開報(bào)道中很少披露該基金的使用情況，但其蘊(yùn)含的制度功能值得高度重視。就自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管而言，應(yīng)當(dāng)利用地方金融綜合監(jiān)管的優(yōu)勢建立統(tǒng)一的“金融投資者保護(hù)基金”，覆蓋各類地方金融機(jī)構(gòu)的各類金融產(chǎn)品。保護(hù)基金的資金來源有限、用途突發(fā)等特點(diǎn)，要求實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》對此的規(guī)定比較宏觀也比較保守。比如第23條規(guī)定：“基金的資金運(yùn)用限于銀行存款、購買政府債券、中央銀行票據(jù)、中央企業(yè)債券、信用等級較高的金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他資金運(yùn)用形式?！睉?yīng)當(dāng)利用自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的機(jī)會合理、有序地?cái)U(kuò)大基金市場化投資的范圍，并同時完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)管。二是建立強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)。與投資者保護(hù)基金類似，商業(yè)保險(xiǎn)通過運(yùn)用保險(xiǎn)機(jī)制分擔(dān)損失的方法救濟(jì)投資者權(quán)益。2015年實(shí)施的《存款保險(xiǎn)條例》開啟了金融消費(fèi)領(lǐng)域引入保險(xiǎn)機(jī)制救濟(jì)投資者權(quán)益的先河，強(qiáng)制要求商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)形成存款保險(xiǎn)基金，在后者出現(xiàn)被接管、清算或破產(chǎn)等事由時在規(guī)定的限額內(nèi)向存款人賠付。由于我國金融業(yè)剛性兌付的現(xiàn)實(shí)約束和維持金融穩(wěn)定的監(jiān)管傳統(tǒng)，盡管存款保險(xiǎn)基金與證券投資者保護(hù)基金一樣在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)用尚不多見，但是在地方金融日益壯大、地方金融監(jiān)管日趨重要的當(dāng)下和未來，強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)制度的重要性也將日益增加。自貿(mào)區(qū)應(yīng)責(zé)令轄區(qū)內(nèi)的地方金融機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)公司購買相應(yīng)的投資者責(zé)任保險(xiǎn)，從而增強(qiáng)對金融投資者的權(quán)益救濟(jì)能力。值得注意的是，強(qiáng)制性商業(yè)性保險(xiǎn)的供給依賴于保險(xiǎn)公司，故應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)貼保費(fèi)、限額賠付、便利保險(xiǎn)公司代位求償?shù)确绞郊畋ｋU(xiǎn)公司開發(fā)相應(yīng)的險(xiǎn)種，從而利用自貿(mào)區(qū)先行先試的契機(jī)為全國范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新積累經(jīng)驗(yàn)。

自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的規(guī)則體系內(nèi)涵廣泛，并不止于以上幾個方面。規(guī)則體系的構(gòu)建也并非一蹴而就，而應(yīng)接受市場的檢驗(yàn)，在試錯、糾錯等過程中形成更加符合客觀規(guī)律、更加合理的規(guī)則，從而為我國整體的金融監(jiān)管體制改革和規(guī)則體系建設(shè)積累有益的經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié) 語

法律制度本質(zhì)上屬于規(guī)則，規(guī)則的效果取決于對實(shí)踐規(guī)律的契合程度。同時法律規(guī)則又具有較強(qiáng)的能動性，能夠?qū)?shí)踐產(chǎn)生強(qiáng)大的引導(dǎo)和構(gòu)建功能。改革需要先行先試，法律規(guī)則亦然。金融監(jiān)管具有試錯性，經(jīng)歷過實(shí)踐檢驗(yàn)的監(jiān)管規(guī)則才能最大程度地降低遵守成本，提高監(jiān)管效果。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立無疑為上述制度變遷邏輯提供了良好的實(shí)驗(yàn)平臺。綜上，應(yīng)當(dāng)從立法模式選擇、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)設(shè)置、外資準(zhǔn)入規(guī)則以及其他核心監(jiān)管規(guī)則入手，強(qiáng)化與優(yōu)化自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管，完善準(zhǔn)入前國民待遇與負(fù)面清單制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。如此，一方面能夠通過完善金融監(jiān)管促進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融市場的持續(xù)良性發(fā)展；另一方面也能夠?yàn)槿珖鹑诒O(jiān)管積累起全面開放、深化開放新局面下的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，促進(jìn)我國金融市場的整體發(fā)展，并提高金融監(jiān)管體制及其法制建設(shè)的整體水平。