譚廣興

（云南大學職業(yè)與繼續(xù)教育學院，云南 昆明 650000）

近年來國家十分重視三農(nóng)工作，每年國家的一號文件基本上是跟“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”即三農(nóng)有關(guān)的，為了促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)國家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，看得見山，留得住鄉(xiāng)愁。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，最重要的就是人才，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興，而產(chǎn)業(yè)振興的關(guān)鍵是人才，如何提升廣大農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵點和突破口。農(nóng)村成人教育是為了提升農(nóng)村人口的科學文化素質(zhì)，掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的知識，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，經(jīng)濟發(fā)展而實行的一種教育活動。

開展多樣化的農(nóng)村成人教育，提升農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)技能和文化素質(zhì)是擺脫農(nóng)村貧困的關(guān)鍵路徑，知識就是經(jīng)濟，知識的轉(zhuǎn)化能夠為農(nóng)民帶來可觀的收入。新中國成立以來，國家頒布一系列關(guān)于農(nóng)村成人教育的政策和法規(guī)，逐漸形成一套政策制定運行和保障機制，政府為主導(dǎo)的農(nóng)村成人教育政策發(fā)展邏輯體系。隨著成人教育的政策制定的不斷完善發(fā)展，我國基本上掃除了青壯年文盲、大規(guī)模開展農(nóng)民培訓(xùn)，現(xiàn)階段要培養(yǎng)適應(yīng)新時代的職業(yè)農(nóng)民，提升農(nóng)村地區(qū)的人口素質(zhì)為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供智力支持。雖然農(nóng)村成人教育政策為提升農(nóng)村人口素質(zhì)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有著重大的作用，但是必須要看到現(xiàn)階段農(nóng)村成人教育運行體制機制不健全、資源沒有進行有效的整合和配置。因此必須進行充分的調(diào)查研究，對其實施情況做一個全面的評估與反思，深度剖析政策制定與各利益相關(guān)群體的關(guān)系，同時結(jié)合時代發(fā)展特征，是確保農(nóng)村成人教育能夠深入發(fā)展的可靠保障。

公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)、團體或個人的行動。許多學者都將公共政策的目標導(dǎo)向定位于公共利益的實現(xiàn)，“對于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題，絕大多數(shù)人將選擇公共利益[1]P73。本研究從公共政策的視角，突破孤立看待某一政策的局限，緊密結(jié)合時代背景，為農(nóng)村成人教育政策的制定提供一種全面、辯證發(fā)展的思維。通過梳理新中國成立以來的農(nóng)村成人教育政策的發(fā)展，從政策制定和運行機制兩個方面進行探討，并為農(nóng)村成人教育的發(fā)展提出倡議。

一、我國農(nóng)村成人教育政策的發(fā)展歷程

一般情況下政策制度制定都有一定的內(nèi)穩(wěn)性。在外部環(huán)境的漸進性變革中，各方展開博弈，政策和制度內(nèi)部開始爭斗。各方力量開始重組，直到達到新的平衡點。農(nóng)村成人教育曾經(jīng)受到外部環(huán)境的影響，政策的關(guān)注點和目標發(fā)生了變化。因此，以公共利益不同側(cè)重為標準，將我國成人教育發(fā)展階段劃分為四個階段。

（一）思想政治教育和普及文化為主，為社會主義建設(shè)服務(wù)（1949年—1976年）

建國初期農(nóng)村青壯年文盲占比較高，大多數(shù)人都沒有接受過正規(guī)的教育，據(jù)統(tǒng)計顯示，1964年文盲率為33.58%[2]P90，嚴重限制了國家的進步和社會的發(fā)展。從新中國成立到一五計劃完成期間，國家農(nóng)村成人教育政策的主要關(guān)注點是掃盲教育。1949年，教育部頒布的《關(guān)于開展1949年冬學工作的指示》提出在冬季學習，農(nóng)閑時節(jié)開展短期的思想政治和識字教育。隨后頒布的如《關(guān)于1954年冬學工作的指示》（1954年）等政策都關(guān)注了農(nóng)村人口的掃盲運動，開展思想政治教育。1956年國家出臺《關(guān)于掃除文盲的決定》，對于掃盲教育做出了全方位的規(guī)定，在這一政策的激勵下，掃盲運動取得了一些成就。1958年之后，國家又相繼頒布了一些政策《關(guān)于在農(nóng)村中繼續(xù)掃除文盲和鞏固發(fā)展業(yè)余教育的通知》（1959年）明確提出掃除農(nóng)村文盲，開展相應(yīng)的業(yè)余教育。文革期間社會陷入混亂，農(nóng)村成人教育的工作一度被擱置。

（二)注重農(nóng)業(yè)知識和技能的推廣，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展（1978年—2000年）

改革開放后，農(nóng)村進行經(jīng)濟體制改革，國家推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和鼓勵興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，急需大量有素質(zhì)的農(nóng)村勞動力和技能型人才。因此國家在推進掃盲運動的同時，開展農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)工作。1978年，《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案)》政策的頒布開啟了農(nóng)業(yè)培訓(xùn)的腳步。國家隨后又頒布政策確立了縣級單位農(nóng)業(yè)學校的重要地位，并且對學校的各項工作提出了明確的定位。

進入90年代，農(nóng)村成人教育和職業(yè)教育有了相融合的趨勢，農(nóng)村成人教育開始制度化發(fā)展。期間國家頒布政策支持農(nóng)村廣播電視學校的創(chuàng)辦，通過互聯(lián)網(wǎng)的方式向農(nóng)民傳播生產(chǎn)技術(shù)和文化知識。

出臺的《面向21世紀教育振興行動計劃》（1999年）等政策，強調(diào)掃盲工作要和推廣實用技能相結(jié)合，積極推行農(nóng)民教育工作。一系列的措施推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升了農(nóng)民的科學文化素質(zhì)，助推農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，為農(nóng)民階層提供了一種致富的手段。

（三）農(nóng)村成人教育政策的轉(zhuǎn)型階段（2000年—2011年）

2000年后，我國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，大量的農(nóng)村勞動力前往城市從農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變，農(nóng)村勞動力減少，根據(jù)推拉理論人會受到自然環(huán)境、工作收入的影響從而選擇自然和人文條件更好的區(qū)域，這就造成了大量的農(nóng)業(yè)人口受到城市全方位區(qū)位條件的“虹吸效應(yīng)”，拋棄鄉(xiāng)村前往城市，而鄉(xiāng)村缺失了大量的勞動力面臨衰落、消失的風險。這對農(nóng)村勞動素質(zhì)有了新的要求。

2002年，教育部印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村成人教育的若干意見》，在成人教育的形式、內(nèi)容、模式等方面提出了具體的要求，要求在農(nóng)村進行社區(qū)教育的試點，努力推動終身教育和學習型社會的構(gòu)建。這一政策的提出豐富了農(nóng)村成人教育的內(nèi)涵。2003年，《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》強調(diào)各級各類職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)和學校要為進城務(wù)工的農(nóng)民開展職業(yè)培訓(xùn)。該政策的提出標志著新時期國家對農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的重視，此后頒布的一系列政策明確了農(nóng)民培訓(xùn)的目標、任務(wù)，滿足農(nóng)民現(xiàn)代社會的培訓(xùn)需求，實現(xiàn)了農(nóng)民職業(yè)教育從生計教育向自我實現(xiàn)教育的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)形式和內(nèi)容多樣化。

這一時期的農(nóng)村成人教育培訓(xùn)政策由原來單一的實用性技能的培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣枨笈嘤?xùn)，豐富了農(nóng)村成人教育培訓(xùn)的內(nèi)涵。成人教育與職業(yè)教育的聯(lián)系更加緊密，目標和任務(wù)存在越來越多的重合。這一時期的政策受到外部環(huán)境的影響較大，中國全面擁抱世界，市場經(jīng)濟的加快發(fā)展，農(nóng)民思想觀念的多元，因此這段時期制定的農(nóng)村成人教育政策是追求共同利益的各方相互妥協(xié)的結(jié)果。

（四）培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化階段（2012年至今）

從2012年到現(xiàn)在，農(nóng)村發(fā)展先后經(jīng)歷幾個重大的階段，推動新型城鎮(zhèn)化階段、農(nóng)村脫貧攻堅階段、鄉(xiāng)村振興階段、鞏固脫貧成果階段。每個階段伴隨而來的是農(nóng)村人口、資本、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的高度互動，體現(xiàn)出農(nóng)村與城市之間的動態(tài)交互性的特點。新時代的特點下，2012年國家一號文件提出了“培育新型職業(yè)農(nóng)民”任務(wù)目標，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。此后一系列文件明確了培訓(xùn)農(nóng)民的試點資質(zhì)考核、培訓(xùn)模式、政策支持等方面的內(nèi)容，推動新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的制度的完善和發(fā)展。

2017年召開的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是人，需要一大批懂得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、具備較高文化素質(zhì)的新型農(nóng)民。隨后，國家提出了一系列惠農(nóng)助農(nóng)舉措，將從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)群體作為培養(yǎng)重點，擴大提升新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)規(guī)模。成立行業(yè)企業(yè)協(xié)會，將農(nóng)村成人教育培養(yǎng)與職業(yè)教育對接，政府、行業(yè)、學校多方面共同協(xié)同創(chuàng)新新型農(nóng)民的組織形式和培養(yǎng)模式，讓農(nóng)村成人教育辦學模式更加多元化。

二、我國農(nóng)村成人教育政策變遷的深層動因

（一）政治體制變革為農(nóng)村成人教育政策的變遷提供條件

改革開放之前，在計劃經(jīng)濟體制下，國家和政府高度依賴指令性計劃，利用行政手段對資源進行配置。農(nóng)村地區(qū)基層組織以生產(chǎn)大隊和人民公社為主，基層組織靈活性較差。改革開放后隨著農(nóng)村土地制度和行政體制的改革，許多權(quán)力下放，農(nóng)村成人教育政策在具體實施過程中，地方有了自主性，各地開展農(nóng)村成人教育的靈活性和創(chuàng)造性得到了極大的提高。

（二）經(jīng)濟體制的改革為農(nóng)村成人教育政策的演進提供了動力

1992年我國在明確提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制之后，市場主體變得變得多元，這為開展多種模式的農(nóng)村成人教育提供了基礎(chǔ)，同時也為農(nóng)村成人教育政策的制定提供了方向。

引入了市場的要素參與到農(nóng)村成人教育之中，形成多樣化的辦學主體，形成良性競爭，發(fā)揮市場主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性，構(gòu)建企業(yè)、行業(yè)、職業(yè)學校協(xié)同創(chuàng)新平臺，更好地推動新型農(nóng)民培育工作。

整合了教育資源，由市場體制搭建資源共享平臺，實現(xiàn)教育資源互相交流與共享，推動構(gòu)建開放性的農(nóng)村成人教育體系。通過市場化運作，多元化的資金來源，使得農(nóng)村成人教育能夠獲得更多的資源和服務(wù)，推動辦學條件和辦學水平的提高。

（三）多元文化觀念為農(nóng)村成人教育政策的演進提供精神來源

建國初期，我國仿照蘇聯(lián)的教育模式創(chuàng)辦了學校，建立與其相應(yīng)的教育體系，這種教育體制十分強調(diào)集體的作用，樹立在集體之中成長的觀念，強調(diào)教育的社會性作用，這種理念使我國在短時間內(nèi)建立了完備的工業(yè)體系推動了社會的發(fā)展，但是同樣也存在問題。伴隨著我國融入經(jīng)濟全球化過程，文化觀念也隨著經(jīng)濟活動在我國傳播開來，尊重主體個性創(chuàng)造性的終身學習的理念，在不知不覺地塑造社會文化。文化觀念的改變?yōu)檗r(nóng)村成人教育政策的變遷提供了思想動力。當前農(nóng)村成人教育重點在于培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民推動農(nóng)業(yè)農(nóng)現(xiàn)代化。在服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，關(guān)注個人的多樣化需求。

三、農(nóng)村成人教育政策演變的特征

（一）漸變性

農(nóng)村成人教育政策的制定，是各方博弈的結(jié)果，在這一過程中各方力量相互斗爭轉(zhuǎn)化，穩(wěn)定性和斗爭性交織，制度內(nèi)部在經(jīng)歷這一過程之后迎來穩(wěn)定性發(fā)展階段，這就是所謂的漸變性。漸變性主要取決于以下三個方面：

1.政府的審慎決策

長期以來，政府非常重視農(nóng)村成教的發(fā)展，作為創(chuàng)辦教育的主要力量、政策的制定者以及評估者，政府出臺各種政策對農(nóng)村成教工作進行評價和監(jiān)督。農(nóng)村成人教育政策滲透著國家意志。基于公共政策的視角，政策的制定者往往要兼顧各方利益，推動公共利益的最大化，通常會考慮公共效益的回報問題，讓其制定的政策有一定的穩(wěn)定期，形成制度后會通過自身力量進行強化。由此可見，一項制度形成后，隨后會有一系列的政策加以輔助，政策累積之后形成多種制度，制度與制度之間相互支撐，形成穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，如果想要破除這種結(jié)構(gòu)會耗費大量的人力物力，最終會導(dǎo)致制度回到最原始的階段。我國目前的農(nóng)村成人教育政策體系其實就是多種政策合力形成的一種制度，例如培訓(xùn)政策、招生政策、經(jīng)費來源政策。這些政策紛繁復(fù)雜，相互之間形成了一種依賴和呼應(yīng)。政府為了保持現(xiàn)有制度的內(nèi)穩(wěn)性，避免高昂的成本，更愿意維持政策之間結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

2.農(nóng)業(yè)教育機構(gòu)的選擇

農(nóng)業(yè)教育機構(gòu)是承擔培育新型農(nóng)民的主要組織，主要是指各級各類承擔農(nóng)業(yè)培訓(xùn)的院校。一直以來，農(nóng)業(yè)教育機構(gòu)辦學體制和管理模式上都存在高度穩(wěn)定性的特征。建國以后到改革開放前這段時期，由于受到指令性計劃的影響，涉農(nóng)培訓(xùn)機構(gòu)一直遵循政府任務(wù)配額，難以形成自身的自主性和主動性。根據(jù)公共政策的理論，政策的實行具有延后期，這類教育培訓(xùn)機構(gòu)選擇在現(xiàn)行政策下依托政府規(guī)避自身風險維持自身生存。進入新時代，政府開始簡政放權(quán)，教育機構(gòu)的辦學自主性不斷擴大，制度隨之發(fā)生改變，前景的不確定性和自己出于規(guī)避風險的需求，各級涉農(nóng)教育機構(gòu)不愿意改變現(xiàn)行的運行管理制度，這也是多數(shù)農(nóng)業(yè)教育機構(gòu)辦學效率低下、管理模式單一、自主性差的原因。

3.農(nóng)民對于政策的選擇

農(nóng)民作為相關(guān)政策的直接利益相關(guān)者，他們對于政策的制定有一定的選擇權(quán)和話語權(quán)，農(nóng)村成人教育政策的制定應(yīng)該聽取他們的聲音。對于農(nóng)民個體而言，關(guān)注政策給他們帶來什么樣的利益，相較于長遠利益他們更加注重政策的短期效益。在接受農(nóng)業(yè)教育的進程中，他們會進行利害關(guān)系的分析，追求自身利益的短期目標，當遠景目標和近期目標和自己內(nèi)心的預(yù)期不相符時，他們會追求更高的收益目標，從而會導(dǎo)致學習熱情下降，不愿改變現(xiàn)行體制的想法。農(nóng)民缺乏主動意識遇到難題首先想尋求幫助。主體意識不強、缺乏對農(nóng)村成人教育政策的認同感。他們認為政策的制定是政府的獨演，從而缺乏參與的熱情。

（二）內(nèi)穩(wěn)性

農(nóng)村成人教育政策制定過程就具有一定的時間來聽取各方利益訴求的環(huán)節(jié)，因此政策制定出來以后就具備了長期存在的條件，當外界環(huán)境發(fā)生變化時政策實行者會適當對政策內(nèi)容作出微小的調(diào)整來延長政策的生命期。制度實行的過程中出現(xiàn)問題就會出現(xiàn)自我反饋機制，將自身細微缺點展現(xiàn)出來。由此可見需要通過該機制修復(fù)制度的不足和缺點來用以保證政策延續(xù)的長期性。國家在制定教育政策的時候會留有很大的實施空間，各地可以根據(jù)自身情況保證大體上實行的情況下進行政策的略微調(diào)整，然后進行實施。

例如，2014年，“中央一號”文件將中等職業(yè)教育國家助學政策進一步落實，為廣大農(nóng)民接受職業(yè)教育和技能培訓(xùn)提供了外部保障。由此可見，國家為了建立系統(tǒng)完善的農(nóng)民教育補助制度、減少農(nóng)民參與教育培訓(xùn)的經(jīng)濟壓力，不斷對制度進行微調(diào)，使之經(jīng)歷了從采取補貼、獎助學金到實行免費的發(fā)展歷程[3]。

四、結(jié)論與啟示

本研究系統(tǒng)梳理了新中國成立以來的有關(guān)農(nóng)村成人教育的政策，總結(jié)出各階段的政策特征及其邏輯，基于公共政策的視角系統(tǒng)闡釋了我國農(nóng)村成人教育政策的變化規(guī)律，形成了以下的結(jié)論：

一是我國農(nóng)村成人教育政策的主導(dǎo)者是政府，政府通過行政干預(yù)的方式強制推動農(nóng)村成人教育政策的轉(zhuǎn)變[4]P384。一直以來，政府一直都未做到簡政放權(quán)，一直兼顧兩個角色，政策的制定實行者和政策的監(jiān)管者，雖然起到了一定的作用，權(quán)力過于集中也降低了參與主體的積極性，導(dǎo)致靈活性變差無法適應(yīng)市場體制下農(nóng)村成人教育的多樣化需求，是一種靠行政手段，自上而下推行的頂層設(shè)計，沒有充分考慮到留給地方政策實行的自主性。

二是我國農(nóng)村成人教育政策變遷呈現(xiàn)“報酬遞增”和路徑依賴特點。在現(xiàn)有的制度安排下，政府、涉農(nóng)辦學機構(gòu)、農(nóng)民個體通過建立和鞏固成本投資、協(xié)作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期等正向反饋機制使得報酬遞增[5]P142-143。

三是農(nóng)村成人教育具有漸變性和內(nèi)穩(wěn)性，因此在制定政策的時候一定要充分考慮農(nóng)民的基本權(quán)益，提升其對政策的認同度。