馬 翔

一、問題的提出

如何實現(xiàn)跨部門合作是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界與實務(wù)界共同關(guān)注的難點問題(王學(xué)軍，2020)。在科層制下，嚴(yán)格的職能分工在保證部門高效運轉(zhuǎn)的同時，也暴露出機構(gòu)臃腫、缺乏協(xié)調(diào)、資源浪費、無法服務(wù)于整體目標(biāo)等弊端(林雪霏，2014)。新公共管理希望通過市場機制解決部門分化問題，它追求效率提升、績效導(dǎo)向和顧客滿意度，催生了高強度的部門競爭。但在實際運作中，如果僅追求效率，則會不可避免地削弱公共部門在公共性方面的責(zé)任，部門合作問題不僅沒有解決，反而出現(xiàn)了部門間績效的惡性競逐(包國憲、孫加獻，2006)。整體性治理理論的提出與大數(shù)據(jù)時代的到來為技術(shù)賦能基礎(chǔ)上的組織再造，從而形成整體性政府提供了契機，但該理論更多著眼于宏觀層面，沒有從微觀視角來厘清部門合作的具體路徑，并且在現(xiàn)實層面也仍然沒有解決部門合作的難題(郁建興、黃飚，2019)。

各國在治理實踐中就如何實現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)進行了諸多探索。西方國家追求以系統(tǒng)集成為特征的整體性政府，旨在實現(xiàn)跨層級、跨部門合作。我國政府規(guī)模更大，行政碎片化程度更高，職責(zé)同構(gòu)、條塊并存是其突出特點?！白h事協(xié)調(diào)機構(gòu)制”(王佃利、呂俊平，2010)和“牽頭任務(wù)制”的提出旨在解決部門分化問題。就前者來看，大部制等常設(shè)性機構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時性機構(gòu)在精準(zhǔn)扶貧、政務(wù)服務(wù)、城市治理等諸多領(lǐng)域有效運轉(zhuǎn)(李鵬等，2019；徐明強、許漢澤，2019；楊龍、胡世文，2015)。但與此同時，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)名目繁多、職能交叉、效率低下的問題也常常為人詬病。在黨的群眾路線教育實踐活動中，各地開始著手減少各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。在系統(tǒng)清理和精簡規(guī)范了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的背景下，如何填補部門間的協(xié)調(diào)真空成為亟待解決的現(xiàn)實問題。

對此，牽頭任務(wù)制應(yīng)運而生。相較議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制，它因設(shè)立門檻不高、靈活機動、行政成本更低而得到越來越多的采用，已然融入我國治理實踐的方方面面。然而，這類幾乎與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制齊名的組織形式卻鮮有文獻關(guān)注。本文從部門合作視角切入，聚焦?fàn)款^任務(wù)制的有效運轉(zhuǎn)問題，具體回答了在牽頭任務(wù)制中為什么有些部門合作很成功、有些卻困難重重?，F(xiàn)有文獻基于“趨利”“價值沖突”“權(quán)力等級”與“避責(zé)”等視角為解釋部門合作問題奠定了一定基礎(chǔ)，但欠缺通則式解釋(張翔，2012)，既沒有系統(tǒng)厘清部門合作的前因要素，也沒有深入揭示可以實現(xiàn)部門合作的路徑及其微觀機理。本文基于“放管服”改革典型案例，應(yīng)用定性比較分析方法，探索牽頭任務(wù)制中的部門合作邏輯。

二、文獻綜述

(一)牽頭任務(wù)制——新的跨部門協(xié)調(diào)組織形式

為什么需要跨部門協(xié)調(diào)？從功能配置看，單個部門并不強大，當(dāng)它們創(chuàng)建了依賴關(guān)系時才會變得強大(吳文強，2020)。在問題解決上，棘手的公共問題只有通過匯集不同部門的知識和資源才能解決(易承志，2016)。此外，跨部門協(xié)調(diào)可以降低整體交易成本(謝延會、陳瑞蓮，2014)?，F(xiàn)有文獻主要關(guān)注議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制中的跨部門組織協(xié)調(diào)，它的定義是：為完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)(周望，2018)。它是整體性政府改革的主要聚焦(孫珠峰、胡偉，2013)。1993年，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)首次出現(xiàn)于我國國務(wù)院正式文件中(周志忍、徐艷晴，2014)。伴隨著行政體制改革的深入，針對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的研究越來越多。

我國議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的多樣性與復(fù)雜性超過了西方。現(xiàn)有文獻梳理了我國現(xiàn)存的多種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在命名上，有大部制、委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)小組、指揮部等(胡業(yè)飛，2014；徐明強，2019；張翔，2013；周望，2015)；在配置規(guī)格上，有中央、國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和地方政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)(周望，2020)；在性質(zhì)上，分為常設(shè)性和臨時性(王浦劬、湯彬，2019)，其中，常設(shè)性協(xié)調(diào)機構(gòu)以“大部制”和“委員會”為代表，通過將職能相近、業(yè)務(wù)趨同的部門統(tǒng)一管理，避免職能交叉與政出多門，從而提高效率并降低成本。臨時性協(xié)調(diào)機構(gòu)主要包括領(lǐng)導(dǎo)小組(1)部分領(lǐng)導(dǎo)小組也屬于常設(shè)性質(zhì)的實體性組織，比如1980年成立的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，一直延續(xù)至2018年。但絕大多數(shù)“領(lǐng)導(dǎo)小組”屬于階段性工作小組，當(dāng)其轉(zhuǎn)為“委員會”時，變?yōu)槌ＴO(shè)性機構(gòu)。、項目制、指揮部、聯(lián)席會議。但相比議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制，本文更加關(guān)注牽頭任務(wù)制，它與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制功能相近，設(shè)置門檻卻更低，在公共治理的微觀實踐中無處不在，二者彼此嵌入、形成互補，共生于組織內(nèi)部。

本文將牽頭任務(wù)制定義為：“圍繞需要協(xié)調(diào)完成的具體任務(wù)(可以是一項重要工作、舉辦一項重大活動或解決一個重點問題)，以黨政文件的形式，在同級黨政機關(guān)中確定的包含任務(wù)牽頭部門與配合部門的組織形態(tài)。其中牽頭部門負(fù)責(zé)組織實施、協(xié)調(diào)配合部門工作，作為第一責(zé)任單位主導(dǎo)工作任務(wù)的完成，配合部門處于從屬地位，需要配合牽頭部門完成工作并負(fù)次要責(zé)任?！背鲇谙率鋈矫嬖?，本文認(rèn)為牽頭任務(wù)制是有別于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的另一類協(xié)調(diào)組織形式。在設(shè)立流程上，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)需要地方政府黨委或政府辦公廳以“發(fā)文件”的形式成立(莊玉乙等，2019)；而牽頭任務(wù)制形成的門檻更低，可以在地方黨委和政府同意下，由部門發(fā)文成立。在部門配置上，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一般由上級政府牽頭，機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人由高層掛帥，并設(shè)立辦公室，下一級部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任辦公室負(fù)責(zé)人，如有需要可以刻制印章(薄貴利，2012)；而牽頭任務(wù)制組織主要由同級部門組成，由一個或多個部門牽頭，其他部門配合(2)處于從屬地位的一般稱“配合部門”或“責(zé)任部門”，本文統(tǒng)稱為“配合部門”。，一般不指定人員構(gòu)成、不設(shè)立辦公室，也不刻制印章。在功能目標(biāo)上，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制旨在解決某一類問題，具有長期性和程序性退出機制(王佳寧、羅重譜，2017)；牽頭任務(wù)制組織則更加聚焦于解決某一具體問題，類似任務(wù)制，待任務(wù)完成或任務(wù)執(zhí)行期限截止時自行解散，具有時效性。

“牽頭任務(wù)制”中，“任務(wù)”的概念是具體而不是泛化的，它代表需要部門協(xié)同完成的某項工作內(nèi)容。而“任務(wù)”要具備“任務(wù)制”的意義，首先，必須超出單個部門就事論事的范疇，需要圍繞任務(wù)成立由牽頭部門負(fù)主要責(zé)任、配合部門負(fù)次要責(zé)任的組織形式；其次，需要形成部門完成任務(wù)時普遍應(yīng)用的機制，包括定期召開會議、實地跟蹤考察、信息互聯(lián)互通等，這些機制更多是部門間的約定俗成，不一定以正式文件的方式明確。由以上分析可知，牽頭任務(wù)制具有比議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制更加靈活的組織形式，它是依據(jù)實際任務(wù)需要的“即興發(fā)揮”，可由任一部門發(fā)起?，F(xiàn)有文獻對于這類更為常見的跨部門協(xié)調(diào)組織形式缺乏足夠關(guān)注，沒有考察該組織中部門能否合作及如何合作。

(二)跨部門合作的前因條件

如何促進部門合作是府際關(guān)系理論和激勵理論關(guān)注的焦點問題。大多數(shù)文獻基于部門利益看待部門合作。黃萃等(2015)提出包含經(jīng)濟利益、尋租機會、政治獎勵和社會聲望在內(nèi)的廣義部門利益是部門合作的內(nèi)在驅(qū)動力。楊龍(2015)持相似觀點并認(rèn)為，部門在項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、交通運輸?shù)确矫骈_展合作，旨在共逐利益。有文獻從職責(zé)視角看待部門合作。何精華(2021)認(rèn)為，部門在問題界定、處理信息和選擇方案方面具有一定自主權(quán)，按照部門職責(zé)配置任務(wù)是成本最小的制度性安排，如果任務(wù)超出部門職責(zé)范圍，則可能引發(fā)扯皮從而影響合作。Lipsky(2010)認(rèn)為因職責(zé)所限，部門合作必須考慮主體自身績效偏好和多重責(zé)任目標(biāo)的整合，目標(biāo)沖突可能不利于合作。權(quán)力資源是文獻關(guān)注的另一因素。賀東航和孔繁斌(2019)提出，因各部門的地位不同，牽頭部門和配合部門在合作過程中可能出現(xiàn)摩擦，誰擁有更大權(quán)力、掌握稀缺資源、占有關(guān)鍵信息，誰就更容易協(xié)調(diào)其他部門。

部分文獻認(rèn)為激勵機制是影響部門合作的重要因素。馬英娟(2015)認(rèn)為，建立以完成任務(wù)為目標(biāo)的考核評比機制，有助于部門合作。少數(shù)文獻從注意力視角出發(fā)，認(rèn)為上級注意力和部門自身注意力會影響合作(練宏，2016)。部門一方面會通過合作完成任務(wù)而競相吸引上級的注意，同時也會積極捕捉上級的注意力，從而確定合作領(lǐng)域。另外，多委托、多任務(wù)屬性決定了部門注意力的有限性，它們必須按照輕重緩急，選擇優(yōu)先合作的領(lǐng)域。沒有注意力觸及或排在末端的任務(wù)難以引發(fā)合作。

現(xiàn)有文獻提出的前因條件為解釋牽頭任務(wù)制中的部門合作邏輯奠定了一定基礎(chǔ)，但仍存在研究空間。首先，上述前因條件可進一步凝練。比如，可用績效任務(wù)屬性來歸納前文提出的目標(biāo)沖突、部門利益和部門職責(zé)。有文獻將績效解構(gòu)為任務(wù)型績效和非任務(wù)型績效，前者屬于部門的職責(zé)，后者則超越了部門職責(zé)(馬翔、包國憲，2020)。目標(biāo)沖突更多表現(xiàn)為任務(wù)型績效與非任務(wù)型績效的沖突，部門利益可看作追逐績效目標(biāo)。部門權(quán)力資源本質(zhì)上反映了部門影響力，注意力則可進一步解構(gòu)為上級注意力與自身注意力兩種類型。

其次，一些影響部門合作的關(guān)鍵條件可能存在遺漏：一是績效任務(wù)的模糊性，由目標(biāo)設(shè)定理論可知，模糊的績效目標(biāo)難以引發(fā)合作；二是任務(wù)的發(fā)包方也可能影響合作，與現(xiàn)有研究認(rèn)為任務(wù)牽頭部門擁有強化自身權(quán)力的強烈動機不同，本文認(rèn)為還需要考慮任務(wù)的發(fā)包方是否為牽頭部門本身，因為在治理實踐中普遍存在牽頭部門被動牽頭的情況。

最后，現(xiàn)有文獻對前因條件的分析大多屬于基于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制場景的規(guī)范性推論，缺乏專注于牽頭任務(wù)制中的跨部門合作的實證研究。并且，現(xiàn)有文獻雖然考慮了兩種前因條件的耦合，卻沒有關(guān)注全部要素的互動。牽頭任務(wù)制中部門合作可能存在條件組合不同，但功能等效的多種路徑。

(三)跨部門合作邏輯

現(xiàn)有文獻基本秉承二元框架分析跨部門合作邏輯的思路，本文梳理發(fā)現(xiàn)的分析框架有：“部門責(zé)任-部門利益”“信息清晰度-問責(zé)壓力度”“上支持-下需求”“目標(biāo)共識-手段共識”“利益一致性-矛盾協(xié)調(diào)能力”“逐利-避責(zé)”(鄧?yán)?、王中原?020；胡業(yè)飛，2018；李曉飛，2019；章文光、劉志鵬，2020)等，這些理論框架清晰且復(fù)雜度低，對于部門合作有一定的解釋力。但與此同時，二元框架屬于形式理論，不可避免的抽離可能影響部門合作的關(guān)鍵條件，造成遺漏變量的問題，從而導(dǎo)致對部門合作的前因與路徑的解釋效力不足，并且基于實踐不難找出例外案例。

(四)總結(jié)

立足于現(xiàn)有研究的不足，本研究將重點探索在牽頭任務(wù)制中，什么樣的前因條件組合才能促進部門合作，又存在幾種合作路徑的問題。僅僅依靠二元理論框架難以解釋部門合作的多樣性、復(fù)雜性和張力。有鑒于此，本文在對既有理論與前因條件進行系統(tǒng)梳理與類型學(xué)分析的基礎(chǔ)上，基于A市“放管服”改革案例，試圖厘清牽頭任務(wù)制中的部門合作邏輯。本文有四個顯著特征：一是聚焦于更為常見卻少有文獻關(guān)注的牽頭任務(wù)制組織形式；二是力求納入較多前因條件變量，在變量分類與測度的基礎(chǔ)上，盡可能填補解釋漏洞；三是不預(yù)設(shè)理論模型作為部門合作的解釋框架，以發(fā)現(xiàn)部門合作的路徑及其機制；四是以牽頭任務(wù)制是否完成牽頭任務(wù)作為部門合作是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。

三、研究設(shè)計

(一)背景資料：A市“放管服”改革案例

本文對牽頭任務(wù)制的關(guān)注源起于對我國西部某省會城市A市推進“放管服”改革任務(wù)的田野觀察。2020年6月至2021年3月，筆者所在課題組承接了A市“放管服”改革績效的第三方評估工作，對A市“放管服”改革工作的過程與結(jié)果進行了長期調(diào)查。案例的基本情況如下。

1.A市營商環(huán)境困境與破局思路

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視優(yōu)化營商環(huán)境，將“放管服”改革作為營商環(huán)境改善的根本著力點。隨著“放管服”改革的深入推進，我國營商環(huán)境大幅提升。世界銀行表示，這是中國有效改革帶來的效果(3)參見“世界銀行發(fā)布專題報告 優(yōu)化營商環(huán)境的中國實踐”. https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202007/t20200728_222791.html. 2021年12月10日訪問.。然而A市營商環(huán)境卻拖了后腿。在粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布的《中國城市營商環(huán)境指數(shù)(2017)》中，A市在所有省會城市中排名倒數(shù)第一。在這種背景下，A市借機構(gòu)改革的東風(fēng)，專門整合市政府辦公廳、市行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門的行政審批改革和政務(wù)服務(wù)管理職責(zé)，組建了市政務(wù)服務(wù)管理局，以協(xié)調(diào)全市的“放管服”改革工作，試圖通過體制創(chuàng)新與機構(gòu)改革來破解營商環(huán)境的困境。

從全國來看，政務(wù)服務(wù)模式一共有四種，一種是政務(wù)中心模式，一種是行政審批局的模式，一種是政務(wù)大廳模式，還有一種是天津的集中審批模式。我們(指A市)是專門成立局進行行業(yè)監(jiān)管與服務(wù)，從體制上說，在全國都獨樹一幟，不超過5家。體制改革的目的是深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，提高政務(wù)服務(wù)工作效率。(ZWFW101)

2.現(xiàn)實之需：牽頭任務(wù)制的存在邏輯

“放管服”改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，是牽一發(fā)而動全身的深刻變革，其全面推進并非易事，在營商環(huán)境軟硬基礎(chǔ)條件落后的A市更是如此。改革創(chuàng)新意味著要突破原來的法律框架、制度框架、部門框架，牽扯范圍廣、影響程度深，具有需要協(xié)調(diào)解決棘手問題的顯著特征，該領(lǐng)域任何一項任務(wù)、任意一個問題均不能依靠單個部門完成，“放管服”改革必須依賴合作。

我的一個感覺就是，“放管服”改革所有的事情都需要協(xié)調(diào)。一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為部門的利益大于黨國利益，部門的隔閡大于國與國之間的隔閡。就一個部門幾個處之間都有隔閡，有時候都不好協(xié)調(diào)。大家都在單位內(nèi)部抱團，抱守自己的一畝三分地。(ZWFW108)

A市政務(wù)服務(wù)管理局雖屬“放管服”改革的責(zé)任單位，卻面臨權(quán)力、職能和編制等諸多限制，“放管服”改革任務(wù)需依托各部門完成。A市為完成2020年度國家和省市層面的“放管服”改革任務(wù)，多次組織召開全市政務(wù)服務(wù)工作會議，并由政務(wù)服務(wù)管理局牽頭，協(xié)同全市有“放管服”改革任務(wù)的部門，制定了《全市深化“放管服”改革及政務(wù)服務(wù)工作要點》(以下簡稱《要點》)，《要點》明確了A市2020年度“放管服”改革所需完成的46項重點工作任務(wù)。由于任務(wù)繁多，且都屬于以一年為期限的階段性任務(wù)，因此設(shè)置議事協(xié)調(diào)機構(gòu)還“不夠格”，門檻更低的牽頭任務(wù)制成為最佳選擇。46項任務(wù)由14個部門牽頭，共成立46個牽頭任務(wù)制組織。為了更好地完成任務(wù)，各個部門均簽訂了責(zé)任狀。

牽頭-配合小組(指牽頭任務(wù)制組織)首先是為了協(xié)調(diào)完成任務(wù)，其次是為了明確責(zé)任人。牽頭部門牽頭抓總：第一，你頂層設(shè)計是什么，你的事情做不成，那就設(shè)計出問題了；第二，牽頭部門要組織協(xié)調(diào)，你要開協(xié)調(diào)會，發(fā)公文；第三，就是督促落實，牽頭部門開了幾次推進會，聽了幾次匯報，解決了什么問題。(ZWFW206)

3.喜憂參半：牽頭任務(wù)制的運作效果

從牽頭任務(wù)制理想的運行邏輯來說，理應(yīng)呈現(xiàn)牽頭部門抓總、配合部門大力支持，相關(guān)方各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同配合，形成齊抓共管的良好局面。然而，現(xiàn)實遠(yuǎn)比預(yù)期復(fù)雜，依據(jù)田野觀察，46項任務(wù)的完成情況呈現(xiàn)了兩種不同的效果。第一種情況符合預(yù)期，即部門有序合作，工作推進順利，按期完成任務(wù)。

這項任務(wù)(指全面推行政務(wù)服務(wù)好差評工作)完成得很好，在市政府堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我們組織了多次協(xié)調(diào)推進會，各單位都充分認(rèn)識到這件事情的重要性，基本上“線上+線下”都建立了“好差評”系統(tǒng)，已經(jīng)投入使用，這項工作還受到了國務(wù)院×××新聞的報道。(ZWJ302)

第二種情況未達預(yù)期，即沒有完成任務(wù)。具體表現(xiàn)為兩類情形，一是牽頭部門雖然積極發(fā)力，但面臨單打獨斗的困境，大多數(shù)配合單位“袖手旁觀”，“配合”變成“掛名”，“牽頭”淪為“獨辦”，沒有完成任務(wù)；二是牽頭部門與配合部門均“事不關(guān)己，高高掛起”，牽頭任務(wù)面臨“九龍治水，無水可飲”的困境。

我們把自身的工作都做了(指個人證件電子化)，但其他部門我們沒有辦法要求它們，發(fā)函等能做的事情都做了，但又沒有什么獎懲機制，推進過程中缺乏約束，沒有形成工作合力，人家拒絕的理由更多。(DSJ235)

這項工作(指加強電子證照庫建設(shè)與應(yīng)用)沒有完成，不是我們的原因，這是強加給我們的，超出了我們部門的職責(zé)。當(dāng)初我們就給×××局進行了反饋，但對方?jīng)]理。你問我屬于哪個局，我也不能隨便說。(ZJJ108)

整體上看，不同的牽頭任務(wù)制組織在是否完成任務(wù)方面呈現(xiàn)了兩種截然相反的效果，為本文進一步研究為什么有些部門可以合作、有些卻困難重重提供了契機。

(二)案例的適用性分析

案例研究常用于理解“為什么”的問題，案例選取不好容易引起研究結(jié)論概推性的質(zhì)疑。出于以下三方面考慮，本文所選案例符合研究需求：(1)案例是需要部門聯(lián)動解決的典型問題，所列任務(wù)全部成立了牽頭任務(wù)制組織，具有代表性；(2)牽頭任務(wù)制中的部門合作可能有復(fù)雜多元的路徑，依靠單一任務(wù)的考察無法滿足研究需求。本文案例包含46項重點工作任務(wù)和46個牽頭任務(wù)型協(xié)調(diào)組織，以此為基礎(chǔ)，能夠盡可能多地給出功能等效但路徑不同的前因條件組合，可以保證研究結(jié)論的完備性；(3)與既往研究依靠規(guī)范方法與個案分析不同，本文進入經(jīng)驗世界，對案例進行了全景式觀察，對關(guān)鍵部門的關(guān)鍵角色進行了深度訪談，掌握了從任務(wù)發(fā)包到驗收的絕大部分資料，具有可行性。

(三)研究方法

本文沒有采用以“解釋變量-被解釋變量”為基礎(chǔ)的回歸分析方法，而是采用以集合論為基礎(chǔ)的定性比較分析法(以下簡稱“QCA”)，主要出于以下考慮：(1)回歸分析可以滿足前因條件的獨立作用或兩兩組合交互作用，卻難以處理三個及以上前因條件的交互。要揭示牽頭任務(wù)制中的部門合作之謎，沒有理由將三個以上因素的耦合排除。QCA在處理多變量研究時具有方法優(yōu)勢。(2)前因條件可能以不同的方式結(jié)合起來產(chǎn)生同一個結(jié)果。即影響牽頭任務(wù)制中部門合作的前因條件是復(fù)雜交織的，可能存在結(jié)果等效的多元路徑。QCA擅長解釋“多重并發(fā)因果”誘致的復(fù)雜問題。(3)即便本文對案例中的“放管服”改革任務(wù)進行了全樣本納入，樣本量也只有46個，回歸分析難以輸出穩(wěn)健的結(jié)果。QCA善于應(yīng)對統(tǒng)計方法不能觸及的情境。并且相對個案研究，QCA研究結(jié)論的普遍意義更強，可以降低案例突變的風(fēng)險。

(四)分析過程

1.關(guān)鍵變量提出

本文基于A市“放管服”改革案例，選用訪談法提出關(guān)鍵變量。本文遵循應(yīng)抽盡抽的原則，選取的訪談對象涵蓋全部牽頭部門。需要強調(diào)的是，選取牽頭部門作為研究對象，原因在于它們是最大的利益攸關(guān)方，具有延續(xù)組織存在、強化權(quán)責(zé)、創(chuàng)造績效的動機，是部門能否成功合作的關(guān)鍵變量。

筆者所在課題組于2020年7月至10月，赴各牽頭部門調(diào)研，圍繞“牽頭任務(wù)完成情況及其影響因素”進行半結(jié)構(gòu)化訪談，收集定性資料。共訪談14家單位的65人，形成14余小時的訪談錄音，無法錄音部分通過訪談筆記整理，形成26萬字的逐字稿。在提煉關(guān)鍵變量時，借鑒扎根理論的編碼方法。最初的概念典范來源于文獻，如果不涵蓋，則在此基礎(chǔ)上進行變量擴充。表1呈現(xiàn)了文獻中的前因條件與本文訪談編碼中的前因條件的對比。除了部門條塊屬性、考核權(quán)、上級注意力、部門注意力等共有要素，本文提出了任務(wù)清晰度和任務(wù)發(fā)包方等特有要素。此外，針對目標(biāo)沖突，本文基于理論分析將其重新界定為績效任務(wù)。

表1 前因條件對比

2.變量的理論解釋與測量校準(zhǔn)

績效任務(wù)類型。任務(wù)型績效指部門職責(zé)內(nèi)應(yīng)該完成的任務(wù)，對部門有著強激勵。非任務(wù)型績效在部門創(chuàng)立目標(biāo)中沒有明確表達，也并非部門存在的原因，對部門無激勵或者僅有弱激勵?？冃蝿?wù)屬于二分條件，在部門職責(zé)范圍內(nèi)標(biāo)定為1，否則標(biāo)定為0。

績效任務(wù)清晰度。沒有測度就無法管理，績效任務(wù)是否可轉(zhuǎn)化為量化成就指標(biāo)直接影響部門合作的積極性。一般認(rèn)為，容易測度的績效是“顯績”，它可以激發(fā)部門合作。而績效任務(wù)模糊則正好相反，它因?qū)儆跓o形的“潛績”而難以促使部門合作。依據(jù)牽頭部門對任務(wù)的描述，可對績效任務(wù)清晰度做出二分判斷，將清晰標(biāo)定為1，模糊標(biāo)定為0。

任務(wù)發(fā)包方。發(fā)包制用于刻畫以任務(wù)下達和指標(biāo)分解為特征的行政事務(wù)層層轉(zhuǎn)達的現(xiàn)象(周黎安，2014)。牽頭部門的任務(wù)發(fā)包方不一定是其自身，也有可能是上級部門或其他同級部門。任務(wù)發(fā)包方與接包方如果是同一部門，則該部門擁有強化自身權(quán)威或績效激勵的強烈動機，會有更大的動力去完成任務(wù)，而被動接收任務(wù)的牽頭部門則缺乏動力。任務(wù)牽頭部門本身即為任務(wù)發(fā)包方則標(biāo)定為1，否則標(biāo)定為0。

部門影響力。牽頭部門尋求其他部門配合時，可能因在政府序列的重要性差異而在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)摩擦。牽頭部門影響力越大，越有利于部門合作。有研究基于部門領(lǐng)導(dǎo)特征、人事、財政、資源、上級重視程度和歷史傳統(tǒng)等維度，測度了地方政府部門影響力，并分為強、較強、一般和弱四個等級(傅雨飛，2014)。本文借鑒該文的分類，將強影響力部門賦值為4，較強影響力部門賦值為3，一般影響力部門賦值為2，弱影響力部門賦值為1。將2.5標(biāo)定為最大模糊值的交叉點，將4視作完全隸屬閾值，將1視作完全不隸屬閾值。

考核權(quán)。僅依靠下發(fā)文件、會議推動等傳統(tǒng)協(xié)調(diào)方式不足以保障牽頭任務(wù)制組織的順利運轉(zhuǎn)，牽頭部門還需要相應(yīng)的考核機制來促使其他部門配合。在牽頭任務(wù)制組織中，由于完成任務(wù)的時間限制，牽頭部門在職能范圍內(nèi)難以設(shè)置相應(yīng)的考核機制，但一些牽頭部門被賦予了針對其他部門的年終考核權(quán)，牽頭部門會利用考核權(quán)來促進部門合作。本文以《2020年A市經(jīng)濟社會發(fā)展工作實績考核辦法》為依據(jù)，將擁有對其他部門考核權(quán)的牽頭部門標(biāo)定為1，其他標(biāo)定為0。

部門條塊屬性。我國地方政府具有“條塊結(jié)合”的治理結(jié)構(gòu)，部門完成“條”“塊”層面績效任務(wù)所面臨的壓力與動力存在差異。與“塊”聯(lián)系越緊密，則面臨的壓力越大、動力越強；與“條”聯(lián)系越緊密，則壓力越小、動力越弱。在本文案例中，市稅務(wù)局屬于中央垂管部門，“條條”色彩最濃，將其賦值為1；市發(fā)改委、市住建局、市市場監(jiān)管局屬于省內(nèi)垂管部門，同時具有“塊塊”色彩，將其賦值為2；市政務(wù)服務(wù)管理局完全屬于“塊塊”部門，人員編制、經(jīng)費預(yù)算和干部任命均由市政府管理，在省直沒有對口部門，將其賦值為3。將3視作“塊”的完全隸屬閾值，將1視作“條”的完全隸屬閾值，由于標(biāo)定為2的部門較多，本文參照慣例(Pappas & Woodside，2021)，將1.99設(shè)定為最大模糊值。

上級注意力。吸引上級注意是激發(fā)部門工作的主要動機之一，迎合上級關(guān)注有助于個人晉升并規(guī)避責(zé)任。經(jīng)驗研究表明，議事協(xié)調(diào)組織可以通過黨政領(lǐng)導(dǎo)人的嵌入性身份，對下級政府施壓(任宇東、王毅杰，2019)。本文案例所涉部門全部屬于市直部門，涉及任務(wù)由“塊”發(fā)包，因此選擇市委書記、市長的關(guān)注，作為上級注意力的替代變量(4)數(shù)據(jù)來源于A市政府門戶網(wǎng)站“黨政動態(tài)”版塊，筆者手動獲取了2018年1月1日至2020年12月31日期間A市市委書記與市長的所有新聞報道，提取了涉“政務(wù)服務(wù)”的有關(guān)新聞，并逐一與46項任務(wù)進行匹配。，任務(wù)被關(guān)注則賦值為1，否則賦值為0。

部門注意力。牽頭部門在關(guān)注上級注意力的同時，其自身注意力也是一種稀缺資源。基本邏輯是，部門承擔(dān)的任務(wù)越多，分配給每項任務(wù)的注意力將越少；承擔(dān)的任務(wù)越少，越有助于部門注意力的聚焦，從而提高合作的可能性。對于本文案例而言，將46項“放管服”改革重點工作任務(wù)分配給14個部門，每個部門承擔(dān)的“放管服”改革任務(wù)數(shù)量不盡相同。本文設(shè)定“放管服”改革的注意力總量為1，牽頭部門注意力由1除以任務(wù)數(shù)計算。設(shè)定1為部門注意力的完全隸屬閾值，0.0526為完全不隸屬閾值，0.526為最大模糊值。

牽頭任務(wù)完成情況。本文將牽頭任務(wù)是否完成作為部門合作與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)。由于牽頭任務(wù)全部需要合作完成，完成任務(wù)則可推知部門成功合作，沒有完成任務(wù)則意味著合作失敗。筆者對全部牽頭部門進行了多輪次訪談，掌握了充足的一手資料，可以對46項改革任務(wù)的完成情況做出清晰的0或1的判別。

條件變量數(shù)據(jù)的校準(zhǔn)閾值見表2。

表2 數(shù)據(jù)的校準(zhǔn)閾值

四、結(jié)果分析

(一)單變量必要性與充分性分析

單變量的必要性與充分性分析用以反映單一前因條件對結(jié)果變量的解釋力，一致性是重要的必要性和充分性的判別標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，條件變量一致性隸屬于[0.8，0.9]區(qū)間，則構(gòu)成結(jié)果變量的充分性條件；條件變量一致性隸屬于[0.9，1.0]區(qū)間，則構(gòu)成結(jié)果變量的必要性條件。表3報告了單變量必要性分析結(jié)果，由此可知，“任務(wù)績效類型”和“任務(wù)清晰度”構(gòu)成部門合作的必要條件，其對應(yīng)的覆蓋率達到0.538和0.588，說明二者對于牽頭任務(wù)制中的部門合作具有較強解釋力。這顯示部門能否合作很大程度取決于任務(wù)自身屬性，任務(wù)型績效和任務(wù)清晰對于部門合作至關(guān)重要。此外，雖然必要性分析結(jié)果顯示其他變量未達成必要或充分性條件的判別標(biāo)準(zhǔn)，但是有鑒于兩個必要條件未能實現(xiàn)案例的全覆蓋，且部門合作也可能是多因素交互作用的結(jié)果，因此還需進行多因素組合分析。

表3 單變量必要性分析

(二)條件組合分析

表4呈現(xiàn)了五種組態(tài)，單解與總體解的一致性水平均高于0.8的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。總體解的覆蓋率為0.553(5)杜運周等學(xué)者認(rèn)為，對于總體解的覆蓋率并沒有一個可接受的最低閾值，從管理學(xué)領(lǐng)域的研究文獻來看，應(yīng)用二手?jǐn)?shù)據(jù)的閾值為0.3。，具有較強解釋力。五種組態(tài)可以視為A市“放管服”改革牽頭任務(wù)制中，部門合作的充分條件的組合。

表4 前因條件構(gòu)型

部門合作=績效任務(wù)類型×績效任務(wù)清晰度×～任務(wù)發(fā)包方×～考核權(quán)×上級注意力×部門影響力×～部門條塊屬性+績效任務(wù)類型×～任務(wù)發(fā)包方×考核權(quán)×上級注意力×～部門影響力×～部門條塊屬性×部門注意力+績效任務(wù)類型×績效任務(wù)清晰度×～任務(wù)發(fā)包方×～考核權(quán)×部門影響力×～部門條塊屬性×部門注意力+績效任務(wù)類型×績效任務(wù)清晰度×～任務(wù)發(fā)包方×～考核權(quán)×～上級注意力×～部門影響力×部門條塊屬性×～部門注意力+績效任務(wù)類型×績效任務(wù)清晰度×任務(wù)發(fā)包方×考核權(quán)×上級注意力×部門影響力×～部門條塊屬性×部門注意力。

本文將在第五部分中對此作進一步分析、詮釋。

五、部門合作的績效驅(qū)動路徑及其邏輯

為進一步簡化理論邏輯并強化解釋效力，本文根據(jù)五條路徑所包含的核心條件，結(jié)合簡約解的解釋邏輯，提出了牽頭任務(wù)制中部門合作的績效驅(qū)動路徑。其中，該路徑須具備兩個核心條件，即任務(wù)屬于部門職責(zé)范圍以及任務(wù)可量化為有形“顯績”，它由第一、三、四、五路徑歸納得到。(6)由第二路徑似乎可歸納得到“壓力路徑”。但結(jié)合匿名審稿人建議，本文認(rèn)為，出于兩方面考慮，目前實證結(jié)果不足以支撐“壓力驅(qū)動路徑”作為一個獨立的理論解釋路徑：一是壓力驅(qū)動路徑的覆蓋率較低，只有個別牽頭任務(wù)制案例中的部門合作遵循了此類路徑，它并不是促進部門合作的主導(dǎo)路徑；二是在五種路徑中，無法觀察到統(tǒng)一的壓力雙重因素的交互作用。特別是路徑4和路徑5甚至存在矛盾，前者中壓力雙重因素“全無”，后者中卻壓力雙重因素“全有”?？梢哉f，上級關(guān)注以及牽頭部門的考核權(quán)擁有與否并不足以構(gòu)成重要的解釋因素，本文因此僅保留績效驅(qū)動路徑作為核心的理論解釋框架。

(一)績效驅(qū)動路徑分析框架

績效驅(qū)動路徑是指部門考慮到可以產(chǎn)生有形、易測的任務(wù)型績效而主動選擇合作，它反映了部門主動尋求創(chuàng)造績效的動機。在績效驅(qū)動路徑中，績效任務(wù)類型和績效任務(wù)清晰度等兩個變量構(gòu)成該條路徑的分析維度。前文已述，績效任務(wù)類型決定了部門抓包的任務(wù)是否屬于部門職責(zé)，任務(wù)型績效以成文法的方式嵌入部門崗位任務(wù)。非任務(wù)型績效則以非成文法的柔性方式存在，雖然非任務(wù)型績效在創(chuàng)造公共價值方面具有重要作用，但因為其不具有強制性，在現(xiàn)實當(dāng)中容易受到忽視。另外，公共部門具有追逐績效的天然屬性，績效任務(wù)清晰是前提條件。從交易成本視角來看，績效任務(wù)清晰，則投入容易產(chǎn)生顯績，而績效任務(wù)模糊，即使付出努力也難以見效，沒有部門愿意將注意力聚焦于具有測不準(zhǔn)特性的潛績上。由此，可以構(gòu)建分析框架(如圖1所示)，基于兩個維度的2×2框架闡釋路徑1中部門合作與否的四種情況。

圖1 績效驅(qū)動路徑分析框架

(二)部門合作的唯一情境

由績效驅(qū)動路徑分析框架可知，任務(wù)型顯績是部門能夠合作的唯一情境。牽頭部門有追求績效的內(nèi)生動力，從理性選擇角度，最穩(wěn)妥的方式就是照章辦事、因勢利導(dǎo)?！罢隆敝笭款^部門職責(zé)，“利”指部門任務(wù)具有清晰特征。在發(fā)包時就任務(wù)進行精準(zhǔn)分配、澄清任務(wù)績效是什么以及通過哪些標(biāo)準(zhǔn)測度，這些對于促進部門合作非常重要。然而，部門之間可能存在目標(biāo)沖突，牽頭部門的任務(wù)型績效可能是配合部門的非任務(wù)型績效?；谫Y源依賴?yán)碚摬浑y理解，那些強勢的牽頭部門容易利用正式治理資源去推動配合部門合作，從而追逐任務(wù)型顯績。但令人好奇的是，對于那些影響力較弱的牽頭部門，為什么即便面臨正式治理資源匱乏的困境，也能夠追逐任務(wù)型顯績？它們又是通過什么樣的手段去促成合作的？立足該情境，本研究選取A市政務(wù)服務(wù)管理局承擔(dān)的任務(wù)，就促成部門合作的深層次原因進行了二次回訪。

回訪發(fā)現(xiàn)，對于“總編制最少、影響力較小、沒有垂管部門”的A市政務(wù)服務(wù)管理局，在任務(wù)型顯績的驅(qū)動下，會綜合利用“假手于人”“公事私辦”“輿論造勢”“引進外援”等方式與手段來建構(gòu)非正式治理資源，最終推動部門合作。其中“假手于人”指牽頭部門借助紀(jì)委監(jiān)察部門的力量來推動合作；“公事私辦”指牽頭部門利用部門領(lǐng)導(dǎo)之間的私人關(guān)系推動合作；“輿論造勢”指牽頭部門利用媒體力量塑造輿論，進而向配合部門施壓，推動合作；“引進外援”指牽頭部門將牽頭任務(wù)完成情況的評價權(quán)委托給第三方，借助外部機構(gòu)的獨立評估來推動合作。這刻畫了牽頭任務(wù)制中弱勢部門利用非正式治理工具，推動合作的生動場景，也揭示了任務(wù)型顯績對于任何部門均具有強激勵。

(三)部門不合作的三種情境

1.任務(wù)型潛績——無法合作

牽頭部門承接的任務(wù)雖然屬于任務(wù)型績效，但當(dāng)任務(wù)難以量化時，即使付出努力也難以產(chǎn)生有形的結(jié)果，它會帶來不確定性，為選擇性解讀績效留下空間。出于成本最小化和規(guī)避不確定性考慮，牽頭部門不會主動尋求合作。從訪談中可以得知：

缺少量化的標(biāo)準(zhǔn)，就不好推動了，怎么樣就是落實得好，怎么樣就是落實得不好，對于不可量化的內(nèi)容，由誰評價是另外一個問題。(SFJ107)

2.非任務(wù)型顯績——無法合作

當(dāng)牽頭部門承接的任務(wù)屬于易衡量的顯績，但超出部門職責(zé)范圍時，也難以合作。一般而言，部門績效考核體系依據(jù)部門職責(zé)提前設(shè)定，因此不會納入超出部門職責(zé)范圍的非任務(wù)型績效目標(biāo)?？v然目標(biāo)清晰，也存在做與不做一個樣的激勵困境，選擇做甚至可能因“不務(wù)正業(yè)”而遭受部門內(nèi)外的誤解與非議。不難從訪談中找到諸多佐證：

單位職責(zé)就是很不平均。我們?nèi)ラ_會，有的單位就閑著睡覺，沒他職責(zé)，他都不管。(JTW238)

還是按照我們的職責(zé)走，因為這上面有好多牽頭也好啥也好，不是我們的法定職責(zé)，說你要考核我這個單位……(ZRZY135)

這上面好多任務(wù)，是××局給我們弄的牽頭任務(wù)。(ZRZY165)

3.非任務(wù)型潛績——無法合作

容易理解，當(dāng)牽頭部門接收到非任務(wù)型績效包(7)需要說明的是，為什么牽頭部門會收到非任務(wù)型績效包？部門職責(zé)在部門創(chuàng)建時就已基本確認(rèn)，具有相對穩(wěn)定性。然而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，部門會面臨新形勢并承擔(dān)許多新任務(wù)，在新任務(wù)難以與部門職責(zé)精準(zhǔn)匹配而又不得不完成的情況下，必須按照一定原則分配(發(fā)包)任務(wù)給牽頭部門，這些任務(wù)因超出牽頭部門的職責(zé)范圍而成為非任務(wù)型績效包。，且該績效包又難以轉(zhuǎn)化為可衡量的績效目標(biāo)時，必然無法實現(xiàn)部門合作。

六、結(jié)論與討論

(一)研究結(jié)論

本文聚焦于在我國極為常見、比議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制更加靈活卻鮮有文獻關(guān)注的牽頭任務(wù)制，基于“放管服”改革案例，分析了該類組織中的部門合作邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，在牽頭任務(wù)制中，部門能否合作，很大程度取決于績效任務(wù)屬性，績效任務(wù)類型和績效任務(wù)清晰程度是促成部門合作的關(guān)鍵要素。組態(tài)分析同樣驗證了上述觀點，并進一步提出，牽頭任務(wù)制中存在以績效驅(qū)動為主導(dǎo)的部門合作路徑，這種路徑是在任務(wù)型績效和績效任務(wù)清晰的雙重交互作用下發(fā)生的，體現(xiàn)了牽頭任務(wù)制中部門主動追求通過合作創(chuàng)造績效的內(nèi)生動力。由績效驅(qū)動路徑抽象出的追求任務(wù)型顯績是實現(xiàn)部門合作的唯一方式與最佳路徑。

(二)研究啟示

基于本文研究結(jié)論，可以為促進牽頭任務(wù)制中的部門合作帶來啟示：盡管現(xiàn)有文獻普遍認(rèn)為上級注意能夠推動合作，但本文研究發(fā)現(xiàn)，任務(wù)型顯績也能夠在上級注意缺位的情況下推動任務(wù)完成。在現(xiàn)實層面，發(fā)包方在分配具體任務(wù)時，需要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)分配任務(wù)，盡可能清晰地量化績效目標(biāo)，以此激發(fā)部門合作的內(nèi)生動力。在一時難以確定任務(wù)承載對象并難以明確績效目標(biāo)的情況下，部門之間應(yīng)該就績效是什么以及績效標(biāo)準(zhǔn)問題進行響應(yīng)互動并達成共識。需要強調(diào)的是，由于牽頭任務(wù)制在促進部門合作方面與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制具有一定的相似性，且本文選取的前因條件在領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議制度、項目制等領(lǐng)導(dǎo)小組型協(xié)調(diào)機構(gòu)同樣成立，所以研究結(jié)論具有一定的普適性與概推性。

(三)研究貢獻

本文研究在學(xué)理層面可能有以下邊際貢獻：第一，聚焦于現(xiàn)有文獻極少關(guān)注的牽頭任務(wù)制，總結(jié)凝練了牽頭任務(wù)制的概念內(nèi)涵，并指出其與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制的區(qū)別與聯(lián)系。第二，發(fā)現(xiàn)了部門合作的績效驅(qū)動路徑，為府際關(guān)系理論做出了邊際貢獻。已有文獻提出趨利和避責(zé)兩種府際合作視角，本文更進一步厘清了趨利與避責(zé)的構(gòu)成要素，并構(gòu)建了理論分析框架，解析了部門合作的微觀機理。第三，現(xiàn)有文獻從理論視角提出任務(wù)型績效和非任務(wù)績效，以及顯績和潛績的二分法及其內(nèi)涵，本文進一步深入經(jīng)驗世界，驗證了非任務(wù)型績效理論，發(fā)現(xiàn)了部門追求任務(wù)型績效與顯績卻回避非任務(wù)型績效與潛績的現(xiàn)實證據(jù)。

(四)研究局限

本研究同現(xiàn)有文獻一致，認(rèn)為無論是從責(zé)任擔(dān)負(fù)還是績效激勵的角度看，牽頭部門均是最為關(guān)鍵的利益攸關(guān)方。因此，聚焦?fàn)款^部門可以抓住部門合作的“牛鼻子”，對于配合部門的角色及其與牽頭部門的博弈探討有限。但即便配合部門處于次要位置，其類型與數(shù)量仍可能對合作有影響，在后續(xù)研究中將納入。此外，壓力驅(qū)動路徑在本文的實證研究中沒有得到穩(wěn)健的結(jié)果，因此沒有完全解決“非任務(wù)型績效”的合作問題。但壓力驅(qū)動路徑即便存在，也可能是把雙刃劍，它不僅會面臨因領(lǐng)導(dǎo)更替而造成的沖擊，也可能招致權(quán)威依賴、干擾組織正常運轉(zhuǎn)等不良后果。正如希克斯所說，完全依靠具有高度穩(wěn)定性和理性的“絕對命令的協(xié)調(diào)”，可能導(dǎo)致棘手問題更加復(fù)雜、組織之間沖突不斷、碎片化問題更加突出。因此，探索建構(gòu)與上級注意力等效的制度性約束是更為長遠(yuǎn)的非任務(wù)型績效合作生產(chǎn)問題的解決之道。