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基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn):作用、影響因素和挑戰(zhàn)

2022-03-01 11:34:08袁千里張?jiān)葡?/span>
公共行政評論 2022年1期
關(guān)鍵詞:公共服務(wù)公眾政府

袁千里 張?jiān)葡?/p>

一、引言

自新公共治理理論興起以來,政府與其內(nèi)外部伙伴的緊密合作已被視作提高公共服務(wù)效率和效果的關(guān)鍵,這也使共同生產(chǎn)(Co-production)這一概念在21世紀(jì)重新引起了廣泛關(guān)注。公共管理學(xué)不再僅僅將公眾視為公共服務(wù)的被動(dòng)接受者,更強(qiáng)調(diào)政府要在整個(gè)公共服務(wù)周期與那些做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)的公眾緊密互動(dòng),從而認(rèn)可公眾在提高公共服務(wù)效率效益和民主性等方面具有成為重要伙伴的潛質(zhì)( Bovaird & Loeffler, 2012; Meijer, 2016; Nabatchi et al., 2017)。服務(wù)主導(dǎo)邏輯(Service-Dominant Logic)的相關(guān)研究甚至認(rèn)為,共同生產(chǎn)或許是所有服務(wù)中的固有環(huán)節(jié),公眾在公共服務(wù)提供中始終占據(jù)著中心地位(Osborne & Strokosch, 2013)。為此,國內(nèi)外學(xué)界都對這一概念展開了理論探索,也產(chǎn)生了一些較為全面的研究綜述(張?jiān)葡瑁?018;Voorberg et al., 2015)。

然而,近年來信息技術(shù)的高速發(fā)展和運(yùn)用很大程度上改變了公眾參與公共事務(wù)的方式,為共同生產(chǎn)帶來了新的可能(Lember, 2018; Moon, 2018)。在工作方式上,信息技術(shù)促成了去中心化的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同,包括開源社區(qū)的同行生產(chǎn)(Peer Production)和維基百科的分布式生產(chǎn)(Distributed Production)等等。在工作媒介上,信息技術(shù)還打破了組織邊界,降低了大規(guī)模公眾參與的成本,并在轉(zhuǎn)變公眾角色中促進(jìn)了政府與公眾的關(guān)系(Cordella & Paletti, 2017)。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和眾包平臺等新技術(shù)的運(yùn)用更為公共服務(wù)創(chuàng)新提供了新渠道(Clark et al., 2013; Meijer, 2012)。盡管如此,“基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)”也同樣可能帶來意想不到的風(fēng)險(xiǎn)和不良后果,必須對這一新生事物的概念、類型、意義和風(fēng)險(xiǎn)展開全面梳理,從而更好地推動(dòng)有關(guān)領(lǐng)域的研究。因此,本文旨在對四個(gè)方面的問題展開文獻(xiàn)綜述,包括:(1)如何利用信息技術(shù)促進(jìn)公眾參與公共服務(wù)的共同生產(chǎn)?(2)信息技術(shù)的運(yùn)用對共同生產(chǎn)有何影響?(3)基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的影響因素或障礙是什么?(4)我國情境中基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的研究重點(diǎn)和前進(jìn)方向。

二、公共服務(wù)的共同生產(chǎn):定義及其影響

自20世紀(jì)70年代末首次提出以來,共同生產(chǎn)的概念引發(fā)了學(xué)術(shù)界和政府部門的廣泛興趣??傮w而言,當(dāng)前共同生產(chǎn)的研究主要從“共同”(Co-)和“生產(chǎn)”(Production)兩個(gè)維度探討了這一概念的內(nèi)涵(Alford, 2014; Nabatchi et al., 2017),并分析了共同生產(chǎn)中的參與者、過程、結(jié)果、驅(qū)動(dòng)因素等方面的問題(Verschuere et al., 2012; Voorberg et al., 2015)。

(一)共同生產(chǎn)的定義

在現(xiàn)有文獻(xiàn)中,學(xué)者們對共同生產(chǎn)的確切含義并未形成統(tǒng)一的看法。一些研究將其理解為公眾與專業(yè)服務(wù)提供者共同直接參與公共服務(wù)的供給(Brandsen & Pestoff, 2006),而另一些研究則認(rèn)為共同生產(chǎn)可以涵蓋包括調(diào)試、設(shè)計(jì)、供給和評估等公共服務(wù)任何階段中的公眾參與(Nabatchi et al., 2017)。例如,Bovaird(2007)就將共同生產(chǎn)定義為“通過(任意社會部門中的)專業(yè)服務(wù)提供者與服務(wù)用戶或社區(qū)的其他成員之間定期、長期的關(guān)系來提供服務(wù),并且各方均在此過程中做出了實(shí)質(zhì)性的資源貢獻(xiàn)”。只有當(dāng)公眾和專業(yè)人員完全分擔(dān)設(shè)計(jì)和提供公共服務(wù)的任務(wù)時(shí),才能實(shí)現(xiàn)全面的共同生產(chǎn)。其他研究則強(qiáng)調(diào)了專業(yè)人員與公眾之間需要建立的長期互惠關(guān)系(Joshi & Moore, 2004)。共同生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是公眾主動(dòng)并自愿的行為,并與專業(yè)服務(wù)生產(chǎn)的過程相結(jié)合,以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量(Alford, 2009; Percy, 1987)。而服務(wù)主導(dǎo)邏輯則強(qiáng)調(diào)了共同生產(chǎn)是任何服務(wù)中固有的,服務(wù)提供者與生產(chǎn)者在服務(wù)提供中的關(guān)系是迭代交互的(Osborne & Strokosch, 2013)。

以上定義可以使我們明確共同生產(chǎn)的一些核心要素。首先,共同生產(chǎn)是指公眾參與公共服務(wù)周期中的任何一個(gè)或多個(gè)階段。專業(yè)組織和公眾可以在其中共同努力,為公共服務(wù)創(chuàng)造價(jià)值。而根據(jù)公共服務(wù)階段的不同,共同生產(chǎn)就包括了公共服務(wù)的共同調(diào)試(Co-Commission)、共同設(shè)計(jì)(Co-Design)、共同提供(Co-Delivery)或共同評估(Co-Evaluation)等活動(dòng)。其次,共同生產(chǎn)是指專業(yè)公共服務(wù)提供者與公眾(個(gè)人或集體)之間的互動(dòng)關(guān)系。專業(yè)提供者不僅包括政府,還包括非政府主體,例如非營利組織和私人企業(yè)等。公眾可以以個(gè)人或集體的形式與這些專業(yè)組織互動(dòng)。但共同生產(chǎn)并不包括組織間的協(xié)作。

基于這些核心要素,本研究采用了Brandsen和Honingh(2015)的定義,認(rèn)為共同生產(chǎn)是組織的雇員與公眾(個(gè)人或團(tuán)體)之間的關(guān)系,它要求這些公眾直接和積極地貢獻(xiàn)于組織的公共服務(wù)供給任務(wù)。這一概念往往與“共創(chuàng)”(Co-Creation)有著緊密的聯(lián)系。由于兩者都描繪了專業(yè)組織與公眾之間的關(guān)系,也強(qiáng)調(diào)了公眾在塑造公共服務(wù)中的積極投入,所以共創(chuàng)和共同生產(chǎn)在文獻(xiàn)中經(jīng)常被視為是一組可互換的概念(Brandsen & Honingh, 2015; Voorberg et al., 2015)。但有些研究則認(rèn)為,共創(chuàng)和共同生產(chǎn)分別指向公共服務(wù)周期的不同階段和不同參與者。 Torfing等(2019)就認(rèn)為,共創(chuàng)更側(cè)重于形成一種創(chuàng)新的、突破性的理念,而非主要針對已然預(yù)設(shè)好的公共服務(wù)。Brandsen和Honingh(2018)則認(rèn)為,共同生產(chǎn)通常與公眾在服務(wù)實(shí)施階段所獲得的服務(wù)有關(guān),而共創(chuàng)則更側(cè)重規(guī)劃設(shè)計(jì)層面。由于本文中的共同生產(chǎn)是指公眾參與公共服務(wù)周期的單個(gè)或多個(gè)階段,因此該定義也包括了公眾參與公共服務(wù)的總體規(guī)劃或設(shè)計(jì)。從這個(gè)意義上講,共同生產(chǎn)在本文的語境中涵蓋了共創(chuàng)的過程。

(二)共同生產(chǎn)的潛在影響

對共同生產(chǎn)潛在影響的研究主要涵蓋了公共服務(wù)效益、公共服務(wù)參與度以及公共服務(wù)包容性等維度。研究表明,共同生產(chǎn)能夠?qū)卜?wù)產(chǎn)生一定的積極影響,但其風(fēng)險(xiǎn)也值得警惕。首先,多數(shù)研究認(rèn)為,公眾可以在共同生產(chǎn)中利用自身的專業(yè)知識和信息等資源來支持專業(yè)服務(wù)提供者,所以提升了公共服務(wù)的效率和效能(Bovaird & Loeffler, 2012; Needham & Carr, 2009)。這就使共同生產(chǎn)成為一種能降低成本、提高效率,并提升公共服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度的供給方式。但另一些研究則認(rèn)為共同生產(chǎn)可能會增加交易成本,包括政府部門與公眾進(jìn)行信息共享的流程成本、政府部門公共服務(wù)流程變化所面臨的實(shí)施成本,以及與公眾參與相關(guān)的協(xié)調(diào)成本等(Steen et al., 2018)。

其次,共同生產(chǎn)可能促進(jìn)公眾參與、提高公眾賦權(quán),并增強(qiáng)公民問責(zé)。一些研究認(rèn)為共同生產(chǎn)轉(zhuǎn)變了政府部門和公眾的關(guān)系,并能夠在雙方之間建立起信任,從而增強(qiáng)了對政府部門的道德約束,并提供了更強(qiáng)有力的政府問責(zé)機(jī)制(Alford, 2009; Pestoff, 2009)。Needham和Carr(2009)認(rèn)為,在共同生產(chǎn)中表達(dá)意見、行使控制權(quán)和影響力可以提高公眾賦權(quán)。然而其他研究表明,共同生產(chǎn)并不會自然而然地為公眾帶來更多信任(Fledderus et al., 2014),公眾參與可能也很難改變公共服務(wù)的結(jié)果。由于參與者之間的角色和邊界不明確,共同生產(chǎn)甚至?xí)魅鯁栘?zé)機(jī)制(Meijer, 2016)。在財(cái)政資源匱乏的情況下,共同生產(chǎn)可能還掩飾了政府推卸責(zé)任的事實(shí)(Steen et al., 2018)。

另外,也有研究發(fā)現(xiàn)共同生產(chǎn)具有加強(qiáng)社會公平和公共服務(wù)包容性的潛力(Frieling et al., 2014)。共同生產(chǎn)促進(jìn)了公眾的直接參與,使之前代表性不足的公眾能夠參與到社區(qū)事務(wù)和公共服務(wù)活動(dòng)中來。 Jakobsen和Andersen(2013)發(fā)現(xiàn),共同生產(chǎn)項(xiàng)目尤其能夠支持弱勢兒童,積極提升他們的教育成效,從而顯著地緩解不平等現(xiàn)象。然而,更多的研究卻發(fā)現(xiàn)共同生產(chǎn)對社會公平與民主具有潛在威脅。共同生產(chǎn)中的公眾不一定代表社會中的大多數(shù),他們主要來自富裕社區(qū),許多最需要服務(wù)的公眾反而被排除在外(Brandsen & Helderman, 2012)。這些研究都揭示了共同生產(chǎn)對公共服務(wù)價(jià)值的影響具有多面性,但信息技術(shù)的運(yùn)用又是否會、以及如何改變這些影響,我們對此還缺乏系統(tǒng)性的認(rèn)識。

三、文獻(xiàn)研究方法

為了理解基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的研究現(xiàn)狀,本文對現(xiàn)有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行了回顧。由于基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)仍然是一個(gè)較年輕的學(xué)術(shù)話題,因此本文采用描述性討論的方法來討論當(dāng)前文獻(xiàn)。

本文利用多個(gè)學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)庫搜索并采集與基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)相關(guān)的學(xué)術(shù)研究。本文所回顧的文獻(xiàn)來自以下數(shù)據(jù)庫:Ebsco Academic Search Complete,Ebsco Business Source Complete,Public Administration Abstracts,Social Sciences Full Text,Library,Information Science & Technology Abstracts (LISTA)和 PAIS Archive。本文進(jìn)行了兩輪文獻(xiàn)檢索。在第一輪中,本文使用關(guān)鍵詞“information and communication technology”和“co-production OR coproduction”來搜索相關(guān)文章。該搜索結(jié)果僅得到71條相關(guān)文獻(xiàn)記錄。本文因而進(jìn)行了第二輪文獻(xiàn)檢索。在第二輪中,本文使用了不同的檢索關(guān)鍵詞。由于共同生產(chǎn)的概念與公眾參與緊密相關(guān),因此第二輪使用的關(guān)鍵詞是“information and communication technology”和“govern*”和“engagement OR involvement OR participation OR collaboration”非“political OR politics”。此輪檢索得到1970條記錄。本文選擇將2000年至2018年間發(fā)表的學(xué)術(shù)期刊論文和會議文章納入文獻(xiàn)綜述,并進(jìn)行初步閱讀以去除重復(fù)的及與共同生產(chǎn)無關(guān)的文章。最終,共有157篇學(xué)術(shù)論文進(jìn)入進(jìn)一步的分析中。本文排除的研究主要是關(guān)于政府和公民的溝通、政治參與、未利用信息技術(shù)的共同生產(chǎn),以及一般的電子政務(wù)發(fā)展。

文獻(xiàn)綜述的第二步是進(jìn)行定性分析,以確定基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的不同方式及其潛在影響。本文采用歸納策略來分析和編碼這些文章中涉及的問題和觀點(diǎn)。在使用這種分析方法的過程中,本文以這些文獻(xiàn)作為定性數(shù)據(jù),從中編碼相關(guān)話題和論點(diǎn),并進(jìn)一步分類以顯示有關(guān)信息技術(shù)支持下的共同生產(chǎn)的現(xiàn)有觀點(diǎn)。分析過程的初始代碼展示了各文獻(xiàn)中所涉及的各種技術(shù)和信息、公眾的活動(dòng)和貢獻(xiàn)、政府的作用、基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)目的及其潛在效果。本文將這些編碼進(jìn)一步歸納,并評估其含義。最終,文獻(xiàn)分析揭示了基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)中存在的多個(gè)目標(biāo)、三種實(shí)踐模式以及此類共同生產(chǎn)的三種可能的結(jié)果。

本研究還采用類似方法回顧了相關(guān)主題的中文文獻(xiàn),以考察國內(nèi)學(xué)者在該領(lǐng)域的主要發(fā)現(xiàn)與研究進(jìn)展。有關(guān)中文文獻(xiàn)來自于中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫,檢索通過三輪展開。第一輪,本文使用關(guān)鍵詞“信息技術(shù)”和“共同生產(chǎn)或合作生產(chǎn)或合供”,共獲得5條記錄。鑒于有關(guān)中文研究對共同生產(chǎn)和公眾參與研究的重合度較高,第二輪使用的關(guān)鍵詞是“信息技術(shù)或網(wǎng)絡(luò)”和“公眾參與或公民參與或公共參與”,共獲得2776條記錄。另外,鑒于不同類型的基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)在我國許多地方的實(shí)踐中,但實(shí)務(wù)部門和研究者往往并不直接采用“共同生產(chǎn)”的概念,因此在第三輪使用關(guān)鍵詞“公共服務(wù)眾包”或“開放數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽”,共獲得77條記錄。在采用與英文文獻(xiàn)類似的排除方式后,共43篇學(xué)術(shù)論文進(jìn)入進(jìn)一步的分析中。

四、在共同生產(chǎn)中運(yùn)用信息技術(shù)

大量研究表明,信息技術(shù)使公眾得以參與到公共服務(wù)提供的各個(gè)階段,更能觸發(fā)新的共同生產(chǎn)方式(Linders, 2012; Meijer, 2012)。Lember(2018)甚至認(rèn)為信息技術(shù)可能改變了共同生產(chǎn)的性質(zhì)和含義。因此,需要進(jìn)一步探索如何在共同生產(chǎn)中運(yùn)用信息技術(shù),以及信息技術(shù)的運(yùn)用將如何改變共同生產(chǎn)的成效。

(一)基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的主要類型

許多信息技術(shù)都可以運(yùn)用于賦能公眾參與共同生產(chǎn)。這部分文獻(xiàn)著重描述了公眾利用信息技術(shù)參與到共同生產(chǎn)中的行為與過程,而較少研究基于信息技術(shù)的政府組織層面協(xié)同管理過程。其中,Web 2.0技術(shù)(包括社交媒體)的運(yùn)用已經(jīng)得到廣泛的關(guān)注和研究(Linders, 2012; Moon, 2018; Nam, 2012),而許多移動(dòng)應(yīng)用程序和在線協(xié)作平臺也日益發(fā)揮著重要功能(Falco & Kleinhans, 2018; Paletti, 2016)。近年的研究還發(fā)現(xiàn),各類智能技術(shù)(例如電子傳感器)對于共同生產(chǎn)的方式也產(chǎn)生了重要影響(Cardullo & Kitchin, 2019)。另外,開放政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站等技術(shù)運(yùn)用也能使政府與公眾之間形成新的互動(dòng),從而促進(jìn)共同生產(chǎn)(McBride et al., 2018)。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看,基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)存在著兩種政府與公眾的互動(dòng)方向:“公眾向政府”(Citizen-to-Government)和“政府向公眾”(Government-to-Citizen)?;诖?,可以將基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)劃分為“公眾眾包”(Citizen-Sourcing)和“以政府為平臺”(Government-as-Platform)兩種主要類型(Linders, 2012)。近年來,新型智能技術(shù)(例如電子傳感器)開始逐漸替代公眾在共同生產(chǎn)中的位置,從而促進(jìn)了“自動(dòng)化的公共服務(wù)共同生產(chǎn)”(Automatic Public Service Co-Production)(Clark et al., 2016; Loukis & Charalabidis, 2015)。然而一部分學(xué)者認(rèn)為,由于公民在此過程中并未主動(dòng)開展與政府或?qū)I(yè)服務(wù)提供者的互動(dòng),他們也并非共同生產(chǎn)過程中的“積極”貢獻(xiàn)者,因此不符合共同生產(chǎn)的定義(Loeffler & Bovaird, 2016)。本文認(rèn)為,隨著新型智能技術(shù)在公共服務(wù)中運(yùn)用得越來越廣泛,公眾參與的方式也將隨著改變,并同樣影響共同生產(chǎn)的過程與互動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變。因此,該類型也將可能成為基于信息技術(shù)共同生產(chǎn)的主要類型之一。

1.公眾眾包

首先,信息技術(shù)使公眾能以眾包的形式參與共同生產(chǎn),并為公共服務(wù)做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)(Hilgers & Ihl, 2010; Noveck, 2009)。政府可以使用不同的發(fā)包平臺,通過“公開征集”的形式將問題或任務(wù)傳達(dá)給志愿性的公眾在線社區(qū),使公眾和政府部門共同設(shè)計(jì)公共服務(wù)提供方案(Brabham et al., 2014; Moon, 2018)。由此,眾包使政府得以系統(tǒng)地收集社會公眾多樣化的觀點(diǎn)和知識,豐富公共服務(wù)所需的資源,并建立起共同生產(chǎn)的分布式網(wǎng)絡(luò)(Clark et al., 2016)。這是原本在線下層面難以實(shí)現(xiàn)的。

研究發(fā)現(xiàn),共同生產(chǎn)的參與者在眾包中承擔(dān)了三類不同的角色。首先,公眾作為城市問題的“監(jiān)測者”或“報(bào)告者”,可以通過在線平臺向政府提供公共服務(wù)所需要的信息或數(shù)據(jù)(Haltofova, 2018)。典型的例子是許多美國城市使用的311在線系統(tǒng)(Clark et al., 2013; Gao, 2018),政府可以憑借公眾發(fā)起的請求來優(yōu)化其服務(wù)人員的配置,提高服務(wù)水平(Gagliardi et al., 2017)。其次,公眾可以為政府提供公共服務(wù)所必需的專業(yè)技能(Ludwig et al., 2017),幫助政府收集、過濾、驗(yàn)證和傳播信息,促進(jìn)知識生產(chǎn)來共同解決政府在公共服務(wù)過程中面臨的問題(Konsti-Laakso, 2017)。例如,2500名參與者與美國專利商標(biāo)局共同合作,幫助后者確定專利申請的有效性(Noveck, 2009)。最后,眾包中的參與者還是城市問題的“解題人”。例如,美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)就基于Challenge.gov網(wǎng)絡(luò)平臺舉辦挑戰(zhàn)賽,以廣泛尋求公共服務(wù)的解決方案(Mergel, 2015)。能夠承擔(dān)第三類角色的公眾是具有一定專業(yè)知識和技能的“專家”而不是一般公眾(Dutton, 2011),這也揭示了眾包參與群體存在著分層化的特征。

2.以政府為平臺

以政府為平臺則是在共同生產(chǎn)過程中,政府部門向公眾開放信息和數(shù)據(jù),使公眾在公共服務(wù)設(shè)計(jì)與供給中承擔(dān)起更具主導(dǎo)性的角色。政府通過開放數(shù)據(jù)平臺或應(yīng)用程序編程接口(API)向公眾提供其數(shù)據(jù)資源(Moon, 2018),而公眾則可以結(jié)合自己的專業(yè)知識來利用這些開放數(shù)據(jù),為公共服務(wù)設(shè)計(jì)和供給貢獻(xiàn)想法、解決方案,甚至是成型的應(yīng)用程序。由此,政府可以利用公眾的潛在技能或知識,開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)的潛在價(jià)值,并將其轉(zhuǎn)化為更有效的公共服務(wù)或產(chǎn)品(Toots et al., 2017)。

眾包模式往往是政府基于確切的目的、向確定的公眾群體或組織征集信息與創(chuàng)造性勞動(dòng)成果;以政府為平臺,政府?dāng)?shù)據(jù)資源是向全社會完全開放的,是否利用這些資源、如何利用這些資源,以及解決什么樣的問題,這些都完全由社會全體公眾主導(dǎo)。所以在這類共同生產(chǎn)中,政府部門是鼓勵(lì)各類“未知”的普通公眾和專業(yè)人士使用政府?dāng)?shù)據(jù)來幫助提供公共服務(wù)的(Hartmann et al., 2016)。他們可能會創(chuàng)造出以往從未被考慮過的創(chuàng)新應(yīng)用,以填補(bǔ)目前的公共服務(wù)空白(Johnson & Robinson, 2014)。但這類共同生產(chǎn)往往要求公眾具備充分的技術(shù)和專業(yè)知識來分析數(shù)據(jù)(Desouza & Bhagwatwar, 2014; Taylor & Clarke, 2018)。一方面,公眾可以通過政府組織的各類創(chuàng)新大賽、應(yīng)用程序挑戰(zhàn)或大數(shù)據(jù)應(yīng)用比賽,將政府所提供的數(shù)據(jù)資源開發(fā)成各類創(chuàng)新應(yīng)用,經(jīng)評估后在政府的支持下進(jìn)一步培育為功能完備的公共服務(wù)應(yīng)用程序(da Silva Craveiro & Albano, 2017; Johnson & Robinson, 2014)。另一方面,這些精通數(shù)據(jù)技能的公眾也可以主動(dòng)組建開源社區(qū),利用政府?dāng)?shù)據(jù)來開發(fā)公共服務(wù)應(yīng)用程序。較為成功的例子就有美國的Code for America Local Brigades(McNutt et al., 2016)和韓國的CodeNamuto(Moon, 2018)等,在公共衛(wèi)生、公共安全、交通、環(huán)境和教育等領(lǐng)域開發(fā)了各類公共服務(wù)應(yīng)用。

3.“自動(dòng)化”的共同生產(chǎn)

自動(dòng)化共同生產(chǎn)是指政府部門運(yùn)用信息技術(shù)自動(dòng)采集公眾的數(shù)據(jù)信息,并運(yùn)用這些信息數(shù)據(jù)來完善公共服務(wù)質(zhì)量并滿足特定的公眾需求。這類信息技術(shù)往往被稱為“智能技術(shù)”(Smart Technologies),包括物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、電子監(jiān)測設(shè)備、API等自動(dòng)采集用戶信息和數(shù)據(jù)的相關(guān)技術(shù)(Lember, 2018)。政府部門能夠?qū)崟r(shí)接收到公共服務(wù)的用戶反饋數(shù)據(jù),并利用這些信息改善公共服務(wù)的設(shè)計(jì)來滿足公眾的服務(wù)需求(Athey, 2017)。政府部門進(jìn)一步借助一些成熟的決策算法模型,對這些公眾需求和反饋數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析,區(qū)分公眾個(gè)性化的服務(wù)需求,整合多樣化的反饋意見,并提取有價(jià)值的建議(Loukis & Charalabidis, 2015)。

在此類型中,公眾并未主動(dòng)參與到共同生產(chǎn)過程中,但其所產(chǎn)生的信息數(shù)據(jù)則可能進(jìn)一步提高其所接受的公共服務(wù)的質(zhì)量(Dimov, 2014)。公眾主要承擔(dān)的角色是作為一種額外的數(shù)據(jù)來源,來補(bǔ)充政府部門內(nèi)部的管理信息(Cardullo & Kitchin, 2019)。公眾只要出現(xiàn)在公共服務(wù)中即可與政府形成互動(dòng)(Dimov, 2014)。因此,共同生產(chǎn)不再需要公民的“主動(dòng)性”,發(fā)揮核心作用的技術(shù)可以大大減少參與所需的人力,并擴(kuò)大共同生產(chǎn)中公眾參與的范圍(Lember, 2018)。目前,公眾可以利用移動(dòng)或可穿戴傳感器主動(dòng)向政府組織共享他們自己的信息,并通過這些信息來定制自身享受的公共服務(wù)(Chessa et al., 2016; Clark et al., 2016)。這些移動(dòng)設(shè)備將公眾轉(zhuǎn)變?yōu)?大規(guī)模)移動(dòng)傳感器網(wǎng)絡(luò)的一部分,實(shí)時(shí)向政府部門提供共同生產(chǎn)所需要的信息和數(shù)據(jù)。而還有一些數(shù)據(jù)的傳輸則可能是在公眾不知情的情況下進(jìn)行的。例如越來越多的遠(yuǎn)程健康監(jiān)測傳感器可以提供患者健康狀況的實(shí)時(shí)信息,并自動(dòng)反饋到服務(wù)提供組織中(Barrett et al., 2013)。

(二) 信息技術(shù)對共同生產(chǎn)的潛在影響

共同生產(chǎn)對公共服務(wù)的影響具有一定的不確定性,既存在積極的一面,也可能為公共服務(wù)帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。而目前對信息技術(shù)應(yīng)用的實(shí)際影響的研究仍然有限,并且多數(shù)集中在基于眾包平臺的共同生產(chǎn)這一類型。但至少從已有的證據(jù)來看,信息技術(shù)的運(yùn)用似乎同時(shí)放大了共同生產(chǎn)的利與弊。

1.公共服務(wù)效率和效益

如上所述,共同生產(chǎn)被認(rèn)為有助于提高公共服務(wù)的效率和效益,而基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)更有望進(jìn)一步提高這種積極影響。相比于面對面的互動(dòng),信息技術(shù)使政府得以與廣泛多樣的公眾互動(dòng)合作(Loukis & Charalabidis, 2015; Meijer, 2014)。眾包平臺能夠使政府更有效地、更大規(guī)模地與公眾交換信息、知識、經(jīng)驗(yàn)或想法,更好地了解公眾對服務(wù)的需求(Royo & Yetano, 2015)。

盡管如此,也有許多學(xué)者對此保留意見。Grossman等人(2018)發(fā)現(xiàn),信息技術(shù)對公共服務(wù)共同生產(chǎn)成效的改善可能只是短期的。 Kurniawan和de Vries(2015)還發(fā)現(xiàn),公眾投訴的質(zhì)量參差不齊,甚至包括大量的瑣事和虛假投訴,反而降低了服務(wù)的整體效率。信息技術(shù)對復(fù)雜程度相對較低的共同生產(chǎn)改善效果更加明顯,但對復(fù)雜性較高的共同生產(chǎn)則影響不大(Meijer, 2014)。所以,基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)究竟在多大程度上能夠提高公共服務(wù)的效率和效益,學(xué)界對此還依然存在不同意見。

2.公眾參與和賦權(quán)

學(xué)者們認(rèn)為信息技術(shù)的運(yùn)用能夠進(jìn)一步對共同生產(chǎn)中公眾參與和賦權(quán)產(chǎn)生積極的影響。信息技術(shù)能夠促進(jìn)政府與大范圍公眾之間多方位的互動(dòng)溝通,這在線下共同生產(chǎn)中是非常困難的(Nam, 2012; Paletti, 2016)。一方面,信息技術(shù)能夠擴(kuò)大公眾參與的數(shù)量和規(guī)模。在社交媒體和眾包平臺等技術(shù)載體上,公眾之間還建立起了具有身份認(rèn)同的虛擬社區(qū)(Gagliardi et al., 2017),并且在共同生產(chǎn)中促進(jìn)了他們的社交與情感體驗(yàn),形成比傳統(tǒng)線下共同生產(chǎn)更活潑的氛圍(Taylor & Clarke, 2018)。另一方面,信息技術(shù)還使政府與公眾形成了一種新型的多對多互動(dòng)模式(Many-to-Many Interaction),從而進(jìn)一步促進(jìn)了公眾參與的深度。政府將轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提倡者、贊助者、動(dòng)員者、監(jiān)督者,而非直接決策者或提供者,政府與公眾之間的界限開始逐漸消失(Linders, 2012)。

盡管如此,基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)也可能反而疏遠(yuǎn)而非拉近了公眾與政府以及公眾彼此之間的關(guān)系。有研究發(fā)現(xiàn),在眾包平臺中參與的部分公眾并未感覺到自己與他人圍繞著共同的目標(biāo)而形成了切實(shí)的合作,也并不認(rèn)為自己與政府部門存在密切的合作關(guān)系(Meijer, 2014; Royo & Yetano, 2015)。政府有時(shí)在共同生產(chǎn)中應(yīng)用信息技術(shù)也只是為了“看起來很酷”(Looking Cool),即運(yùn)用信息技術(shù)象征性地征集公眾意見,提高政府形象與合法性,但并未真正吸納這些信息來進(jìn)行決策(Royo & Yetano, 2015)。所以,信息技術(shù)究竟在多大程度上促進(jìn)了公共服務(wù)共同生產(chǎn)的參與和賦權(quán),還需要更多的證據(jù)來予以解答。

3.公共服務(wù)包容性和代表性

信息技術(shù)具有提高公眾參與規(guī)模的作用,這就有助于提升公共服務(wù)的包容性。政府可以利用信息技術(shù)建立更多公開對話的渠道,加強(qiáng)與弱勢群體的聯(lián)系,從而惠及弱勢群體(Evans et al., 2018)。與一般的共同生產(chǎn)相比,眾包平臺能夠提高公眾參與的覆蓋面,而且不用擔(dān)心該平臺會顯著偏向于某類特定的群體(Clark et al., 2013; Clark & Brudney, 2017)。然而,更多研究則擔(dān)憂信息技術(shù)會加劇共同生產(chǎn)中已經(jīng)存在的代表性或包容性風(fēng)險(xiǎn)。Pak等(2017)認(rèn)為,眾包平臺FixMyStreet中進(jìn)行的共同生產(chǎn)將更有利于某些特定的族群,而收入較低的群體將被邊緣化。受過教育的專業(yè)人員就比其他社會群體擁有更多的技能和時(shí)間參與基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)(Falco & Kleinhans, 2018; Mergel, 2016),所以信息技術(shù)可能只促進(jìn)了受教育程度更高和非少數(shù)族裔的公眾參與到共同生產(chǎn)中。由于這些群體已經(jīng)具有更強(qiáng)的參與意愿和能力,所以信息技術(shù)的運(yùn)用可能難以緩解線下共同生產(chǎn)的不均等問題。

五、基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的決定因素和障礙

盡管信息技術(shù)有潛力進(jìn)一步增強(qiáng)共同生產(chǎn)的積極效果,但要真正實(shí)現(xiàn)它們還面臨許多挑戰(zhàn)?,F(xiàn)有研究已經(jīng)開始探討這些促進(jìn)或阻礙基于信息技術(shù)共同生產(chǎn)的主要因素?;诂F(xiàn)有文獻(xiàn),這些因素可以大致分為與信息技術(shù)相關(guān)的技術(shù)和數(shù)據(jù)因素、與公共服務(wù)專業(yè)組織相關(guān)的組織因素,以及和共同生產(chǎn)參與者相關(guān)的公眾因素這三大類(Mariano & Awazu, 2017; Meijer et al.,2012)。

(一)技術(shù)和數(shù)據(jù)因素

信息技術(shù)本身如何被運(yùn)用,對于基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)而言至為重要。一方面,在線平臺的界面和功能設(shè)計(jì)可能會影響公眾參與共同生產(chǎn)。為了實(shí)現(xiàn)廣泛的公共利益,那些在線眾包平臺應(yīng)該最大限度地確保各類公眾群體均可訪問和使用。在線平臺可以涵蓋數(shù)據(jù)可視化、投票、媒體上傳以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析等功能來幫助公眾在共同生產(chǎn)中做出高質(zhì)量的貢獻(xiàn)(Falco & Kleinhans, 2018)。另一方面,在共同生產(chǎn)中使用數(shù)據(jù)時(shí),政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量和可用性是一個(gè)重要的影響因素。低價(jià)值和零散的開放政府?dāng)?shù)據(jù)很難支撐起共同生產(chǎn)的運(yùn)行(Toots et al., 2017)。此外,數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和信息隱私性也是重要因素(Heinzelman & Waters, 2010; Park & Johnston, 2017)。Earle等(2010)發(fā)現(xiàn),如果推特信息的地理位置不準(zhǔn)確,應(yīng)急管理者就會難以利用平臺上公眾發(fā)布的內(nèi)容來分析地震受災(zāi)地區(qū)公眾需求的分布;而不經(jīng)公眾允許便將推特的數(shù)據(jù)運(yùn)用于公共服務(wù)則可能會引發(fā)道德和隱私問題。所以,政府在推動(dòng)基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)時(shí)務(wù)必要靈活、有效、規(guī)范地運(yùn)用各類信息技術(shù)。

(二)組織因素

技術(shù)如何兼容于組織的制度和結(jié)構(gòu)也同樣是基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)中十分關(guān)鍵的問題。從技術(shù)-制度互構(gòu)論來看,技術(shù)的運(yùn)用在很大程度上只是組織變革的一個(gè)觸發(fā)器而已,如何變革以及變革的成效歸根到底還是由組織及其制度所決定的(黃曉春,2010)。

第一,政府對共同生產(chǎn)中信息技術(shù)的態(tài)度是至關(guān)重要的因素。開放政府?dāng)?shù)據(jù)帶來的顯著收益會增強(qiáng)官員與公眾互動(dòng)的積極性,從而促進(jìn)數(shù)字應(yīng)用程序和服務(wù)的共同生產(chǎn)(Scrollini, 2017; Toots et al., 2017)。如果對普通公眾參與的價(jià)值和其提供的信息的準(zhǔn)確性缺乏信心,并擔(dān)心在與公眾互動(dòng)中失去控制,官員們可能不愿吸納公眾參與到公共服務(wù)過程中(Leitner et al., 2016)。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的組織文化也會進(jìn)一步阻礙政府部門使用信息技術(shù)來進(jìn)行共同生產(chǎn)(Hilgers & Ihl, 2010; Minelli & Ruffini, 2018)。

第二,基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)可能需要一種新型的集體領(lǐng)導(dǎo)模式,組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間應(yīng)相互補(bǔ)充并發(fā)揮全面的領(lǐng)導(dǎo)作用(Meijer et al., 2012)。與傳統(tǒng)的線下共同生產(chǎn)類似,更具創(chuàng)新性、戰(zhàn)略性、合議性、引領(lǐng)性和以公眾為中心的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格能更有效地推動(dòng)共同生產(chǎn)(McBride et al., 2018)。所以,企業(yè)家式的領(lǐng)導(dǎo)者需要為共同生產(chǎn)制定戰(zhàn)略方向,從而支持公眾參與;同時(shí)也需要在操作層面實(shí)際地解決基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)問題。

第三,專業(yè)組織還需要高超的項(xiàng)目管理技能。政府需要將大型項(xiàng)目分解為較小的參與任務(wù),使這些任務(wù)能夠符合公眾的能力,并且使普通公眾能夠有興趣參與進(jìn)來(Clark et al., 2016; Liu, 2017)。同時(shí),參與任務(wù)還需要以通俗易懂的語言傳達(dá)給公眾,使普通公眾也能夠理解政府內(nèi)部的專業(yè)流程和任務(wù)。政府還需要保持開放的態(tài)度,使一些原先未曾預(yù)想的意見和方案也能被納入決策中來(Mergel, 2017)。政府也需要在基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)中有針對性地制定一套在線參與規(guī)則,并且對在線討論進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶徍?,以確保公眾的意見與共同生產(chǎn)任務(wù)的主題相關(guān)(Nam, 2012)。最后,政府需要及時(shí)的反饋機(jī)制來評估公眾的實(shí)際貢獻(xiàn),從而進(jìn)一步激發(fā)公眾共同生產(chǎn)的能力和意愿(Royo & Yetano, 2015)。

第四,基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)還需要政府充足的資源、技術(shù)能力以及法規(guī)保障。政府組織需要足夠的財(cái)力來承擔(dān)信息技術(shù)以及開放數(shù)據(jù)的成本(da Silva Craveiro & Albano, 2017; Scrollini, 2017)。除了財(cái)力之外,政府部門成員需要擁有良好的數(shù)據(jù)管理能力來整合不同來源的數(shù)據(jù),以便應(yīng)用開發(fā)人員查找和使用這些數(shù)據(jù)(Grossman et al., 2018; Toots et al., 2017)。然而,現(xiàn)有的法規(guī)往往僅提供了一個(gè)模糊框架,并未明確如何與公眾進(jìn)行在線互動(dòng)以進(jìn)行共同生產(chǎn)(Desouza & Bhagwatwar, 2014; Mergel, 2017)。此外,基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)還可能引起知識產(chǎn)權(quán)、隱私、真實(shí)性、可訪問性和數(shù)據(jù)安全等新型政策問題,這些都需要政府進(jìn)一步解決(Leitner et al., 2016),從而支撐其發(fā)展。

(三)公眾因素

基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)能否成功運(yùn)行還取決于其核心參與主體——公眾。在主觀認(rèn)知和社會心理方面,公眾的積極進(jìn)取心態(tài)至關(guān)重要。研究表明,自我效能感是公眾參與基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的重要保障(Toots et al., 2017)。但公眾還期望在參與過程中感受到樂趣,包括完成挑戰(zhàn)的快樂和成就感,后者也是公眾積極使用開放數(shù)據(jù)參與共同生產(chǎn)的關(guān)鍵動(dòng)機(jī)(Juell-Skielse et al., 2014; Liu, 2017)。Schmidthuber等(2017)還發(fā)現(xiàn),當(dāng)眾包平臺更易使用時(shí),公眾會更加積極地使用該平臺提供的相應(yīng)信息而參與到共同生產(chǎn)過程中。

在公眾的動(dòng)機(jī)之余,公眾的能力也成為另外一項(xiàng)重要因素。當(dāng)公眾在眾包中提供的信息或數(shù)據(jù)質(zhì)量較差時(shí),公共服務(wù)的共同生產(chǎn)就無法實(shí)現(xiàn)其積極成效(Grossman et al., 2018; Kurniawan & de Vries, 2015)。另外,公眾往往很難充分了解公共服務(wù)的任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn),所以難以有針對性地為公共服務(wù)提供具有突破性和創(chuàng)新性的貢獻(xiàn)(Schuurman et al., 2012; See et al., 2013)。因此,為了能夠更好地開發(fā)公眾的能力和知識,政府可以提前設(shè)立培訓(xùn)項(xiàng)目來培養(yǎng)公眾團(tuán)體的技術(shù)能力,使共同生產(chǎn)過程更加有效,從而提高移動(dòng)應(yīng)用程序的質(zhì)量以滿足公眾的期望(Lemmens et al., 2017)。

數(shù)字鴻溝是利用信息技術(shù)吸引公眾參與的重要障礙(Desouza & Bhagwatwar, 2014; Linders, 2012)。信息技術(shù)的使用可能使弱勢群體被進(jìn)一步地邊緣化。例如,低收入群體、農(nóng)村地區(qū)居民、老年人口或低學(xué)歷群體往往最需要公共服務(wù),但他們能熟練掌握信息技術(shù)的可能性較小。一些研究還發(fā)現(xiàn)了“二階”的數(shù)字鴻溝,即收入和文化程度較高的個(gè)人更有可能成為活躍的在線內(nèi)容創(chuàng)作者(Lutz & Hoffmann, 2014; Mergel et al., 2016),所以公眾從互聯(lián)網(wǎng)中獲得的信息可能僅反映了這一小部分社會群體的觀點(diǎn),并進(jìn)而誤導(dǎo)公共服務(wù)的總體方向(Lavertu, 2016)。

六、我國情境中基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)

近年來,國內(nèi)學(xué)界開始注重引入共同生產(chǎn)這一概念來理解我國公共服務(wù)中的公眾參與。通過一系列圍繞共同生產(chǎn)概念的文獻(xiàn)綜述研究(張?jiān)葡瑁?018;朱春奎、易雯,2017)可以發(fā)現(xiàn),共同生產(chǎn)雖然對我國學(xué)界來說尚屬新詞匯,但其內(nèi)涵一直都體現(xiàn)在我國公共服務(wù)的公眾參與實(shí)踐中。一些實(shí)證研究也開始關(guān)注共同生產(chǎn)如何影響了我國社會治安(陳俊杰、張勇杰,2020)、養(yǎng)老服務(wù)(封鐵英、南妍,2020)和社區(qū)微更新(張?jiān)葡?、容?2021)等諸多領(lǐng)域的公共服務(wù)??傮w而言,這些文獻(xiàn)都發(fā)現(xiàn)了共同生產(chǎn)具有促進(jìn)公共服務(wù)成效和參與度的積極意義,可以成為促進(jìn)我國社會治理的重要手段。盡管如此,日益增長的研究興趣還是主要集中于傳統(tǒng)線下層面,對信息技術(shù)運(yùn)用下新型共同生產(chǎn)的關(guān)注相對較少。盡管如此,新興技術(shù)和智慧城市的蓬勃發(fā)展極大地豐富了我國公眾的公共服務(wù)參與,涌現(xiàn)出許多基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)實(shí)踐。雖然研究者們沒有直接使用這一概念,但對此類現(xiàn)象的討論還是日益熱烈。

(一)我國公共服務(wù)眾包的相關(guān)研究

許多研究發(fā)現(xiàn),信息技術(shù)的快速發(fā)展為推動(dòng)傳統(tǒng)公共服務(wù)參與的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。例如,許多地方政府開發(fā)了公眾可參與的數(shù)字城管網(wǎng)站和應(yīng)用,承載了公眾上報(bào)訴求(包括對投訴處理的進(jìn)度查詢與評價(jià))和網(wǎng)上咨詢建議的共同生產(chǎn)活動(dòng)(劉福元,2017),實(shí)現(xiàn)了與公眾共同生產(chǎn)開放的城市管理知識庫(宋剛等,2014)。各地政府還積極推動(dòng)傳統(tǒng)市民熱線的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,基于網(wǎng)站、APP和社交媒體等渠道集成式地吸納公眾參與共同生產(chǎn),在降低運(yùn)行成本的同時(shí)滿足了公眾的個(gè)性化需要(鄭躍平等,2021)。利用導(dǎo)航定位、錄音攝像等技術(shù),一些地方探索政務(wù)APP的“隨手拍”眾包項(xiàng)目,向政府提供比文字更加豐富準(zhǔn)確的信息,有效地提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,促進(jìn)了政府與公眾的緊密合作(劉福元,2017)。而隨著我國網(wǎng)絡(luò)社會自組織力的日益提升,眾包在智慧城市建設(shè)中更是獲得了空前的應(yīng)用空間(韓普等,2019),促進(jìn)了政府科學(xué)決策,也推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)型(王謙、代佳欣,2014)。

盡管如此,學(xué)者們也在我國公共服務(wù)眾包的運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)了一定的挑戰(zhàn)和問題。首先,專業(yè)知識的欠缺依然是公眾參與共同生產(chǎn)的一道無形門檻。為了更深入地參與到基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)中,公眾需要掌握對科學(xué)數(shù)據(jù)的解讀和使用能力(尹紅、林燕梅,2016)。這就加劇了共同生產(chǎn)中原本即存在的數(shù)字鴻溝,潛在地削弱了公共服務(wù)的參與平等性。

其次,過去的研究也發(fā)現(xiàn)在我國眾包的過程中公眾存在著交互性較弱的問題。例如,在數(shù)字城管網(wǎng)站和APP建設(shè)中,公眾用戶往往只能瀏覽和查看自己提交的投訴和咨詢建議,難以實(shí)現(xiàn)公眾用戶間彼此協(xié)商交流的功能;而公眾眾包的目標(biāo)也主要僅停留在“信息收集”環(huán)節(jié),單向性的采集就限制了公眾在眾包中的參與深度和價(jià)值,沒有更好地承載起雙方相互啟發(fā)和協(xié)商的深度功能(劉福元,2017)。

另外,一些研究對公眾參與眾包的產(chǎn)出是否能夠真正影響政府在公共服務(wù)中的決策提出了質(zhì)疑(尹紅、林燕梅,2016)。例如,一些城市在社交媒體上實(shí)施了民生服務(wù)項(xiàng)目的公眾投票環(huán)節(jié),但這種共同生產(chǎn)參與僅停留在議程設(shè)置階段,因此也限制了眾包的成效和公眾參與的意愿(張航、謝長征,2019)。事實(shí)上,公共服務(wù)眾包的生成還需要使公眾網(wǎng)絡(luò)參與實(shí)現(xiàn)對決策議程的重構(gòu)。政府需要將決策平臺和治理平臺相互連通,使組織系統(tǒng)“隨大眾‘接包’而不斷伸縮并向前發(fā)展”(王謙、代佳欣,2014)。一旦兩者存在脫節(jié),就可能削弱眾包產(chǎn)出的應(yīng)用價(jià)值,并進(jìn)一步損害公眾參與的效能感。

一些研究者為政府促進(jìn)和引導(dǎo)公眾參與公共服務(wù)眾包提出了建議。首先,各級政府需要在眾包中進(jìn)一步明確發(fā)包任務(wù),尤其是期望回收的信息,并充分公開平臺操作流程,使公眾能夠更好地接受和掌握眾包任務(wù)的具體要求(王謙、代佳欣,2014)。政府還需要規(guī)范和提高眾包項(xiàng)目的費(fèi)用預(yù)算,明確公眾接包報(bào)酬,利用不同的激勵(lì)策略來因地制宜地激發(fā)公眾參與的創(chuàng)新積極性(韓普等,2019)。在線上互動(dòng)的過程中,政府也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公開信息的視圖化、檢索友好化、更新及時(shí)化等(尹紅、林燕梅,2016),從而提升公眾對眾包平臺的使用體驗(yàn)。

(二)以政府為平臺

以政府為平臺的共同生產(chǎn)也逐漸出現(xiàn)在我國公共服務(wù)的領(lǐng)域中。其中,對政府開放數(shù)據(jù)的利用更是熱點(diǎn)議題。根據(jù)2020年的研究統(tǒng)計(jì),目前我國省級和地市級層面的、滿足開放數(shù)據(jù)平臺標(biāo)準(zhǔn)的地方政府項(xiàng)目共計(jì)45個(gè),形成了近500個(gè)公共服務(wù)應(yīng)用(孟顯印、楊超,2020)。為了在開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步創(chuàng)造公共價(jià)值,北京、上海和廣州等城市還紛紛開展了開放數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽,鼓勵(lì)公眾參與開放數(shù)據(jù)應(yīng)用的共同生產(chǎn),與政府一同挖掘開放數(shù)據(jù)的深厚價(jià)值。這些以政府為平臺的共同生產(chǎn)激活了蘊(yùn)藏在公眾之間的社會力量,從文化到結(jié)構(gòu)上推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型創(chuàng)新(賈開,2016)。

盡管如此,針對以政府為平臺的共同生產(chǎn)的研究還十分有限。從目前的研究來看,我國政府開放數(shù)據(jù)應(yīng)用的共同生產(chǎn)還存在一定的不足。首先,目前政府開放數(shù)據(jù)和組織應(yīng)用大賽的目的主要是推動(dòng)公眾參與、促進(jìn)治理創(chuàng)新,但尚未充分體現(xiàn)建設(shè)“透明政府”“責(zé)任政府”的價(jià)值追求(賈開,2016)。其次,目前我國開放數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)的主要力量還是政府和市場組織,而在公眾參與者中高校學(xué)生是重要的組成部分(孟顯印、楊超,2020;鄭磊、呂文增,2017)。政府?dāng)?shù)據(jù)再利用和共同生產(chǎn)中的參與平等性和開放性還需要進(jìn)一步提升(賈開,2016)。另外,政府開放數(shù)據(jù)還未能充分激發(fā)公眾參與的熱情。許多地方政府的開放數(shù)據(jù)平臺甚至尚未形成可下載運(yùn)用的應(yīng)用程序(孟顯印、楊超,2020)。這就說明即便政府開始向數(shù)據(jù)平臺的角色轉(zhuǎn)移,但若缺乏有效的激勵(lì)和賦能措施,就無法使公眾共同參與到價(jià)值創(chuàng)造的過程中來。

(三)對相關(guān)文獻(xiàn)的評述

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn),盡管中文文獻(xiàn)中基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)研究較少,但其實(shí)踐已經(jīng)得到了學(xué)術(shù)界日益增長的關(guān)注。首先,圍繞基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn),目前國內(nèi)研究得到的結(jié)論大體上與國外文獻(xiàn)的觀點(diǎn)相近,體現(xiàn)了基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)在特征、影響、要素和推動(dòng)機(jī)制等方面具有跨越情境的穩(wěn)定性。這也使基于我國情境的實(shí)證研究具備了與國外相關(guān)研究的對話空間。其次,目前國內(nèi)相關(guān)研究以理論研究、模型建構(gòu)、國外經(jīng)驗(yàn)介紹和案例描述為主。在我國情境下,基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)究竟會產(chǎn)生什么公共價(jià)值影響,尤其是是否會帶來風(fēng)險(xiǎn),還需要更多的深度案例分析和定量研究來予以解答,從而提煉出與之相關(guān)的一系列要素和機(jī)制。最后,由于我國政府開放數(shù)據(jù)的歷程較短,基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)研究主要以眾包模式為主。這或許是由于我國傳統(tǒng)線下的共同生產(chǎn)為公共服務(wù)眾包的實(shí)踐和研究提供了良好的經(jīng)驗(yàn)支撐。除了目前已有的現(xiàn)狀描述研究,需要有更多的研究對其中的因果機(jī)制展開深入分析,并探索如何推動(dòng)我國社會公眾參與到開放數(shù)據(jù)應(yīng)用的共同生產(chǎn)中,以及政府如何為其提供有效的組織和資源支撐。

七、對相關(guān)研究的評述總結(jié)和未來展望

近年來,信息技術(shù)在公共服務(wù)共同生產(chǎn)中的廣泛使用促使越來越多的研究深入探索其影響及決定因素。本研究通過文獻(xiàn)綜述對過去的文獻(xiàn)進(jìn)行了回顧整理,進(jìn)一步厘清了目前學(xué)界對基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的相關(guān)知識。首先,按照公民與政府互動(dòng)方向及程度的不同,本文展現(xiàn)了信息技術(shù)推動(dòng)下產(chǎn)生的三類新型的共同生產(chǎn)模式,并界定了各類模式的內(nèi)涵、特征以及過程。這為進(jìn)一步對基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)進(jìn)行分類討論和比較研究打下了理論基礎(chǔ)。其次,本文進(jìn)一步梳理了基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的潛在影響。信息技術(shù)不僅可能對公共服務(wù)效率、效能帶來正面影響,也可能帶來公共服務(wù)參與主體的代表性及包容性較低的風(fēng)險(xiǎn)。這一發(fā)現(xiàn)進(jìn)一步展現(xiàn)了信息技術(shù)的“雙刃劍”效應(yīng),并拓展了對基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)潛在負(fù)面影響的認(rèn)識。再次,本文梳理了促進(jìn)或阻礙基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的影響因素,并將這些因素進(jìn)一步分為三大類:技術(shù)和數(shù)據(jù)因素、組織因素和公眾因素。這既展現(xiàn)了信息技術(shù)對共同生產(chǎn)中的專業(yè)組織和參與公眾雙方所帶來的新的挑戰(zhàn),也為進(jìn)一步探究各類因素的影響作用提供了初步的分析框架。最后,本文梳理了我國情境中基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的研究重點(diǎn)和前進(jìn)方向,體現(xiàn)了基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)在特征、影響、要素和推動(dòng)機(jī)制等方面具有跨越情境的穩(wěn)定性。

然而,已有研究仍然存在一定的不足和空白。首先,在三類基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)模式中,現(xiàn)有的研究主要聚焦于眾包模式,而對共享政府?dāng)?shù)據(jù)的共同生產(chǎn)則關(guān)注較少。文獻(xiàn)對眾包模式中公眾參與的動(dòng)機(jī)和如何激勵(lì)公眾參與進(jìn)行了研究,但這類公眾參與仍然是在政府主導(dǎo)下的有限參與。如何進(jìn)一步激發(fā)公眾的創(chuàng)造性和主動(dòng)性,并充分利用公眾能力進(jìn)行共同生產(chǎn)仍然是需要探索的話題。其次,系統(tǒng)性地探討信息技術(shù)之實(shí)際影響的實(shí)證研究依然不足。信息技術(shù)的運(yùn)用似乎同時(shí)放大了共同生產(chǎn)的利與弊,但同時(shí),不同類型的信息技術(shù)和智慧技術(shù)的發(fā)展可能帶來不同的影響。因此需要更多的研究來評估不同類型的信息技術(shù)在共同生產(chǎn)中具體貢獻(xiàn)和影響的異同。再次,既有的研究仍未充分揭示潛在的新因素,以及它們對基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的影響。特別是對使用政府?dāng)?shù)據(jù)的共同生產(chǎn),目前對其影響因素和作用機(jī)制的研究較為有限?;谛畔⒓夹g(shù)共同生產(chǎn)的不同模式,具體的影響因素的異同仍然需要進(jìn)一步研究。最后,在我國情境下探索基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的研究還比較有限。未來可以積極圍繞這些本土探索展開深入的案例研究,從而促進(jìn)理論概念與本土實(shí)踐的緊密對話。圖1展現(xiàn)了基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)文獻(xiàn)的主要內(nèi)容。

圖1 基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)文獻(xiàn)主要內(nèi)容

基于以上對現(xiàn)有文獻(xiàn)的總結(jié)回顧,本綜述認(rèn)為未來的研究可以從幾個(gè)方面選取潛在的突破方向。

(一)豐富對不同類型共同生產(chǎn)的理論認(rèn)識

未來研究可進(jìn)一步重點(diǎn)探索“政府為平臺”和“自動(dòng)化”共同生產(chǎn)這兩類模式。公眾作為公共服務(wù)的對象,在參與政府的開放數(shù)據(jù)開發(fā)利用時(shí)具備了政府和市場所欠缺的優(yōu)勢。由此可見,政府如何利用開放數(shù)據(jù)促進(jìn)共同生產(chǎn),并與公眾合作完善,將應(yīng)用程序用于公共服務(wù),或者共享政府?dāng)?shù)據(jù)的共同生產(chǎn)會使政府角色發(fā)生什么變化,這些問題需要進(jìn)一步探索。未來的研究可以進(jìn)一步結(jié)合數(shù)據(jù)治理相關(guān)理論,探究社會公眾在不同數(shù)據(jù)治理階段扮演何種角色來提高開放數(shù)據(jù)質(zhì)量和開放數(shù)據(jù)利用率。一方面,未來研究也可以借鑒協(xié)同治理理論探究政府組織如何協(xié)調(diào)公眾的自發(fā)性參與行為來更好地利用數(shù)據(jù)解決管理中存在的挑戰(zhàn)和問題。另一方面,隨著智能技術(shù)的不斷發(fā)展,未來研究可以重點(diǎn)關(guān)注“自動(dòng)化”共同生產(chǎn),進(jìn)一步厘清該類共同生產(chǎn)的內(nèi)涵和特征,以及公眾在過程中所承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用。借用數(shù)字治理和人機(jī)互動(dòng)的相關(guān)理論,學(xué)者們可進(jìn)一步探索信息技術(shù)載體對公共服務(wù)過程中社會個(gè)體主動(dòng)性的替代作用,并拓展“自動(dòng)化”共同生產(chǎn)的具體過程。

(二)系統(tǒng)性地厘清基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的影響

未來研究可以進(jìn)一步系統(tǒng)性地探索基于各類信息技術(shù)的共同生產(chǎn)所產(chǎn)生的影響。首先,未來的研究可以對共同生產(chǎn)可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行更清晰的界定。利用公共價(jià)值理論,學(xué)者們可以進(jìn)一步明確對公共服務(wù)的效率、效用、代表性以及包容性的定義和內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步探索基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)對公共價(jià)值不同方面所產(chǎn)生的影響,更有利于得到一致的結(jié)論。其次,未來研究可以進(jìn)一步考慮共同生產(chǎn)所處的不同環(huán)境所帶來的影響,將不同級別的政府、不同政策領(lǐng)域或不同文化等環(huán)境因素納入考量,通過案例比較等研究方法,進(jìn)一步探索基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)所產(chǎn)生的影響。最后,新型信息技術(shù)的發(fā)展,尤其在“智慧技術(shù)”的影響下,新型共同生產(chǎn)所產(chǎn)生的影響仍然需要進(jìn)一步探索。學(xué)者們可以通過比較不同信息技術(shù)在同一共同生產(chǎn)過程中發(fā)揮的不同作用,來分析不同類型信息技術(shù)為共同生產(chǎn)帶來的影響。

(三)探索基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的影響因素

未來的研究可以進(jìn)一步探究政府在實(shí)施基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)時(shí),需要哪些關(guān)鍵性的組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)能力,以及所必需的政策和制度,并了解政府需要如何改變其組織結(jié)構(gòu)、管理流程、協(xié)調(diào)機(jī)制以及激勵(lì)策略,從而更有效地提升基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的成效。通過比較不同類型的基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)來進(jìn)一步理解相似或不同的關(guān)鍵因素。針對這一方面,電子政務(wù)相關(guān)研究提供了可以借鑒的理論框架來分析信息技術(shù)運(yùn)用和效果的影響因素。其中以Gil-Garcia(2012)的理論框架為代表,涵蓋了組織、制度、環(huán)境三大類因素來解釋電子政府的成功因素。未來研究可以結(jié)合此理論框架來進(jìn)一步探究基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的成功因素。

同時(shí),公眾使用信息技術(shù)開展共同生產(chǎn)時(shí)有哪些因素影響了他們的動(dòng)機(jī)和能力,也值得進(jìn)一步探索。一方面,公眾參與此類共同生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)可能受到其使用信息技術(shù)的意愿的影響。根據(jù)技術(shù)接受理論,社會個(gè)體接受并使用信息技術(shù)可能受到技術(shù)有效性以及易用性等方面的影響。結(jié)合已有的共同生產(chǎn)相關(guān)研究,未來的研究可以進(jìn)一步探索信息技術(shù)的有效性及易用性如何影響了公眾參與共同生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)和意愿。另一方面,由于公眾在基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)中往往能力不足,未來的研究還可以探究政府如何培育公眾的參與知識和能力,并可以重點(diǎn)探討如何使公眾可持續(xù)地通過信息技術(shù)平臺參與到共同生產(chǎn)中。研究者們可以進(jìn)行縱向研究,以了解共同生產(chǎn)者的數(shù)量隨時(shí)間增長或減少的情況,以及影響這一變化的相關(guān)因素。

(四)在我國情境下探索基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)

未來的研究可以積極圍繞這些本土探索展開深入的案例研究。在我國推進(jìn)基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)時(shí)需要突破的一大難題就是如何同時(shí)促進(jìn)政府和公眾雙方的積極性。對于政府而言,需要使一線管理者充分意識到共同生產(chǎn)的價(jià)值和意義,并掌握從公眾參與視角思考公共服務(wù)問題的思維方式。因此,未來的研究可以深入探索影響政府發(fā)起和參與基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)的相關(guān)因素,從而更深入理解政府的各類動(dòng)機(jī)。同時(shí),需要探索如何完善相關(guān)制度建設(shè),通過制度設(shè)計(jì)來更有效地驅(qū)動(dòng)政府部門轉(zhuǎn)變思想觀念和運(yùn)作模式,更好地兼容于廣泛參與的公共服務(wù)共同生產(chǎn)關(guān)系(樊博、湯曉蕓,2017)。對于公眾而言,要突破現(xiàn)階段單純旨在“信息收集”的共同生產(chǎn)模式,就必須擴(kuò)展公眾參與的形式。因此,未來的研究可以尤其關(guān)注技術(shù)社區(qū)、公眾“達(dá)人”以及有關(guān)數(shù)據(jù)和技術(shù)專家在基于信息技術(shù)的共同生產(chǎn)中的參與影響因素,從而使更多具有創(chuàng)造力的公眾更活躍地成為政府公共服務(wù)的伙伴。

未來研究還需要結(jié)合我國的情境特征進(jìn)一步細(xì)化現(xiàn)有的變量,并注重探索其因果作用機(jī)制。除了將信息技術(shù)運(yùn)用視為單一的指數(shù)之外,還可以考慮不同類型的技術(shù)使用和互聯(lián)網(wǎng)介入方式,以及它們對公眾參與共同生產(chǎn)的影響。例如,集體性介入就被認(rèn)為能為公眾搭建組織和動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)、信息和交流平臺,而個(gè)體性介入反而會隔離網(wǎng)民,并使網(wǎng)絡(luò)參與娛樂化,所以它們對公眾網(wǎng)絡(luò)參與的影響是不同的(孟天廣、季程遠(yuǎn),2016)。

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