張伊靜 劉 鵬

一、問題的提出

單一命令控制模式是傳統(tǒng)的社會性監(jiān)管手段，但近年來隨著新興業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，各行業(yè)的復(fù)雜性提高，全球化和信息化背景下監(jiān)管不力的負(fù)面影響持續(xù)擴(kuò)大。面對復(fù)雜多樣的監(jiān)管對象和日益增多的監(jiān)管需求，資源和專業(yè)能力較為有限的政府在很多情況下都力不從心，治理主體的多元化成為必然趨勢。

在上述背景下，中國政府推行簡政放權(quán)，將部分職能轉(zhuǎn)移給市場和社會力量。醫(yī)療、環(huán)保、食品等社會性監(jiān)管領(lǐng)域的第三方機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，它們具有獨特的專業(yè)和信息優(yōu)勢，在規(guī)范生產(chǎn)體系、檢測產(chǎn)品質(zhì)量等方面發(fā)揮著日益重要的作用。截至2019年底，全國累計頒發(fā)有效認(rèn)證證書222.7萬張。2016年到2019年底，全國檢驗檢測機(jī)構(gòu)已向社會出具了10.57億份報告(國家認(rèn)監(jiān)委，2020)。這種第三方監(jiān)管的模式已然成為不可或缺的社會性監(jiān)管手段。

然而，在飛速發(fā)展的同時，檢測認(rèn)證等領(lǐng)域的部分機(jī)構(gòu)在公正監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、誠信經(jīng)營、公平競爭等方面存在較大問題。2019年，有關(guān)部門在認(rèn)證領(lǐng)域進(jìn)行的抽查、全面檢查和重點檢查，共發(fā)現(xiàn)2176項問題，下架1743萬件認(rèn)證證書不合格的問題商品；在檢驗檢測領(lǐng)域，相關(guān)部門抽查發(fā)現(xiàn)了932項問題，查處違法違規(guī)案件1995起，撤銷或注銷資質(zhì)認(rèn)定442家(國家認(rèn)監(jiān)委，2020)。從現(xiàn)實情景來看，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒能依法進(jìn)行客觀公正的檢測認(rèn)證、違規(guī)出具認(rèn)證證書和檢測報告的情況不在少數(shù)，部分機(jī)構(gòu)并沒有在監(jiān)管治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。對此，本文將以企業(yè)委托第三方檢測的過程為例，結(jié)合中國情境，以共同代理理論為指導(dǎo)，基于調(diào)研訪談資料來對第三方監(jiān)管治理失靈的影響因素進(jìn)行研究，實證分析哪些因素影響了第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管治理的有效性，以及如何進(jìn)一步提升第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效能。

二、理論和文獻(xiàn)綜述

(一)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)

近年來，多元主體參與的監(jiān)管治理興起，由第三方機(jī)構(gòu)參與的“監(jiān)管者(Regulator)-中介者(Intermediaries)-目標(biāo)企業(yè)(Target)”(簡稱R-I-T)模式逐漸成為較為普遍的監(jiān)管模式(Abbott et al.，2017a)，不少國外學(xué)者對此進(jìn)行了研究。其中的中介者指的是為監(jiān)管者提供資源和外部援助，與監(jiān)管者一起推動實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，區(qū)別于政企二元主體的第三方監(jiān)管治理組織(Abbott et al.，2017b)，既包括以利潤為導(dǎo)向的信用評級機(jī)構(gòu)(Kruck ，2017)、營利性認(rèn)證公司、檢驗檢測機(jī)構(gòu)，也包括非營利性的行業(yè)協(xié)會、人權(quán)保護(hù)組織等(Pegram，2017)。就相關(guān)研究來看，有國外學(xué)者關(guān)注第三方機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中發(fā)揮的作用(Auld & Renckens，2017； Havinga & Verbruggen，2017； Owen，2019)，也有部分學(xué)者討論了第三方機(jī)構(gòu)與其他主體間的互動關(guān)系(Euchner，2019； Kruck，2017； Lytton ，2017)。

在中國，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要指實施“監(jiān)督”行為的第三方組織，包括承擔(dān)市場鑒證、監(jiān)督類職能的質(zhì)量檢驗、資質(zhì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)；從事公證性中介活動的信用評級、資產(chǎn)評估、土地評估機(jī)構(gòu)；行使部分行業(yè)管理權(quán)力，推動行業(yè)自律的行業(yè)協(xié)會、商會、同行公會等(中國行政管理學(xué)會課題組等，2015)。就國內(nèi)已有研究來看，有部分學(xué)者討論了如何對第三方組織進(jìn)行管理和規(guī)范(楊琇琇，2012；朱虹，2012)，也有部分文獻(xiàn)探討了專業(yè)性第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“社會共治”中的作用(龔維斌，2020；張曼等，2014)。但總體來看，國內(nèi)聚焦于第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的研究還較為有限，且較少將其作為監(jiān)管主體來專門分析。對此，文章將以檢測機(jī)構(gòu)為例，對中國第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管治理的過程進(jìn)行分析。檢測機(jī)構(gòu)區(qū)別于政企二元主體，是典型的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它們置身于買賣利益之外，獨立地出具檢測報告，提供產(chǎn)品質(zhì)量信息，在監(jiān)管過程中發(fā)揮著日益重要的作用。

(二)第三方監(jiān)管治理失靈

就第三方監(jiān)管治理的效果來看，部分學(xué)者曾分析過第三方檢測中的問題，如地方保護(hù)，市場競爭激烈導(dǎo)致的價格戰(zhàn)，公信力不足(潘淑賢，2020)；誠信機(jī)制缺位，能力資質(zhì)匱乏(施禪臻等，2020)；社會責(zé)任感不強(qiáng)，未形成品牌號召力(李澤、段斌，2020)；等等。但國內(nèi)的相關(guān)研究主要是對現(xiàn)狀及問題進(jìn)行簡單陳述，實用性明顯，學(xué)術(shù)性和理論性較弱。

在第三方監(jiān)管治理效果的影響因素層面，現(xiàn)有研究主要從三個角度進(jìn)行了分析。首先，部分文獻(xiàn)討論了社會、政治和法律背景等外部環(huán)境的影響(張鋒，2018)。其次，部分文獻(xiàn)討論了監(jiān)管者、被監(jiān)管者和相關(guān)行業(yè)情況對第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管治理效果的影響，例如監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織能力和目標(biāo)行業(yè)的俘獲潛力(Maggetti et al.，2017)，潛在第三方機(jī)構(gòu)之間的合作、競爭和議價能力(Mattli & Seddon，2015)，政府獎懲力度，企業(yè)尋租成本(朱立龍、榮俊美，2019)等。最后，從機(jī)構(gòu)自身角度，有學(xué)者認(rèn)為業(yè)務(wù)能力穩(wěn)定性會影響第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績效(高糧紅，2018)，也有研究指出組織“動機(jī)”以及組織間“關(guān)系”會影響第三方機(jī)構(gòu)的組織活動(Kourula et al.，2019)。

總體而言，國外研究比較多地關(guān)注到了監(jiān)管治理中第三方機(jī)構(gòu)的參與，但關(guān)于第三方監(jiān)管治理效果的實證討論較為有限；國內(nèi)研究則較少將第三方機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體進(jìn)行分析，而中國特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境使得這類機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式和國外的有所不同?；诖?，本文試圖豐富該領(lǐng)域的中國研究，將結(jié)合已有文獻(xiàn)和調(diào)研訪談資料，對影響第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管治理效果的因素進(jìn)行分析。

(三)共同代理理論

在理論方面，本文主要以共同代理理論為指導(dǎo)，其是委托-代理理論的重要分支。委托-代理理論起源于企業(yè)戰(zhàn)略管理，后來逐漸延伸到了公共管理領(lǐng)域(劉有貴、蔣年云，2006)，眾多學(xué)者利用委托-代理理論討論了上下級政府、公共權(quán)力治理等問題。委托-代理關(guān)系的基本假設(shè)是信息不對稱和利益不一致，由此產(chǎn)生的兩大基本問題是逆向選擇和道德風(fēng)險。

委托-代理理論最開始關(guān)注的是雙邊委托關(guān)系，而隨著研究的深入，其逐漸發(fā)展出多邊代理理論，共同代理理論(Common Agency Theory)便是其中之一。共同代理理論與委托-代理理論一脈相承，主要區(qū)別在于前者專門關(guān)注和討論多個委托人、一個代理人情況下的互動關(guān)系。該理論最早由Bernheim 和 Whinston提出，他們基于數(shù)學(xué)模型對委托人和代理人之間的共謀、激勵、納什均衡等機(jī)制和狀況進(jìn)行了分析(Bernheim & Whinston，1985)。此后，學(xué)者們在此基礎(chǔ)上逐步放松了共同代理基本模型的假設(shè)條件，從完全信息到不完全信息，從委托人任務(wù)同質(zhì)性到異質(zhì)性，從靜態(tài)到動態(tài)，在愈加貼近現(xiàn)實的條件下研究共同代理關(guān)系中各方偏好的影響、激勵條款的效能等(王小芳、管錫展，2004；David et al.， 2018)。

依據(jù)共同代理理論和模型，一些國外學(xué)者就各類社會問題進(jìn)行了分析，包括公司內(nèi)部的多個股東和管理層之間的互動(Paul，2010)，多個政府機(jī)構(gòu)對一家公司的監(jiān)管(Martimort，2007)，官僚機(jī)構(gòu)中多重負(fù)責(zé)人情況下的福利效率問題(Nadide，2016)，非營利組織管理者面對董事會、當(dāng)選官員和捐助者差異化偏好時的行為選擇(Dyana，2016)，美國醫(yī)療體系中多個付款人和護(hù)理服務(wù)提供者之間的關(guān)系(Brigham et al.， 2019)，等等。就國內(nèi)研究來看，有學(xué)者討論了在村民自治情境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民和村干部(村委會)之間的共同代理關(guān)系及其帶來的問題(黃明哲、茆雪瑞，2018；彭濤、魏建，2010；曾艷等，2015)。也有研究利用共同代理理論對公立醫(yī)院的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系及監(jiān)管者目標(biāo)進(jìn)行了分析(陳振生等，2019；劉自敏等，2015)，研究了客戶、建筑公司與建筑項目經(jīng)理之間的三角關(guān)系(Sha，2019)，討論了企業(yè)應(yīng)有的績效評價方案(李利榮、王河流，2017)等。

總的來看，國內(nèi)外相關(guān)研究涉及企業(yè)、政府、非營利組織、醫(yī)院等多類主體，反映了共同代理理論及其模型的廣泛適用性和有效解釋力。本研究關(guān)注的是第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其大多是被委托進(jìn)行認(rèn)證、檢測、評審等，與目標(biāo)企業(yè)、社會群眾之間存在著共同代理的關(guān)系。因此，文章將借助共同代理理論來構(gòu)建分析框架，在梳理各方關(guān)系的基礎(chǔ)上推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管治理失靈的原因分析。

三、第三方檢測過程中的共同代理分析框架

第三方監(jiān)管領(lǐng)域的一個重要問題是：存在“第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管的需要”和“發(fā)展不夠充分，參與監(jiān)管的規(guī)范性不足”的矛盾，導(dǎo)致第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管治理行為并非總是有效。在中國的監(jiān)管治理實踐中，雖然第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)切實推動了產(chǎn)品質(zhì)量的提升、污染排放的降低、生產(chǎn)流通的規(guī)范，但也有部分機(jī)構(gòu)在日常運(yùn)行過程中“投機(jī)取巧”，為壓低成本而進(jìn)行應(yīng)付性檢查，為討好客戶、增加收入而違背客觀公正的監(jiān)管原則，出具不真實報告等。

對此，本研究關(guān)注中國第三方監(jiān)管過程中的監(jiān)管治理失靈問題，并將以檢測機(jī)構(gòu)為例進(jìn)行實證研究。檢測機(jī)構(gòu)身處買賣利益之外，區(qū)別于政企二元主體，是獨立的非政府的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，其職能是以公正、權(quán)威的非當(dāng)事人身份，基于合同關(guān)系，根據(jù)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量、健康、安全以及環(huán)保狀況等進(jìn)行檢驗(張秀芹，2020)，是典型的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。與此同時，檢測機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主要涉及健康、安全、環(huán)保等社會性監(jiān)管領(lǐng)域，目的是抑制市場失靈中的負(fù)外部性問題，其中市場價值與社會價值、私人利益與公共利益的沖突表現(xiàn)得尤為明顯，將檢測機(jī)構(gòu)作為分析對象具有充分的代表性和典型性。就研究的現(xiàn)實意義來看，近年來，第三方檢測機(jī)構(gòu)被委托方“俘獲”，幫助其進(jìn)行虛假檢測，出具虛假檢測報告的情況時有發(fā)生。例如，2018年江西市場監(jiān)管部門就曾調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江西某檢測技術(shù)有限公司弄虛作假，通過偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的方式，為尋烏縣某單位出具垃圾填埋場滲濾液檢測報告、為彭澤縣某企業(yè)出具環(huán)?？⒐を炇枕椖勘O(jiān)測報告(國家認(rèn)監(jiān)委，2018)。這種虛假檢測的行為極大地?fù)p害了政府和消費者的信任，破壞了認(rèn)證檢測監(jiān)督的有效性，難以保證相關(guān)企業(yè)行為的合規(guī)性以及產(chǎn)品的質(zhì)量安全。對此，作者將對中國第三方檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)管治理失靈的原因進(jìn)行分析，進(jìn)而就如何推進(jìn)對檢測機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管提出相關(guān)政策建議。

(一)企業(yè)委托型檢測及其共同代理關(guān)系

根據(jù)直接委托方的不同，檢測機(jī)構(gòu)的監(jiān)管治理過程可分為政府委托型和企業(yè)委托型兩類。政府委托型指的是檢測機(jī)構(gòu)承接政府項目，由政府部門支付報酬來對企業(yè)狀況等進(jìn)行監(jiān)管檢測；企業(yè)委托型指的是企業(yè)，尤其是生產(chǎn)企業(yè)，在監(jiān)管部門、供銷商、消費者等的外部壓力下，主動付費委托檢測機(jī)構(gòu)對自己的產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)環(huán)境等進(jìn)行檢測和出具檢測報告(見表1)。

表1 政府委托型檢測和企業(yè)委托型檢測的特點

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，在政府委托型檢測中，檢測機(jī)構(gòu)扮演的主要是技術(shù)性工具的角色，第三方監(jiān)管的性質(zhì)較弱，本質(zhì)上仍屬于政府監(jiān)管。而企業(yè)委托型檢測中的行政干預(yù)較弱，檢測機(jī)構(gòu)可依據(jù)自身專業(yè)進(jìn)行更為獨立的第三方檢測，更為契合本研究的主題。此外，有調(diào)查顯示，企業(yè)委托檢測的業(yè)務(wù)占比遠(yuǎn)高于政府委托型業(yè)務(wù)。2018年中國檢驗檢測行業(yè)中，社會委托的檢驗檢測報告有3.76億份，占比87.7%，僅有0.25億份報告來自政府指令性任務(wù)，占比5.92%(國家認(rèn)監(jiān)委，2019)。因此，基于對行為獨立性和實際業(yè)務(wù)規(guī)模的判斷，本文主要關(guān)注企業(yè)委托型的第三方檢測過程。如前文所述，企業(yè)是企業(yè)委托型檢測的直接委托方，但與此同時，我國公共資源的初始委托人是全體公民(趙蜀蓉等，2014)，檢測機(jī)構(gòu)帶有公共性，民眾的信任是它們存在的基礎(chǔ)，本質(zhì)上是受公眾委托進(jìn)行客觀公正的檢測。而營利性企業(yè)和社會公眾的效用目標(biāo)和需求偏好存在差異，檢測機(jī)構(gòu)所面臨的委托方實際上有兩個，因此第三方檢測的過程可以理解為“共同代理”的過程(見圖1)，可結(jié)合共同代理理論來加以研究。

圖1 企業(yè)委托檢測中的共同代理關(guān)系

(二)分析框架

在第三方檢測失靈的影響因素的分析維度方面，通過借鑒Dixit(1996)所總結(jié)的共同代理模型框架，參考彭濤和魏建(2010)、曾艷、楊鋼橋和吳詩嫚(2015)、張帥(2016)等人的模型推導(dǎo)過程，發(fā)現(xiàn)：在兩個委托方需求偏好一致或達(dá)成共謀的狀態(tài)下，共同代理機(jī)制能較好地發(fā)揮作用，使得各方的利益達(dá)到次優(yōu)狀態(tài)；如果兩個委托方的強(qiáng)勢程度不同，相互不合作，分別以自己利益最大化為目標(biāo)，將使得代理人將大部分時間、成本和努力投入到強(qiáng)勢委托人所交付的任務(wù)上，導(dǎo)致共同代理的效率降低，委托人總體邊際收益少于理想狀態(tài)，各方的收益無法達(dá)到最大化，與理想狀態(tài)相比，此時達(dá)到的均衡是低效率的均衡。因此，已有研究認(rèn)為，委托人的需求偏好和強(qiáng)勢程度差異會影響最終的代理效果，作者借鑒了這兩個分析維度，并將其概括為“委托方間的異質(zhì)性”。

除了委托方方面的因素外，作為代理方的檢測機(jī)構(gòu)的情況也可能會對最終的代理效果產(chǎn)生影響。例如，風(fēng)險規(guī)避度是委托-代理關(guān)系中的重要參數(shù)，最終的委托-代理效果與代理方的風(fēng)險偏好密切相關(guān)(田厚平等，2007；吳艷輝、張明華，2002；熊勝緒，1997)。但目前較少有研究對代理方方面的影響因素進(jìn)行系統(tǒng)分析和總結(jié)。對此，作者結(jié)合已有研究和調(diào)研訪談資料，將代理方方面的因素歸納為“代理方需求及其處境”，探討檢測機(jī)構(gòu)自身的行為偏好及其所處的情境性因素對監(jiān)管效果的影響，并將從營利性身份、行業(yè)內(nèi)惡性競爭狀況、造假的風(fēng)險問題、聲譽(yù)機(jī)制的運(yùn)行情況四個方面進(jìn)行具體分析。

綜上所述，文章將基于共同代理理論，從“委托方間的異質(zhì)性”和“代理方需求及其處境”兩大維度(見圖2)，實證驗證和探索中國情境下，第三方檢測機(jī)構(gòu)接受企業(yè)委托，參與監(jiān)管治理的效果的影響因素。

圖2 監(jiān)管治理失靈的原因分析框架

(三)資料來源

本文的分析資料主要包括兩方面。一是通過實地調(diào)研訪談獲得的一手資料，訪談對象主要是與第三方檢測相關(guān)的主體，包括企業(yè)委托方、檢測機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員。其中地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表3人，企業(yè)委托方代表2人，檢測機(jī)構(gòu)代表5人，年齡在30～50歲之間，大多多年從事第三方檢測工作或長期與第三方檢測人員打交道，有著豐富的工作經(jīng)歷，可從不同的立場和角度來闡述其對第三方檢測的看法和感受(見表2)。二是來源于政府網(wǎng)站、新聞報道、期刊論文、統(tǒng)計年鑒等二手資料。

表2 訪談記錄編號及訪談對象

四、第三方檢測失靈原因的實證分析

基于前文的分析框架，本部分將從委托方和代理方兩個角度對企業(yè)委托型檢測過程中，檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)管治理失靈的原因進(jìn)行實證分析，驗證相關(guān)研究結(jié)論的適用性并深入挖掘其他現(xiàn)實性影響因素，探究其中的作用機(jī)制。

(一)委托方間的異質(zhì)性

1.需求偏好

就中國企業(yè)委托方的需求偏好而言，在調(diào)研過程中有檢測機(jī)構(gòu)人員表示，企業(yè)客戶有優(yōu)質(zhì)和劣質(zhì)之分。前者對自身產(chǎn)品質(zhì)量要求較高，愿意接受高報價進(jìn)行專業(yè)檢測，檢測結(jié)果相對真實，而相當(dāng)一部分企業(yè)委托方是自覺性和責(zé)任感較為匱乏的后者，它們“只想掙錢”，“只要你給他出具合格報告就行，他們才不管你檢測質(zhì)量如何呢”(1)資料來源：訪談記錄3。。因此目前有相當(dāng)一部分企業(yè)委托方的需求是獲取合格的檢測報告，希望檢測機(jī)構(gòu)設(shè)法證明其產(chǎn)品的合格性。

對于作為初始委托方的社會公眾來說，他們的共有身份是消費者，希望借助檢測機(jī)構(gòu)來緩解信息不對稱問題，基于檢測認(rèn)證報告等材料來判斷產(chǎn)品質(zhì)量，做出更加理性正確的消費選擇。社會公眾對檢測機(jī)構(gòu)的需求是獲得真實的產(chǎn)品質(zhì)量信息和企業(yè)經(jīng)營合規(guī)性信息，對檢測機(jī)構(gòu)的期望是進(jìn)行客觀公正檢測和專業(yè)檢測，出具真實的檢測報告。因此，第三方檢測領(lǐng)域存在企業(yè)和消費者需求不一致的情況，兩類委托方的偏好是沖突的，代理方在某些情況下難以同時滿足兩類委托方的需求。

2.強(qiáng)勢程度

第一，企業(yè)委托方的強(qiáng)勢程度。

在需求偏好差異化的同時，兩類委托方對代理方的激勵和控制程度也是不同的。目前非政府的檢測業(yè)務(wù)大多由賣方企業(yè)委托，也就是由賣方企業(yè)支付報酬，企業(yè)對檢測機(jī)構(gòu)有較強(qiáng)的控制力。有檢測機(jī)構(gòu)人員表示，檢測機(jī)構(gòu)會為了贏利而盡力爭取客戶，壓低報價，滿足客戶需求。因此對于檢測機(jī)構(gòu)來說，企業(yè)是典型的強(qiáng)勢委托方，檢測機(jī)構(gòu)的行為選擇很大程度上受“甲方”影響，企業(yè)委托方的需求是檢測機(jī)構(gòu)的努力方向。

在上述背景下，檢測機(jī)構(gòu)會出于贏利考慮而盡力滿足賣方要求，與賣方成為利益共同體。但如果檢測機(jī)構(gòu)明顯偏向賣方企業(yè)，就相當(dāng)于監(jiān)管主體和監(jiān)管對象合謀，檢測機(jī)構(gòu)很有可能和賣方一起欺騙消費者，難以真正發(fā)揮第三方鑒證監(jiān)督的作用。因此，第三方檢測的有效性在一定程度上受賣方企業(yè)付費委托機(jī)制設(shè)計的影響，可能使檢測機(jī)構(gòu)為了商業(yè)利益而放棄職業(yè)操守，使檢測失去原有的意義。

第二，公眾委托方的強(qiáng)勢程度。

在企業(yè)具有強(qiáng)勢影響力的同時，社會公眾的維權(quán)力量較弱，包括維權(quán)意識不強(qiáng)、素質(zhì)和覺悟參差不齊、控制程度較弱等，難以推動檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀專業(yè)的監(jiān)管。

在調(diào)研過程中，有訪談對象表示，“很少會接到消費者投訴……如果某個人吃了個水果，感覺不太舒服，好像中毒了，那他一般也不會去告超市、告農(nóng)戶，去追究責(zé)任之類的”(2)資料來源：訪談記錄8。。在中國，單個消費者維權(quán)的案例并不多，民眾的維權(quán)意識較為缺乏，使得部分檢測機(jī)構(gòu)“有恃無恐”，為了贏利而欺騙消費者，出具不真實的檢測報告。此外，受發(fā)展階段影響，民眾的素質(zhì)參差不齊，相當(dāng)一部分消費者“健忘”或“不在乎”。有訪談對象表示，“每年與消費者權(quán)益相關(guān)的3·15晚會都會曝光不少違規(guī)企業(yè)吧，但它的影響并沒有那么大”，“人們都清楚某些平臺的很多產(chǎn)品是假的，存在質(zhì)量問題，但是仍有大量消費者選擇在該平臺上購買產(chǎn)品，原因在于它便宜啊，因此它依然可以很好地生存和發(fā)展”(3)資料來源：訪談記錄3。。這也使得消費者未能發(fā)揮“用腳投票”的作用，其對于檢測機(jī)構(gòu)和企業(yè)違規(guī)操作的監(jiān)督力量較弱，難以促使企業(yè)合規(guī)經(jīng)營。

除了主觀意識方面的問題，客觀上信息獲取能力和行為能力的不足也使得作為初始委托方的公眾很難對檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。在社會公眾與檢測機(jī)構(gòu)的委托-代理互動中，分散性個人掌握的資源和權(quán)力有限，大多數(shù)民眾只能看到最終檢測結(jié)果，難以憑一己之力辨別檢測信息的真?zhèn)?，委?代理過程中的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”頻發(fā)；即便有民眾發(fā)現(xiàn)了問題，碎片化和個體化明顯的社會公眾也很難進(jìn)行有力發(fā)聲。從理論上看，政府在一定程度上扮演著代表人民群眾的公權(quán)力角色，但其實際代表性存疑，不少學(xué)者曾利用委托-代理理論對政府機(jī)構(gòu)與社會公眾的目標(biāo)一致性進(jìn)行了分析，其中存在一系列復(fù)雜問題。

因此，多、散、弱的群體特點使得公共資源初始委托人的信息獲取能力和行為能力弱化(王金秀，2002)，社會公眾對于檢測機(jī)構(gòu)的監(jiān)督控制力量較弱。在公眾監(jiān)督約束不足的情況下，檢測機(jī)構(gòu)很少在意初始委托方的利益，致使違背公共利益和職業(yè)道德的“代理人”問題頻發(fā)。

(二)代理方需求及其處境

1.營利性身份

就代理方方面的因素來看，有相當(dāng)一部分第三方檢測機(jī)構(gòu)是營利性企業(yè)，它們既是理性經(jīng)濟(jì)主體，又是具有公共性的監(jiān)管治理主體，它們以贏利為目的，而又從事社會性監(jiān)管，其中很可能產(chǎn)生私人財務(wù)利益與專業(yè)義務(wù)之間的沖突(Lytton & Mcallister， 2014)。具體來看，這些檢測機(jī)構(gòu)作為第三方監(jiān)管主體，是接受社會公眾委托、分擔(dān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)來進(jìn)行安全、環(huán)保、健康等方面的檢測。但與此同時，檢測企業(yè)作為市場主體有贏利的需求，需要通過滿足客戶需求來獲取經(jīng)濟(jì)利益，基本取向是為直接委托方服務(wù)。因此在缺乏外部約束和內(nèi)部自律的情況下，檢測企業(yè)很難自覺維護(hù)公共利益，這種身份矛盾會影響第三方監(jiān)管的有效性。

其中，營利性追求影響檢測機(jī)構(gòu)行為選擇的一個極端表現(xiàn)是——部分檢測機(jī)構(gòu)不接受消費者個人委托的檢測業(yè)務(wù)。有訪談對象表示，“你買了一盒A品牌的餅干，懷疑質(zhì)量有問題。你去委托一家檢測機(jī)構(gòu)做檢測，不好意思，很難”，原因就在于“你去做這個檢測，可能就1000元，而A品牌一年的檢測費可能是10萬，檢測機(jī)構(gòu)會為了1000元去得罪10萬元的客戶嗎？”，即便該檢測機(jī)構(gòu)本身與A品牌沒有合作的可能性，“這個檢測機(jī)構(gòu)可能跟B品牌合作了，然后B品牌企業(yè)看到有消費者拿了該機(jī)構(gòu)的報告把A品牌告了，B會不會擔(dān)心哪天有消費者拿著哪家的報告把自己告了？所以整個食品行業(yè)就都抵制這家檢測機(jī)構(gòu)了”(4)資料來源：訪談記錄3。。

在訪談過程中，有一位行業(yè)內(nèi)人員表示，“與消費者不發(fā)生直接聯(lián)系的檢測都是無意義的，而我國的檢測機(jī)構(gòu)恰恰是脫離消費者的”(5)資料來源：訪談記錄4。。因此檢測機(jī)構(gòu)的營利性身份使其難以與消費者的利益和需求保持一致，這影響了部分檢測機(jī)構(gòu)的行為選擇，使其沒能成為社會公眾所希望的代理方。

2.行業(yè)內(nèi)惡性競爭狀況

如前文所述，雙重委托關(guān)系下，檢測機(jī)構(gòu)可能會為了滿足直接委托方的訴求而出具虛假報告，損害消費者利益，而市場競爭的激烈程度會影響上述情況發(fā)生的可能性。

首先，部分領(lǐng)域檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)評審要求并不高。例如環(huán)保類檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求主要是獲得CMA認(rèn)證，申請機(jī)構(gòu)需符合場地、設(shè)備、人員條件，需要國家資質(zhì)認(rèn)定部門認(rèn)可的，具備化學(xué)、環(huán)境等專業(yè)中級職稱的專家在資質(zhì)認(rèn)定證書附表里簽字。滿足以上條件后，申請機(jī)構(gòu)就可以進(jìn)入檢測行業(yè)領(lǐng)域。此外，根據(jù)行業(yè)內(nèi)人員反映，部分機(jī)構(gòu)會“借名”參與檢測，如A機(jī)構(gòu)掛靠在具備資質(zhì)的B檢測機(jī)構(gòu)名下，依靠B機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定證書去承接檢測業(yè)務(wù)。面對較低的準(zhǔn)入門檻和法規(guī)“空隙”，以及利潤率高、市場廣闊的驅(qū)動因素，中國的小型檢測企業(yè)不斷涌現(xiàn)，高達(dá)4萬多家機(jī)構(gòu)之間競爭激烈，目前還掙扎在盈虧平衡點的中小檢測機(jī)構(gòu)不在少數(shù)(許歡，2018)。以環(huán)保檢測機(jī)構(gòu)為例，有行業(yè)內(nèi)人士表示，“一個地級市就有三十家左右”(6)資料來源：訪談記錄6。，“很多地方的招標(biāo)一般隨隨便便就有幾十家(參與競爭)”(7)資料來源：訪談記錄3。。

在這一背景下，一方面，相當(dāng)一部分檢測機(jī)構(gòu)迫切需要爭取客戶以維持生存，導(dǎo)致“惟客戶是從”、出具虛假報告等情況的出現(xiàn)；另一方面，由于信息不對稱等原因，企業(yè)通常僅基于“價格”來選擇合作機(jī)構(gòu)。對此，部分檢測機(jī)構(gòu)選擇通過壓低報價的方法來吸引客戶，出現(xiàn)了惡性的“價格戰(zhàn)”，使得行業(yè)內(nèi)的報價越壓越低。而面對較低的收入，檢測機(jī)構(gòu)大多會選擇壓低成本以維持利潤，由此導(dǎo)致檢測質(zhì)量的下降和監(jiān)管治理的失靈。

3.造假的風(fēng)險問題

(1)違規(guī)造假的成本和收益。

檢測機(jī)構(gòu)違規(guī)操作的風(fēng)險較低是其做出違背公共利益行為的另一重要原因。首先，檢測大多是抽樣，而樣品具有不確定性和動態(tài)性，檢測機(jī)構(gòu)存在一定自由裁量和“操作”的空間，可以在不明顯違規(guī)的情況下，出具比較符合直接委托方心意的檢測報告。以環(huán)保檢測為例，環(huán)境樣品本身是動態(tài)變化的，例如風(fēng)向不同時，對污染氣體的檢測結(jié)果就有所不同。并且由于樣品的動態(tài)性，即便檢測機(jī)構(gòu)出具虛假報告，也很難被發(fā)現(xiàn)。例如，當(dāng)天的空氣樣本和10天后的樣本，其檢測結(jié)果不同是很正常的。目前來看，違規(guī)檢測行為被發(fā)現(xiàn)和追究責(zé)任的風(fēng)險較低，這使得檢測機(jī)構(gòu)無法切實發(fā)揮鑒證監(jiān)督作用。

其次，部分企業(yè)委托方愿意出高價要求檢測機(jī)構(gòu)造假。例如，某檢測機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)某企業(yè)的一批貨物沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，該企業(yè)可能會給檢測機(jī)構(gòu)加錢，要求其出具報告來證明這批貨物是合格的，對此，部分檢測機(jī)構(gòu)愿意冒造假的風(fēng)險以獲得收益。但產(chǎn)品不合格的程度會影響檢測機(jī)構(gòu)的選擇，如果違規(guī)操作過于明顯，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)和處罰的可能性較高，檢測機(jī)構(gòu)也會拒絕出具虛假報告，某次檢測業(yè)務(wù)的成本收益和風(fēng)險狀況會影響檢測機(jī)構(gòu)違規(guī)造假的可能性。

此外，不同行業(yè)領(lǐng)域造假的風(fēng)險和成本不同，這會影響檢測機(jī)構(gòu)的行為選擇。例如，環(huán)保領(lǐng)域的虛假檢測“不會造成人命事故”(8)資料來源：訪談記錄6。，環(huán)境污染的危害大多是不敏感的、長期的，“今天這些企業(yè)都開工，可能空氣不好，明天都不干了，可能空氣就好了”(9)資料來源：訪談記錄7。，因此其違規(guī)后果較輕，出事的可能性較低。但是，在安全生產(chǎn)、食品安全等領(lǐng)域，第三方虛假檢測的違規(guī)后果要嚴(yán)重得多。例如，某檢測機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)工廠的生產(chǎn)設(shè)備之間未達(dá)到安全距離，那無論工廠出多少錢，檢測機(jī)構(gòu)一般都不敢出具虛假報告，因為這個是會“出人命事故”的，檢測機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)出事的后果，檢測也就相對客觀有效。

總的來看，部分檢測機(jī)構(gòu)出具虛假檢測報告后被發(fā)現(xiàn)和處罰的風(fēng)險較低，而其違規(guī)操作的收益可觀。這種成本-收益對比使檢測機(jī)構(gòu)愿意“鋌而走險”，導(dǎo)致其監(jiān)管治理的失靈。

(2)外部監(jiān)管力度問題。

除了行業(yè)自身特征，影響違法檢測行為的成本-收益狀況的另一因素是外部監(jiān)管和處罰力度。就目前來看，公共部門的監(jiān)管舉措還無法達(dá)到有效震懾檢測機(jī)構(gòu)的效果。

首先，不少訪談對象反映，政府在檢測質(zhì)量方面的監(jiān)管相對缺位，相關(guān)舉措大多是問題導(dǎo)向的事后監(jiān)管，也就是“沒有出事的時候沒人去管，出事了，造成問題之后才會進(jìn)行處罰”(10)資料來源：訪談記錄7。。即便某家企業(yè)的產(chǎn)品出了問題，發(fā)現(xiàn)檢測機(jī)構(gòu)出具了虛假報告，“如果他沒造成大的后果，那么輕來輕去地也就過去了”(11)資料來源：訪談記錄5。。目前這種問題導(dǎo)向的監(jiān)管原則容易助長檢測機(jī)構(gòu)的僥幸心理，部分機(jī)構(gòu)會在進(jìn)行成本-收益分析之后，選擇出具虛假報告。

不過，據(jù)筆者了解，市場監(jiān)管部門會對檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行雙隨機(jī)抽查，相當(dāng)一部分第三方檢測機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為是通過抽檢抽查發(fā)現(xiàn)的。有檢測機(jī)構(gòu)從業(yè)人員表示，“檢查還是蠻嚴(yán)格的，處罰也很嚴(yán)，專家會仔細(xì)地查你的檢測記錄”(12)資料來源：訪談記錄3。。但是總的來看，對檢測機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管還存在改善空間，需要加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高檢測機(jī)構(gòu)的違規(guī)成本。

4.聲譽(yù)機(jī)制的運(yùn)行情況

從理論上看，社會公眾的“信任”是檢測機(jī)構(gòu)最重要的資本，聲譽(yù)機(jī)制是代理人問題的重要解決辦法之一(汪旭暉、張其林，2017)。但就現(xiàn)實來看，中國檢測領(lǐng)域的信任和聲譽(yù)機(jī)制難以建立和發(fā)揮作用，這是檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)管治理失靈的根本性原因之一。

據(jù)了解，通標(biāo)(SGS)、天祥(Intertek)、必維(BV)等國外大型檢測機(jī)構(gòu)品牌在一定程度上建立起了聲譽(yù)機(jī)制，他們的公正性獲得了民眾的普遍信任，部分買家，尤其是國際貿(mào)易過程中的買家，只認(rèn)可通標(biāo)、天祥、必維等機(jī)構(gòu)的檢測結(jié)果，要求賣家提供由這些機(jī)構(gòu)出具的檢測報告。這種信任機(jī)制顯然可以有效約束檢測機(jī)構(gòu)的行為，使它們?yōu)榱司S護(hù)聲譽(yù)而自覺保持專業(yè)和公正。但目前中國檢測行業(yè)領(lǐng)域的信任狀況有待改善，相當(dāng)一部分廠家和消費者認(rèn)為“給錢就能出合格的報告”(13)資料來源：訪談記錄10。，檢測機(jī)構(gòu)就是在“做生意”，而不是在進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督鑒別，檢測機(jī)構(gòu)的公正性沒有得到國內(nèi)外供應(yīng)鏈成員和消費者的普遍認(rèn)可，從而使中國檢測行業(yè)的發(fā)展進(jìn)入一個怪圈：檢測機(jī)構(gòu)缺乏聲譽(yù)，選擇依靠討好委托方、壓低報價來贏利，這使得他們丟失了客觀性和專業(yè)性，難以獲得民眾的信任和品牌聲譽(yù)，進(jìn)而促使他們只能討好委托方、壓低報價……因此，目前急需監(jiān)管機(jī)構(gòu)和檢測機(jī)構(gòu)做出努力，設(shè)法打破這個怪圈，在檢測領(lǐng)域建立起良性運(yùn)行的信任和聲譽(yù)機(jī)制，切實發(fā)揮第三方監(jiān)管的應(yīng)有作用。

五、研究結(jié)論及政策建議

通過對企業(yè)委托型檢測的實證分析，本文發(fā)現(xiàn)中國第三方監(jiān)管治理失靈的原因包括：(1)共同代理關(guān)系中，作為委托方的企業(yè)和社會公眾的需求偏好不一致；(2)企業(yè)作為付費委托方強(qiáng)勢影響第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)；(3)作為初始委托方的公眾維權(quán)力量弱；(4)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的營利性身份問題；(5)行業(yè)內(nèi)惡性競爭問題；(6)違法的收益-成本問題；以及在上述因素影響下出現(xiàn)的(7)聲譽(yù)機(jī)制難以建立和發(fā)揮作用的問題(見圖3)。值得注意的是，上述研究結(jié)論主要來源于對企業(yè)委托第三方檢測過程的分析，那么這些結(jié)論是否同樣適用于政府委托型檢測呢？作者認(rèn)為，兩類第三方檢測的核心差異是直接委托方的不同，在上述結(jié)論中，明確涉及企業(yè)委托方特質(zhì)的是結(jié)論(1)和(2)，因此，如果政府委托方和社會公眾的偏好不一致且會強(qiáng)勢影響第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，那么上述研究結(jié)論和后續(xù)的相關(guān)政策建議對政府委托型的第三方檢測也有一定適用性。至于政府委托方與社會公眾需求偏好的實際一致性和對檢測機(jī)構(gòu)的實際影響程度，就可能涉及上級政府的政策要求、外部考核壓力、地方政府的政治生態(tài)等一系列復(fù)雜問題。因此，本文的研究結(jié)論雖不能完全適用于政府委托型檢測，但也有一定的啟發(fā)意義，后續(xù)可以對這一模式進(jìn)行專門研究。

圖3 第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管治理失靈的原因機(jī)制

在理論方面，通過質(zhì)性研究分析，本文一方面驗證了異質(zhì)性委托方對共同代理效用的影響，另一方面也討論了共同代理關(guān)系中，代理方自身需求和所處情境等因素的影響。實踐證明，當(dāng)面對需求偏好和強(qiáng)勢程度不同的委托方時，代理方傾向于滿足強(qiáng)勢委托方的偏好，而代理方對利潤的渴求和生存壓力會加劇這種傾向，代理方的職業(yè)道德意識、面臨的外部監(jiān)督和對聲譽(yù)的追求會抑制這種傾向。因此在共同代理過程中，尤其是涉及社會公眾的公共性委托-代理關(guān)系中，代理方的行為選擇會受到正反兩方面因素的影響，這兩方面因素的強(qiáng)弱變動最終決定了代理方對強(qiáng)勢委托方和弱勢委托方的態(tài)度。

最后，為促使第三方監(jiān)管發(fā)揮應(yīng)有作用，本文基于研究結(jié)論，結(jié)合《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》《檢驗檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)條例，提出以下政策建議。

首先，在政府外部監(jiān)管方面，一是要加強(qiáng)對檢測機(jī)構(gòu)等第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)審查和雙隨機(jī)監(jiān)管，依據(jù)年度監(jiān)督檢查計劃，隨機(jī)抽取檢查對象，選派執(zhí)法檢查人員開展監(jiān)督檢查工作；二是落實日常信用評級機(jī)制，組織企業(yè)員工、政府工作人員、消費者等多方利益相關(guān)者對檢測機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)進(jìn)行匿名評價，并據(jù)此設(shè)置獎懲機(jī)制，提高違規(guī)成本；三是建立檢測機(jī)構(gòu)互相監(jiān)督機(jī)制，組織同行評議，鼓勵內(nèi)部匿名舉報，將不同機(jī)構(gòu)的檢測結(jié)果進(jìn)行交叉比對等。

其次，在檢測機(jī)構(gòu)與企業(yè)委托方的關(guān)系方面，一是可以調(diào)整委托方的付費模式。例如，讓消費者或者是商店、超市這種流通環(huán)節(jié)末端的經(jīng)銷商來委托檢測，在一定程度上減少“虛假檢測”的需求。二是可以對部分檢測業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)價格管控，規(guī)范價格區(qū)間，并要求檢測機(jī)構(gòu)公開收費標(biāo)準(zhǔn)，避免為吸引客戶而導(dǎo)致惡性的價格戰(zhàn)。

在檢測機(jī)構(gòu)與社會公眾的關(guān)系方面，一是可以通過普法宣傳等方式提高消費者的維權(quán)意識，暢通消費者投訴和舉報渠道；二是有必要對檢測機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)受理行為予以規(guī)范，要求檢測機(jī)構(gòu)不得在無正當(dāng)理由的情況下拒絕向民眾提供本機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的檢測服務(wù)；三是要求檢測機(jī)構(gòu)向社會主動或依申請公開其檢測規(guī)則、檢測程序等信息，減少信息不對稱，防止其遺漏程序或偽造報告，確保檢測的完整、客觀、真實。

第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)是監(jiān)管治理過程中的重要主體，在2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情防控工作中，武漢華大醫(yī)學(xué)檢驗所有限公司等第三方醫(yī)檢機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量核酸檢測工作，各地醫(yī)療器械檢測機(jī)構(gòu)也在保障醫(yī)療器械產(chǎn)品質(zhì)量安全方面發(fā)揮了重要作用。因此無論是在平常時期還是非常時期，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在醫(yī)療、食品、環(huán)境等領(lǐng)域的安全保障作用都毋庸置疑，任何國家和地方都有必要充分認(rèn)識到它們的獨特作用。本文基于調(diào)研資料深入分析了中國檢測機(jī)構(gòu)第三方監(jiān)管治理過程中的典型問題及其原因，有利于加深對檢測領(lǐng)域現(xiàn)狀的認(rèn)識。但論文主要是質(zhì)性研究，在資料的充分性、研究的代表性、研究結(jié)論的普適性方面存在一定不足，還有待未來進(jìn)一步完善，通過更加多樣化的研究方法來進(jìn)行分析，以促使各方更好地利用第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)化監(jiān)管能力，推動建立更為科學(xué)高效的社會共治體系。