陳 昭

一、引言

政策創(chuàng)新是解碼“中國(guó)之治”的關(guān)鍵鑰匙。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸領(lǐng)域所取得的各項(xiàng)偉大成就，不僅充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)越性，同時(shí)也體現(xiàn)出我國(guó)強(qiáng)大的政策供給能力?！傲己玫闹贫纫涮琢己玫恼卟拍墚a(chǎn)生良好的效能”(燕繼榮，2020： 2)。良好的政策不僅要有相對(duì)穩(wěn)定性，為社會(huì)提供明確預(yù)期，還要能夠持續(xù)創(chuàng)新，以更好適應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的政策創(chuàng)新一直是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)議題，學(xué)者們從不同視角出發(fā)，探討了中國(guó)獨(dú)具特色的政策創(chuàng)新過(guò)程及內(nèi)在邏輯，形成了一批具有中國(guó)特色的學(xué)術(shù)話語(yǔ)和理論命題，其中的代表性理論之一就是“政策試驗(yàn)”。作為中國(guó)的公共政策，尤其是重大政策全面實(shí)施前的一個(gè)基本程序和必經(jīng)步驟，“政策試驗(yàn)”廣泛存在于中國(guó)的治理實(shí)踐中(周望，2011b)，在一些關(guān)鍵性政策領(lǐng)域甚至是“每改必試”(周望，2011a)。“政策試驗(yàn)”為理解中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程提供了一個(gè)很好的中層理論路徑(張克，2019)。

回溯既有知識(shí)積累可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)“政策試驗(yàn)”的發(fā)生過(guò)程基本已形成共識(shí)，從其中的代表性研究成果來(lái)看，不論是韓博天(2008)的“八階段”劃分法，還是周望(2012)的“兩階段”劃分法，都將“政策試驗(yàn)”看作是先在局部進(jìn)行試點(diǎn)，再將典型經(jīng)驗(yàn)大范圍推廣、執(zhí)行的過(guò)程。大部分學(xué)者對(duì)試驗(yàn)的探討都默認(rèn)以“試點(diǎn)-推廣”的方法論框架作為前提和基礎(chǔ)，甚至有學(xué)者直接將試驗(yàn)等同于“由點(diǎn)到面”的方法?！霸圏c(diǎn)-推廣”試驗(yàn)?zāi)Ｊ皆从趯?duì)我國(guó)革命、建設(shè)、改革各階段治理實(shí)踐的提煉和總結(jié)，具有很強(qiáng)的解釋力。但值得注意的是，試驗(yàn)作為一種“摸著石頭過(guò)河”的治理策略，具有鮮明的實(shí)用主義特征，其最重要的理論品質(zhì)在于不拘泥于任何現(xiàn)有框架的限制，以實(shí)踐行動(dòng)作為理解現(xiàn)實(shí)的理想方法，以實(shí)際效果為最高目標(biāo)，故試驗(yàn)的模式可以是多元的、動(dòng)態(tài)的。通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)治理場(chǎng)景中試驗(yàn)策略的考察也進(jìn)一步印證了這一觀點(diǎn)。在我國(guó)的治理實(shí)踐中，除了“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)之外，還存在其他試驗(yàn)?zāi)Ｊ?，其中之一就是“眾?chuàng)”試驗(yàn)。這種試驗(yàn)?zāi)Ｊ街饕糜趹?yīng)對(duì)那些具有復(fù)雜程度高、時(shí)間壓力大、地方情境差異明顯等特征的政策創(chuàng)新議題，旨在通過(guò)開(kāi)放式創(chuàng)新路徑，激活自下而上的創(chuàng)新動(dòng)力，提升政策的適應(yīng)性和效能。本文試圖以我國(guó)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制(1)“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”是政府官方文件中的標(biāo)準(zhǔn)提法，其在實(shí)踐中需要由一系列具體政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。參考胡春艷、張蓮明(2021)的觀點(diǎn)：“容錯(cuò)糾錯(cuò)政策是運(yùn)用容錯(cuò)糾錯(cuò)各要素之間的相互關(guān)系和結(jié)構(gòu)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的策略安排，建立、運(yùn)行和改進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制即為容錯(cuò)糾錯(cuò)政策”。本文不對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)政策作嚴(yán)格區(qū)分。的演化過(guò)程為例，對(duì)“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的特征與邏輯進(jìn)行剖析，以期在既有成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)政策試驗(yàn)領(lǐng)域的知識(shí)增長(zhǎng)。

二、“試點(diǎn)-推廣”：政策創(chuàng)新試驗(yàn)的經(jīng)典范式

作為一種治理工具的“試驗(yàn)”在中國(guó)由來(lái)已久，但作為學(xué)術(shù)研究主題的“試驗(yàn)”在我國(guó)仍處于起步階段(朱光喜，2013)。很多學(xué)者將試驗(yàn)視為一種具有中國(guó)特色的政策創(chuàng)新方法。韓博天(2008： 32)認(rèn)為，“分級(jí)制試驗(yàn)”(Experimentation under Hierarchy)是中國(guó)進(jìn)行政策創(chuàng)新的獨(dú)特機(jī)制，“它推動(dòng)的不僅僅是漸進(jìn)的制度變遷，而且可能帶來(lái)全新的制度轉(zhuǎn)型”。周望(2011b)認(rèn)為“政策試驗(yàn)”作為中國(guó)自行探索出的一種政策創(chuàng)新機(jī)制，雖然不完全符合經(jīng)典理論下的標(biāo)準(zhǔn)政策框架，但仍使中國(guó)具備了相當(dāng)程度的制度創(chuàng)新能力。綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，學(xué)者們對(duì)“試驗(yàn)”的探討大都與“試點(diǎn)”“典型”“由點(diǎn)到面”等關(guān)鍵詞密切相關(guān)。例如，寧騷(2014)認(rèn)為可以將“試點(diǎn)-推廣”看作是政策試驗(yàn)的中國(guó)模式，或稱為中國(guó)式政策試驗(yàn)；魏淑艷、馬心茹(2020)提出，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的“試驗(yàn)主義轉(zhuǎn)向”在不同國(guó)家和地區(qū)有不同的具體形式和特征，在中國(guó)則表現(xiàn)為“政策試點(diǎn)”?；诩扔械闹R(shí)積累，本文認(rèn)為主流研究所關(guān)注的試驗(yàn)?zāi)Ｊ娇梢愿爬椤霸圏c(diǎn)-推廣”試驗(yàn)，這種試驗(yàn)?zāi)Ｊ桨ㄈ齻€(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，局部試點(diǎn)。試點(diǎn)是“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)框架的初始環(huán)節(jié)，它是整體變革之前，在特定地域范圍內(nèi)開(kāi)展的具有針對(duì)性的試驗(yàn)性、探索性工作。試點(diǎn)發(fā)起的形式包括自上而下和自下而上兩種，其中前者在我國(guó)的治理實(shí)踐中占主導(dǎo)地位(梅賜琪等，2015)。在試點(diǎn)選擇方面，有學(xué)者認(rèn)為，試點(diǎn)活動(dòng)通常是在少數(shù)具有有利政治經(jīng)濟(jì)條件的地區(qū)進(jìn)行，這樣可以將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，并就開(kāi)展全國(guó)性改革的可能性作出明智判斷(Tsai & Dean，2014)。但也有學(xué)者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)的選擇實(shí)際上很容易受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響：一些不具備典型性或缺乏相應(yīng)條件的“聯(lián)系點(diǎn)”，由于領(lǐng)導(dǎo)的重視，容易獲得相關(guān)部門的支持，也可能成為試點(diǎn)(楊雪冬，2017)。除了“對(duì)比試驗(yàn)”模式外，試點(diǎn)單位的選擇并不特別追求代表性(Zhu & Zhao，2021)，并且經(jīng)常也是非隨機(jī)的(陳那波、蔡榮，2017)。與一般地區(qū)相比，被選擇為試點(diǎn)的地區(qū)擁有特殊授權(quán)和政策優(yōu)惠，相關(guān)政策創(chuàng)新會(huì)得到特別的支持和保護(hù)(楊宏山，2013)。這種資源分配、組織管理等方面的特殊待遇，一方面為試點(diǎn)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，有利于試驗(yàn)的推進(jìn)，另一方面也會(huì)影響結(jié)果的可靠性，因?yàn)樵圏c(diǎn)帶來(lái)的“霍桑效應(yīng)”(2)“霍桑效應(yīng)”即外部的特殊關(guān)注對(duì)試點(diǎn)政策實(shí)際績(jī)效產(chǎn)生的干擾現(xiàn)象。會(huì)削弱試驗(yàn)效度(劉軍強(qiáng)等，2018)。

第二，權(quán)威認(rèn)定。并非所有的試驗(yàn)成果都可以在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)散，試點(diǎn)地區(qū)的局部經(jīng)驗(yàn)要想運(yùn)用于更大范圍，就必須獲得相應(yīng)的合法性支持，而這種合法性通常源于中央政府的權(quán)威認(rèn)定。在中國(guó)的政治體制下，中央對(duì)地方具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，地方政府行為的正當(dāng)性與有效性在很大程度上取決于中央的認(rèn)可與否(石晉昕、楊宏山，2019)。在試驗(yàn)過(guò)程中，中央政府負(fù)責(zé)篩選可供推廣普及的試驗(yàn)典型，以及從地方試驗(yàn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)(韓博天，2008)。中央政府對(duì)試驗(yàn)擁有最終的“詮釋決定權(quán)”(劉培偉，2010)，只有得到中央政府的肯定，地方政策創(chuàng)新成果才具有確定的合法性，地方經(jīng)驗(yàn)才能上升為典型。從這個(gè)意義上看，中央政府在政策試驗(yàn)中發(fā)揮著“把關(guān)者”“仲裁者”“守門員”的角色(定明捷、張梁，2014；周望，2012)。甚至有學(xué)者認(rèn)為，中央政府的偏好和選擇，而非試驗(yàn)的實(shí)際表現(xiàn)，是決定一個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目能否進(jìn)一步推廣的關(guān)鍵(Mei & Liu，2014)。

第三，經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散。創(chuàng)新成果的擴(kuò)散是推動(dòng)政策演化的關(guān)鍵步驟。在我國(guó)的政策試驗(yàn)過(guò)程中，經(jīng)由權(quán)威認(rèn)可的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蜓杆僭谌珖?guó)范圍內(nèi)引發(fā)一場(chǎng)“學(xué)典型”運(yùn)動(dòng)，而中央政府是這背后的重要推動(dòng)力。中央政府可以綜合運(yùn)用行政指令、政治激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等方式對(duì)地方政府的政策制定行為進(jìn)行干預(yù)(朱多剛、胡振吉，2017)，從而使整個(gè)推廣擴(kuò)散過(guò)程具有“可控性”(周望，2012)。有學(xué)者將這種由中央政府憑借其政治權(quán)威，自上而下地將政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣的過(guò)程稱為“權(quán)威推廣機(jī)制”(楊宏山、李娉，2019)。通常來(lái)說(shuō)，由中央主導(dǎo)推動(dòng)的政策擴(kuò)散過(guò)程能夠大大提高政策演化的整體效率。但也有學(xué)者指出，這種由“強(qiáng)制機(jī)制”推動(dòng)的政策擴(kuò)散，可能會(huì)造成被推廣方案“水土不服”的問(wèn)題(定明捷、張梁，2014)。

既有的關(guān)于“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)的研究，展示了試驗(yàn)的總體輪廓，并揭示了其中的運(yùn)作機(jī)理與邏輯，為理解中國(guó)治理實(shí)踐提供了很好的理論工具。但這種經(jīng)典試驗(yàn)框架存在解釋上的盲點(diǎn)：首先，“由點(diǎn)到面”盡管是對(duì)大部分政策創(chuàng)新過(guò)程的合意描述，但并非唯一解，它無(wú)法解釋為什么現(xiàn)實(shí)中很多政策試驗(yàn)放棄了小規(guī)模試點(diǎn)，而采取大規(guī)模試驗(yàn)(Zhu & Bai，2020)，或者不指定試點(diǎn)，而在全國(guó)范圍內(nèi)同時(shí)分權(quán)試驗(yàn)。其次，在“試點(diǎn)-推廣”模式下，政策創(chuàng)新成果通常必須經(jīng)由權(quán)威認(rèn)定才具有合法性，而現(xiàn)實(shí)中很多政策創(chuàng)新舉措雖然并未得到中央明確認(rèn)可，但因其契合地方情境，并且能取得良好的實(shí)際績(jī)效而獲得了“默示”的合法性。再次，“試點(diǎn)-推廣”模式下的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散通常表現(xiàn)為單向的“學(xué)典型”，但在當(dāng)前治理實(shí)踐中，一些政策試驗(yàn)并沒(méi)有確定“典型”，創(chuàng)新成果擴(kuò)散呈現(xiàn)出“多點(diǎn)學(xué)習(xí)”“各取所需”的特征。最后，“試點(diǎn)-推廣”框架無(wú)法解釋為什么一些政策試驗(yàn)的最終成果不是全國(guó)統(tǒng)一政策，而是呈現(xiàn)為“頂層設(shè)計(jì)-地方細(xì)則”(蔡長(zhǎng)昆，王玉，2019)式的具有內(nèi)部差異性的政策集合形態(tài)?；趯?duì)國(guó)家治理實(shí)踐的觀察和對(duì)既有框架解釋局限性的反思，本文在經(jīng)典“試點(diǎn)-推廣”模式之外，提出了一種新的競(jìng)爭(zhēng)性解釋框架——“眾創(chuàng)”試驗(yàn)。

三、“眾創(chuàng)”試驗(yàn)：一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性解釋框架

(一)“眾創(chuàng)”試驗(yàn)：實(shí)踐基礎(chǔ)與理論內(nèi)涵

在我國(guó)的治理實(shí)踐中，試驗(yàn)的運(yùn)用形式十分靈活，“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)是其中最經(jīng)典的一種模式，但遠(yuǎn)非全部。盡管在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，很多學(xué)者將“政策試驗(yàn)”等同于“政策試點(diǎn)”，但“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)?zāi)Ｊ降墓逃刑卣鳑Q定了其必然存在適應(yīng)性和有效性上的局限。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在吸取過(guò)去失誤教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，逐漸摒棄了單一的“學(xué)樣板”模式，取而代之的是，承認(rèn)地區(qū)差異，推動(dòng)地方試驗(yàn)和模式多樣化(韓博天，2018)。這使得政策試驗(yàn)不僅包括政策試點(diǎn)，而且還涵蓋了那些出發(fā)點(diǎn)并非為了政策的全盤性調(diào)整而只是優(yōu)化地方治理的創(chuàng)新行為(劉然，2019)。此外，非政府主體在政策試驗(yàn)和政策創(chuàng)新過(guò)程中的重要性日益凸顯。例如，2019年4月廣州南沙發(fā)布的《廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)(自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū))制度創(chuàng)新促進(jìn)試行辦法》就明確規(guī)定，“鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織結(jié)合企業(yè)或行業(yè)自身發(fā)展需要，積極開(kāi)展制度創(chuàng)新探索和實(shí)踐”。試驗(yàn)思路的轉(zhuǎn)變以及創(chuàng)新主體外延的拓展催生了一種新的政策創(chuàng)新模式，這種政策創(chuàng)新模式是一個(gè)“以解決特定問(wèn)題為目標(biāo)，在持續(xù)反饋的基礎(chǔ)上生成并反復(fù)改良解決方案(思想、創(chuàng)新、設(shè)計(jì)、政策、程序等)的過(guò)程”(Ansell & Bartenberger，2016： 68)。它遵循了試驗(yàn)主義政策生成路徑，但呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)迥異的新特征，本文稱之為“眾創(chuàng)”試驗(yàn)。

“眾創(chuàng)”(Crowd Innovation)這一概念最初發(fā)端于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，作為開(kāi)放式創(chuàng)新范式下的一條重要路徑，主要用于概括以企業(yè)為主體，企業(yè)內(nèi)外部參與者共同協(xié)作，就未知領(lǐng)域進(jìn)行知識(shí)識(shí)別、創(chuàng)造、轉(zhuǎn)化等的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新過(guò)程(趙坤、郭東強(qiáng)，2016)。黃亞生等(2016)將與此類似的過(guò)程稱為“社會(huì)創(chuàng)新”。不同于相對(duì)封閉、自上而下、集中決策的傳統(tǒng)創(chuàng)新體制，社會(huì)創(chuàng)新是一種社會(huì)成員廣泛參與、公開(kāi)透明、自下而上、分權(quán)決策的創(chuàng)新組織范式，具有開(kāi)放性和分權(quán)性兩大特點(diǎn)。Collm和Schedler(2012)將“眾創(chuàng)”概念運(yùn)用到了公共行政領(lǐng)域，認(rèn)為開(kāi)放政府創(chuàng)新過(guò)程有助于社會(huì)資本的建立和地方認(rèn)同的擴(kuò)展，而這種建立在信任基礎(chǔ)之上的社會(huì)資本和地方認(rèn)同，使公共行政能夠在實(shí)施創(chuàng)新和社會(huì)承諾方面獲得廣泛支持。馬長(zhǎng)山(2019)曾基于對(duì)網(wǎng)約車合法化進(jìn)程的分析，認(rèn)為以網(wǎng)約車為代表的智能互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的一個(gè)革命性意義在于，其展現(xiàn)了一種“眾創(chuàng)”試驗(yàn)式的規(guī)則生產(chǎn)路徑。在這種試驗(yàn)中，民間力量可以憑借新技術(shù)、新平臺(tái)自發(fā)地創(chuàng)制新業(yè)態(tài)、新模式的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則。既有的學(xué)術(shù)探索指出了“眾創(chuàng)”在社會(huì)變革過(guò)程中的巨大作用和潛力，為理解政策創(chuàng)新提供了一個(gè)新視角。受此啟發(fā)，本文認(rèn)為可以將“眾創(chuàng)”試驗(yàn)作為經(jīng)典“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)之外的一種新的競(jìng)爭(zhēng)性解釋框架。所謂“眾創(chuàng)”試驗(yàn)，就是一種在權(quán)力適度共享前提下，政府內(nèi)外部多元行動(dòng)主體圍繞特定政策議題，以情境為基礎(chǔ)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以實(shí)效為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)持續(xù)性行動(dòng)、反饋、學(xué)習(xí)、優(yōu)化過(guò)程，協(xié)同開(kāi)展知識(shí)生產(chǎn)和知識(shí)更新的開(kāi)放式政策創(chuàng)新策略。政策創(chuàng)新中的“眾創(chuàng)”試驗(yàn)不僅可以表現(xiàn)為跨部門意義上的多元主體參與創(chuàng)新，還可以表現(xiàn)為央地關(guān)系視域下的地方政府開(kāi)放式創(chuàng)新，而通過(guò)實(shí)證方法對(duì)后者進(jìn)行探討是本文的研究旨趣所在。需要說(shuō)明的是，盡管社會(huì)創(chuàng)制與真正意義上的“眾創(chuàng)”最為相符，但它并非適用于所有創(chuàng)新議題。換言之，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的具體形式在很大程度上是因議題而異的，一些創(chuàng)新議題采用地方政府“眾創(chuàng)”實(shí)際上更為合適。

地方政府是我國(guó)政策創(chuàng)新的關(guān)鍵主體，有時(shí)甚至是“第一行動(dòng)集團(tuán)”(楊瑞龍，1998)，充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性和主動(dòng)性，激發(fā)其創(chuàng)新活力，有利于提高政策創(chuàng)新效率，增強(qiáng)政策適應(yīng)性。在面臨特定政策創(chuàng)新議題時(shí)，央地關(guān)系會(huì)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，中央政府除了總體控制和宏觀指導(dǎo)，會(huì)將政策試驗(yàn)向地方政府開(kāi)放，以期加快政策創(chuàng)新進(jìn)程，并使政策與地方情境更好契合。地方政府在政策探索、政策學(xué)習(xí)、政策選擇等方面被賦予更大自主權(quán)，可以在中央的原則框架下因地制宜地開(kāi)展政策建構(gòu)，并根據(jù)實(shí)際效果進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整，形成具有地方特色的政策細(xì)則，這些差異化細(xì)則與中央原則框架共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的政策集合。這種政策創(chuàng)新模式的總體框架如圖1所示。在“眾創(chuàng)”試驗(yàn)過(guò)程中，中央與地方之間是一種雙向互動(dòng)的關(guān)系，中央對(duì)地方進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，而地方所反饋的政策創(chuàng)新、執(zhí)行相關(guān)信息，可以增進(jìn)中央對(duì)政策議題的認(rèn)知，并推動(dòng)中央對(duì)指導(dǎo)框架的回應(yīng)性調(diào)整。值得注意的是，地方政府在中央原則性框架下因地制宜地進(jìn)行政策方案探索，盡管和“原則性與靈活性相統(tǒng)一”的政策執(zhí)行過(guò)程在形式上具有一定相似性，但在本質(zhì)上仍屬于政策試驗(yàn)范疇。通常來(lái)講，政策執(zhí)行的一個(gè)關(guān)鍵前提條件是政策本身的具體明確性(陳振明，2004)，因此中央所出臺(tái)的原則性、方向性指導(dǎo)意見(jiàn)實(shí)際上并不具備真正意義上的可執(zhí)行性，即使從廣義上將這類政策探索行為以“試驗(yàn)性執(zhí)行”的名義劃入政策執(zhí)行范疇(楊宏山，2014)，也并不會(huì)改變其主要任務(wù)仍是通過(guò)試驗(yàn)進(jìn)行行動(dòng)方案試錯(cuò)探索的事實(shí)。

圖1 基于“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的政策創(chuàng)新框架

(二)“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的條件與特征

“眾創(chuàng)”試驗(yàn)作為一種不同于經(jīng)典“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)的政策創(chuàng)新路徑，是對(duì)經(jīng)典模式的必要補(bǔ)充而非替代，兩種試驗(yàn)?zāi)Ｊ礁饔衅涮囟ǖ倪m用范圍，并行不悖。總體來(lái)看，可以從如下兩個(gè)維度對(duì)“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的適用條件進(jìn)行說(shuō)明。

第一，時(shí)間規(guī)則。時(shí)間是影響政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ竭x擇的重要變量。時(shí)間規(guī)則關(guān)系到行動(dòng)者以什么順序、什么速度、多長(zhǎng)時(shí)間開(kāi)展行動(dòng)，具體到公共政策領(lǐng)域，時(shí)間規(guī)則會(huì)影響政策主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、政策過(guò)程的速度節(jié)奏，以及政策主體之間的互動(dòng)(堵琴囡、唐賢興，2016)。在政策試驗(yàn)中，中央政府作為國(guó)家治理的權(quán)力核心，會(huì)結(jié)合整體戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)政策創(chuàng)新議題的特征進(jìn)行識(shí)別和透析，形成特定的時(shí)間規(guī)則，進(jìn)而確定該政策創(chuàng)新議題在時(shí)間上的優(yōu)先性、緊迫性，以及相應(yīng)的試驗(yàn)?zāi)Ｊ?。如果某一?fù)雜政策創(chuàng)新議題具有充足的時(shí)間進(jìn)行試錯(cuò)探索，那么從“成本-收益”以及秩序的角度看，“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)無(wú)疑是一種較為理性的選擇。而如果政策創(chuàng)新議題被認(rèn)為具有時(shí)間上的緊迫性，亟須在盡可能短的時(shí)間內(nèi)完成試驗(yàn)并形成行動(dòng)方案，那么調(diào)動(dòng)多元主體積極性，采用“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的方式將時(shí)間維度試驗(yàn)轉(zhuǎn)換為空間維度試驗(yàn)(陳昭，2021)則更加合適。

第二，情境特質(zhì)。同質(zhì)性與異質(zhì)性相交疊是我國(guó)國(guó)家治理情境的一個(gè)重要特征，同質(zhì)性效應(yīng)會(huì)使地方政府治理呈現(xiàn)出一定的趨同性和相似性，而異質(zhì)性則要求地方治理因地制宜，充分觀照“個(gè)性化”情境特征(唐曼、王剛，2021)。就政策創(chuàng)新試驗(yàn)而言，試驗(yàn)?zāi)Ｊ降倪x擇也與地方情境的同質(zhì)性或異質(zhì)性程度密切相關(guān)?！霸圏c(diǎn)-推廣”試驗(yàn)強(qiáng)調(diào)典型經(jīng)驗(yàn)的挖掘及其在更大范圍推廣的價(jià)值和適用性，這種對(duì)可復(fù)制性知識(shí)的追求，在一定程度上是以同質(zhì)性作為前提的，因此適用于地方情境差異較小的政策領(lǐng)域。與此相對(duì)，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)?zāi)Ｊ綄⒌胤秸鳛檎邉?chuàng)新的關(guān)鍵主體，重視創(chuàng)新方案與地方性知識(shí)的深度契合，因此更適合于地方之間情境差異比較明顯的創(chuàng)新議題。

為了進(jìn)一步闡明“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的特征，可將其與“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比，兩種模式在創(chuàng)新路徑方面的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(1)從初始狀態(tài)來(lái)看，不同于“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)先在局部進(jìn)行探索，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)是一種全面試驗(yàn)，即各個(gè)地方在一個(gè)宏觀的原則性、方向性框架指導(dǎo)下，同時(shí)自主開(kāi)展政策創(chuàng)新，并享有同等程度的外部支持。(2)從過(guò)程維度來(lái)看，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)所遵循的是一條與經(jīng)典試驗(yàn)“由點(diǎn)到面”過(guò)程全然不同的路徑，其政策創(chuàng)新和政策擴(kuò)散沒(méi)有分割成時(shí)間線上的前后兩個(gè)環(huán)節(jié)，而是相互重疊、同步進(jìn)行：一個(gè)地區(qū)的政策探索經(jīng)常會(huì)借鑒其他某個(gè)或多個(gè)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并且不同地區(qū)之間的政策擴(kuò)散不需要中央權(quán)威認(rèn)定，創(chuàng)新成果的合法性在很大程度上源于其實(shí)際效果。(3)從最終結(jié)果來(lái)看，“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)的理想狀態(tài)是產(chǎn)生一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)行之有效的統(tǒng)一政策方案，而“眾創(chuàng)”試驗(yàn)更加重視與地方情境的深度融合，其政策形態(tài)常常表現(xiàn)為統(tǒng)一原則框架下由多種具有一定差異性的地方政策共同構(gòu)成的集合。此外，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)與其他試驗(yàn)?zāi)Ｊ揭泊嬖趨^(qū)別。例如，不同于“試驗(yàn)性法規(guī)”(韓博天，2008)或“比較試驗(yàn)”(Comparative Trial)(Zhu & Zhao，2021)預(yù)先存在一個(gè)或多個(gè)政策方案雛形，旨在通過(guò)試驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證其合理性，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)在初始階段只有一個(gè)原則性框架；它也不同于“選擇性認(rèn)可”(Selective Recognition)模式(Zhu & Zhao，2021)，因?yàn)椤氨妱?chuàng)”試驗(yàn)并不試圖從各地方所探索出的多種政策方案中，選擇最佳的一種上升為全國(guó)性政策。綜上，表1對(duì)“眾創(chuàng)”試驗(yàn)和“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)的差異進(jìn)行了簡(jiǎn)要概括。

表1 政策試驗(yàn)的模式比較

四、案例分析：干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的形成與演化

羅伯特·K.殷指出，研究方法的選擇主要取決于三個(gè)方面：第一，該研究所要回答的問(wèn)題類型是什么；第二，研究者對(duì)研究對(duì)象及事件的控制程度如何；第三，研究的重心是當(dāng)前發(fā)生的事，還是過(guò)去發(fā)生的事(羅伯特，2017)。本文旨在對(duì)我國(guó)政策創(chuàng)新實(shí)踐中存在的“眾創(chuàng)”試驗(yàn)框架進(jìn)行初步探索，剖析其運(yùn)作過(guò)程與發(fā)生邏輯。作為研究對(duì)象的“眾創(chuàng)”試驗(yàn)是一種現(xiàn)實(shí)中正在發(fā)生的政策創(chuàng)新現(xiàn)象，并且無(wú)法基于研究的需要對(duì)其實(shí)施有效控制，這恰與案例研究法的適用條件相契合。基于此，本文采用案例研究法進(jìn)行研究。近年來(lái)，為了激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，各個(gè)地方在中央的動(dòng)員下紛紛探索建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。從創(chuàng)新的總體路徑來(lái)看，容錯(cuò)糾錯(cuò)政策方案的生成過(guò)程并沒(méi)有遵循“先試點(diǎn)、再推廣”的傳統(tǒng)路徑，而是呈現(xiàn)出在中央倡導(dǎo)下，“眾多”地方政府全面同步探索、自主多向?qū)W習(xí)、因地制宜創(chuàng)制的特征，是典型的“眾創(chuàng)”試驗(yàn)。并且其豐富的實(shí)踐材料能夠?yàn)檠芯刻峁?shí)證支撐。因此，本文選擇干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的形成與演化過(guò)程作為研究案例。本研究所使用的案例資料主要包括兩方面：一是政策文件類資料、互聯(lián)網(wǎng)資料、會(huì)議及講話資料等二手資料；二是訪談、實(shí)地調(diào)研所獲得的一手資料。以下將通過(guò)對(duì)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制演化過(guò)程的梳理和分析，揭示“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的實(shí)際過(guò)程。

(一)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的演化脈絡(luò)

1.改革目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的局部自發(fā)探索

容錯(cuò)糾錯(cuò)是激勵(lì)干部改革創(chuàng)新的重要舉措。早在2006年3月深圳市出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》就針對(duì)“改革創(chuàng)新工作未達(dá)到預(yù)期效果”提出了相關(guān)免責(zé)情形：第一，改革創(chuàng)新方案制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規(guī)定；第二，個(gè)人和所在單位沒(méi)有牟取私利；第三，未與其他單位或者個(gè)人惡意串通，損害公共利益。2006年11月廣東省出臺(tái)的《廣東省促進(jìn)自主創(chuàng)新若干政策》也將此內(nèi)容納入其中。黨的十八大之后，我國(guó)將改革擺在更加突出位置，自發(fā)的干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制探索有所增加。例如，2013年6月上海市發(fā)布的《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》指出：“本市保障改革創(chuàng)新，寬容失敗。改革創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但有關(guān)單位和個(gè)人依照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定決策、實(shí)施，且勤勉盡責(zé)、未牟取私利的，不作負(fù)面評(píng)價(jià)，依法免除相關(guān)責(zé)任”。之后，其他一些地方出臺(tái)的關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的政策文件也作了類似規(guī)定，如成都、廣州等。此外，溫州、杭州等地也較早在容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制方面進(jìn)行了嘗試。但值得注意的是，早期人們對(duì)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的認(rèn)識(shí)并不一致，其必要性和有效性尚存爭(zhēng)議。比如2014年浙江平陽(yáng)縣紀(jì)委、縣監(jiān)察局出臺(tái)《關(guān)于支持和保護(hù)黨員干部改革創(chuàng)新的若干意見(jiàn)》(試行)后，有媒體就發(fā)文表示這種創(chuàng)新“豁免權(quán)”有可能會(huì)淪為偽改革的“免責(zé)金牌”(江宇，2014)，鼓勵(lì)改革最重要的是打破現(xiàn)實(shí)中的種種改革阻力，而非給出具有庇護(hù)性質(zhì)的“失誤免責(zé)”(王聃，2014)。

2.中央動(dòng)員與政策創(chuàng)新議程建立

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域改革逐漸步入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，迫切需要廣大干部敢于“啃骨頭”“涉險(xiǎn)灘”，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，積極改革創(chuàng)新，因此建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的重要性、緊迫性進(jìn)一步凸顯。2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上提出“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的思想，這為干部容錯(cuò)糾錯(cuò)確定了指導(dǎo)性原則。此后，中央層面就干部容錯(cuò)糾錯(cuò)問(wèn)題進(jìn)行了密集表態(tài)，釋放出明確的政治信號(hào)。例如，2016年政府工作報(bào)告指出，要“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。2016年10月召開(kāi)的黨的十八屆六中全會(huì)及審議通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》都指出，要“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”。黨的十九大報(bào)告也提出，要堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明地為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。其中具有里程碑意義的是2018年5月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，明確提出要建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為，這是中央首次從制度層面對(duì)建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制作出規(guī)定，在一定程度上標(biāo)志著政策創(chuàng)新議程的正式建立。

3.地方普遍參與的政策創(chuàng)新

中央在建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制方面的密集表態(tài)和強(qiáng)力動(dòng)員直接推動(dòng)了地方的政策創(chuàng)新，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制探索從早期的局部自發(fā)行為逐漸變成一場(chǎng)全國(guó)性運(yùn)動(dòng)。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，僅在2016—2018年之間，各個(gè)地方出臺(tái)的、與容錯(cuò)糾錯(cuò)容錯(cuò)免責(zé)等內(nèi)容相關(guān)的政策文本就已達(dá)70余份(谷志軍，2020)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)進(jìn)一步加速了地方政策創(chuàng)新進(jìn)程，各級(jí)地方政府結(jié)合實(shí)際情況，相繼制定了相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┘?xì)則。截至目前，省級(jí)地方政府基本都已出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)、方案或辦法，相當(dāng)一部分市、縣(區(qū))級(jí)政府及相關(guān)職能部門也已出臺(tái)了相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。在政策內(nèi)容方面，地方層面對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)原則、容錯(cuò)及不予容錯(cuò)情形、判斷標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序、配套機(jī)制等進(jìn)行了進(jìn)一步完善和細(xì)化。通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，各地的政策細(xì)則既存在明顯的相似之處，也呈現(xiàn)出一定的差異化特征。

(二)案例分析：基于“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的政策創(chuàng)新過(guò)程

1.實(shí)踐張力與開(kāi)放式探索

干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)壓力下的產(chǎn)物。隨著我國(guó)全面深化改革戰(zhàn)略不斷向縱深推進(jìn)，改革難度和阻力大幅增加，廣大干部能否銳意改革創(chuàng)新、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，已經(jīng)成為決定黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展的關(guān)鍵因素。然而，改革創(chuàng)新必然存在風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題日益錯(cuò)綜復(fù)雜，又無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循的情況下，改革風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)成倍增加。改革中過(guò)失和失誤在所難免，這就可能導(dǎo)致“一些干部在思想和行動(dòng)上還不敢大膽探索，猶豫徘徊，放不開(kāi)手腳干事創(chuàng)業(yè)，存在不敢擔(dān)當(dāng)和庸政懶政的突出問(wèn)題”(王姝、何強(qiáng)，2017)。新的歷史背景賦予干部的新使命與干部“不敢作為” 的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，迫切要求建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為干部干事創(chuàng)業(yè)提供明確的后果預(yù)期，消除干部后顧之憂。從創(chuàng)新的總體策略來(lái)看，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的形成和演化，不是中央自上而下權(quán)威建構(gòu)的過(guò)程，也不是經(jīng)典政策試驗(yàn)“由點(diǎn)到面”的過(guò)程，它遵循一種開(kāi)放式創(chuàng)新的路徑，賦予地方普遍較大的自主權(quán)：由各個(gè)地方在中央精神的指導(dǎo)下全面、同時(shí)進(jìn)行政策探索，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際情境在政策內(nèi)容、形式、工具等方面進(jìn)行創(chuàng)新，以提高政策演化的整體效率，使政策方案與地方差異化情境充分契合。這種創(chuàng)新模式的選擇與政策議題的特點(diǎn)相關(guān)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的最終目的是鼓勵(lì)干部改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)作為，然而不同地區(qū)的外部環(huán)境、基本條件、工作重點(diǎn)等各不相同，因此在容錯(cuò)糾錯(cuò)的方式、內(nèi)容、程序等方面也會(huì)存在一定的差異，只有充分尊重地方實(shí)際，將容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與地方特征有機(jī)嵌合，才能使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.自發(fā)學(xué)習(xí)與累進(jìn)式創(chuàng)新

隨著政策探索的不斷深入，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制逐漸在宏觀指導(dǎo)性框架之下，形成了大量具體實(shí)施辦法。在既有的創(chuàng)新方案中，不存在所謂的“典型”，各個(gè)地方的創(chuàng)新成果在地位上是平等的，具有相同的合法性。通過(guò)對(duì)相關(guān)政策文本的梳理可以發(fā)現(xiàn)，很多地方在容錯(cuò)糾錯(cuò)的適用情形、判斷標(biāo)準(zhǔn)、處理程序、保障機(jī)制等方面存在相似的規(guī)定。例如，文昌市2017年出臺(tái)的《文昌市黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法(試行)》與陜西省2016年出臺(tái)的《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法(試行)》，在容錯(cuò)情形方面的規(guī)定基本相同；此外，很多地方在推進(jìn)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制執(zhí)行落地的過(guò)程中，會(huì)根據(jù)需要發(fā)布典型案例，如江蘇、湖北等，海南則于2021年出臺(tái)了專門的典型案例通報(bào)發(fā)布制度，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為正式的地方性法規(guī)。這表明地方之間存在明顯的學(xué)習(xí)互鑒，并且這種學(xué)習(xí)不是中央主導(dǎo)下，對(duì)經(jīng)由權(quán)威認(rèn)定的“典型經(jīng)驗(yàn)”的學(xué)習(xí)，而是一種基于自身需求和政策績(jī)效的多向度自發(fā)學(xué)習(xí)。這一判斷在實(shí)地調(diào)研中也得到了印證：“廣東當(dāng)時(shí)有率先出臺(tái)(容錯(cuò)糾錯(cuò)相關(guān)機(jī)制)，他們的領(lǐng)導(dǎo)在一次培訓(xùn)班上作了經(jīng)驗(yàn)交流，我們領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)時(shí)也參加了培訓(xùn)，所以回來(lái)就組織集中對(duì)這塊進(jìn)行了梳理，包括有關(guān)黨紀(jì)條規(guī)和各地的做法，形成了清單?！?訪談?dòng)涗洠篠M20210520)(3)訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則：訪談地點(diǎn)+訪談日期。此外，在容錯(cuò)糾錯(cuò)政策創(chuàng)新過(guò)程中，政策創(chuàng)新、擴(kuò)散、學(xué)習(xí)幾乎是同步發(fā)生的，某一地方的創(chuàng)新成果可能學(xué)習(xí)了其他地方的部分舉措，而其自身的方案若取得良好效果，也會(huì)向更大范圍擴(kuò)散。各個(gè)地方之間自發(fā)的“創(chuàng)新接力”有力推動(dòng)了干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的演化和成熟，使創(chuàng)新過(guò)程呈現(xiàn)出明顯的累進(jìn)特征。

3.情境觀照與差異化選擇

通過(guò)對(duì)相關(guān)政策文本的梳理可以看出，各個(gè)地方的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制既相互學(xué)習(xí)、彼此借鑒，在一些方面表現(xiàn)出相似性甚至趨同性，同時(shí)也立足實(shí)際需求、觀照具體情境，呈現(xiàn)出一定的地方性特征。例如，廣東省出臺(tái)的《廣東省黨的問(wèn)責(zé)工作實(shí)施辦法》除了要求堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則外，還增加了“兩個(gè)尊重”，即“尊重廣東歷史、尊重廣東省情”。廣東省紀(jì)委宣傳部副部長(zhǎng)王景喜認(rèn)為，廣東省提出的“兩個(gè)尊重”，符合廣東的實(shí)際情況，比如廣東華僑多、外貿(mào)多，廣東的文化習(xí)慣與西藏等少數(shù)民族地區(qū)不同。充分考慮這些情況，才能更好地實(shí)施容錯(cuò)機(jī)制(王姝、何強(qiáng)，2017)。而新疆出臺(tái)的《新疆維吾爾自治區(qū)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)暫行辦法》則在容錯(cuò)情形中融入了“貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的治疆方略”“反恐維穩(wěn)”等內(nèi)容。在調(diào)研中有受訪者談及政策出臺(tái)過(guò)程時(shí)也表示，“其他地方的經(jīng)驗(yàn)我們不能照搬過(guò)來(lái)，要進(jìn)一步消化，所以(我們)向縣里面征求意見(jiàn)，包括部門，征集了幾趟，初稿征集完，信息返回來(lái)，做完后再去征集，也請(qǐng)省里相關(guān)部門指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)‘幾上幾下’最終出臺(tái)(容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制)”(訪談?dòng)涗洠篠M20210525)。對(duì)地方情境的觀照使得各地容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的具體內(nèi)容最終呈現(xiàn)出一定差異性。比如，有的地方以清單的形式明確列出了可以容錯(cuò)或不予容錯(cuò)的具體情形，而有的地方則只是側(cè)重于強(qiáng)調(diào)容錯(cuò)的條件。在采取“容錯(cuò)清單”的地區(qū)中，一些地方在常規(guī)內(nèi)容外，還結(jié)合實(shí)際需要，關(guān)注到了“在加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)、加大力度招才引智、推進(jìn)干部能上能下、關(guān)心關(guān)愛(ài)基層干部、激發(fā)干部隊(duì)伍活力等工作中，不拘一格、探索創(chuàng)新”(4)參見(jiàn)《甘肅省鼓勵(lì)改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法(試行)》?！半m被媒體曝光造成一定負(fù)面影響，但無(wú)主觀故意、屬工作方式方法不當(dāng)”(5)參見(jiàn)《商洛市黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法(試行)》。等容錯(cuò)情形。

五、“眾創(chuàng)”試驗(yàn)的深層邏輯詮釋

從“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)到“眾創(chuàng)”試驗(yàn)，不僅是形式的變化，更是知識(shí)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變?！氨妱?chuàng)”試驗(yàn)遵循一套與“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)截然不同的創(chuàng)新邏輯，具體而言，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)目標(biāo)取向：從“宏大敘事”到“地方性敘事”

“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)旨在通過(guò)局部探索，發(fā)現(xiàn)具有可復(fù)制性、可推廣性的典型經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推動(dòng)整體政策演化。其背后所暗含的前提假設(shè)認(rèn)為，在政策創(chuàng)新中存在一種普遍的、本質(zhì)的、正確的知識(shí)，并且以此為基礎(chǔ)可以構(gòu)建出最優(yōu)政策。就此而言，“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)實(shí)際上體現(xiàn)了一種追求“宏大敘事”的治理風(fēng)格，反映了管理主義、理性主義、科學(xué)主義的深層邏輯。這種目標(biāo)取向作為現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，在特定歷史背景下確有其不容否認(rèn)的優(yōu)勢(shì)，但隨著后工業(yè)社會(huì)特征的日益顯現(xiàn)，則會(huì)面臨一定的適應(yīng)性困境，這是宏觀環(huán)境變遷所帶來(lái)的必然結(jié)果。正如有學(xué)者所指出的，工業(yè)社會(huì)是一個(gè)摹仿的時(shí)代，而后工業(yè)社會(huì)則突出創(chuàng)造的價(jià)值(張康之，2011)。與此相對(duì)的，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)則在一定程度上可以看作是后工業(yè)社會(huì)背景下的適應(yīng)性選擇。隨著社會(huì)治理的復(fù)雜性、不確定性日益增強(qiáng)，多元化價(jià)值的重要性更加凸顯，“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)?zāi)Ｊ剿瞥绲钠毡榻?jīng)驗(yàn)在地方實(shí)際治理情境中常常面臨“水土不服”的困境。國(guó)家治理越來(lái)越依賴于對(duì)多元主體積極性、創(chuàng)造力的激發(fā)，地方性敘事成為影響治理成敗的關(guān)鍵。傳統(tǒng)的“典型治理”逐漸向激勵(lì)創(chuàng)新的方向發(fā)展，政策創(chuàng)新日益本土化(許中波，2019)。此外，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)更加強(qiáng)調(diào)政策的適應(yīng)性，試驗(yàn)中“最優(yōu)原則”讓位于“適配原則”，有效的政策創(chuàng)新必須與地方情境深度契合。比如在本文所述案例中，由于不同地方在總體環(huán)境、發(fā)展現(xiàn)狀、工作重點(diǎn)等方面存在差異，“典型經(jīng)驗(yàn)”的應(yīng)用空間十分有限，而容錯(cuò)糾錯(cuò)作為一種激勵(lì)性機(jī)制，只有與差異化地方特征有機(jī)融合才能切中命脈，因此鼓勵(lì)地方在充分識(shí)別本地改革發(fā)展需求和干部隊(duì)伍特征的基礎(chǔ)上，對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)相關(guān)政策進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新和實(shí)用導(dǎo)向的學(xué)習(xí)，更有利于提升政策的執(zhí)行力和實(shí)際效能。

(二)角色轉(zhuǎn)變：從“掌舵之手”到“助推之手”

從央地關(guān)系的角度看，“試點(diǎn)-推廣”模式下，試驗(yàn)的啟動(dòng)、實(shí)施、修正、終止以及經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)定和推廣等都是在中央主導(dǎo)下開(kāi)展的。中央如同“掌舵者”，可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)計(jì)試驗(yàn)，并通過(guò)限制選擇、行政指令、配套獎(jiǎng)懲等方式干預(yù)地方政府的政策創(chuàng)新行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)試驗(yàn)過(guò)程自上而下的控制。中央對(duì)試驗(yàn)的主導(dǎo)和掌控能夠在一定程度上維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定、控制政策創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，但也會(huì)抑制地方政府的積極性與活力。隨著社會(huì)的發(fā)展，總體控制思路的局限性日益暴露，越來(lái)越多復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決之道有賴于對(duì)地方創(chuàng)造力的激發(fā)。通過(guò)“賦權(quán)地方”開(kāi)放試驗(yàn)過(guò)程，鼓勵(lì)以地方為主導(dǎo)的政策創(chuàng)新，已經(jīng)成為提升試驗(yàn)效果的現(xiàn)實(shí)而必要的選擇。例如，在干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制創(chuàng)新過(guò)程中，中央只在宏觀層面對(duì)原則性、方向性的問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)，其主要作用并非主導(dǎo)、控制試驗(yàn)過(guò)程，而是賦予地方自主權(quán)，并為地方政策創(chuàng)新提供良好的社會(huì)土壤和寬松的外部環(huán)境，引導(dǎo)地方在盡可能短的時(shí)間內(nèi)探索出切實(shí)可行的政策方案。中央政府角色由試驗(yàn)的“掌舵之手”變成了創(chuàng)新的“助推之手”。值得注意的是，角色轉(zhuǎn)變并不意味著角色“退場(chǎng)”，在“眾創(chuàng)”試驗(yàn)過(guò)程中，當(dāng)?shù)胤秸邉?chuàng)新出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，中央仍需要進(jìn)行糾偏和引導(dǎo)，但干預(yù)手段更加靈活多樣，其中包括很多“隱性策略”或“軟策略”。

(三)知識(shí)生產(chǎn)：從“權(quán)威建構(gòu)”到“自主建構(gòu)”

試驗(yàn)實(shí)質(zhì)上是一種知識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)，其最終目的在于發(fā)現(xiàn)對(duì)國(guó)家治理有用的新知識(shí)。然而何為有用的知識(shí)？具體到政策試驗(yàn)中，如何判斷政策創(chuàng)新成果是否有價(jià)值？“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)與“眾創(chuàng)”試驗(yàn)在這一問(wèn)題上存在明顯的差異。在“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)?zāi)Ｊ较?，政策?chuàng)新是一個(gè)以管理主義、技術(shù)主義、工具理性為基礎(chǔ)的權(quán)威建構(gòu)過(guò)程，試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)是否具有推廣價(jià)值，基本上是由中央決定的。某種試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊駬碛袡?quán)威認(rèn)證的合法性進(jìn)而成為“典型”，在很大程度上取決于其與中央意愿的契合度。正如有學(xué)者所指出的，“在一個(gè)等級(jí)分明的體制里，如果上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不支持也不推廣下級(jí)的政策創(chuàng)新，自下而上的政策試驗(yàn)將是毫無(wú)前途的”(韓博天，2008： 38)。而“眾創(chuàng)”試驗(yàn)則將知識(shí)生產(chǎn)看作是由眾多地方政府基于對(duì)本地情境特征的識(shí)別和判斷，自主開(kāi)展政策創(chuàng)新的過(guò)程。在“眾創(chuàng)”試驗(yàn)?zāi)Ｊ较?，政策的?shí)質(zhì)性創(chuàng)新主要發(fā)生在地方層面，地方政府被賦予較大自主權(quán)和靈活性，可以結(jié)合實(shí)際需要，進(jìn)行政策探索、政策學(xué)習(xí)、政策建構(gòu)。政策創(chuàng)新的具體路徑既可以是對(duì)全新方案的“原創(chuàng)性”探索，也可以是其他地方既有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的“接力式”拓展。創(chuàng)新成果的價(jià)值取決于其實(shí)際績(jī)效。這種知識(shí)生產(chǎn)模式能夠充分發(fā)揮地方性知識(shí)和分散信息的價(jià)值，有利于加快政策演化的整體效率。但同時(shí)需要說(shuō)明的是，這種自主建構(gòu)并不意味著政策創(chuàng)新完全是自下而上進(jìn)行的，只是相對(duì)于傳統(tǒng)的試驗(yàn)?zāi)Ｊ蕉?，地方政府、多元社?huì)主體被賦予了更大的創(chuàng)新權(quán)力和創(chuàng)新空間。

(四)創(chuàng)新擴(kuò)散：從“主導(dǎo)型擴(kuò)散”到“輻射型擴(kuò)散”

政策創(chuàng)新擴(kuò)散是將試驗(yàn)成果轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵步驟。傳統(tǒng)的“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)一直將擴(kuò)散作為完整政策創(chuàng)新鏈條上的重要一環(huán)，甚至有學(xué)者認(rèn)為試驗(yàn)本身就是一種最為典型和普遍的擴(kuò)散形式(周望，2012)。在“試點(diǎn)-推廣”的試驗(yàn)?zāi)Ｊ较拢邉?chuàng)新擴(kuò)散是在中央主導(dǎo)下，將試點(diǎn)地區(qū)典型經(jīng)驗(yàn)推廣到試點(diǎn)外地區(qū)的單向過(guò)程，被擴(kuò)散的政策須經(jīng)中央篩選和權(quán)威認(rèn)定，擴(kuò)散范圍和進(jìn)程受到中央宏觀控制，并且這一擴(kuò)散過(guò)程常常表現(xiàn)為學(xué)習(xí)運(yùn)動(dòng)。與此相比，“眾創(chuàng)”試驗(yàn)中的政策創(chuàng)新擴(kuò)散則更加靈活復(fù)雜。各地方政府圍繞同一政策議題在中央的宏觀框架下同時(shí)開(kāi)展創(chuàng)新，會(huì)生產(chǎn)出具有差異性的政策方案，其中任何一種方案都不具有“典型”地位，各種創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)如同一個(gè)個(gè)“能量源”，能夠?qū)ζ渌胤疆a(chǎn)生“輻射式”影響，其輻射范圍的大小在很大程度上是由以“實(shí)績(jī)”為基礎(chǔ)的影響力決定的，政策的實(shí)際效果越明顯，越可能向更大范圍擴(kuò)散?！氨妱?chuàng)”試驗(yàn)下的創(chuàng)新擴(kuò)散在形式上表現(xiàn)為自發(fā)擴(kuò)散、各取所需、多點(diǎn)學(xué)習(xí)，各地方可以結(jié)合具體需要以及各種創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際效果，選擇特定內(nèi)容為本地政策建構(gòu)提供參考，擴(kuò)散內(nèi)容是多樣的、變化的，擴(kuò)散路徑是多向的、網(wǎng)狀的。

(五)發(fā)展路徑：從“線性演化”到“組合演化”

“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)?zāi)Ｊ较碌恼邉?chuàng)新是一個(gè)確定的“由點(diǎn)到面”的過(guò)程，在時(shí)間線上具有相對(duì)清晰的演化路線。比如，韓博天(2008)認(rèn)為這種試驗(yàn)過(guò)程是由包括地方試驗(yàn)、起草試點(diǎn)方案、“由點(diǎn)到面”、制定和頒布政策法規(guī)、政策解釋和執(zhí)行等在內(nèi)的八個(gè)主要環(huán)節(jié)組成的循環(huán)過(guò)程。試驗(yàn)發(fā)展路徑比較單一，并且作為影響演化過(guò)程關(guān)鍵因素的央地互動(dòng)模式也比較簡(jiǎn)單：中央始終是這一演化過(guò)程的主要推動(dòng)者，地方政府處于被動(dòng)狀態(tài)。而“眾創(chuàng)”試驗(yàn)采取的是一種與此不同的演化路徑。在“眾創(chuàng)”試驗(yàn)?zāi)Ｊ较拢胤秸恼邉?chuàng)新并不是沿著某種明確的線性或類線性軌道向前推進(jìn)的，更重要的是，它在多數(shù)情況下也不表現(xiàn)為對(duì)全新政策模式或內(nèi)容的探索，而是對(duì)既有政策創(chuàng)新成果的學(xué)習(xí)與重新組合。比如，在干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制創(chuàng)新過(guò)程中，很多地方關(guān)于容錯(cuò)情形的規(guī)定都并非完全原創(chuàng)的，而是呈現(xiàn)出明顯的相似性：深圳市2006年提出的免責(zé)情形，在當(dāng)前的部分政策方案中，仍然可以看到類似的規(guī)定。政策創(chuàng)新過(guò)程在一定程度上表現(xiàn)為對(duì)其他地方既有經(jīng)驗(yàn)的借鑒、組合和改進(jìn)，這種由變換組合構(gòu)成的演化機(jī)制被稱為“組合演化”(Combination Evolution)，在這一演化邏輯下，“創(chuàng)新的本質(zhì)是將已經(jīng)存在的東西進(jìn)行再組合”(黃亞生等，2016： 57)。

六、進(jìn)一步討論：開(kāi)放式政策創(chuàng)新的前景展望

試驗(yàn)是中國(guó)推進(jìn)政策創(chuàng)新的重要策略。然而與豐富的實(shí)踐相比，我國(guó)政策試驗(yàn)領(lǐng)域的理論發(fā)展稍顯滯后，大部分研究默認(rèn)以“試點(diǎn)-推廣”框架作為基礎(chǔ)，而忽視了政策試驗(yàn)的實(shí)用主義取向和多樣性特征，未能反映出實(shí)踐的真實(shí)樣態(tài)。隨著國(guó)家治理實(shí)踐的不斷向前推進(jìn)，越來(lái)越多政策試驗(yàn)更加注重多主體創(chuàng)造性的激發(fā)和差異化政策需求的觀照，由此便形成了一種新的政策試驗(yàn)路徑。從理論層面回應(yīng)這種新的創(chuàng)新實(shí)踐，不僅是推動(dòng)政策試驗(yàn)領(lǐng)域知識(shí)增長(zhǎng)的重要途徑，也是提升國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求。基于此，本文在經(jīng)典“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)之外，提出了一種競(jìng)爭(zhēng)性試驗(yàn)?zāi)Ｊ剑础氨妱?chuàng)”試驗(yàn)。這一試驗(yàn)?zāi)Ｊ皆谶m用條件、初始狀態(tài)、創(chuàng)新過(guò)程、政策形態(tài)等方面與傳統(tǒng)“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)存在明顯的區(qū)別，并且遵循一套截然不同的深層邏輯，反映了一種新的實(shí)踐取向和創(chuàng)新范式。

“眾創(chuàng)”試驗(yàn)是國(guó)家治理宏觀邏輯在政策試驗(yàn)微觀場(chǎng)域中的具體體現(xiàn)。在中國(guó)的制度環(huán)境下，央地互動(dòng)是影響政策創(chuàng)新過(guò)程的核心要素，并且其互動(dòng)模式會(huì)根據(jù)治理需要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整?！氨妱?chuàng)”試驗(yàn)作為一種現(xiàn)實(shí)治理壓力下的權(quán)變選擇，在某種程度上也是“權(quán)威體制與有效治理”(周雪光，2011)動(dòng)態(tài)平衡的結(jié)果。以中央自上而下總體控制為主要特征的“試點(diǎn)-推廣”試驗(yàn)?zāi)Ｊ奖M管有其顯著的優(yōu)勢(shì)，但也并非“萬(wàn)能靈藥”。當(dāng)面臨一些時(shí)間壓力大、地方情境差異明顯、復(fù)雜程度高的治理議題時(shí)，為了提升政策創(chuàng)新的效率和效度，中央會(huì)通過(guò)“地方賦權(quán)”，強(qiáng)化“在地治理”，將治理重心適度下移，進(jìn)而激發(fā)地方政府的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。在這種新的治理結(jié)構(gòu)下，地方政府在政策創(chuàng)新方面被賦予更大的自主選擇權(quán)和靈活性，政策試驗(yàn)突破了以往的封閉、壟斷格局，轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)出一定的開(kāi)放、共享特征。但值得注意的是，從嚴(yán)格意義上來(lái)看，本文所述央地關(guān)系視域下的“眾創(chuàng)”試驗(yàn)實(shí)際上仍然只是一種半開(kāi)放式的政策創(chuàng)新模式，因?yàn)樵囼?yàn)總體上僅局限于政府部門內(nèi)部，而并未將多元社會(huì)主體納入其中?！氨妱?chuàng)”試驗(yàn)最重要的優(yōu)勢(shì)在于能充分、有效利用分散信息，以提升整體創(chuàng)新效率，而企業(yè)、社會(huì)組織等主體作為相關(guān)領(lǐng)域活動(dòng)的實(shí)際參與者或利益相關(guān)者，天然擁有一定的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)具體問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也相對(duì)更加深刻，具備開(kāi)展政策創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和能力，在政策創(chuàng)新方面存在巨大潛力。因此，真正的“眾創(chuàng)”試驗(yàn)還需“賦權(quán)社會(huì)”，推動(dòng)社會(huì)性學(xué)習(xí)的發(fā)生，使更多的利益相關(guān)者參與到政策試驗(yàn)的“開(kāi)放式協(xié)調(diào)”中(李娉、楊宏山，2020)，激發(fā)多元主體的創(chuàng)新活力。

隨著國(guó)家治理實(shí)踐不斷向前推進(jìn)，政策創(chuàng)新所面臨的現(xiàn)實(shí)情境已經(jīng)發(fā)生了明顯變化。例如，在宏觀環(huán)境方面，社會(huì)變遷速度加快，新興技術(shù)迅速發(fā)展，公眾價(jià)值觀趨于多元，不確定性不穩(wěn)定性因素陡增，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征更加凸顯；在議題特征方面，政策創(chuàng)新議題數(shù)量增加，且復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性明顯增強(qiáng)，尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循的新議題大量涌現(xiàn)；在創(chuàng)新主體方面，公眾、非營(yíng)利性組織、企業(yè)等多元主體的參與意愿和參與能力有所提高，相對(duì)而言，政府在政策創(chuàng)新中的權(quán)威則受到了一定稀釋。以上種種為政策創(chuàng)新提出了新的更高要求，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型尤其是中央主導(dǎo)型政策創(chuàng)新模式的局限性日益顯現(xiàn)，越來(lái)越多政策創(chuàng)新問(wèn)題的解決之道都或多或少地指向了分權(quán)、開(kāi)放、學(xué)習(xí)與合作，以“眾創(chuàng)”試驗(yàn)為代表的開(kāi)放式創(chuàng)新模式的適用空間進(jìn)一步拓展。因此，未來(lái)政策試驗(yàn)要進(jìn)一步提高政策創(chuàng)新的開(kāi)放性，一方面，不斷優(yōu)化央地關(guān)系，完善政府內(nèi)部“眾創(chuàng)”的激勵(lì)和保障機(jī)制，提升政策的適應(yīng)性和契合度；另一方面，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，積極探索社會(huì)“眾創(chuàng)”的渠道和方式，增強(qiáng)政策創(chuàng)新的回應(yīng)性。值得注意的是，開(kāi)放式創(chuàng)新既有其建設(shè)性的一面，也有其破壞性的一面，因此必須平衡好政策創(chuàng)新和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。正如習(xí)總書(shū)記所指出的，“社會(huì)治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行”(6)參見(jiàn)人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員(2020).以共建共治共享拓展社會(huì)發(fā)展新局面.人民日?qǐng)?bào)，0831(001).。