劉婷

（湖北大學(xué) 湖北武漢 430062）

一、問(wèn)題的提出

屬地管理作為一種制度設(shè)計(jì)，旨在“問(wèn)題發(fā)現(xiàn)在基層，矛盾化解于源頭”，憑借基層“在地”的空間、信息、時(shí)效優(yōu)勢(shì)，著力提升屬地內(nèi)治理效能，是基層行政體系和基層政府行政的指導(dǎo)原則。目前，隨著基層減負(fù)和簡(jiǎn)政放權(quán)工作不斷往縱深推進(jìn)，科學(xué)規(guī)范屬地管理成為基層的治理要點(diǎn)，學(xué)術(shù)界眾多學(xué)者從不同的角度對(duì)“屬地管理”進(jìn)行了探討。顏昌武等人從地理空間和責(zé)任空間的結(jié)合來(lái)說(shuō)明屬地管理就是要以守土有責(zé)的方式，實(shí)現(xiàn)地理空間和責(zé)任空間的有機(jī)統(tǒng)一，把自然空間的清晰性轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?zé)任的明確性[1]。陳昶、鄒東生等人從“條塊關(guān)系”出發(fā)，詮釋屬地管理是垂直管理的“條條”和地方政府“塊塊”之間一種結(jié)合體制，它要對(duì)行政區(qū)域里的人、事、物進(jìn)行綜合的管理[2]。田先紅從權(quán)責(zé)分配的角度分析屬地管理實(shí)際上是一種上下級(jí)之間關(guān)于責(zé)任、權(quán)力的分配機(jī)制[3]。從歷史角度來(lái)看，屬地管理作為郡縣制的核心制度，它要實(shí)現(xiàn)人歸屬的問(wèn)題，讓每個(gè)人都有其歸屬的管理區(qū)域[4]。屬地管理作為一項(xiàng)制度安排，它以特定的自然空間作為劃分管理范圍的依據(jù)，繼而形成一種“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的管理機(jī)制，在明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)、發(fā)揮地方自主性上發(fā)揮重要作用。

2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》中明確提到要科學(xué)規(guī)范屬地管理，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。然而，屬地管理在實(shí)踐中，卻沒能發(fā)揮好“良藥”作用，經(jīng)常出現(xiàn)“人屬地、事不屬地”“責(zé)屬地、權(quán)不屬地”等脫實(shí)向虛的情況，屬地管理“守土有責(zé)”的設(shè)計(jì)初衷異化為上級(jí)政府層層加碼、甩鍋避責(zé)的工具，基層政府往往在考核追責(zé)體制上被硬套上屬地責(zé)任，成為上級(jí)政府的“背鍋俠”。對(duì)此，為更好地實(shí)現(xiàn)基層屬地管理的規(guī)范性，提高基層屬地政府的治理效能，本文聚焦基層屬地管理“守土有責(zé)”的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而為有效地實(shí)現(xiàn)“守土有責(zé)”提出可行性的解惑之策。

二、基層屬地管理“守土有責(zé)”的現(xiàn)實(shí)困境

（一）責(zé)任屬地與權(quán)力屬地、資源屬地的脫節(jié)

基層屬地管理要做到“守土有責(zé)”，不僅包括責(zé)任的屬地，也包括權(quán)力和資源的屬地。但現(xiàn)實(shí)中上級(jí)職能部門常常以開會(huì)發(fā)文下達(dá)屬地任務(wù)、以簽訂責(zé)任狀下壓責(zé)任、以成立督導(dǎo)小組甩鍋避責(zé)，往往只有一紙文書的下達(dá)，沒有相關(guān)權(quán)利和資源的下放[5]。

一是缺乏與責(zé)任相匹配的權(quán)力。同一個(gè)區(qū)域會(huì)有各個(gè)不同層級(jí)的政府單位，在我國(guó)職責(zé)同構(gòu)的體制下，不同層級(jí)的政府往往履行相同的職責(zé)，所以對(duì)于權(quán)力的行使和責(zé)任的承擔(dān)是由哪級(jí)政府來(lái)執(zhí)行并沒有明確的界定和規(guī)范。上級(jí)政府及其職能部門常常以“誰(shuí)的地盤誰(shuí)負(fù)責(zé)”的名義來(lái)歸屬事務(wù)的管理，而不是以“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的主體責(zé)任來(lái)劃定，權(quán)責(zé)失配導(dǎo)致基層政府缺乏執(zhí)行任務(wù)的動(dòng)力。

二是缺乏相應(yīng)的資源。就算權(quán)責(zé)匹配，如果沒有配套的人力、物力和財(cái)力等資源，基層仍然缺乏執(zhí)行的條件去有效落實(shí)責(zé)任?；鶎诱绻鉀Q社會(huì)問(wèn)題、滿足群眾的訴求，那資源的調(diào)配和使用是必不可少的，但由于基層政府的人員編制不夠充足，而且人員經(jīng)常還會(huì)被上級(jí)部門抽調(diào)、借調(diào)[6]，無(wú)法滿足現(xiàn)有需求，且沒有上級(jí)政府給予支持和幫扶，基層是很難取得實(shí)際的工作成效，就會(huì)陷入事有余而人財(cái)不足的困境。

（二）責(zé)任兜底與自主性缺失的沖突

我國(guó)從中央到基層總共設(shè)置了五級(jí)政府，從自上而下的權(quán)力體系來(lái)看，各級(jí)政府是一種服從上級(jí)或下級(jí)隸屬的關(guān)系，基層政府是行政末梢底端的最低層級(jí)政府。由于職責(zé)同構(gòu)的體制性質(zhì)，上級(jí)政府往往會(huì)將一些可傳導(dǎo)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給更低層次的政府，最終基層政府迫于“位高一級(jí)”的權(quán)力強(qiáng)壓只能被動(dòng)接受，很少有自主選擇的空間，尤其是當(dāng)責(zé)任壓力下壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力體系、資源條件殘缺而且較為匱乏，受制于自主性的缺乏，基層屬地管理就無(wú)法實(shí)現(xiàn)工作方法、工作機(jī)制的創(chuàng)新，最后，基層政府就像一個(gè)什么都可以往里裝的“筐”?，F(xiàn)實(shí)中本應(yīng)按照分級(jí)管理的原則負(fù)責(zé)基層的黨建、民生、衛(wèi)生、信訪等事務(wù)，但壓力會(huì)在中央到基層的五級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中層層傳導(dǎo)，從高到低直至傳導(dǎo)到基層，基層就不再只是負(fù)責(zé)一些特定的基層事務(wù)。伴隨著壓力的下加、責(zé)任的下推，上級(jí)儼然已變成了甩手掌柜，分級(jí)負(fù)責(zé)就不復(fù)存在。

（三）問(wèn)責(zé)過(guò)嚴(yán)與考核機(jī)制剛性的矛盾

屬地管理不僅強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，其背后還裹挾著“由誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的問(wèn)題，要擔(dān)責(zé)那就要先問(wèn)責(zé)。一方面，上級(jí)政府通過(guò)讓基層政府簽訂“責(zé)任狀”來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層任務(wù)執(zhí)行的督察，比如簽訂目標(biāo)責(zé)任書、安全責(zé)任書等，并且制定完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、預(yù)期指標(biāo)、執(zhí)行質(zhì)效等。然而，現(xiàn)實(shí)中卻存在好經(jīng)念歪的現(xiàn)象，“責(zé)任狀”的本意被錯(cuò)用濫用，有些基層干部在一年內(nèi)就要面對(duì)二三十幾份“責(zé)任狀”，有的干部甚至都不記清自己到底簽了多少份“責(zé)任狀”，責(zé)任狀鋪天蓋地地接踵而至，基層干部無(wú)所適從。另一方面，在基層的考核中，存在“一刀切”“一竿子插到底”的“一票否決”事項(xiàng)，為上級(jí)政府創(chuàng)造了甩鍋避責(zé)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的空間和場(chǎng)域，在剛性的考核制度下出現(xiàn)不作為、懶作為的執(zhí)行疲態(tài)已是基層干部的工作常態(tài)。不難看出，問(wèn)責(zé)過(guò)嚴(yán)，考核過(guò)于剛性，會(huì)使基層政府不重視考核目標(biāo)，而轉(zhuǎn)向用消極方式處理，這種轉(zhuǎn)變不僅違背了屬地管理下責(zé)任分擔(dān)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)共承的預(yù)期目的，還容易陷入基層政府執(zhí)行疲態(tài)。

三、基層屬地管理何能實(shí)現(xiàn)“守土有責(zé)”？

（一）構(gòu)建明確的權(quán)責(zé)清單，理順權(quán)責(zé)關(guān)系與邊界

1.建立制度化的權(quán)責(zé)清單

編制權(quán)責(zé)清單可以明晰各層級(jí)政府的權(quán)責(zé)邊界和職責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間權(quán)責(zé)規(guī)范化和制度化。根據(jù)不同的事權(quán)，建立不同的職責(zé)體系，科學(xué)界分中央負(fù)責(zé)、地方負(fù)責(zé)以及中央和地方共同負(fù)責(zé)的事權(quán)，使各層級(jí)有所區(qū)別、有所側(cè)重，避免職責(zé)交叉。山東省為明晰縣鄉(xiāng)職責(zé)，規(guī)范屬地管理，制定了縣鄉(xiāng)主體責(zé)任和配合責(zé)任清單制度，科學(xué)合理地規(guī)定了屬地管理的職責(zé)范圍和適用范圍；北京市積極探索創(chuàng)新，實(shí)施“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，再造屬地管理體制，通過(guò)賦予街鄉(xiāng)“吹哨權(quán)”解決了基層治理中權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。

2.實(shí)行清單動(dòng)態(tài)管理

在清單實(shí)施過(guò)程中，遇到基層群眾反映職責(zé)不清的且未在清單之內(nèi)的事項(xiàng)時(shí)，經(jīng)過(guò)核實(shí)之后應(yīng)合理及時(shí)地添加到權(quán)責(zé)清單中去；由于法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)章制度和機(jī)構(gòu)職能發(fā)生改變和調(diào)整的事項(xiàng)，也應(yīng)該及時(shí)將其修改或者從中刪減，實(shí)現(xiàn)及時(shí)更新。

3.建立上級(jí)交辦事項(xiàng)的準(zhǔn)入機(jī)制

隨著社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性增加，權(quán)責(zé)清單也無(wú)法全面覆蓋所有事項(xiàng)，很多突發(fā)性和臨時(shí)性的事項(xiàng)由于無(wú)限兜底的慣性會(huì)落到了行政序列末端的基層政府頭上，因此對(duì)于清單內(nèi)未明確的事項(xiàng)，應(yīng)建立交辦事項(xiàng)下沉準(zhǔn)入機(jī)制，提高上級(jí)政府甩鍋的門檻。上級(jí)政府將清單以外的工作職責(zé)下壓給基層時(shí)，不僅要作出有關(guān)的書面說(shuō)明，還要界分執(zhí)行過(guò)程中的主體責(zé)任和配合責(zé)任，并配備合理的保障措施，經(jīng)審批流程得批準(zhǔn)之后，才可以將交辦事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給基層政府。

（二）建立治理資源下沉機(jī)制，發(fā)揮地方自主性

1.向下授權(quán)或者放權(quán)

《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中提到要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，明確下放的事項(xiàng)、程序和法律依據(jù)，保證下放的權(quán)力是基層可以接得住、用得好的[7]。向基層放權(quán)不僅要符合其實(shí)際情況，而且要保證基層的事權(quán)承接能力足夠。權(quán)力的下放并不意味著上級(jí)政府可以做甩手掌柜，而是要以賦能的方式提升基層的治理能力。北京市平谷區(qū)以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”為抓手，讓街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門擁有合理的考核權(quán)和召集權(quán)，加強(qiáng)了各級(jí)政府部門的配合，一定程度上保證了基層執(zhí)法水平和基層管理權(quán)限。

2.人員下沉

切實(shí)增加基層的編制和人才的引進(jìn)，保障基層有充實(shí)的人力、物力和財(cái)力[8]，不斷提高基層的能動(dòng)性和自主性。同時(shí)在基層政府執(zhí)行相關(guān)的任務(wù)時(shí)，業(yè)務(wù)部門可以給予相應(yīng)的指導(dǎo)與幫助，下派專業(yè)人士進(jìn)行工作指導(dǎo)，聯(lián)合職能部門協(xié)同執(zhí)法。濟(jì)南市“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)、上下聯(lián)動(dòng)”的改革經(jīng)驗(yàn)，就是主張縣鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)合作，街鄉(xiāng)對(duì)上級(jí)職能部門具有一定的召集權(quán)，通過(guò)聯(lián)合一起推動(dòng)問(wèn)題的解決。

3.加強(qiáng)財(cái)政投入

基層政府要在一定程度上實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)的歸屬，就要根據(jù)“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”這一原則，讓事權(quán)與事責(zé)、事責(zé)與財(cái)務(wù)支出三者之間實(shí)現(xiàn)平衡。在上級(jí)政府委托基層政府執(zhí)行工作事務(wù)時(shí)，不僅要明確各方責(zé)任，還應(yīng)該給予配套資金。此外，在遇到一些突發(fā)性事件和任務(wù)時(shí)，往往會(huì)由于資金的缺乏而無(wú)法及時(shí)處理執(zhí)行，為更好地發(fā)揮基層政府的自主性，需要給予一定彈性的財(cái)政安排空間，使其更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件并且合理有效利用財(cái)政資源。

（三）嚴(yán)格監(jiān)督問(wèn)責(zé)，重置靈活的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

1.優(yōu)化考核指標(biāo)，科學(xué)實(shí)施考核

根據(jù)各級(jí)政府的職責(zé)清單，重點(diǎn)考核其工作實(shí)效，加大下級(jí)對(duì)上級(jí)的評(píng)價(jià)力度，綜合考核照單辦事、依單履職的情況。一是考核要因地制宜，避免“一刀切”操作，因時(shí)而動(dòng)地制定并且調(diào)整考核的內(nèi)容，使屬地管理績(jī)效考核內(nèi)容與基層實(shí)際情況相符合。二是形成上下級(jí)的雙向考核機(jī)制，增強(qiáng)下級(jí)對(duì)上級(jí)的考核權(quán)重，由此對(duì)上級(jí)政府形成一定的約束。對(duì)下級(jí)政府和基層干部的考核，不僅要看他們完成工作任務(wù)的時(shí)效性，還要看其認(rèn)真努力的程度，更要看人民群眾對(duì)其的認(rèn)可度和滿意度。

2.少用或者慎用“一票否決”的考核方式

要避免基層政府出現(xiàn)執(zhí)行疲態(tài)，就要依照基層屬地的實(shí)際狀況，將考核方式稍微轉(zhuǎn)變成彈性的方式，比如可以設(shè)置日?？己?、公眾測(cè)評(píng)等方式，減少“一票否決”情況，并且縮小因“一票否決”所規(guī)制的處罰力度和范圍。比如對(duì)于那些中央沒有規(guī)定以及省委、省政府也沒有批準(zhǔn)的“一票否決”事項(xiàng)，安徽、四川等省份已經(jīng)明確提出要一律取消；杭州、武漢等地也明確提出不得擅自對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置“一票否決”事項(xiàng)。

3.建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

問(wèn)責(zé)和避責(zé)是會(huì)相互轉(zhuǎn)化的兩面，問(wèn)責(zé)過(guò)嚴(yán)過(guò)深，基層無(wú)法承擔(dān)問(wèn)責(zé)壓力，就會(huì)出現(xiàn)避責(zé)行為，所以在用好問(wèn)責(zé)這一“利器”的同時(shí)也要加大激勵(lì)容錯(cuò)力度，對(duì)于基層做得好的地方要給予適當(dāng)?shù)募?lì)，對(duì)于基層在改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤也要給予包容，同時(shí)在可能的限度里給他們提供一定的指導(dǎo)，切實(shí)為勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎痈刹繐窝膭拧?/p>