蔡向東，王 陽

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，吉林 長春 130117）

人口問題是始終影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性的問題，歷來受到黨和國家高度重視。生育政策對我國人口轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，人口形勢發(fā)生重大變化，人口負(fù)增長下“少子老齡化”將成為常態(tài)，生育政策也隨之進(jìn)行調(diào)整和完善。2021 年6 月26 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，做出“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的重大決策，開啟了我國人口發(fā)展新階段。在實(shí)現(xiàn)我國人口長期均衡的遠(yuǎn)期目標(biāo)指引下，我國生育政策的階段目標(biāo)已逐步由“限制生育”向“鼓勵(lì)生育”轉(zhuǎn)變。而鼓勵(lì)生育政策的落實(shí)需要依靠具體制度來實(shí)現(xiàn)，生育保險(xiǎn)制度在我國生育保障體系中的重要地位決定了其必然要成為鼓勵(lì)生育政策落實(shí)的制度依托。

生育保險(xiǎn)制度直接關(guān)系到國民生殖健康、生育公平和人口可持續(xù)發(fā)展。近年來，隨著我國人口老齡化形勢日益嚴(yán)峻、人口出生率持續(xù)走低，尤其是三孩生育政策提出后，生育問題受到越來越多社會(huì)學(xué)、人口學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的高度關(guān)注，但現(xiàn)有研究提出的建議更多的是對現(xiàn)行制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的修補(bǔ)完善，未從根本上觸及生育保險(xiǎn)制度理應(yīng)具備的國民屬性，因此無法給出建立在對生育保險(xiǎn)制度全方位認(rèn)識(shí)之上的明確可操作的改革方向。

習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告的第九部分“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”中提到，“健全社會(huì)保障體系……健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面……堅(jiān)持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益”“建立生育支持政策體系……實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，這為我國生育保險(xiǎn)制度的發(fā)展指明了方向。

長期以來，在思想理論層面，我們認(rèn)為有了城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)中可報(bào)銷的一部分生育費(fèi)用就是實(shí)現(xiàn)了生育保險(xiǎn)全覆蓋，忽視了生育的社會(huì)屬性，進(jìn)而忽視了生育保障待遇的公平問題；在實(shí)踐層面，無視現(xiàn)行職工生育保險(xiǎn)制度實(shí)際上只能保障那些具有法律意義上的穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的城鎮(zhèn)職工，而將2 億多的城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員①（其中更多的是廣大新型產(chǎn)業(yè)工人，即農(nóng)民工）排除在外，由此造成了對同樣作為勞動(dòng)者的后者在生育保障權(quán)方面的事實(shí)上的差異。

人口增長是社會(huì)的共同利益所在，鼓勵(lì)三孩生育政策涉及每位公民。生育權(quán)是公民的基本權(quán)利，生育保險(xiǎn)制度也理應(yīng)覆蓋到每位公民，生育保險(xiǎn)待遇也理應(yīng)公平。本文通過分析我國生育保險(xiǎn)制度重構(gòu)的必要性，指明現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度的不足；主張建構(gòu)“全民統(tǒng)一”的國民生育保險(xiǎn)制度，從而體現(xiàn)生育保險(xiǎn)制度的國民生育保險(xiǎn)公平屬性。

一、生育保險(xiǎn)制度重構(gòu)的必要性

（一）少子老齡化的現(xiàn)實(shí)需要鼓勵(lì)全民生育

人口再生產(chǎn)是社會(huì)生產(chǎn)的必要前提，是社會(huì)發(fā)展的根本，只有實(shí)現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展才能有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。國家統(tǒng)計(jì)局公布的人口數(shù)據(jù)顯示，我國近五年人口出生率持續(xù)下降，2021 年全國人口出生率僅為7.52‰，連續(xù)兩年跌破10‰，創(chuàng)下1978 年以來新低；2021 年全國人口自然增長率僅為0.34‰，臨近人口負(fù)增長。各省區(qū)公布的2021 年人口數(shù)據(jù)顯示，黑龍江、內(nèi)蒙古、湖南、湖北、江蘇等多地已出現(xiàn)人口負(fù)增長。與此同時(shí)，《2021 年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國65 歲及以上老年人口在全國總?cè)丝谥姓急仁状瓮黄?4%，中國總體進(jìn)入深度人口老齡化階段②。少子老齡化問題日益凸顯，使得我國勞動(dòng)力數(shù)量相對減少，人口紅利逐漸消失。生育事關(guān)勞動(dòng)力資源的再生和延續(xù)，生育保險(xiǎn)是對勞動(dòng)力擴(kuò)大再生產(chǎn)的直接保障，其意義遠(yuǎn)超醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)所提供的間接保障。為維護(hù)國家人口安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，生育保險(xiǎn)制度勢必要發(fā)揮鼓勵(lì)全民生育的重要作用以改善我國的人口結(jié)構(gòu)。

（二）去勞動(dòng)關(guān)系化等多元用工方式需要重新思考生育保險(xiǎn)覆蓋范圍

蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)代表著先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向，重塑了人類的生產(chǎn)方式和生活方式，并影響生產(chǎn)關(guān)系的局部變革。在數(shù)字化過程中，新的就業(yè)方式不斷增加，“去勞動(dòng)關(guān)系化”成為數(shù)字勞動(dòng)過程中出現(xiàn)的新趨勢［1］15。同時(shí)，“去勞動(dòng)關(guān)系化”用工也拓展了“職工”這一概念的內(nèi)涵和外延，新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者、新興產(chǎn)業(yè)工人等非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者也當(dāng)屬其中。在勞動(dòng)者因生育而造成勞動(dòng)中斷時(shí)提供幫助是職工生育保險(xiǎn)制度的使命，非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者的生育權(quán)益也理應(yīng)得到與正式職工同等的保障，但現(xiàn)實(shí)是在我國現(xiàn)有法律框架下，對勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)具有顯著的“兩分法”特征，即有勞動(dòng)關(guān)系強(qiáng)保護(hù)，無勞動(dòng)關(guān)系弱保護(hù)［2］126，非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者并未被納入、也難以被納入現(xiàn)行制度當(dāng)中。再者，生育保險(xiǎn)與工傷、失業(yè)保險(xiǎn)不同，生育風(fēng)險(xiǎn)是每一個(gè)社會(huì)成員都會(huì)面臨的基本風(fēng)險(xiǎn)，不必然以勞動(dòng)關(guān)系作為存在基礎(chǔ)，全體國民均有抵御生育風(fēng)險(xiǎn)的需要，因此該制度不應(yīng)是正規(guī)就業(yè)者的專享。顯然，建立在全體勞動(dòng)者基本具有正式勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)上的職工生育保險(xiǎn)制度已完成其當(dāng)初被賦予的歷史使命，現(xiàn)在已不適宜新時(shí)代多元化的用工方式，因此有必要對其進(jìn)行順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的改革，即對生育保險(xiǎn)制度“去勞動(dòng)關(guān)系化”。

（三）生育風(fēng)險(xiǎn)及其需求的普遍性決定了生育保險(xiǎn)具有全民保險(xiǎn)屬性方顯制度公平

建立生育保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要目的就是預(yù)防和化解生育風(fēng)險(xiǎn)。生育過程具有較高風(fēng)險(xiǎn)，甚至危及母子生命，并且生育風(fēng)險(xiǎn)往往伴生家庭風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國民對于抵御生育風(fēng)險(xiǎn)的需求日益迫切。一方面，社會(huì)發(fā)展所帶來的社會(huì)壓力、環(huán)境污染等問題導(dǎo)致生育風(fēng)險(xiǎn)類型增多且日益頻發(fā)。另一方面，“多孩政策”的負(fù)效應(yīng)、國民受教育年限延長和生育觀念轉(zhuǎn)變等因素導(dǎo)致高齡孕產(chǎn)婦③數(shù)量不斷增加，而高齡妊娠更易帶來妊娠期高血壓、妊娠期糖尿病、難產(chǎn)、流產(chǎn)、胎兒畸形等健康風(fēng)險(xiǎn)［3］1。生育保險(xiǎn)制度通過對女性孕前、孕中和產(chǎn)后的檢查、篩查和康復(fù)提供保障能有效防范和化解生育風(fēng)險(xiǎn)，保障母子生命安全，維護(hù)家庭、社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育。生育風(fēng)險(xiǎn)是所有生育女性及其家庭都會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并不僅限于城鎮(zhèn)職工，因此生育保險(xiǎn)必須覆蓋全民，才不失其預(yù)防和化解生育風(fēng)險(xiǎn)的作用。

（四）實(shí)現(xiàn)共同富裕必然要求生育保障待遇的分配公平

2022 年7 月25 日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》提出了完善生育保險(xiǎn)等相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度的相應(yīng)措施④，意在實(shí)現(xiàn)生育保障覆蓋全民。但在共同富裕的時(shí)代要求和三孩生育政策背景下，實(shí)現(xiàn)生育福利擴(kuò)面的同時(shí)也不能忽視生育保障待遇的分配公平。生育保險(xiǎn)制度在生育保障體系中占據(jù)重要地位，因此生育保險(xiǎn)待遇的分配公平在極大程度上影響生育保障待遇的分配公平。我國目前的生育保障制度包括城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（即新農(nóng)合+城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，有的省份已合并，有的尚未合并），后者只是對除正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者之外的參保群體從該醫(yī)療保險(xiǎn)中報(bào)銷一部分生育費(fèi)用，這就使得正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者與其他社會(huì)群體間的生育福利存在差別，造成社會(huì)群體間的生育社會(huì)保障的差異性。生育保險(xiǎn)制度覆蓋全民是實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)待遇公平分配的前提和基礎(chǔ)，同時(shí)生育的社會(huì)屬性客觀上也要求消除群體間的生育福利差別，因此需要通過構(gòu)建全民統(tǒng)一的“國民”生育保險(xiǎn)制度，使生育保險(xiǎn)制度從職工權(quán)益走向國民權(quán)益，才能真正實(shí)現(xiàn)生育保障待遇的分配公平，從而推動(dòng)我國向共同富裕目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

（五）生育收益的社會(huì)化要求生育保險(xiǎn)通過全面分擔(dān)生育成本以提高生育率

生育已然不是一個(gè)家庭內(nèi)部的事，隨著生育收益的社會(huì)化，生育成本也要求實(shí)行社會(huì)化分擔(dān)。生育成本包括生產(chǎn)成本和養(yǎng)育成本兩部分，如今國民的生產(chǎn)成本社會(huì)化程度有限，養(yǎng)育成本基本處于私人化狀態(tài)。我國實(shí)際生育率低于意愿生育率已成為社會(huì)性問題，其中一大原因便是高昂的生育成本阻礙了眾多有生育意愿的家庭實(shí)施生育行為。我國已臨近人口負(fù)增長，為應(yīng)對人口負(fù)增長慣性，多孩政策將會(huì)是我國一項(xiàng)長期人口政策，而想要我國生育率的提升達(dá)到政策預(yù)期效果，生育保險(xiǎn)就必須肩負(fù)起為全體社會(huì)成員分擔(dān)生育成本的重任，讓想生的家庭敢生。生育既可以單純解釋為“生產(chǎn)”“分娩”，也可以理解為“生殖和撫育”。顯然現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度將生育界定為前者，尤其在制度保障內(nèi)容方面體現(xiàn)為重“生”輕“育”。我國生育政策由“限制生育”向“鼓勵(lì)生育”轉(zhuǎn)變，生育保險(xiǎn)也應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變制度理念，重新對“生育”進(jìn)行界定，將全社會(huì)、全方位、全過程地分擔(dān)生育成本納入制度的發(fā)展目標(biāo)。

（六）推動(dòng)國民生育觀念轉(zhuǎn)變需要依托生育保險(xiǎn)制度強(qiáng)化國民生育責(zé)任意識(shí)

在生育問題中，公民既享有生育自由的權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)著社會(huì)存續(xù)、人口繁衍的生育責(zé)任，而個(gè)人主義生育觀念盛行將嚴(yán)重影響年輕一代的生育責(zé)任意識(shí)，隨之帶來的生育率大幅下降給我國人口安全、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定帶來一定隱患。生育保險(xiǎn)制度在我國生育保障體系中的重要地位決定了推動(dòng)國民生育觀念由個(gè)人事務(wù)向社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)變必定要依托于生育保險(xiǎn)制度的實(shí)現(xiàn)，而現(xiàn)行制度覆蓋范圍有限且無須個(gè)人繳費(fèi)，在制度中不足以體現(xiàn)國民對于生育的個(gè)人責(zé)任，也就難以在強(qiáng)化國民生育責(zé)任意識(shí)中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，生育保險(xiǎn)需要轉(zhuǎn)變制度理念，在保障國民生育權(quán)益的同時(shí)強(qiáng)調(diào)國民生育的個(gè)人責(zé)任，實(shí)現(xiàn)生育成本在選擇生育家庭與選擇不生育家庭之間的調(diào)節(jié)（而不應(yīng)是在企業(yè)間或以勞動(dòng)關(guān)系劃分的不同群體間進(jìn)行調(diào)節(jié)），從而增強(qiáng)國民生育責(zé)任意識(shí)以推動(dòng)國民生育觀念的轉(zhuǎn)變。

二、現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度的缺陷

我國城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度運(yùn)行七十年來，對維護(hù)女性就業(yè)及生育等方面的合法權(quán)益、均衡企業(yè)單位負(fù)擔(dān)、加快改善我國人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定，發(fā)揮了不可替代的積極作用［4］8。但長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，而生育保險(xiǎn)制度并未及時(shí)進(jìn)行重大調(diào)整或根本性改革。隨著我國人口老齡化程度不斷加深、生育率降低及國家出臺(tái)鼓勵(lì)三孩等社會(huì)政策后，作為我國生育保險(xiǎn)的主要制度——城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國家宏觀人口政策已越發(fā)不適應(yīng)。

（一）職工生育保險(xiǎn)制度只能覆蓋具有正式勞動(dòng)關(guān)系的部分勞動(dòng)者

新中國成立初期，囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，我國生育保險(xiǎn)制度保障范圍、水平有限，制度設(shè)計(jì)更多考慮補(bǔ)償勞動(dòng)者（包括多種用工方式的勞動(dòng)者），具有時(shí)代特殊性。經(jīng)濟(jì)體制改革使得部分勞動(dòng)者失去了原有的正式勞動(dòng)關(guān)系，而改革后的職工生育保險(xiǎn)制度卻并未因此“降低門檻”，進(jìn)而又導(dǎo)致同樣履行勞動(dòng)及生育社會(huì)責(zé)任的其他群體被排除在該制度之外。盡管近年有新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)可以報(bào)銷一部分生育費(fèi)用（在部分地區(qū)建立的靈活就業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)中甚至無法享受任何生育報(bào)銷），但因其非強(qiáng)制性、可選擇性，以及待遇遠(yuǎn)不及職工生育保險(xiǎn)，從而造成社會(huì)群體在生育保障上的不公平。尤其是在當(dāng)前及可預(yù)見的未來，靈活就業(yè)人員成為中國就業(yè)市場的主流，這種群體間生育待遇不公平、逆向保障問題將愈加明顯和加劇。

（二）職工生育保險(xiǎn)制度的社會(huì)化程度不高，忽視生育的社會(huì)屬性

一是城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)長期由企業(yè)買單，無須個(gè)人繳費(fèi)，政府也無實(shí)質(zhì)性的財(cái)政責(zé)任，制度的社會(huì)化程度不足。二是現(xiàn)行制度保障內(nèi)容社會(huì)化不足，當(dāng)前制度主要是為勞動(dòng)者個(gè)人提供生育補(bǔ)償，而在生育補(bǔ)償中卻重“生”少“育”，缺乏在“育”方面的社會(huì)化保障內(nèi)容，該制度的社會(huì)化保障功能不夠完整。三是城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度未能在個(gè)人層面實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，這無疑削弱了國民的生育責(zé)任意識(shí)，不利于引導(dǎo)國民形成集體主義生育觀念。四是現(xiàn)行制度確立了“促進(jìn)公平就業(yè)”保障女性就業(yè)權(quán)的理念，卻忽視了生育的社會(huì)屬性。國民的生育行為對社會(huì)貢獻(xiàn)的大小以生育子女的數(shù)量和質(zhì)量作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)而非由是否具備正式勞動(dòng)關(guān)系決定。在現(xiàn)行制度下我國生育保險(xiǎn)制度只能實(shí)行分割管理，以是否具備正式勞動(dòng)關(guān)系（或是否就業(yè)）作為劃分國民享受何種生育福利待遇的條件，弱化了生育的社會(huì)價(jià)值，進(jìn)而造成國民生育保障權(quán)不平等。

（三）職工生育保險(xiǎn)制度下企業(yè)負(fù)擔(dān)生育成本的責(zé)任邊界模糊

在城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)完全由企業(yè)繳費(fèi)的制度規(guī)定下，國家鼓勵(lì)三孩的人口生育政策勢必將大大增加“參?！逼髽I(yè)的生育繳費(fèi)負(fù)擔(dān)及企業(yè)成本，在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，這就會(huì)造成參保企業(yè)與未參保企業(yè)間、勞動(dòng)密集型企業(yè)與非勞動(dòng)密集型企業(yè)間以及雇傭女職工多的企業(yè)與雇傭女職工少的企業(yè)間的負(fù)擔(dān)公平問題。一方面，生育所帶來的收益由全社會(huì)共享，并非只由具有正式勞動(dòng)關(guān)系的企業(yè)獨(dú)享，并且企業(yè)所享受到的生育收益大小不僅在于所雇傭勞動(dòng)力的數(shù)量多少也在于所雇傭勞動(dòng)力的質(zhì)量高低。另一方面，我國目前實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要內(nèi)容就是建立一套產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。在負(fù)擔(dān)生育成本問題上，現(xiàn)行制度沒有為企業(yè)劃清責(zé)任邊界，進(jìn)而造成企業(yè)間因生育成本負(fù)擔(dān)不均而影響公平競爭［5］17。

（四）職工生育保險(xiǎn)制度性別色彩濃厚，未能真正落實(shí)男女平等

男女平等作為我國一項(xiàng)基本國策應(yīng)在我國生育保險(xiǎn)制度中得以充分體現(xiàn)和落實(shí)。而現(xiàn)行制度在男女平等就業(yè)的問題上，職工生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的初衷是通過均衡參保企業(yè)間的負(fù)擔(dān)使企業(yè)不必?fù)?dān)心由于女職工的生育給本企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)上的損失，同時(shí)又能維護(hù)女性平等就業(yè)的權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)情況是由生育給企業(yè)帶來的“性別虧損”使女性因“生育”而“失業(yè)”的事件并未徹底根除，足可見現(xiàn)行規(guī)定有效性有待提高。在男女生育責(zé)任分擔(dān)問題上，男女雙方都有養(yǎng)育子女的責(zé)任，也都有照顧、陪伴子女的權(quán)利。而現(xiàn)行制度更多體現(xiàn)對女性勞動(dòng)者的生產(chǎn)補(bǔ)償卻相對忽視男性在撫育子女過程中的重要作用，等同于默認(rèn)女性需要為生育承擔(dān)主要責(zé)任，這也是導(dǎo)致女性生育意愿降低的重要影響因素。同時(shí)男女對子女照顧責(zé)任的不平等，實(shí)則忽視了男性對陪伴孩子的需求，導(dǎo)致男性在獲得親子權(quán)利上的不平等［6］81。

三、“國民”生育保險(xiǎn)制度的建構(gòu)邏輯

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑?，F(xiàn)行職工生育保險(xiǎn)制度已不適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代新的就業(yè)形勢和用工方式，難以實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮生育保險(xiǎn)本身應(yīng)承載的多項(xiàng)功能，因此應(yīng)對其加以根本性改革，使之“去勞動(dòng)關(guān)系化”，由只覆蓋正式勞動(dòng)關(guān)系的“職工生育保險(xiǎn)制度”變成全民普遍享有的“國民生育保險(xiǎn)制度”，這樣才能使生育保險(xiǎn)制度回歸“生育”問題本身，充分發(fā)揮其預(yù)防和化解全民生育風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化個(gè)人生育責(zé)任意識(shí)、維護(hù)男女平等、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定等功能。重構(gòu)“國民”生育保險(xiǎn)制度必須體現(xiàn)以下幾點(diǎn)重要原則。

（一）公平正義是制度建構(gòu)的核心理念

公平是人類共同的價(jià)值偏好，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，社會(huì)保障制度是政府追求公平正義的工具之一。黨的十六屆五中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了發(fā)展的指導(dǎo)思想從“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“更加注重社會(huì)公平”的重大轉(zhuǎn)變。黨的十七大報(bào)告明確指出，公平正義是社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征之一，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是發(fā)展中國特色社會(huì)主義的重大任務(wù)。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。十九屆五中全會(huì)又把“公平統(tǒng)一”作為建設(shè)多層次社會(huì)保障體系的基本要求。黨的二十大報(bào)告提到“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面”。

生育風(fēng)險(xiǎn)既然是普遍存在的，不是特有人群的專屬風(fēng)險(xiǎn)，那么生育保險(xiǎn)只有覆蓋全體國民，彰顯國民屬性，才能體現(xiàn)其公平性特征。生育保險(xiǎn)制度中的公平就是要平等地為每一位國民提供生育保障，普遍地增加國民生育福利。正義以公平為基礎(chǔ)，是公平的升華，它內(nèi)含人類對高尚道德的追求。生育保險(xiǎn)制度中的正義是在維護(hù)國民生育公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)對國民生育的“善”。以預(yù)防和化解全民生育風(fēng)險(xiǎn)、增進(jìn)國民生育福利為導(dǎo)向；重視生育的社會(huì)價(jià)值，引導(dǎo)構(gòu)建生育友好型社會(huì)等便是未來生育保險(xiǎn)制度所應(yīng)追求的改革路向?？v觀中外社會(huì)保障實(shí)踐史，社會(huì)保障的發(fā)展經(jīng)歷了從慈悲到正義的發(fā)展歷程，并日益凸顯出公平、正義、共享的核心價(jià)值理念和以人為本的本質(zhì)特征［7］2。從國際視野出發(fā)，社會(huì)保障制度越是健全的國家，國民共享的份額就越大、社會(huì)平等與公正的程度就越高、離共同富裕目標(biāo)的距離就越近［8］。“國民”生育保險(xiǎn)制度堅(jiān)持以公平正義作為制度建構(gòu)的核心理念，旨在保障國民生育風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國民生育公平、增進(jìn)國民生育福祉、實(shí)現(xiàn)生育福利全民共享。

（二）預(yù)防和化解生育風(fēng)險(xiǎn)是制度建構(gòu)的根本要義

首先，個(gè)人生育風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)生育風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變是生育社會(huì)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)，以預(yù)防和化解生育風(fēng)險(xiǎn)為根本的“國民”生育保險(xiǎn)制度更符合生育保險(xiǎn)的制度宗旨［9］35。社會(huì)發(fā)展使生育風(fēng)險(xiǎn)種類增多且日益頻發(fā)，國民對抵御生育風(fēng)險(xiǎn)的需求日益迫切，社會(huì)理應(yīng)為生育承擔(dān)更多責(zé)任。其次，“國民”生育保險(xiǎn)制度以預(yù)防和化解全民生育風(fēng)險(xiǎn)為根本，有助于厘清制度責(zé)任邊界，避免因生育保障與勞動(dòng)保護(hù)的內(nèi)容交織而造成制度負(fù)擔(dān)畸重，從而增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。最后，職工生育保險(xiǎn)制度被當(dāng)作企業(yè)改革的配套措施，一直以來以維護(hù)女性平等就業(yè)的權(quán)利、均衡企業(yè)間的生育負(fù)擔(dān)、補(bǔ)償勞動(dòng)者因生育而造成的損失為使命。但隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)已基本形成覆蓋全體國民的保障網(wǎng)，無須以勞動(dòng)關(guān)系為存在基礎(chǔ)的社保險(xiǎn)種已經(jīng)逐步破除對勞動(dòng)關(guān)系的依附，回歸抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、增進(jìn)國民福利本身。顯然現(xiàn)行的職工生育保險(xiǎn)制度已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，讓“國民”生育保險(xiǎn)回歸生育本身，以預(yù)防和化解生育風(fēng)險(xiǎn)為制度重構(gòu)的根本是必然選擇。

（三）凸顯生育的社會(huì)屬性是制度建構(gòu)的本質(zhì)要求

生育保險(xiǎn)制度不應(yīng)是對勞動(dòng)能力（暫時(shí)）喪失導(dǎo)致的收入損失的補(bǔ)償，而應(yīng)是對另一種社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)（人自身的生產(chǎn)）價(jià)值的肯定與補(bǔ)償；它不僅是滿足勞動(dòng)者個(gè)人特殊時(shí)期生存發(fā)展的需求，而且是對人類自身再生產(chǎn)活動(dòng)的社會(huì)保障［10］48。隨著“家庭人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，生育所帶來的收益也從家庭獨(dú)享轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)共享，而如今生育觀念和生育成本卻依舊保持私人化，這種脫節(jié)帶來包括極低生育率在內(nèi)的許多負(fù)面后果［11］66。一方面，國民生育觀念需要社會(huì)化。社會(huì)的新陳代謝作用是為了社會(huì)的完整，人為了個(gè)人生活的健全必須維持社會(huì)結(jié)構(gòu)的完整［12］175，所以無論國民選擇生育與否，均需承擔(dān)生育的社會(huì)責(zé)任。而個(gè)人主義生育觀念嚴(yán)重削弱國民的生育責(zé)任意識(shí)，只享受生育帶來的紅利而不愿承擔(dān)生育的社會(huì)責(zé)任顯然有悖公民權(quán)利義務(wù)對等的基本原則，不利于維系社會(huì)的存續(xù)與穩(wěn)定。因此，“國民”生育保險(xiǎn)制度必須引導(dǎo)國民由個(gè)人主義生育觀念向集體主義生育觀念轉(zhuǎn)變。另一方面，國民生育成本需要社會(huì)化承擔(dān)。萊賓斯坦提出，孩子是拘束產(chǎn)品⑤，只要與這種產(chǎn)品發(fā)生關(guān)系，就要在一定時(shí)期內(nèi)連續(xù)地為他支出，可見生育孩子的成本是一項(xiàng)長期的、不菲的支出，而生育成本的私人化使一眾家庭面對高額的生育成本想生卻不敢生。生育具有二重屬性：既有內(nèi)部性——對家庭和個(gè)人的影響，也有外部性——對國家和社會(huì)的影響［13］75。所以生育既是家事，也是國事，生育成本也理應(yīng)實(shí)行社會(huì)化分擔(dān)。而現(xiàn)行的職工生育保險(xiǎn)制度更多體現(xiàn)對勞動(dòng)者生育的個(gè)人補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)生育的個(gè)人屬性，作為一項(xiàng)社會(huì)化程度較低、制度功能單一的社保險(xiǎn)種，難以在我國當(dāng)前所面臨的嚴(yán)峻人口形勢下形成全民之間的互助共濟(jì)。因此重構(gòu)后的“國民”生育保險(xiǎn)制度必須要凸顯生育的社會(huì)屬性，實(shí)現(xiàn)國民生育觀念和生育成本的社會(huì)化。

（四）維護(hù)男女平等是制度建構(gòu)的基本原則

1954 年，新中國頒布的第一部憲法就明確了男女平等原則，規(guī)定“婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”。黨的十八大首次將男女平等作為基本國策寫入報(bào)告。2022 年10 月十三屆全國人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議表決通過新修訂的婦女權(quán)益保護(hù)法，明確提出男女平等是國家的基本國策。同時(shí)，新修訂的婦女權(quán)益保障法提出多項(xiàng)措施，鼓勵(lì)家庭友好型社會(huì)的形成。在黨和國家的高度重視和大力推進(jìn)下，男女平等從憲法原則到基本國策、再到黨的施政綱領(lǐng)的歷史發(fā)展及落地實(shí)施，對推動(dòng)我國人口事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響［14］26。男女平等原則的落實(shí)需要通過具體制度實(shí)現(xiàn)，就生育問題而言，生育保險(xiǎn)應(yīng)成為男女平等原則落實(shí)的制度遵循。生育問題中的“男女平等”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是男女平等承擔(dān)生育責(zé)任；二是男女平等就業(yè)，使女性不因生育而遭受就業(yè)歧視，同時(shí)二者存在一定的因果聯(lián)系。在人力資本理論、性別歧視理論和生育懲戒理論中關(guān)于女性因生育而遭受就業(yè)歧視的問題有十分一致的觀點(diǎn)，概括來說是由于女性需要為生育承擔(dān)主要責(zé)任，導(dǎo)致其投入到工作中的精力就會(huì)相對減少。因此，想要緩解因生育而帶來的男女就業(yè)不平等問題首先要實(shí)現(xiàn)男女生育責(zé)任的平等。同時(shí)男性在生育責(zé)任中的普遍缺位使女性承擔(dān)過重的生育責(zé)任，伴隨女性自主意識(shí)的覺醒，女性生育意愿不斷下降，為減緩甚至逆轉(zhuǎn)我國的人口負(fù)增長趨勢，也需要盡快實(shí)現(xiàn)男女之間生育責(zé)任的平等。再者，男性也有陪伴子女的需求，男性作為父親所應(yīng)享受的權(quán)利也需得到保障。因此，重構(gòu)后的“國民”生育保險(xiǎn)制度應(yīng)更好地落實(shí)男女平等的基本原則，平衡兩性生育責(zé)任，減輕女性生育壓力，維護(hù)女性平等就業(yè)的權(quán)利和男性在生育中的相關(guān)權(quán)利，進(jìn)而提高生育意愿并促進(jìn)生育行為。

（五）優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展是制度建構(gòu)的遵循

人是社會(huì)生活的主體，是社會(huì)存在的基礎(chǔ)，也是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。生育保險(xiǎn)制度與人口再生產(chǎn)之間的直接聯(lián)系決定了它天然地肩負(fù)著調(diào)控我國人口的自然結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的使命，以此來助力我國的人口政策目標(biāo)由單純控制人口增長向維護(hù)人口長期均衡轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定［15］27。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的財(cái)政基礎(chǔ)是重構(gòu)后的“國民”生育保險(xiǎn)制度得以啟動(dòng)、達(dá)成既定目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展的先決條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，可供再分配的國民財(cái)富份額就越大，生育保險(xiǎn)制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)就越有保障［16］211。習(xí)近平總書記在《促進(jìn)我國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》一文中也指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障是水漲船高的關(guān)系，水淺行小舟，水深走大船，違背規(guī)律就會(huì)擱淺或翻船。改革開放以來，伴隨國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，國家對社會(huì)保障的投入力度也持續(xù)加強(qiáng)，而社會(huì)保障的改革與發(fā)展又為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定創(chuàng)造了有利的條件［17］。生育保險(xiǎn)制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間相輔相成的密切聯(lián)系必然要求重構(gòu)后的“國民”生育保險(xiǎn)制度要通過不斷優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)來為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展提供可靠保障。

注釋：

①2022 年1 月17 日，國家統(tǒng)計(jì)局局長寧吉喆就2021 年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況答記者問中指出：“目前我國靈活就業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到了2 億人左右?！?/p>

②按照國際通行劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)65 歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，則意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化；當(dāng)這個(gè)比例超過14%，則進(jìn)入了深度老齡化；達(dá)到20%，則是超級(jí)老齡化。

③我國醫(yī)學(xué)界將孕婦預(yù)產(chǎn)期時(shí)的年齡≥35 歲定義為高齡孕婦，屬于高危產(chǎn)科范疇。

④具體意見包括：有條件的地方可探索參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員同步參加生育保險(xiǎn)。未就業(yè)婦女通過參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)享受生育醫(yī)療待遇。為領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員繳納職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)（含生育保險(xiǎn)費(fèi)），保障其生育權(quán)益，所需資金從失業(yè)保險(xiǎn)基金列支。

⑤萊賓斯坦在1974 年針對“孩子不是一般耐用消耗品”的這樣一種新的生育率行為的微觀經(jīng)濟(jì)理論，從否定嗜好不變的假設(shè)出發(fā)，提出了相對收入假說。他認(rèn)為孩子是拘束產(chǎn)品（commitment goods），只要與這種產(chǎn)品發(fā)生關(guān)系，就要在一定時(shí)期內(nèi)連續(xù)為他支出，在這個(gè)意義上這種支出不同于普通支出，這種產(chǎn)品的邊際效用到了一定程度就會(huì)出現(xiàn)遞增的現(xiàn)象，這一點(diǎn)也不同于其他普通產(chǎn)品。