張繼明

(濟(jì)南大學(xué) 高等教育研究院，山東 濟(jì)南250022)

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出要建設(shè)高質(zhì)量教育體系。高質(zhì)量教育體系既是過去一段時期內(nèi)教育領(lǐng)域深化改革的產(chǎn)物，也是未來進(jìn)一步深化改革的方向[1]。顯然，高等教育的體系建設(shè)是高質(zhì)量教育體系建設(shè)的重要組成部分，而高校作為高等教育最主要的組織與功能單位，其校際關(guān)系就構(gòu)成了高等教育體系的基本要素之一，并在事實上影響著高等教育的體系建設(shè)及其高質(zhì)量發(fā)展。然而在功利化評價模式的影響下，高校間存在著過度競爭現(xiàn)象，這無形中阻礙了高等教育體系的高質(zhì)量建設(shè)。針對于此，強(qiáng)化校際合作導(dǎo)向、促進(jìn)高校協(xié)同發(fā)展對于改善高校校際關(guān)系乃至高等教育生態(tài)具有重要現(xiàn)實意義。而以此為導(dǎo)向，建立與之相適應(yīng)的高校集群治理新模式，就成為實現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化的一個重要向度。質(zhì)言之，通過高校集群治理引導(dǎo)高校實施集群發(fā)展，以合作為取向優(yōu)化校際關(guān)系，是構(gòu)建高質(zhì)量高等教育體系的有效路線。

一、 高質(zhì)量高等教育體系及其建設(shè)的涵義

(一) 高質(zhì)量高等教育體系的概念闡釋

高等教育體系是一個包含著多重要素、層類復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性概念。從狹義上講，其主要指高等教育作為一個行業(yè)或社會領(lǐng)域，是由高等教育機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部師生主體、學(xué)科與專業(yè)、課程與教學(xué)、管理與服務(wù)等諸要素組成的相對獨立系統(tǒng)；從廣義上講，高等教育體系除了高等教育本身外，還包括政府、企事業(yè)組織及第三部門等眾多利益相關(guān)者，以上各要素之間存在著復(fù)雜的權(quán)責(zé)和利益關(guān)系，而各要素及其相互間的關(guān)系就構(gòu)成了高等教育體系。各要素之間的關(guān)系直接影響到高等教育體系的整體運行。從宏觀上看，政府、市場與高校是高等教育體系的三大基本要素，而如何緩解三者在權(quán)力與責(zé)任上的矛盾是世界各國高等教育都普遍面臨的問題。從高校內(nèi)部來看，學(xué)科、專業(yè)、課程、教學(xué)主體、教學(xué)空間、治理結(jié)構(gòu)等都是高等教育體系的微觀組成部分，而高校治理結(jié)構(gòu)是否遵循學(xué)術(shù)本位原則，專業(yè)與課程是否反映學(xué)科發(fā)展趨勢且能否滿足學(xué)生學(xué)習(xí)選擇需求，教師主體地位及其教學(xué)自主權(quán)能否得到有效保障等，都不同程度地影響著高校的運行。與此同時，高等教育資源的區(qū)域分配格局、高等院校分類標(biāo)準(zhǔn)、高校的普職類型與公私屬性等，都在不同維度上反映著高等教育體系的構(gòu)成及其內(nèi)外部要求，從而共同決定著高等教育體系的演化與質(zhì)量。從以上各構(gòu)成要素來看，高等教育體系既是由各要素構(gòu)成、客觀存在的關(guān)系狀態(tài)，又是承載著人之主觀意志的人造物，即受到發(fā)展理念、戰(zhàn)略規(guī)劃、治理能力等因素的綜合影響。高等教育體系的各要素有著不同的邏輯和訴求，尤其是人們對教育的規(guī)劃設(shè)計總是缺乏充分周延性，因而各要素之間存在著種種矛盾，這會導(dǎo)致高等教育各要素以及整個體系的運行失去應(yīng)有的內(nèi)外部環(huán)境，動搖高等教育有序發(fā)展的基礎(chǔ)，而這就要求優(yōu)化高等教育體系。通過有效治理，高等教育體系的“要素”與“體系”能夠相互支持、相互促進(jìn)，即各要素按自身應(yīng)有邏輯實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展，構(gòu)成一個生態(tài)化體系，而體系的生態(tài)化又為各要素持續(xù)發(fā)展、增值發(fā)展提供適宜環(huán)境，這便形成一個高質(zhì)量的高等教育體系。

(二) 高質(zhì)量高等教育體系建設(shè)及其本土化解讀

高等教育體系建設(shè)就是協(xié)調(diào)內(nèi)外部矛盾關(guān)系，促使各要素及其所構(gòu)成的整體均得到發(fā)展的過程。所謂高質(zhì)量高等教育體系建設(shè)就是要秉持生態(tài)化的思維，全面觀照高等教育體系的整體性邏輯和各要素的個性化邏輯，在提高各要素存在與運行質(zhì)量的基礎(chǔ)上，使之形成一個相互適應(yīng)、相互促進(jìn)的耦合結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高等教育體系整體高效運行，并達(dá)到協(xié)同創(chuàng)新，實現(xiàn)持續(xù)、增值發(fā)展。高等教育體系建設(shè)體現(xiàn)著高等教育規(guī)律性要求，是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要原則和手段。

就我國而言，高等教育體系建設(shè)主要是高等教育內(nèi)外部關(guān)系的調(diào)整，包括宏觀層面高等教育的資源分配及其與社會間的關(guān)系調(diào)整、中觀層面的高校校際關(guān)系調(diào)整和微觀層面的高校內(nèi)部各要素間的關(guān)系調(diào)整。相應(yīng)地，我國高質(zhì)量的高等教育體系建設(shè)意味著要從三個層面進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。一是在宏觀層面推動高等教育資源在不同地區(qū)之間合理分配，尤其是要實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的區(qū)域均衡；促使學(xué)術(shù)型、應(yīng)用型和技能型高校各安其位，由同質(zhì)化發(fā)展走向差異化發(fā)展；立足新科技革命和產(chǎn)業(yè)升級要求，調(diào)整高等教育學(xué)科門類和專業(yè)布局，使其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成良性互動；深化制度改革，突破政府對高校的權(quán)力束縛，化解類市場化條件下功利標(biāo)準(zhǔn)與高校知識邏輯間的沖突，建立起高校自主辦學(xué)、政府依法治理、市場有效參與的宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)。二是在中觀層面以優(yōu)化高校校際關(guān)系、實現(xiàn)高等教育生態(tài)化為主要內(nèi)容，這將在后文中系統(tǒng)闡釋。三是在微觀層面(主要是在高校內(nèi)部)規(guī)范行政權(quán)力，解放學(xué)術(shù)權(quán)力，建構(gòu)學(xué)術(shù)本位的治理結(jié)構(gòu)；立足學(xué)校辦學(xué)定位調(diào)整學(xué)科、專業(yè)建設(shè)方向，強(qiáng)化課程改革，以提高人才培養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的契合度；打破學(xué)科、院系壁壘，創(chuàng)新學(xué)術(shù)組織建構(gòu)模式，推進(jìn)協(xié)同發(fā)展；重塑教師在課程和教學(xué)中的自主權(quán)等。高質(zhì)量高等教育體系建設(shè)還應(yīng)以系統(tǒng)的思維與方法協(xié)調(diào)其宏觀、中觀與微觀結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。一方面，宏觀結(jié)構(gòu)決定著微觀結(jié)構(gòu)，我們要切實理順政府、高校和市場三者間的關(guān)系，以促使高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)回歸學(xué)術(shù)本位，使產(chǎn)業(yè)需求以合理形式反映于高校的人才培養(yǎng)過程中；而高校校際關(guān)系如何，也在很大程度上取決于政府的治理方式和教育市場規(guī)則的實際運用。另一方面，微觀結(jié)構(gòu)也反作用于宏觀結(jié)構(gòu)，高校內(nèi)部建構(gòu)起以學(xué)術(shù)權(quán)力為中心的治理結(jié)構(gòu)有助于鞏固高校的獨立法人地位、有效化解外部力量的不當(dāng)干預(yù)。

在當(dāng)前，我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展面臨著諸多阻礙。高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)深陷官僚制陷阱，高校評價走不出功利化窠臼，教師發(fā)展難以擺脫“五唯”桎梏，高校創(chuàng)新發(fā)展步履維艱。如果制度改革依舊缺乏系統(tǒng)性，這些問題就無法得到有效解決。只有經(jīng)過深化綜合改革，建立起“結(jié)構(gòu)匹配社會、關(guān)系縱橫協(xié)調(diào)、體系流動通暢、調(diào)節(jié)自動適應(yīng)”的高等教育體系，高等教育各要素才能不斷優(yōu)化并相互融通[2]，高等教育高質(zhì)量發(fā)展也才將成為可能。而從高等教育體系的中觀維度出發(fā)，優(yōu)化高校校際關(guān)系正是這一改革的必要步驟。

二、 優(yōu)化高校校際關(guān)系是高質(zhì)量高等教育體系建設(shè)的重要內(nèi)容

(一) 高校校際關(guān)系是影響高等教育體系建設(shè)的重要因素

高等教育體系是由多元復(fù)雜要素組成的復(fù)合體。依據(jù)各要素是否作為高等教育本體或自身的構(gòu)成、是否作為高等教育功能的直接承擔(dān)者，高等教育體系的要素存在核心與外圍之分。核心要素是高等教育生產(chǎn)的直接承擔(dān)者，是高等教育的價值與合法性的直接來源。顯然，高等教育體系作為高等教育的一種存在和運行方式，其本質(zhì)即教育本身，人才培養(yǎng)和科學(xué)研究等是其主要職能，而高校正是承擔(dān)高等教育職能的最主要、最直接的主體，或者說是高等教育的實際生產(chǎn)單位，因而是高等教育體系的功能與組織基礎(chǔ)。盡管政府、市場等以不同方式深刻影響著高等教育的運行，高等教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政府的教育政策和戰(zhàn)略需求的契合關(guān)系等都會以某種形式影響到教育生產(chǎn)，但這種影響最終要體現(xiàn)于高校的知識活動及其治理上。高校的獨立自主性、知識生產(chǎn)與服務(wù)能力、內(nèi)部治理體系與治理能力等最終決定著外部訴求的實現(xiàn)情況。概言之，高校才是高等教育體系的真正核心。

高校是高等教育體系的核心，這意味著高校校際關(guān)系影響著高等教育體系建設(shè)，因為高校校際關(guān)系對于高校發(fā)展具有直接影響。校際關(guān)系是指高校作為實體性社會組織，相互之間存在著的各種正式、非正式的聯(lián)系，有的是因高校作為一個客觀存在物而產(chǎn)生的必然聯(lián)系，有的是在體制、文化等環(huán)境因素影響下產(chǎn)生的一種客觀結(jié)果，有的則經(jīng)由專門設(shè)計，反映著特定意圖，是作為一種策略選擇而建立起來的聯(lián)系。不同性質(zhì)的聯(lián)系都是高等教育體系的客觀組成部分，只不過后兩者對高等教育體系有著更大、更直觀的影響，尤其是當(dāng)校際關(guān)系的設(shè)計作為一種發(fā)展或管理策略時，就更加成為影響高等教育體系建設(shè)的重要因素。就我國而言，競爭性是解讀高校校際關(guān)系的重要視角之一。即無論是基于體制轉(zhuǎn)變使然還是基于政策安排，抑或是基于高校的策略選擇，我國高校校際關(guān)系存在著一條較為鮮明的線索，即從計劃體制下的相互區(qū)隔到類市場條件下的相互競爭，再到政府與市場聯(lián)合作用下的強(qiáng)競爭關(guān)系。從區(qū)隔到競爭，校際關(guān)系的演化深刻影響著高校乃至高等教育的整體發(fā)展。與競爭思維相對應(yīng)的是合作，其也作為一種發(fā)展和管理策略，對高校校際關(guān)系和高等教育發(fā)展產(chǎn)生影響。高校之間的區(qū)隔、競爭及合作關(guān)系狀態(tài)影響著高等教育體系建設(shè)。因此，優(yōu)化高校校際關(guān)系是構(gòu)建高質(zhì)量高等教育體系的一個重要維度。

(二) 優(yōu)化高校校際關(guān)系是構(gòu)建高質(zhì)量高等教育體系的基礎(chǔ)

高校校際關(guān)系存在不同類型，如分立與區(qū)隔關(guān)系、競爭關(guān)系、合作關(guān)系以及混合關(guān)系等，不同類型關(guān)系在強(qiáng)度上又存在差異。例如高校間的競爭存在強(qiáng)競爭、弱競爭之分，其中高校間的零和博弈關(guān)系屬于強(qiáng)競爭關(guān)系，甚至可能發(fā)展成為一種單一性、支配性思維或戰(zhàn)略，導(dǎo)致發(fā)生過度競爭；與此相對，高校間存在不同程度的合作，有的是在課程開放、人才交流等領(lǐng)域開展有限合作，有的則進(jìn)行學(xué)分互認(rèn)、學(xué)位點共建等，實現(xiàn)了深度合作。此外，校際關(guān)系的建構(gòu)方式也有著區(qū)別，如高校在地方政府統(tǒng)籌下共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，相互間存在合作，但并未明確成為高校發(fā)展戰(zhàn)略；而高校戰(zhàn)略聯(lián)盟作為高校共同體，是高校以合作為發(fā)展戰(zhàn)略，以協(xié)商制定的合作契約為基礎(chǔ)建立起來的合作關(guān)系，其以統(tǒng)一的聯(lián)盟章程為日常治理依據(jù)，是一個相對獨立和正式的組織，因而其合作方式是不同的，合作效果也有所差別。校際關(guān)系直接影響高校和高等教育體系的運行。在分立和區(qū)隔條件下，高校在封閉辦學(xué)中易失去行業(yè)發(fā)展的相關(guān)信息，無法進(jìn)行客觀的自我評價和同行比較分析，容易陷入低質(zhì)量重復(fù)建設(shè)。在信息作為重要戰(zhàn)略資源的當(dāng)下，這種區(qū)隔模式更可能導(dǎo)致高校陷入信息孤島而失去發(fā)展與創(chuàng)新的先機(jī)。在競爭模式下，競爭機(jī)制固然有助于提升高校效率并激發(fā)改革活力，但過度強(qiáng)調(diào)競爭容易強(qiáng)化高校的“經(jīng)濟(jì)人”角色，導(dǎo)致高校過度追求功利和規(guī)模，不僅影響其辦學(xué)質(zhì)量，還容易引起高校間的無序化，破壞高等教育生態(tài)。同時，競爭還可能造成高校同質(zhì)化辦學(xué)，正如約翰·隆巴迪(John Lombardi)所言，“大學(xué)課程的雷同源于競爭和監(jiān)管的雙重力量?！鎸で笸犬a(chǎn)品的學(xué)生和家長的共同市場，競爭促使每所院校提供幾乎相同的課程。在爭奪生源時，大多數(shù)機(jī)構(gòu)注重的是形象展示，以及細(xì)微的產(chǎn)品差異化”[3]?？梢?，高校同質(zhì)化發(fā)展是違背生態(tài)規(guī)律的校際關(guān)系狀態(tài)，而同質(zhì)化發(fā)展的重要來源之一恰恰是高校間的無序競爭。在世界范圍內(nèi)，各國普遍重視高校的分類發(fā)展與分類管理，究其本質(zhì)而言，體現(xiàn)的正是對高校校際關(guān)系的調(diào)整優(yōu)化，即通過制度安排促使高校明確各自目標(biāo)定位，強(qiáng)化特色建設(shè)或差異化發(fā)展，形成不同類型高校在知識鏈、價值鏈上協(xié)調(diào)分工、有序合作的生態(tài)系統(tǒng)。所以說，合作在一定程度上有利于減小高校分立區(qū)隔或過度競爭的負(fù)面影響，改變失衡的高等教育生態(tài)。當(dāng)然，我們在強(qiáng)調(diào)合作的同時不應(yīng)忽略高校作為獨立法人的自主性及其個性化追求，客觀上需要通過競爭來提高辦學(xué)效率，高等教育管理者則需要尊重高校自主辦學(xué)權(quán)，并適度地借助市場化競爭機(jī)制來增強(qiáng)高校改革創(chuàng)新動力。總之，高校校際關(guān)系對于高校乃至高等教育整體發(fā)展的影響是客觀的，通過優(yōu)化高校校際關(guān)系推動建立高等教育體系進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)化“內(nèi)循環(huán)”是高等教育體系高質(zhì)量運行的基礎(chǔ)。

三、 我國高校校際關(guān)系的歷史變遷、當(dāng)前特征及其負(fù)面效應(yīng)

(一) 我國高校校際關(guān)系的變遷

高校校際關(guān)系受到諸多因素影響，但在根本上由國家體制所主導(dǎo)。新中國成立七十多年來，高等教育管理體制在整個國家體制的改革與轉(zhuǎn)型中逐漸由高度集權(quán)化向分權(quán)化轉(zhuǎn)變，高校逐步獲得了一定的辦學(xué)自主權(quán)，面向市場辦學(xué)越來越成為高校改革的基本導(dǎo)向。相應(yīng)地，高校校際關(guān)系也隨之發(fā)生變化，由起初的相互區(qū)隔走向基于市場思維的相互競爭，其間基于戰(zhàn)略需求，高校間亦實施一定的合作。當(dāng)然，高校校際關(guān)系不是單一的線性關(guān)系，區(qū)隔與開放、競爭與合作等分別在不同的時期內(nèi)以不同形式不同程度地存在于高校改革與發(fā)展之中。

1. 高度集權(quán)管理體制下的高校相互區(qū)隔。在我國體制環(huán)境下，高校校際關(guān)系顯著受制于管理體制。新中國成立后的一段時期內(nèi)，我國建立起了高度集中的教育管理模式，中央政府及教育行政部門對全國高校實施統(tǒng)一管理，高校在國家制度安排及各級政府的指導(dǎo)下實施辦學(xué)，辦學(xué)自主權(quán)較小，因而也缺乏改革的主動性和自主性。作為計劃經(jīng)濟(jì)時代的事業(yè)單位，高校辦學(xué)經(jīng)費由國家按計劃撥付，高校內(nèi)部建有完整的生產(chǎn)生活與管理服務(wù)系統(tǒng)，這致使高校普遍采取封閉辦學(xué)。此外，經(jīng)過20世紀(jì)五六十年代的院系調(diào)整，綜合性高校按行業(yè)歸口拆分為單科性或行業(yè)類高校，各類高等教育資源按照國家安排在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)配，在較長一段時期內(nèi)各高校表現(xiàn)出一定的異質(zhì)性，與當(dāng)時區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃具有相對的契合性。但由于強(qiáng)調(diào)行業(yè)類高校歸口管理，高校間存在著嚴(yán)重的行業(yè)壁壘、歸屬壁壘和條塊分割問題?？傊诒粍愚k學(xué)、閉門辦學(xué)模式下，高校校際關(guān)系總體上處于區(qū)隔狀態(tài)。當(dāng)然，基于國家建設(shè)的需要，部分高校在國家力量的主導(dǎo)下建立起了合作關(guān)系，例如20世紀(jì) 50年代到70年代中共中央先后指定哈爾濱工業(yè)大學(xué)等13所高校組成國防院校聯(lián)盟，1983年教育部推動清華大學(xué)等14所高校組建“教育部部屬高等工業(yè)學(xué)校教育研究協(xié)作組”，進(jìn)行校際合作[4]。但這種校際關(guān)系的布局是政府按計劃安排的結(jié)果，而且只是高等教育系統(tǒng)中的局部現(xiàn)象，高校本身并不具備實施戰(zhàn)略性競爭或協(xié)作的主客觀條件，校際關(guān)系問題并未明確被納入高校的規(guī)劃和管理體系。

2. “類市場化”治理模式下的高校競爭發(fā)展。從20世紀(jì)80年代后期開始，高等教育適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)需要和引進(jìn)市場競爭以深化高校辦學(xué)機(jī)制改革逐漸成為共識[5]，這對高校校際關(guān)系調(diào)整提出了要求。1992年黨的十四大以來，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管理體制成為高等教育改革的基本政策導(dǎo)向，高等教育市場逐步建立起來，政府的高等教育治理機(jī)制和高校內(nèi)部運行管理機(jī)制都進(jìn)入了以市場化為重要導(dǎo)向的改革階段，競爭機(jī)制被越來越廣泛地應(yīng)用于政府的教育資源配置和高校的人才聘任、職稱職務(wù)晉升及院系考核等領(lǐng)域。尤其是隨著獨立法人地位的確立，高校逐步獲得了一定的辦學(xué)自主權(quán)。在現(xiàn)代大學(xué)制度和高校綜合改革語境下，政府積極推進(jìn)管辦評分離，強(qiáng)化高校自主發(fā)展責(zé)任，高校的個體意識、獨立意識進(jìn)一步增強(qiáng)。盡管總體上還是一種“計劃為體, 市場為用”的類市場化治理[6]，但傳統(tǒng)的政府統(tǒng)一管理模式已不復(fù)存在，高校內(nèi)部管理和社會參與方式都發(fā)生了深刻變化。在校際關(guān)系上，各高校在爭取政府財政和政策支持、獲取社會資源的過程中形成了競爭關(guān)系。對高校校際關(guān)系產(chǎn)生重大影響的是長期以來各級政府采取的高等教育重點建設(shè)戰(zhàn)略，對優(yōu)質(zhì)辦學(xué)資源和傾斜性政府投入的積極爭取使得競爭性發(fā)展普遍成為高校的戰(zhàn)略選擇。與重點建設(shè)戰(zhàn)略相適應(yīng)，政府加強(qiáng)了高?？冃гu價，以圖通過評價的激勵管理功能引導(dǎo)高校持續(xù)加大投入和積極創(chuàng)新辦學(xué)機(jī)制。政府主導(dǎo)的全域性評估，加之各種社會化的高校排名，共同促使我國高等教育進(jìn)入了評估主義時代。功利導(dǎo)向、輔之以嚴(yán)肅審計與問責(zé)的績效評價促使各高校主動追求錦標(biāo)賽式優(yōu)勢的同時，又普遍存在“末位焦慮”，這導(dǎo)致高校間競爭不斷加劇。“雙一流”建設(shè)提出以來，重點建設(shè)戰(zhàn)略進(jìn)入一個新的階段，巨大的政策紅利和與之相伴的動態(tài)調(diào)整機(jī)制促使高校競爭趨向白熱化。

3. 競爭發(fā)展過程中的高校校際合作。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和大學(xué)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，競爭作為一種發(fā)展驅(qū)動機(jī)制，突破了長期以來計劃經(jīng)濟(jì)體制對大學(xué)辦學(xué)活力的束縛，也打破了高校間相互區(qū)隔的封閉狀態(tài)，成為高校校際關(guān)系的一個重要特征。與此同時，合作在促進(jìn)高等教育發(fā)展中的作用也得到進(jìn)一步關(guān)注。黨的十四大以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)和高等教育管理逐漸打破行業(yè)和歸屬壁壘，“結(jié)盟”成為高校合作的重要形式，如1994年的廣州石牌地區(qū)五校聯(lián)合體、1999年的武漢五校聯(lián)盟等。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在發(fā)展模式的科學(xué)化、戰(zhàn)略化趨勢驅(qū)動下，我國涌現(xiàn)出一些發(fā)展使命和運營形式更加多元的高校聯(lián)盟，如2005年的長三角高校合作聯(lián)盟、2009年的C9聯(lián)盟以及近些年出現(xiàn)的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)聯(lián)盟、學(xué)科發(fā)展聯(lián)盟、全國高校內(nèi)部質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)聯(lián)盟等。此外，20世紀(jì)末各地興建大學(xué)城或高教園區(qū)，其重要職能之一就是促使各高校在辦學(xué)中共建、共享[7]。2011年國家啟動“2011協(xié)同創(chuàng)新計劃”，推動高校、企業(yè)和地方之間建立協(xié)作關(guān)系，以協(xié)同方式促進(jìn)科技重大創(chuàng)新，其中高校協(xié)同是該計劃的重要內(nèi)容。從高校合作的實踐來看，除政府基于公共職能推動高校合作外，高校也開始主動謀求合作：在合作維度上，有高端人才交流、學(xué)科合作建設(shè)、教學(xué)資源互補(bǔ)、管理模式分享等；在合作目的上，包括協(xié)作育人以提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、協(xié)同項目攻關(guān)以尋求科研創(chuàng)新、聯(lián)合招生以吸引優(yōu)秀生源以及管理互鑒以提高治理能力等。合作有利于改變由單一的競爭邏輯所支配的校際關(guān)系，從而克服過度競爭中高校的孤立發(fā)展，降低高校的辦學(xué)成本并提升其資源效能，而這又有助于改變高等教育內(nèi)卷化關(guān)系狀態(tài)，優(yōu)化高等教育生態(tài)，實現(xiàn)高質(zhì)量高等教育體系建設(shè)目標(biāo)。

(二) 我國高校校際關(guān)系的當(dāng)前特征

無疑，在高校及高等教育已經(jīng)成為高度復(fù)雜系統(tǒng)的背景下，校際關(guān)系不再是由單一邏輯支配。就目前來看，競爭與合作作為兩種不同的策略以各自不同的邏輯影響著高等教育體系的存在和發(fā)展。但實際上，競爭與合作作為矛盾的兩個方面，存在著力量上的分殊，這決定著高校校際關(guān)系的性質(zhì)，進(jìn)而影響著高等教育體系的建設(shè)路徑和質(zhì)量。

顯然，競爭是當(dāng)前我國高校校際關(guān)系的普遍狀態(tài)和整體取向。從趨勢上看，競爭關(guān)系不斷強(qiáng)化，而高校間的合作則呈現(xiàn)明顯的局部性、有限性特征。換言之，在市場條件下，競爭作為高等教育市場的重要運行機(jī)制，在高校內(nèi)外部資源配置中發(fā)揮著重要作用。對于國家來說，無論是基于體制轉(zhuǎn)型的需要，還是基于實施高等教育治理和提高治理效能的需要，都高度重視競爭驅(qū)動發(fā)展的作用。對于高校而言，其既要通過競爭來獲取政府和社會支持，還要通過競爭加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部各種資源的優(yōu)化配置，激發(fā)基層組織和教師的工作積極性，以提高管理績效。由于國家越來越重視高等教育在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用，尤其是在構(gòu)建新發(fā)展格局的歷史背景下，高等教育高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略體系的核心，因而迫切需要快速提升高等教育發(fā)展的效率。而這又進(jìn)一步加劇了高校對競爭機(jī)制的依賴，將其作為政策和制度設(shè)計的重要內(nèi)容。在一定程度上，功利導(dǎo)向、效率導(dǎo)向是競爭驅(qū)動機(jī)制不斷被強(qiáng)化的深層動因。在此背景下，各高校面臨著巨大的競爭發(fā)展壓力，要跨入國家和地方重點建設(shè)行列，就要具備足夠的競爭力，因而強(qiáng)化競爭作為基本的發(fā)展和管理策略，其意義得到極大凸顯。

與競爭發(fā)展相比，合作發(fā)展更側(cè)重于高校及高等教育在本體論層面的質(zhì)量追求，在規(guī)模、速率等維度上則存在局限性。因而在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，在功利性和效率優(yōu)先導(dǎo)向下，競爭發(fā)展是支配性的模式，而高校合作則是矛盾的次要方面，在合作內(nèi)容、合作的組織化和制度化管理、合作的主動性以及合作成效等方面尚處于相對初級階段，合作作為一種發(fā)展機(jī)制，其應(yīng)有的功用價值尚未得到充分認(rèn)識和開發(fā)。總體而言，當(dāng)前我國高校校際合作表現(xiàn)出局部性、有限性特征。

(三) 過度競爭的負(fù)面效應(yīng)

對于我國來說，高校競爭反映了體制轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略要求，通過發(fā)揮高等教育市場的資源配置作用，有效地打破了傳統(tǒng)體制束縛，激發(fā)了高校改革和自主創(chuàng)新的主動性，較好地適應(yīng)了擴(kuò)大高等教育規(guī)模和為國家建設(shè)提供智力支持的需求。概言之，競爭是促進(jìn)高等教育發(fā)展的一種驅(qū)動機(jī)制，有其存在的必要性和必然性。但市場主體往往是有限理性的，市場中普遍存在的“囚徒困境”會導(dǎo)致資源的掠奪性開發(fā)，市場主體為追求利益最大化而向外轉(zhuǎn)嫁成本或損失[8]。在基于競爭的高等教育治理模式下，這種集體非理性及其消極后果亦有所體現(xiàn)，即高校在競爭中不斷強(qiáng)化自身的個體性和自利屬性，為了追求利益最大化，相互之間展開零和博弈，例如高校普遍通過高薪競價追逐高層次人才，甚至成建制地挖取其他高校的學(xué)術(shù)團(tuán)隊，導(dǎo)致部分高校發(fā)生“塌方式”人才流失。利益取向和過度競爭使得高等教育場域內(nèi)功利文化盛行，高校崇信“拿來主義”，追求即時和短期效益，忽略內(nèi)部創(chuàng)新和挖潛，內(nèi)涵發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展能力無以保障；教師在功利取向的評價模式下亦難以潛心治學(xué)，基礎(chǔ)學(xué)科、基礎(chǔ)研究等受到冷落，有的“帽子”人才甚至為追逐功利性價值而頻頻跳槽，嚴(yán)重阻礙了大學(xué)的學(xué)術(shù)創(chuàng)新、學(xué)科發(fā)展和人才培養(yǎng)。從某種程度上說，過度競爭模式造就了部分高校的排名優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，但卻是以降低發(fā)展質(zhì)量為代價的。換言之，這種發(fā)展模式不斷推高高校辦學(xué)成本，而在制度與文化創(chuàng)新乏力的條件下，高校越來越難以實現(xiàn)辦學(xué)質(zhì)量的躍升，此即前文所提及的高等教育內(nèi)卷化現(xiàn)象，內(nèi)卷導(dǎo)致了競爭價值的貶值。

高校發(fā)展質(zhì)量的降低是高等教育體系高質(zhì)量建設(shè)的根本掣肘性因素。而從體系的直觀意義上來看，高校是高等教育體系的基本單位，高校間的過度競爭還致使高等教育體系發(fā)生結(jié)構(gòu)失衡，即在東中西部之間、同一區(qū)域高校之間、不同層次和類型高校之間以及不同學(xué)科之間，辦學(xué)資源尤其是優(yōu)質(zhì)資源集聚現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展質(zhì)量差距不斷擴(kuò)大。在此背景下，地方普通高校、落后地區(qū)高校等突圍發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的可能越來越小，即高等教育作為一個生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)生了結(jié)構(gòu)性“板結(jié)”現(xiàn)象，其本質(zhì)在于部分地區(qū)和高校對優(yōu)質(zhì)高等教育資源形成了壟斷。形式上的競爭造成了事實上的壁壘，資源流動反而受到了明顯鉗制，這背離了高等教育體系高質(zhì)量建設(shè)的生態(tài)化原則，降低了高等教育創(chuàng)新的活力。在高等教育發(fā)展中，不同類型、不同層次及不同區(qū)域高校唯有各安其位，探索特色辦學(xué)模式，高等教育才能形成一個生態(tài)系統(tǒng)。質(zhì)言之，高質(zhì)量的高等教育體系建設(shè)本應(yīng)體現(xiàn)多樣化原則，為高校提供開放的發(fā)展環(huán)境。而在現(xiàn)實中，由這種發(fā)展壁壘所造成的結(jié)構(gòu)失衡本身就表明了體系建設(shè)的不力。

從一定程度上說，在市場理性不足而有效規(guī)制缺位的條件下，甚至是在以重點建設(shè)和以績效主義、量化主義、評估主義及審計問責(zé)為主要特征的發(fā)展與治理體系中，高校競爭由必要的發(fā)展驅(qū)動機(jī)制異化成了生態(tài)破壞機(jī)制，威脅著高等教育體系建設(shè)及其高質(zhì)量發(fā)展。因此，我國有必要對強(qiáng)競爭型高校校際關(guān)系進(jìn)行針對性調(diào)整，強(qiáng)化高校間的合作。

四、 基于合作發(fā)展取向的高校集群治理

適應(yīng)、競爭與合作是戰(zhàn)略管理體系的三個主要構(gòu)成部分[9]。當(dāng)高校間的強(qiáng)競爭關(guān)系對高等教育造成生態(tài)性損害時，以系統(tǒng)論為哲學(xué)基礎(chǔ)、具有共生和利他主義特質(zhì)的合作化思維自然就成為化解困境的一個基本選項。引導(dǎo)高校走向集群發(fā)展正是強(qiáng)化高校合作、改善高校校際關(guān)系的有效實踐機(jī)制。20世紀(jì)80年代，美國哈佛商學(xué)院教授邁克爾·波特(Michael.E.Porter)提出了“產(chǎn)業(yè)集群”(Industrial Cluster)概念。產(chǎn)業(yè)集群是指在特定區(qū)域內(nèi)具有競爭和合作關(guān)系的企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的聯(lián)合，集群內(nèi)部建有通暢的信息交互機(jī)制，市場壁壘被打破，交易成本得以降低，企業(yè)能夠獲取新的互補(bǔ)性資源和技術(shù)，獲得協(xié)作經(jīng)濟(jì)效益，因而產(chǎn)業(yè)集群是一個通過增值鏈相互聯(lián)系形成的生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)[10]。產(chǎn)業(yè)集群思維對于以強(qiáng)化合作為取向重構(gòu)高校校際關(guān)系有著重要價值。從國內(nèi)外高等教育實踐來看，從美國紐約、舊金山及日本東京灣區(qū)大學(xué)集群科研創(chuàng)新取得顯著成效[11]，到我國粵港澳大灣區(qū)探索建立高等教育集群[12]，都表明實施高校集群發(fā)展具有其必要性基礎(chǔ)和戰(zhàn)略性價值。所謂高校集群就是一個有機(jī)的高校共同體，集群內(nèi)各高校通過有形的契約系統(tǒng)與無形的價值和文化系統(tǒng)，建立起有機(jī)的耦合關(guān)系，在基于共同利益的合作中實現(xiàn)更優(yōu)化發(fā)展。高校集群發(fā)展以合作為導(dǎo)向，重構(gòu)了高校校際關(guān)系。一是打破了唯競爭的發(fā)展邏輯，有利于改變校際無序競爭的局面。二是推動不同高校依據(jù)知識分工建立起上下游合作關(guān)系。例如在我國長三角區(qū)域和粵港澳大灣區(qū)已初步形成基于“研究型大學(xué)-應(yīng)用型大學(xué)-高職院?！钡母咝＜?，從知識創(chuàng)造到科技的研發(fā)、應(yīng)用，不同類層高校之間建立起了相對完善的橫向合作與共享機(jī)制[13]。三是推動不同區(qū)域高校，尤其是高等教育發(fā)達(dá)區(qū)域和相對落后區(qū)域間高校的合作，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源分配相對均衡。總之，高校間相互支持、相互成就的新型關(guān)系將推動高等教育結(jié)構(gòu)實現(xiàn)整體優(yōu)化。從某種意義上說，高校集群發(fā)展標(biāo)志著一種新的高等教育發(fā)展范式，這就要求重塑高校治理模式，以適應(yīng)新發(fā)展范式的要求。

(一) 深刻調(diào)整高等教育治理戰(zhàn)略方向，積極探索高校集群治理

如前所述，競爭激勵是長期以來我國高等教育管理體制改革的基本戰(zhàn)略，但在諸多因素作用下競爭異化為一種生態(tài)破壞機(jī)制。與競爭激勵戰(zhàn)略不同，集群發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)揮合作效應(yīng)，是與競爭驅(qū)動發(fā)展相反的一種思維。高校集群發(fā)展能夠有效化解高校過度競爭、改善高校校際關(guān)系進(jìn)而優(yōu)化高等教育體系結(jié)構(gòu)。這意味著傳統(tǒng)的高等教育治理戰(zhàn)略方向亟須作出深刻調(diào)整，即以促進(jìn)高校有效合作為導(dǎo)向，探索建立新的治理模式，即高校集群治理。具體來說，我們要引導(dǎo)高校擺脫基于排他性利益的競爭發(fā)展思維和相互間設(shè)置重重壁壘、孤立發(fā)展的舊模式，轉(zhuǎn)而建立起基于利益一致性、異質(zhì)互補(bǔ)性與戰(zhàn)略協(xié)同性的共同體關(guān)系。在共同體內(nèi)部，各高校以追求共同利益的形式實現(xiàn)自身利益，為尋求和擴(kuò)大共同利益，各高校間建立起有效的協(xié)商機(jī)制，以確保在行動上相互協(xié)調(diào)、相互配合。也即通過集群治理，各高校由原子化存在和零和競爭走向有序協(xié)作和共生發(fā)展。高校的既有資源通過高校共同體的結(jié)構(gòu)化再生產(chǎn)，其效能得到進(jìn)一步挖掘和放大，即高校共同體具有協(xié)同創(chuàng)新和增值能力，這將有效地提升高校辦學(xué)水平和高等教育整體質(zhì)量[14]。

集群治理改變了以往單一地甚至片面地強(qiáng)調(diào)競爭驅(qū)動發(fā)展的邏輯，以系統(tǒng)觀和生態(tài)觀的治理視野，將具有整體性特征的高校共同體或高校集群作為治理對象，將推動高校以及各利益相關(guān)者間的協(xié)商治理作為治理方式，將在高校個體之間創(chuàng)造合作契機(jī)、促使高校達(dá)成合作關(guān)系并有效實施合作作為治理的核心任務(wù)，將在實質(zhì)上拓寬和厚實知識生產(chǎn)基礎(chǔ)、增強(qiáng)其知識生產(chǎn)與創(chuàng)造效能作為治理目標(biāo)。從高校校際關(guān)系的角度而言，通過集群治理，合作不再是高校校際關(guān)系的局部、有限特征，而是得到整體性、系統(tǒng)性的開發(fā)和應(yīng)用，高校之間因過度競爭造成的失衡關(guān)系將得到有效匡正。需要指出的是，高校集群治理強(qiáng)調(diào)高校合作和共同體的構(gòu)建，并不意味著抹殺高校的個體訴求，而是以尊重高校獨立法人地位為前提，因為高校只有面向社會自主辦學(xué)、特色辦學(xué)，具備了各自的異質(zhì)性，相互合作才具備必要基礎(chǔ)。

(二) 各治理主體協(xié)同參與，為高校集群治理提供必要條件

1. 政府要切實調(diào)整治理方式。其一，政府應(yīng)重塑以高校知識創(chuàng)新和智力服務(wù)能力為核心的質(zhì)量觀與治理觀，保障高校以知識創(chuàng)新為天職的專業(yè)組織屬性，這是高校以知識鏈和價值鏈為聯(lián)結(jié)共建集群的重要前提。為此，政府須堅持去行政化，進(jìn)一步擴(kuò)大高校核心自主權(quán)，促使高校由封閉、依附性的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化自我負(fù)責(zé)、自主創(chuàng)新的法人實體，主動推進(jìn)組織創(chuàng)新和現(xiàn)代化治理能力建設(shè)，包括組建高校集群，建立新的發(fā)展和治理主體；以目標(biāo)管理為依據(jù)，改變?nèi)蛐?、全時性考核評估，強(qiáng)化實施發(fā)展性、增值性高校評價，并將評價的首要功能由傳統(tǒng)的激勵與問責(zé)等轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化服務(wù)，打破量化評估、績效問責(zé)和利益驅(qū)動三位一體治理模式對高校自主權(quán)和獨立發(fā)展能力的束縛。其二，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的經(jīng)費和資源分配模式，即除常規(guī)行政性經(jīng)費以高校為單位撥付之外，發(fā)展性、調(diào)節(jié)性經(jīng)費或資源應(yīng)按項目參與各方組成的實體性或虛擬性組織為單位進(jìn)行分配，借以引導(dǎo)高校加強(qiáng)校際合作；特殊學(xué)科或項目可以突破高校傳統(tǒng)的組織邊界，通過創(chuàng)新性資源配置和評價機(jī)制，引導(dǎo)高校加大校際協(xié)同力度，共建無邊界新型創(chuàng)新組織。顯然，若要對跨域性高校合作實施這種新的分配模式，地方政府間需要進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這又有賴于宏觀上區(qū)域一體化戰(zhàn)略的推進(jìn)，如京津冀一體化、長三角融合發(fā)展等。

2. 高校應(yīng)重塑公共理性和公共精神。要實現(xiàn)有效合作，高校應(yīng)擺脫私人理性的束縛，強(qiáng)化建立公共理性。羅爾斯(John Bordley Rawls)認(rèn)為，公共理性是指在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，各政治主體以公正的理念、自由而平等的身份，在公共事務(wù)中進(jìn)行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果。同時，公共理性還是民主社會中政治主體按照其他主體也能夠接受的共識行使權(quán)力的一種道德義務(wù)[15]。高校必須認(rèn)識到其所從事的知識活動為公共事業(yè)，追求的首先是公共價值。各高?；诓煌墓δ芏ㄎ唬圆煌男问絽⑴c公共價值的創(chuàng)造，相互之間是平等而開放的關(guān)系。而高校間自由、平等和開放的關(guān)系，正是高校實現(xiàn)合作、結(jié)成共同體的必要條件。追求和擴(kuò)大公共價值作為高校之“善”，實施合作成為高?；诘赖铝x務(wù)的自覺而一致的選擇?？梢?，公共理性在技術(shù)與道德兩個層面為高校實施合作提供了基礎(chǔ)。公共理性的道德因素常常表現(xiàn)為一種公共精神，即為公共價值的實現(xiàn)或履行道德義務(wù)而主動、持續(xù)投入公共事務(wù)。就我國而言，高校的公共精神就是通過知識創(chuàng)新來推進(jìn)落實新發(fā)展格局，履行國之公器的使命，而這種公共精神亦是改變高校私利化價值觀的重要力量，進(jìn)而構(gòu)成高校主動合作以服務(wù)公共事業(yè)、公共價值的重要基礎(chǔ)。公共理性與公共精神的形成從根本上有賴于高校的文化自覺，需要長期的文化反思和建構(gòu)過程，但同時也需要政府治理方式的改變，其中的一個關(guān)鍵就是打破具有等級化特征的高等教育結(jié)構(gòu)，營造開放和自由發(fā)展的環(huán)境。

3. 社會機(jī)構(gòu)為高校合作發(fā)揮中介作用。高校已成為一個典型的多元利益相關(guān)者組織，產(chǎn)業(yè)及行業(yè)組織、第三部門等社會機(jī)構(gòu)越來越多地參與高校治理，并為促進(jìn)高校合作提供了有利的契機(jī)和必要條件。高?？偸腔谀撤N具體目的并依附于一定的載體而建立起合作關(guān)系，社會機(jī)構(gòu)如企業(yè)提出項目研發(fā)需求，尤其是較大的科技型企業(yè)，其項目研發(fā)需要高校發(fā)揮知識創(chuàng)新優(yōu)勢，包括多所高校圍繞重大科技服務(wù)項目實施協(xié)同攻關(guān)。高校建立合作的一個重要條件是對資源的共同需求，而產(chǎn)業(yè)及行業(yè)常常擁有資源優(yōu)勢，包括研發(fā)經(jīng)費、創(chuàng)新實驗和技術(shù)轉(zhuǎn)化基地、行業(yè)信息、特定領(lǐng)域的人力和技術(shù)資源等。在項目合作研發(fā)服務(wù)中，高校的資源訴求能夠得到一定程度的滿足，有助于其學(xué)科建設(shè)、師資培訓(xùn)和教學(xué)改革。就以上意義而言，項目本身就成為高校合作的一個載體，或者說高校合作的組織方式。在產(chǎn)業(yè)、科技和教育協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，高校共同為產(chǎn)業(yè)及行業(yè)提供合作服務(wù)將擁有越來越大的現(xiàn)實空間。事實上，產(chǎn)業(yè)集群不僅僅是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的合作，高校等知識組織及其他服務(wù)機(jī)構(gòu)的介入和聯(lián)合是建立集群并形成集群增值效應(yīng)的必要條件。值得強(qiáng)調(diào)的是，諸如企業(yè)聯(lián)合會、行業(yè)協(xié)會等組織，往往在所屬領(lǐng)域擁有一定的組織協(xié)調(diào)能力，包括制定業(yè)內(nèi)經(jīng)營規(guī)則、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，這些組織具備引導(dǎo)高校合作的潛能。如中國建筑材料聯(lián)合會能夠促成高校在材料、化工等學(xué)科領(lǐng)域的合作；作為高等教育領(lǐng)域的行業(yè)組織，中國高教學(xué)會則有能力組織高校開展基于不同任務(wù)導(dǎo)向的合作，共同服務(wù)于高等教育高質(zhì)量發(fā)展。

4. 高校集群自身需要建立起完善的治理體系。高校集群作為由高校法人組成的有機(jī)結(jié)合體，本身亦承擔(dān)治理責(zé)任，以保障集群內(nèi)外部關(guān)系的協(xié)調(diào)和共同目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，高校集群應(yīng)建立起完備的治理體系。如美國十大學(xué)術(shù)聯(lián)盟作為具有廣泛影響力高校集群組織，在成立時即注冊為非營利性機(jī)構(gòu)[16]，而英國羅素大學(xué)集團(tuán)則注冊為實體性公司(1)https://russellgroup.ac.uk/policy/policy-areas/economy/.，兩者均依據(jù)不同定位建立起了相應(yīng)的運作和治理機(jī)制，包括建立成員大會、董事會等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，根據(jù)聯(lián)盟內(nèi)外部職能劃分設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，制定聯(lián)盟章程和協(xié)商議事規(guī)則等，尤其是都設(shè)立了專門部門負(fù)責(zé)促進(jìn)成員高校的信息交互和矛盾協(xié)調(diào)等。在具體治理形式上，高校集群主要實施協(xié)商治理，這是作為一個相對松散的高校共同體的一個重要特質(zhì)。協(xié)商治理的核心是追求互信基礎(chǔ)上的合作行動，這就意味著高校集群內(nèi)部各高校之間應(yīng)建立起互信關(guān)系?；バ疟旧硪彩歉咝崿F(xiàn)合作、維系合作的文化基礎(chǔ)或一種軟機(jī)制。為此，各主體應(yīng)共同努力建立和擴(kuò)大社會資本，即一種“嵌入各治理主體之中的信任資源”，既要共同培育專門的社會性信任，也要制定互惠規(guī)范，保障利益共享和共同發(fā)展，同時還需建構(gòu)以主動、民主、合作為特質(zhì)的公民參與網(wǎng)絡(luò)，保障各利益相關(guān)主體表達(dá)訴求、參與民主決策的權(quán)利[17]，為實施協(xié)商治理奠定基礎(chǔ)。集群自身治理體系和治理能力的優(yōu)化既有利于確保高校間的有效合作，還作為新的治理主體，通過相對獨立地行使治理權(quán)客觀上協(xié)調(diào)政府和高校間的關(guān)系，促進(jìn)國家或地區(qū)高等教育體系的治理重心下移，這本身亦體現(xiàn)了集群治理對于高等教育體系優(yōu)化的重要意義。

顯然，高校集群治理的實施要求對高等教育治理體系進(jìn)行系統(tǒng)化改造，包括思想觀念的革新、治理主體行為模式的改變以及相互間權(quán)利和利益的重新安排等，這必然是一個極其復(fù)雜的工程，需要持續(xù)地探索和建構(gòu)。在此過程中，政府作為核心主體，能否在系統(tǒng)化改革中發(fā)揮應(yīng)有的元治理職責(zé)，能否通過頂層設(shè)計來引領(lǐng)各相關(guān)主體共同參與集群治理模式的建設(shè)，將決定著新治理模式的有效實施。

五、 結(jié)語

進(jìn)入新時代以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式發(fā)生了顯著變化，“高質(zhì)量”成為標(biāo)識新模式最主要的關(guān)鍵詞。新發(fā)展理念的落實、新發(fā)展格局的構(gòu)建等從本質(zhì)上說是在高質(zhì)量發(fā)展取向下經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的主動調(diào)整和優(yōu)化。在這一過程中，高等教育需要持續(xù)輸出高質(zhì)量的科技、人才及各種智力服務(wù)，以充分發(fā)揮其在新發(fā)展格局中的“樞紐”作用，助推新發(fā)展格局向更高能級發(fā)展[18]。而以高質(zhì)量體系建設(shè)為重要形式，促進(jìn)高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)新，正是高等教育自身實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而賦能新發(fā)展格局的必要之舉。但在以競爭驅(qū)動發(fā)展為主要特征的傳統(tǒng)模式下，我國高等教育實際上陷入了一種封閉、固化、內(nèi)卷的結(jié)構(gòu)性困局，在根本上制約著高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。

基于高等教育面臨的結(jié)構(gòu)性問題，從高校校際關(guān)系這一高等教育體系的基本維度出發(fā)，通過建構(gòu)合作導(dǎo)向的校際關(guān)系來撬動整個高等教育體系的重塑，具有理論上的可能性和可行性。合作型高校校際關(guān)系的建立，促使高校有效地整合了競爭驅(qū)動與合作共生兩種發(fā)展模式，提高了自身發(fā)展質(zhì)量，而這在組織與功能上為高等教育整體優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供了基礎(chǔ)性條件。從現(xiàn)實的角度來說，合作型高校校際關(guān)系的建構(gòu)促使高校過度競爭問題得到有效解決，有利于高等教育體系的生態(tài)化。高校集群發(fā)展正是構(gòu)建新型高校校際關(guān)系、建設(shè)高質(zhì)量高等教育體系的一種實踐機(jī)制，而高校集群治理則是適應(yīng)高校集群發(fā)展的有效治理機(jī)制，因為在高校集群治理機(jī)制下，高校作為有機(jī)系統(tǒng)中的個體以及由高校有機(jī)組成的高等教育體系開始成為政府的治理和服務(wù)對象，即政府以生態(tài)化、系統(tǒng)化的思維和方法對高校及高等教育整體實施治理。集群機(jī)制引導(dǎo)高校以追求公共價值為辦學(xué)使命，而建立公共價值及公共理性是高校實現(xiàn)共同利益并從中提高個體辦學(xué)收益的內(nèi)在動力。集群機(jī)制有效地彌合了高校及其他相關(guān)主體間的隔閡與抵牾，引導(dǎo)各主體以適當(dāng)方式參與高校生產(chǎn)，并實施有效的合作?？傊?，通過實施高校集群治理，促使建立起以強(qiáng)化校際合作為基礎(chǔ)的新發(fā)展范式，能夠克服長期以來由高功利、高競爭造成的校際關(guān)系失衡問題，從而優(yōu)化高等教育體系、促進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展，因此可作為我國高等教育治理現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要向度，具有重要的探索價值。