羅 云，倪非凡

（陜西科技大學(xué) 教育學(xué)院，陜西西安 710021）

2020 年，教育部等八部門印發(fā)了 《關(guān)于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出：“要堅持教育對外開放不動搖，主動加強同世界各國的互鑒、互容、互通，形成更全方位、更寬領(lǐng)域、更多層次、更加主動的教育對外開放局面?！逼胀ǜ咧须A段中外合作辦學(xué)作為教育對外開放的重要載體之一，如何適應(yīng)這一政策要求，是當(dāng)前亟需解決的一個問題。

一、普通高中階段中外合作辦學(xué)的發(fā)展歷程和主要模式

（一）普通高中階段中外合作辦學(xué)的發(fā)展歷程

回顧我國普通高中階段中外合作辦學(xué)的發(fā)展過程，大致可以分為三個階段。

1.初步探索階段（1995—2000 年）

1995 年1 月26 日，原國家教育委員會為了落實《中國教育改革和發(fā)展綱要》所提出的“進一步擴大教育對外開放，加強國際教育交流與合作，大膽吸收和借鑒世界各國發(fā)展和管理教育的成功經(jīng)驗”的精神，頒布實施了 《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，明確指出：“中外合作辦學(xué)是中國教育對外交流與合作的主要形式，是中國教育事業(yè)的補充。中外雙方可以合作舉辦各級各類教育機構(gòu)，但義務(wù)教育以及國家有特殊規(guī)定的教育、培訓(xùn)除外?！?/p>

1995 年2 月13 日，大連市教委和遼寧省教育廳根據(jù)上述規(guī)定，批準(zhǔn)成立了大連楓葉國際學(xué)校，這是我國第一所在教育部備案的民辦中外合作辦學(xué)國際高中。2000 年8 月，南通市第三中學(xué)開設(shè)了“中澳英語實驗班”，成為我國最早的普通高中中外合作辦學(xué)項目，同時也開創(chuàng)了公立普通高中舉辦中外合作辦學(xué)項目的先河。在這兩所學(xué)校的示范、帶領(lǐng)下，我國一些勇于創(chuàng)新的民辦和公辦高中開始積極尋求與國外教育機構(gòu)合作辦學(xué)的途徑，積極進行中外合作辦學(xué)的探索。

2.快速發(fā)展階段（2001—2010 年）

2001 年我國加入世界貿(mào)易組織,“執(zhí)行了以WTO 規(guī)則為核心的國際法，將加入WTO 的規(guī)則、承諾轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法”[1]。根據(jù)WTO 的相關(guān)規(guī)定，我國政府對教育服務(wù)貿(mào)易作出了如下相關(guān)承諾：一是教育服務(wù)貿(mào)易不涉及我國的義務(wù)教育和特殊教育服務(wù)；二是放開我國公民出境留學(xué)或接受其他教育服務(wù)；三是外國機構(gòu)不能單獨在華辦學(xué)或提供教育服務(wù)，只能以中外合作辦學(xué)形式舉辦。這就極大地促進了中外合作辦學(xué)的發(fā)展。

為了規(guī)范中外合作辦學(xué)活動，2003 年2 月19日，國務(wù)院通過了《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（以下簡稱《條例》），規(guī)定：“中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)，是中國教育事業(yè)的組成部分。國家對中外合作辦學(xué)實行擴大開放、規(guī)范辦學(xué)、依法管理、促進發(fā)展的方針。國家鼓勵引進外國優(yōu)質(zhì)教育資源的中外合作辦學(xué)?！睘榇龠M 《條例》的有效實施，2004 年，教育部又頒布了 《中外合作辦學(xué)條例實施辦法》，規(guī)定“中外合作辦學(xué)機構(gòu)根據(jù) 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的規(guī)定，享受國家給予民辦學(xué)校的扶持與獎勵措施”。

上述一系列政策、法規(guī)的實施，為我國普通高中階段中外合作辦學(xué)規(guī)范發(fā)展提供了保障。從此，我國普通高中階段中外合作辦學(xué)進入了發(fā)展的快車道。

3.質(zhì)量提升階段（2010 至今）

2010 年，為適應(yīng)新時期教育發(fā)展的新特點、新形勢和新要求，中共中央、國務(wù)院制定并發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》），明確提出了“鼓勵各級各類學(xué)校開展多種形式的國際交流與合作，辦好若干所示范性中外合作學(xué)校和一批中外合作辦學(xué)項目。探索多種方式利用國外優(yōu)質(zhì)教育資源”要求。其中，對“示范性”和“優(yōu)質(zhì)”的強調(diào)，凸顯了新時期我國政府對高中階段中外合作辦學(xué)質(zhì)量提升的訴求，也標(biāo)志著中外合作辦學(xué)發(fā)展要從規(guī)模擴張為主轉(zhuǎn)向以質(zhì)量提升為主的階段。

為了落實《綱要》精神，同時，也為了矯正中外合作辦學(xué)在快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些有違教育公平、質(zhì)量的亂象和問題，從2013 年起，教育部不斷加強對中外合作辦學(xué)的監(jiān)管和相應(yīng)的政策調(diào)整工作，先后采取了停止審批公辦高中新的中外合作辦學(xué)項目、要求公辦學(xué)校國際班停止擴大招生或轉(zhuǎn)為民辦，對違規(guī)辦學(xué)活動開始逐步清理整治等一系列舉措。2014 年11 月，教育部在中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作信息平臺公示的252 個本科以下層次已停止辦學(xué)的中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目中，涉及普通高中中外合作辦學(xué)機構(gòu)3 個，普通高中中外合作辦學(xué)項目8 個。

（二）普通高中階段中外合作辦學(xué)的主要模式

根據(jù)《條例》及其實施辦法的規(guī)定，中外合作辦學(xué)有機構(gòu)和項目兩種形式。普通高中中外合作辦學(xué)主要是以項目的形式舉辦，不包括專門針對外籍子女開設(shè)的國際學(xué)校。從這些項目實施的特點來看，主要有以下三種模式：

一是移植國外高中辦學(xué)模式。按照國外高中辦學(xué)模式在中國境內(nèi)辦學(xué)，課程體系和教材完全從國外引進，聘請國外具有正式教師資格的外籍教師，按照國外名校的課程教學(xué)模式進行授課。學(xué)生學(xué)習(xí)完相關(guān)課程并修滿學(xué)分，獲得國外高中畢業(yè)證書，參加國外高校升學(xué)考試，根據(jù)個人考試成績情況申請就讀國外高校。

二是移植國外高中課程模式。引進國外知名高考入學(xué)資格課程考試評價體系，學(xué)習(xí)國外高校入學(xué)考試課程并參加相應(yīng)考試，畢業(yè)后憑個人考試成績申請海外高校。同時，也學(xué)習(xí)我國高中課程，不參加中國高中會考和高考。

三是中外高中課程兼修模式。與國外高校簽署課程、學(xué)歷互認(rèn)協(xié)議。學(xué)生在高中畢業(yè)時，既可以參加中國高考，升入中國高校，也可以參加國外大學(xué)的入學(xué)考試，獲得國外高校的入學(xué)資格，直接進入國外高校學(xué)習(xí)。

二、普通高中階段中外合作辦學(xué)存在的主要問題及原因分析

盡管普通高中階段中外合作辦學(xué)已經(jīng)進入了以質(zhì)量提升為主的發(fā)展階段，但與新時代教育對外開放的要求相比，仍然存在著不少問題。分析這些問題及其成因，是我們完善相關(guān)制度，提高中外合作辦學(xué)質(zhì)量的前提。

（一）普通高中階段中外合作辦學(xué)存在的主要問題

1.辦學(xué)目標(biāo)定位存在偏差

普通高中階段中外合作辦學(xué)的目的是擴大教育對外開放，引進國外優(yōu)質(zhì)教育資源，促進我國高中教育思想、方法、辦學(xué)體制和人才培養(yǎng)模式改革，滿足學(xué)生對多樣化、高質(zhì)量教育的需求，進而推動我國高中教育走向世界。但在實際辦學(xué)過程中，絕大多數(shù)辦學(xué)機構(gòu)和項目卻以向國外著名高校輸送生源為質(zhì)量追求，“為海外留學(xué)作準(zhǔn)備”，掉入了針對海外大學(xué)的“應(yīng)試”泥潭，合作辦學(xué)也成了國外大學(xué)的“預(yù)科班”[2]。這種辦學(xué)目標(biāo)定位，違背了我國開展中外合作辦學(xué)的初衷，也不符合中外合作辦學(xué)作為我國教育事業(yè)組成部分的根本要求。

2.收取“高額學(xué)費”，影響了教育的公益性和公平性

普通高中中外合作辦學(xué)收取“高額學(xué)費”是長期以來飽受詬病的一個問題。根據(jù)新學(xué)說2019 年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，廣東的公立學(xué)校國際部（班）高中學(xué)段收費最高，達11.6 萬元/年；北京的民辦國際化學(xué)校高中學(xué)段收費最高，達18.8 萬元/年；全國國際學(xué)校高中學(xué)段平均學(xué)費分別為公辦8 萬元/年、民辦11.1 萬元/年[3]。合作辦學(xué)的高收費一方面與其師資成本高、土地租金貴等因素有關(guān)；另一方面則受急功近利辦學(xué)思想的影響。一些項目被辦成了某些地方政府的“政績工程”和“面子工程”，缺乏有效監(jiān)督規(guī)范。還有一些項目以“中外合作辦學(xué)”為噱頭，以出國留學(xué)為誘餌，胡亂收費，成為富家子弟逃避國內(nèi)高考，投機取巧考取海外名校的跳板。這種做法不僅使大多數(shù)普通家庭望而卻步，更是將中外合作辦學(xué)變成了一些學(xué)校和教育中介機構(gòu)逐利斂財?shù)氖侄?，?yán)重違背了社會主義教育事業(yè)的公益性和公平性原則。

3.課程設(shè)置不合理，重視培養(yǎng)學(xué)生的“世界眼”，忽視塑造學(xué)生的“中國心”

普通高中中外合作辦學(xué)既要引進國際課程和教材，又要按照國家法律規(guī)定開設(shè)普通高中課程，這就必然牽扯到中外課程銜接和中西教育融合的問題。目前來看，普通高中中外合作辦學(xué)項目在課程設(shè)置上主要存在兩個問題：一是引進的國際課程和教師配置沒有達到《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》中所提出的“引進的外方課程應(yīng)當(dāng)占中外合作辦學(xué)項目全部課程的三分之一以上，外國教育機構(gòu)教師擔(dān)負(fù)的專業(yè)核心課程的門數(shù)和教學(xué)時數(shù)應(yīng)當(dāng)占中外合作辦學(xué)項目全部課程和全部教學(xué)時數(shù)的三分之一以上”的要求；二是課程設(shè)置過于西化。如一些辦學(xué)項目為了提高學(xué)生海外學(xué)校申請率，大量壓縮我國普通高中必修課程，甚至取消母語課程，只重視引進課程和外語課程的學(xué)習(xí)，忽視對學(xué)生進行中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會主義先進文化的教育以及對“愛國情、強國志、報國行”的培育，其結(jié)果往往是打開了學(xué)生的“世界眼”，卻忽視了塑造學(xué)生的“中國心”。

4.教師教學(xué)的專業(yè)化水平不高，制約著中外合作辦學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量

不同于普通高中，中外合作辦學(xué)對教師政治思想品質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)、教學(xué)能力、外語水平有更高的要求。但事實上，當(dāng)前很多在中外合作辦學(xué)機構(gòu)任教的中方教師對引進的外國課程和教材并不熟悉，雙語教學(xué)能力也明顯不足；外方教師則缺乏對中國的了解，不能很好地把握中國學(xué)生的學(xué)習(xí)方式和心理狀態(tài)，且存在流動性大、文化適應(yīng)難、專業(yè)水平參差不齊等問題；還有部分教師是從校外培訓(xùn)機構(gòu)招聘而來的，既沒有教學(xué)資質(zhì)和經(jīng)驗，又缺少對引進課程和教材的深入了解，根本無法保證合作辦學(xué)的教育教學(xué)質(zhì)量。

5.非法、違規(guī)辦學(xué)行為依然存在

盡管普通高中階段中外合作辦學(xué)已經(jīng)進入到質(zhì)量提高的發(fā)展階段，但一些游走于政策邊線和法律盲區(qū)的非法、違規(guī)辦學(xué)行為依然存在。如一些辦學(xué)機構(gòu)不具備辦學(xué)資質(zhì)，在未獲得審批的情況下，與境外有關(guān)機構(gòu)合作開展不規(guī)范的辦學(xué)活動。他們打著中外合作辦學(xué)的名號，實為出國留學(xué)培訓(xùn)機構(gòu)。對外進行虛假宣傳，宣稱自己學(xué)校學(xué)生出國留學(xué)簽證率是100%，但實際上很多學(xué)生都被送往國外的“野雞大學(xué)”，或使用其他手段進行數(shù)據(jù)造假。另有一些辦學(xué)機構(gòu)名為合作辦學(xué)，而無合作之實，國外合作方只存在于宣傳之中，其實完全是由國內(nèi)教育機構(gòu)舉辦，從國外教材到外籍教師都是自己花錢置辦，更甚者聘請的一些外籍教師就是假“洋鬼子”。

（二）普通高中階段中外合作辦學(xué)存在問題的原因分析

1.相關(guān)政策法規(guī)不夠完善

隨著我國對外開放的不斷擴大和深入，普通高中階段中外合作辦學(xué)的規(guī)模日益壯大，相關(guān)政策法規(guī)的制定、修訂和完善并沒有跟上。不僅沒有根據(jù)新時代中外合作辦學(xué)事業(yè)發(fā)展的新需要制定新的法律法規(guī)，而且對已有的明顯不合時宜的相關(guān)法律條文也沒有作出與時俱進的修改和完善。如關(guān)于普通高中階段的中外合作辦學(xué)，就沒有專門的法律法規(guī)，地方政府對普通高中階段中外合作辦學(xué)的管理也沒有明確的政策依據(jù)和統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范，致使普通高中階段中外合作辦學(xué)的目標(biāo)定位和發(fā)展方向非常模糊，不是在國際化發(fā)展和本土化堅守之間的搖擺不定，就是在公益性事業(yè)和營利性產(chǎn)業(yè)之間模棱兩可。普通高中階段中外合作辦學(xué)市場之所以魚龍混雜、紛亂無序，究其根源，就是缺少明確的政策依據(jù)和法律規(guī)范。

2.質(zhì)量評價體系和監(jiān)管機制不健全

為了引導(dǎo)、規(guī)范中外合作辦學(xué)事業(yè)的健康發(fā)展，盡管近幾年國家也采取了一些宏觀調(diào)控措施，制定了相關(guān)法規(guī)，建立了質(zhì)量評價和監(jiān)督懲罰機制。如僅2014 年，教育部就叫停了252 個本科以下層次的中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目。但從全面質(zhì)量管理的理論來看，這種監(jiān)管在一定程度上也只是追懲性的事后監(jiān)管，缺乏從入口審批到辦學(xué)過程的各類監(jiān)管和正確評估。由于質(zhì)量評價體系和監(jiān)管機制不健全，出現(xiàn)上述問題就在所難免了。

3.國際師資隊伍建設(shè)發(fā)展滯后

當(dāng)前普通高中中外合作辦學(xué)的重點集中在引進國外優(yōu)質(zhì)教育資源，但是卻忽視了國際師資隊伍的建設(shè)工作。首先，我國尚未建立起完善的國際教師培養(yǎng)機制，不能從根本上解決師資短缺問題。其次，在職的中方教師沒有全面、持續(xù)、深入的培訓(xùn)措施。最后，對外籍教師沒有做好嚴(yán)把“入口關(guān)”以及后續(xù)的跟蹤管理培訓(xùn)，致使外籍教師隊伍專業(yè)水平參差不齊，甚至存在師德敗壞等問題。

4.學(xué)校管理水平有待提高

大部分中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目管理人員之前并沒有國際化辦學(xué)經(jīng)歷，很多都是從普通高中出來直接參與合作辦學(xué)，缺乏經(jīng)驗和知識儲備，管理方式和辦學(xué)理念不適應(yīng)中外合作辦學(xué)發(fā)展需要。

三、普通高中階段中外合作辦學(xué)策略的優(yōu)化

（一）堅持社會主義辦學(xué)方向和目標(biāo)定位

普通高中階段中外合作辦學(xué)是中國特色社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，必須堅持社會主義辦學(xué)方向，堅持以培養(yǎng)社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人為根本任務(wù)。這是扎根中國大地辦教育，建設(shè)具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代高中教育的根本要求。

首先，要督促和引導(dǎo)普通高中階段中外合作辦學(xué)回歸到教育事業(yè)的公益性上來。無論營利性還是非營利性民辦學(xué)校，都具有公益屬性，這在法律上已有明確規(guī)定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

其次，正確處理好“教育公益性”與“資本逐利性”的關(guān)系。允許合作辦學(xué)“獲取合理回報，采用分類管理方式，區(qū)分營利性和非營利性辦學(xué)，對營利性合作辦學(xué)實施嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入和退出機制”[4]。

第三，政府應(yīng)給予適當(dāng)扶持。為了解決合作辦學(xué)需要租賃土地、聘請外籍教師、辦學(xué)成本過高等問題，政府可以通過落實面向民辦學(xué)校的各項土地和稅收優(yōu)惠政策、簡化外教簽證手續(xù)等措施降低學(xué)校辦學(xué)成本，促進學(xué)校合理收費，避免將高收費轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生；也可以采取上海等地的做法，由地方政府承擔(dān)部分辦學(xué)成本，作為教育改革的先行試點補償教育收費。

（二）完善中外合作辦學(xué)相關(guān)政策法規(guī)

首先，加強中外合作辦學(xué)頂層政策設(shè)計，使中外合作辦學(xué)的政策制定與國家教育發(fā)展宏觀政策相協(xié)調(diào)，將其納入到教育事業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃，保證政策時效性。

其次，要加快完善針對高中階段中外合作辦學(xué)的相關(guān)政策法規(guī)制定，做到專事專管專辦，提高政策針對性。

最后，要給予地方政府足夠的自主權(quán)，“發(fā)揮區(qū)域政策的作用，使中外合作辦學(xué)政策從整體上形成國家與地區(qū)的互補，進一步促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展”[5]，增強政策實效性。

（三）建立健全中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系

建立健全中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系的重點在于“明確政府、辦學(xué)者和社會中介組織各自角色定位，厘清各自職能，形成分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)推進的合力”[6]。政府方面應(yīng)著眼于明確中外合作辦學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)、原則、布局、導(dǎo)向、準(zhǔn)入條件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，重點發(fā)揮主導(dǎo)作用。學(xué)校作為辦學(xué)主體，要著重構(gòu)建內(nèi)部質(zhì)量保障體系，聚焦教育教學(xué)實施過程，以教學(xué)質(zhì)量為根本，把質(zhì)量保障工作落到實處。社會方面要積極發(fā)揮第三方評估機構(gòu)的作用，增強質(zhì)量評估的專業(yè)性、獨立性和客觀性。

（四）加強思政課程和課程思政建設(shè)

普通高中階段中外合作辦學(xué)盡管與普通高中辦學(xué)形式有所不同，但在學(xué)校性質(zhì)和教育目的上是一致的，都是社會主義教育事業(yè)的組成部分，都是為了培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。要保持這個性質(zhì)不變，實現(xiàn)這個教育目的，就必須加強思政課程和課程思政建設(shè)。

一是要把思政課程作為核心課程來建設(shè)。大力加強對中外合作辦學(xué)學(xué)生的思想政治教育，“挖掘國家教材的思想內(nèi)涵，強化思想政治教育的目的性”[7]，重點培養(yǎng)學(xué)生的政治信念和民族情感。二是要精煉課程內(nèi)容。凡是從國外引進的課程和教材，只要教學(xué)內(nèi)容中有與社會主義核心價值觀相沖突的地方，與我國意識形態(tài)不符的地方，或危害我國核心利益的內(nèi)容，都應(yīng)該認(rèn)真進行清理和刪除。要將社會主義核心價值觀貫穿教育過程的始終，讓社會主義核心價值觀在學(xué)生心中生根發(fā)芽，自覺踐行。三是要大力推動課程思政建設(shè)。引導(dǎo)廣大教師自覺運用馬克思主義立場觀點方法，認(rèn)清中國和世界發(fā)展大勢；用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝教師頭腦，增進對中國特色社會主義的政治認(rèn)同、思想認(rèn)同、理論認(rèn)同、情感認(rèn)同；在教育教學(xué)過程中，自覺將中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化、革命文化和社會主義先進文化融入各門課程，把思想政治工作貫穿教育教學(xué)全過程，實現(xiàn)全程育人、全方位育人。

（五）加強對中外合作辦學(xué)師資隊伍的培養(yǎng)、培訓(xùn)和管理

要將中外合作辦學(xué)教師培養(yǎng)納入發(fā)展規(guī)劃，在高水平師范院校和“雙一流”高校，開設(shè)中外合作辦學(xué)教師教育專業(yè)，從根本上解決中外合作辦學(xué)師資的數(shù)量和質(zhì)量問題；要加強在職教師培訓(xùn)力度。突出專業(yè)化、系統(tǒng)化、國際化培訓(xùn)，不斷增強教師跨文化教育教學(xué)的意識和能力。對外籍教師要嚴(yán)把“入口關(guān)”，重視資質(zhì)審查，加強培訓(xùn)力度，“建立外籍教師培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，并編制相關(guān)培訓(xùn)教材”[8]，完善外籍教師管理制度，使其資質(zhì)、能力符合我國教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（六）學(xué)習(xí)外國先進經(jīng)驗，打造普通高中中外合作辦學(xué)新模式

普通高中階段中外合作辦學(xué)是中外高中階段教育交流的窗口，是不同國家高中教育相互學(xué)習(xí)、借鑒的平臺，要通過合作辦學(xué)這個平臺，以學(xué)習(xí)、互鑒為基礎(chǔ)，以交流、合作為依托，虛心學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗，進一步完善我國高中中外合作辦學(xué)的管理體制機制，打造具有世界影響力的普通高中中外合作辦學(xué)新模式，為全球高中教育改革和發(fā)展提供“中國方案”。