郭開(kāi)云

(北京華信醫(yī)院/清華大學(xué)第一附屬醫(yī)院財(cái)務(wù)處，北京市 100016)

黨中央高度重視科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“放管服”工作，要求賦予科學(xué)家更大的技術(shù)路線決策權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，讓科研單位和科研人員從瑣碎、不必要的體制束縛中解放出來(lái)[1]。繼2016年國(guó)務(wù)院頒布50號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》后，國(guó)務(wù)院又于2021年發(fā)布32號(hào)文《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》[2]，目的皆是不斷加大科技領(lǐng)域的“放管服”力度，深化科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理改革。

進(jìn)一步堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，使科研人員在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限方面有了更多的自主權(quán)，在一定程度上提升創(chuàng)新體系整體效能、激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，為科研人員專(zhuān)心研究營(yíng)造了良好的科研環(huán)境，但政策在實(shí)施過(guò)程中科研經(jīng)費(fèi)管理仍然存在落地困難的現(xiàn)象[3]。本文以A醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理情況為例，試圖在“放管服”政策的指導(dǎo)下探索出一條行之有效的解決方法，從而提高醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理水平，助力醫(yī)院科研事業(yè)效率進(jìn)一步提升。

1 “放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)容及特點(diǎn)

1.1 “放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的科目?jī)?nèi)容變化

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》中將原來(lái)預(yù)算科目中的直接費(fèi)用由10項(xiàng)進(jìn)一步精簡(jiǎn)合并為3項(xiàng)，按設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三大類(lèi)編制科研預(yù)算，其中業(yè)務(wù)費(fèi)是由材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、咨詢費(fèi)合并而來(lái)。間接費(fèi)用包括績(jī)效支出和管理費(fèi)用兩方面內(nèi)容?？?jī)效支出是為激勵(lì)科研人員，向項(xiàng)目(課題)組內(nèi)部創(chuàng)新業(yè)績(jī)突出的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人傾斜的工作績(jī)效支出，管理費(fèi)用是承擔(dān)單位提供的房屋、水電、燃?xì)狻⒃O(shè)備折舊等的支出費(fèi)用。間接費(fèi)用的核定比例為直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的30%，純基礎(chǔ)研究項(xiàng)目不超過(guò)60%，承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排實(shí)用間接費(fèi)用經(jīng)費(fèi)，可全部用于績(jī)效支出，并且績(jī)效支出不受單位績(jī)效工資總額限制，不納入績(jī)效工資總量的基數(shù)。

1.2 “放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)

“放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：(1)按照設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)以及勞務(wù)費(fèi)三大類(lèi)別編制預(yù)算，無(wú)需提供過(guò)細(xì)的測(cè)算依據(jù)；(2)計(jì)算類(lèi)儀器設(shè)備和軟件工具可在設(shè)備購(gòu)置費(fèi)科目列支；(3)項(xiàng)目聘用人員的五險(xiǎn)一金及科研助理人員支出均可從勞務(wù)費(fèi)中列支；(4)優(yōu)化科研儀器采購(gòu)，縮短科研儀器設(shè)備采購(gòu)周期；(5)進(jìn)一步提高間接費(fèi)用比例，最高可達(dá)60%；(6)伙食補(bǔ)助、市內(nèi)交通以及住宿費(fèi)可實(shí)行包干報(bào)銷(xiāo)，全面配備科研財(cái)務(wù)助理，改進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)管理方式，減輕科研人員報(bào)銷(xiāo)負(fù)擔(dān)；(7)將預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放至項(xiàng)目(課題)負(fù)責(zé)人，總預(yù)算不變的情況下，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可自主安排和調(diào)整全部經(jīng)費(fèi)支出，減少反復(fù)修改預(yù)算的工作；(8)取消結(jié)余資金兩年使用期限，減少由于項(xiàng)目資金期限原因造成的不合理費(fèi)用支出。

2 科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題

2.1 科研經(jīng)費(fèi)管理制度不夠完善

為減少科研人員工作量，科研人員在編制預(yù)算時(shí)無(wú)需提供過(guò)細(xì)的測(cè)算依據(jù)，如總預(yù)算需要調(diào)整主要承擔(dān)單位可報(bào)市科委、中關(guān)村管委會(huì)及市財(cái)政局批準(zhǔn)[4]。準(zhǔn)確的預(yù)算管理和控制可以對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算，降低支付風(fēng)險(xiǎn)，可有效優(yōu)化資源配置[5]。科研預(yù)算在全面預(yù)算管理管控的情況下劃出了一道缺口，有可能導(dǎo)致無(wú)計(jì)劃的費(fèi)用支出，造成重復(fù)報(bào)賬、資源浪費(fèi)、無(wú)法客觀反映科研支出成本的現(xiàn)象。

項(xiàng)目(科研)經(jīng)費(fèi)預(yù)算由原來(lái)的10項(xiàng)精簡(jiǎn)為3項(xiàng)，在總預(yù)算不變的情況下，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可隨時(shí)調(diào)整預(yù)算科目金額，雖然為科研活動(dòng)提供了便利，但有些科研人員思想意識(shí)薄弱，結(jié)題前為了完成報(bào)銷(xiāo)金額比例，為了花錢(qián)而花錢(qián)，存在虛假合同和虛假發(fā)票問(wèn)題，在實(shí)際報(bào)銷(xiāo)操作過(guò)程中怎么確?？蒲薪?jīng)費(fèi)做到專(zhuān)款專(zhuān)用，支出是否和項(xiàng)目有關(guān)、是否挪用或套取科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象已經(jīng)引起了財(cái)務(wù)部門(mén)的關(guān)注。因此，粗獷的預(yù)算申報(bào)和科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中存在矛盾，需要全面梳理現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，在簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)流程的同時(shí)，建立更加合理的科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)機(jī)制，提高科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)的效率和質(zhì)量。

2.2 缺乏有效的信息化預(yù)算管理平臺(tái)

科研項(xiàng)目(課題)管理設(shè)計(jì)多個(gè)部門(mén)共同參與，有科教處、財(cái)務(wù)處、黨政辦、器械設(shè)備處、審計(jì)處等，從項(xiàng)目立項(xiàng)到資金到賬、使用過(guò)程中存在多個(gè)環(huán)節(jié)，不同的部門(mén)之間缺乏流暢的溝通機(jī)制，導(dǎo)致資源效率使用情況不高，比如科研項(xiàng)目(課題)負(fù)責(zé)人需要購(gòu)置一臺(tái)設(shè)備，需要先到科教處審核設(shè)備購(gòu)置是否合理，然后依次到黨政辦簽署購(gòu)銷(xiāo)合同、到器械設(shè)備處做設(shè)備入庫(kù)、再到財(cái)務(wù)處進(jìn)行費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)。報(bào)銷(xiāo)時(shí)由于審批權(quán)限、相關(guān)材料證明等手續(xù)需要層層簽字，科研人員完成設(shè)備購(gòu)置手續(xù)繁瑣，付款周期長(zhǎng)，往往會(huì)影響科研項(xiàng)目研究進(jìn)度。此外，科研人員對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)程序不熟悉，一次無(wú)法完成全部報(bào)銷(xiāo)手續(xù)，所需材料需往返多次才可達(dá)到報(bào)銷(xiāo)要求。目前業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)不能共享，缺乏有效的信息化預(yù)算管理平臺(tái)，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)辦事效率低、增加財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)難度的問(wèn)題。

2.3 缺少具有專(zhuān)業(yè)度的科研財(cái)務(wù)助理

科研經(jīng)費(fèi)放管服政策對(duì)科研財(cái)務(wù)助理制度進(jìn)行了規(guī)范，要求項(xiàng)目承擔(dān)單位要確保每個(gè)項(xiàng)目配有相對(duì)固定的科研財(cái)務(wù)助理，為科研人員在預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)等方面提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)?？蒲胸?cái)務(wù)助理所需人力成本費(fèi)用(含社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、住房公積金)，可由項(xiàng)目承擔(dān)單位根據(jù)情況通過(guò)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等渠道統(tǒng)籌解決[2]。雖然在政策方面簡(jiǎn)政放權(quán)減少科研人員負(fù)擔(dān)，但在現(xiàn)實(shí)工作中，由于諸多因素沒(méi)有引起院領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的重視，沒(méi)有改變?cè)械墓芾砟Ｊ?。其一，一部分中?biāo)項(xiàng)目總預(yù)算較少，不夠承擔(dān)科研財(cái)務(wù)助理的人力成本費(fèi)用，這些項(xiàng)目一般是由課題組學(xué)生代為擔(dān)任科研財(cái)務(wù)助理，他們大多對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度和流程不熟悉，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)劑使用情況不了解，在報(bào)銷(xiāo)時(shí)通常會(huì)造成一問(wèn)三不知、反復(fù)詢問(wèn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象；其二，課題一般分為縱向課題和橫向課題，橫向課題是由其他單位匯來(lái)的科研合作資金，基本為研究活動(dòng)費(fèi)，而不包含科研財(cái)務(wù)助理的人員成本費(fèi)用；其三，課題立項(xiàng)周期不確定，項(xiàng)目研究時(shí)間有長(zhǎng)有短，對(duì)于具有專(zhuān)業(yè)性知識(shí)的人員很難接受不固定期合同，對(duì)于單位來(lái)講頻繁的增員減員對(duì)社保的繳納比較繁瑣，所以科研助理的待遇無(wú)法得到保證，單位也不愿承擔(dān)由工作量引發(fā)的困難。

2.4 內(nèi)部控制落實(shí)不到位

內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的過(guò)程，內(nèi)部控制的基本假設(shè)是兩個(gè)人有意識(shí)地犯同樣錯(cuò)誤的概率要遠(yuǎn)小于一個(gè)人，兩個(gè)人有意識(shí)地合伙舞弊的可能性要遠(yuǎn)小于一個(gè)人。內(nèi)控的核心是制衡，所謂制衡就是單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)?？蒲许?xiàng)目的內(nèi)部控制工作需要全過(guò)程的管理和監(jiān)督，包含科研人員申請(qǐng)課題—科教處審核后上報(bào)主管部門(mén)—主管部門(mén)審批—科研項(xiàng)目立項(xiàng)—主管部門(mén)下?lián)芸蒲薪?jīng)費(fèi)—財(cái)務(wù)部門(mén)建賬—科研人員使用經(jīng)費(fèi)—科研人員完成課題—課題驗(yàn)收—結(jié)題審計(jì)。支出未經(jīng)事前申請(qǐng)、審核與審批、支出范圍及支出標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)法規(guī)，在調(diào)劑預(yù)算時(shí)會(huì)造成與項(xiàng)目嚴(yán)重脫節(jié)并導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率低、支出業(yè)務(wù)違法違規(guī)現(xiàn)象。

下放科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)和內(nèi)部控制管理在某種程度上存在一定的矛盾和差異。內(nèi)部控制嚴(yán)格會(huì)出現(xiàn)過(guò)度控制，有官僚主義、運(yùn)行效率低下、資金使用具有較高的復(fù)雜性和周期性的問(wèn)題，內(nèi)部控制松散會(huì)出現(xiàn)過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)，有資產(chǎn)損失、業(yè)務(wù)決策不完善、發(fā)生違規(guī)事件或名譽(yù)受損的問(wèn)題。

2.5 績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全

2021年8月財(cái)政部發(fā)布文件指出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)四類(lèi)一級(jí)指標(biāo)。原則上每一項(xiàng)目均應(yīng)設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)[6]?？蒲许?xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本以及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述。不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但目前只是從數(shù)量、質(zhì)量、完成情況及效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的成員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)含義和衡量方式不了解，沒(méi)有針對(duì)性和客觀性，一般以發(fā)表論文的數(shù)量和質(zhì)量為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而社會(huì)效益等指標(biāo)只是流于形式。

3 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的建議及對(duì)策

3.1 完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度

在“放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理提倡簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化報(bào)銷(xiāo)手續(xù)以及加快報(bào)銷(xiāo)到賬時(shí)間，建立健全課題負(fù)責(zé)人的信用評(píng)級(jí)體系顯得尤為重要。單位可以報(bào)銷(xiāo)中發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題確定評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)不同程度指標(biāo)賦予分值和權(quán)重對(duì)課題負(fù)責(zé)人歷史情況編制信用評(píng)級(jí)卡，對(duì)信用評(píng)級(jí)優(yōu)秀的課題負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)化報(bào)銷(xiāo)流程，對(duì)信用評(píng)級(jí)良好的課題負(fù)責(zé)人按正常流程進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)處理，對(duì)信用評(píng)級(jí)較差的課題負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)格的資料篩查工作。在必要時(shí)可以聯(lián)合單位內(nèi)審部門(mén)、內(nèi)控部門(mén)共同參與信用評(píng)級(jí)體系的建設(shè)工作。

3.2 建立有效的信息化預(yù)算管理平臺(tái)

建立有效的信息化預(yù)算管理平臺(tái)可以減少課題經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)的繁瑣問(wèn)題，減少審核資料以及補(bǔ)充材料的“跑腿”現(xiàn)象。首先，單位可開(kāi)通網(wǎng)上報(bào)銷(xiāo)小程序，小程序中應(yīng)包含報(bào)銷(xiāo)科目的使用規(guī)則，如報(bào)銷(xiāo)差旅費(fèi)，可設(shè)置填寫(xiě)出差人姓名、職稱、出發(fā)日、返回日、出差地點(diǎn)等填寫(xiě)信息，確認(rèn)后會(huì)出現(xiàn)符合出差人職稱的交通費(fèi)、住宿費(fèi)以及出差補(bǔ)助等標(biāo)準(zhǔn)。在如報(bào)銷(xiāo)專(zhuān)家咨詢費(fèi)，可設(shè)置外院專(zhuān)家的職稱、咨詢時(shí)長(zhǎng)等，確認(rèn)后會(huì)出現(xiàn)專(zhuān)家的咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，報(bào)銷(xiāo)人可通過(guò)財(cái)務(wù)通小程序進(jìn)行經(jīng)費(fèi)使用的申報(bào)，填寫(xiě)報(bào)銷(xiāo)事由，上傳相關(guān)附件材料，待財(cái)務(wù)部門(mén)審核通過(guò)后再進(jìn)行后續(xù)相關(guān)事宜。最后，可打通報(bào)銷(xiāo)系統(tǒng)和銀行網(wǎng)銀轉(zhuǎn)出端口，報(bào)銷(xiāo)系統(tǒng)完成制單，可直接由銀行網(wǎng)銀轉(zhuǎn)出，縮短匯款報(bào)銷(xiāo)時(shí)限。

3.3 增設(shè)有專(zhuān)業(yè)度的科研財(cái)務(wù)助理

科研項(xiàng)目中的科研助理一般由項(xiàng)目中的研究生擔(dān)任，由于不是財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)出身，所以對(duì)財(cái)務(wù)制度、報(bào)銷(xiāo)原則不太了解，因此會(huì)造成預(yù)算科目理解錯(cuò)誤，無(wú)法根據(jù)業(yè)務(wù)活動(dòng)有效地分配資金，因此增設(shè)有專(zhuān)業(yè)度的科研財(cái)務(wù)助理進(jìn)行科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理是必不可少的。首先，設(shè)立專(zhuān)職科研財(cái)務(wù)助理崗位，明確科研財(cái)務(wù)助理的職責(zé)和定位[7]。其次，建立科研財(cái)務(wù)助理和財(cái)務(wù)、審計(jì)、內(nèi)控、設(shè)備耗材采購(gòu)處之間的對(duì)接關(guān)系，打通溝通機(jī)制。最后，完善科研財(cái)務(wù)助理制度，包括：聘用上崗、管理考核制度以及年終評(píng)價(jià)機(jī)制。

3.4 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制管理和績(jī)效評(píng)價(jià)體系

單位應(yīng)當(dāng)按照支出業(yè)務(wù)類(lèi)型，明確支出各關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限，如加強(qiáng)支出審批控制、審核控制及支付控制[8]。在支出審批控制中要確保是否有相關(guān)責(zé)任人的簽字、分管院長(zhǎng)的簽字等，在采購(gòu)單中是否有采購(gòu)人簽字、保管人簽字、驗(yàn)收人簽字等。在支付控制中，由公務(wù)卡實(shí)時(shí)結(jié)算的報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)應(yīng)提供公務(wù)卡實(shí)付記錄，避免出現(xiàn)套取現(xiàn)金的情況。

單位同時(shí)應(yīng)建立健全合同的內(nèi)部管理制度，明確合同的授權(quán)和簽署權(quán)限，妥善保管和使用合同專(zhuān)用章，嚴(yán)禁擅自以單位名義對(duì)外簽訂合同，嚴(yán)禁違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同。對(duì)合同實(shí)施歸口管理，建立財(cái)務(wù)部門(mén)和合同歸口部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理、預(yù)算管理和收支管理相結(jié)合。

完善科研成果績(jī)效評(píng)價(jià)體系，堅(jiān)持科技創(chuàng)新質(zhì)量、績(jī)效、貢獻(xiàn)為核心的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，全面準(zhǔn)確評(píng)價(jià)科技成果的科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化價(jià)值[9]。將科技成果市場(chǎng)化、金融投資在科技成果中的作用納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，從而推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化在科研活動(dòng)中的應(yīng)用。

綜上所述，科研經(jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性的工作，在“放管服”背景下醫(yī)院應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)，通過(guò)完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度、建立有效的信息化預(yù)算管理平臺(tái)、增設(shè)有專(zhuān)業(yè)度的科研財(cái)務(wù)助理以及加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制管理和績(jī)效評(píng)價(jià)體系等方面出發(fā)，建立科研經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新機(jī)制，提升業(yè)務(wù)效率，為科研工作保駕護(hù)航。