王 冠

中央紀委是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)，在中國政治過程中扮演了重要角色，發(fā)揮了重要作用。長期以來，中央紀委在黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮關(guān)鍵作用。國內(nèi)外學(xué)界大多從反腐敗領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的視角對中央紀委進行研究。一是對中央紀委體制機制改革的研究。李雪勤、邵景均等對黨的紀檢體制改革及經(jīng)驗進行了研究。①參見李雪勤：《論五十年黨的紀律檢查工作的基本經(jīng)驗》，載《內(nèi)部文稿》1999年第20期；邵景均：《中國共產(chǎn)黨90年反腐敗的基本經(jīng)驗》，載《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011第7期。二是對紀檢制度發(fā)展歷程的研究。張曙、吳美華等對紀檢機構(gòu)的歷史沿革及其職能演變進行了梳理；②參見張曙：《中央紀委恢復(fù)成立的前前后后》，載《武漢文史資料》2016年第1期；吳美華：《中國共產(chǎn)黨紀檢機構(gòu)的歷史沿革及其職能演變》，載《中共黨史研究》2009年第3期。過勇、陳自才和陳惠、李成言和莊德水、徐理響、劉長秋和史聰?shù)然仡櫫思o檢監(jiān)察體制的演進歷程。③參見過勇：《新時期中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會的改革歷程》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第5期；陳自才、陳惠：《黨的紀檢監(jiān)察體制演變的歷史回顧》，載《中州學(xué)刊》2014年第4期；李成言、莊德水：《紀檢制度的發(fā)展邏輯：30年的回顧與未來》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2008年第6期；徐理響：《試論中國共產(chǎn)黨紀檢制度的改革和完善》，載《政治學(xué)研究》2014年第1期；劉長秋、史聰：《新中國成立70年來我國紀檢監(jiān)察機關(guān)構(gòu)建的經(jīng)驗與啟示》，載《理論與改革》2019年第6期。三是對新時代紀檢監(jiān)察體制的研究。蔣來用、洪宇和任建明、李莉探討了國家監(jiān)察體制發(fā)展改革歷程；④參見蔣來用：《國家監(jiān)察體制改革的史鑒與對策》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2 期；洪宇、任建明：《國家監(jiān)察體制的歷史演進與改革方向》，載《理論視野》2017年第7期；李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計——新中國成立以來權(quán)力監(jiān)督的歷史梳理》，載《當代世界與社會主義》2018年第3期。XuezhiGuo 探討了紀檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制；⑤XuezhiGuo.Controlling Corruption in the Party:China's Central Commission for Discipline Inspection.The China Quarterly，No.219（September 2014）.劉怡達解析了紀檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性；①參見劉怡達：《論紀檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性及其黨規(guī)國法共治》，載《社會主義研究》2019年第1期。黃曉輝指出紀檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)進一步具體化；②參見黃曉輝：《推動紀檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化的思考》，載《中國特色社會主義研究》2014年第6期。毛昭暉分析了影響監(jiān)察制度演進的重要變量與策略選擇；③參見毛昭暉：《國家監(jiān)察制度演進——重要變量與策略選擇》，載《理論與改革》2019年第1期。Chen Gang 認為新時代反腐敗體制改革具有列寧主義風格。④Chen Gang.Reinforcing Leninist Means of Corruption Control in China:Centralization，Regulatory Changes and Party-State Integration.The Copenhagen Journal of Asian Studies35，No.2（2017）.四是對中央紀委政治功能的研究。樊鵬從黨內(nèi)憲制視角解讀了中央紀委的政治功能。⑤參見樊鵬：《中央紀委的政治功能分析——基于黨內(nèi)憲制的視角》，載《科學(xué)社會主義》2016年第3期。這些成果為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，提供了參考。本研究進一步從黨章賦權(quán)、政治角色、職能定位、工作任務(wù)等幾個方面對中央紀委在政治過程中發(fā)揮的功能與作用進行深入探討。

一、內(nèi)涵豐富的黨章賦權(quán)

《中國共產(chǎn)黨章程》是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。黨章是中央紀委產(chǎn)生與存續(xù)的根本依據(jù)，對中央紀委的政治地位、職能定位、工作任務(wù)以及運作機制等方面都有明確規(guī)定。

（一）中央紀委的政治定位

《中國共產(chǎn)黨章程》中的有關(guān)規(guī)定確立了中央紀委在政治體系中的定位。1977 年8 月，十一大黨章規(guī)定，各級紀委由同級黨委選舉產(chǎn)生，但并未明確中央紀律檢查委員會為黨的中央組織。⑥參見《中國共產(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十一次全國代表大會1977年8月18日通過），《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921—2012）》，中國方正出版社2012年版。1982年9 月，十二大黨章規(guī)定中央紀委由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，⑦第三章（黨的中央組織）第十九條（黨的全國代表大會的職權(quán)）：（六）選舉中央顧問委員會和中央紀律檢查委員會。參見《中國共產(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會1982年9月6日通過），《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921—2012）》，中國方正出版社2012年版。并增加“黨的紀律檢查機關(guān)”一章。由此明確了中央紀委作為黨的中央組織的地位。

（二）中央紀委的職能定位與主要任務(wù)

黨的紀律檢查機關(guān)從根本上講是黨為了保證自己政治目標的實現(xiàn)而設(shè)立的黨內(nèi)組織。[1](p372)1977年8月，十一大黨章規(guī)定，“加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭。”陳云同志指出，黨的中央紀律檢查委員會的基本任務(wù)，就是要維護黨規(guī)黨法，整頓黨風。[2](p239)鄧小平同志指出，紀委的主要任務(wù)就是協(xié)助中央和各地黨委搞好黨風。[3](p162)1982年9月，十二大黨章切實提高了紀檢機關(guān)的政治地位，并賦予其相應(yīng)的權(quán)限。新增加的“第八章黨的紀律檢查機關(guān)”共列三條，對紀檢機關(guān)的產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)體制、任務(wù)與職權(quán)等一些帶有根本性的問題做了規(guī)定，紀檢機關(guān)的任務(wù)和工作范圍有所擴大，職責權(quán)限進一步拓展。一是規(guī)定了中央紀委實行同級監(jiān)督；二是賦予六項權(quán)限（檢舉監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、審批權(quán)、處分權(quán)、立法權(quán)、申訴權(quán)）。[1](p136-137)這些權(quán)力的賦予，確立了中央紀委面向全黨的地位。十三大、十四大黨章對具體內(nèi)容有所修訂。2002 年11 月，十六大黨章明確各級紀委要協(xié)助黨委加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。這一規(guī)定是對“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與的具有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制”⑧1996年1月，黨的十四屆中央紀委六次全會，確立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與”的領(lǐng)導(dǎo)機制。在黨的十五大報告中，進一步將其概括為反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。十六大黨章修訂后，第四十四條規(guī)定“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(wù)是：協(xié)助黨的委員會加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。的確認。2017 年10 月，十九大黨章對紀律檢查機關(guān)規(guī)定作出重大修訂。一是明確“黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)”。二是明確“各級紀律檢查委員會的職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”。三是根據(jù)紀委的任務(wù)和職責，調(diào)整了相應(yīng)權(quán)限。總體上看，中央紀委的職能始終是“落實黨章賦予的任務(wù)，履行保護、懲處、監(jiān)督、教育的職能，維護黨的紀律”。[4]

二、多重面相的政治角色

中央紀委的政治角色是由其所承擔的重大政治責任決定的?；謴?fù)成立之初，黃克誠同志曾把中央紀委形象化為“黨的保健護士”。[1](p129)此后經(jīng)過多次總結(jié)提煉，逐漸發(fā)展為“黨和人民的忠誠衛(wèi)士”。在廣大人民群眾心中，中央紀委更多地被形象化為打老虎、標簽化為抓貪官。這種觀感反映了人民群眾對中央紀委的高度認可。對此，習(xí)近平同志指出，紀檢監(jiān)察機關(guān)和干部要始終忠誠黨、忠誠人民、忠誠紀檢監(jiān)察事業(yè)，始終做黨和人民的忠誠衛(wèi)士。

（一）黨的忠誠衛(wèi)士

中國共產(chǎn)黨是以馬克思列寧主義建黨學(xué)說為指導(dǎo)的政黨，具有一系列典型的共產(chǎn)主義政黨特征——嚴密的組織架構(gòu)、強意識形態(tài)、奉行非競爭性政黨制度等。共產(chǎn)主義政黨對意識形態(tài)的態(tài)度堅定執(zhí)著，所有共產(chǎn)主義政黨都將馬克思主義視為唯一理論淵源。中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義及一脈相承的中國化系列理論為唯一的意識形態(tài)。這種一元化的強意識形態(tài)政黨特征，要求中國共產(chǎn)黨內(nèi)必須有一個忠誠的“原教旨”[5]意識形態(tài)守護者，通過持續(xù)加強意識形態(tài)建構(gòu)（軟）和黨內(nèi)紀律建設(shè)（硬），以永葆黨的先進性、純潔性與旺盛的生命力。中央紀委的職能定位與實際功能恰好體現(xiàn)了這兩種方式的結(jié)合。根據(jù)黨章規(guī)定，中央紀委是“黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)”，承擔“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的重大政治責任。由此可見，作為“黨的忠誠衛(wèi)士”的中央紀委在現(xiàn)實政治過程中具有多重政治面相——法定的專門監(jiān)督者、黨章的忠誠維護者、鐵面無私的紀律執(zhí)行者、反腐敗工作協(xié)調(diào)者……

（二）人民的忠誠衛(wèi)士

“為人民服務(wù)”是黨的宗旨和使命，人民是黨的基本盤。進入新時代以來，習(xí)近平同志進一步將其升華為“人民至上”。[6]因此，中央紀委在工作中始終站穩(wěn)人民立場。中國老百姓自古以來就有“清官”情結(jié)——人民群眾往往將現(xiàn)實中遭遇的種種委屈、不平以及對腐敗的痛恨寄希望于口含天憲的“青天”。某種程度上，這種情結(jié)在當代的投射就是中央紀委。中央紀委干部群體對這種期待也有高度自覺，并主動將其轉(zhuǎn)化為高度的職業(yè)榮譽感和實際行動。①在中央紀委國家監(jiān)委干部回憶錄中大量出現(xiàn)關(guān)于人民性和責任擔當?shù)拿枋?，參見《傳承——我親歷的中央紀委故事》，中國方正出版社2019年版。中央紀委的主要職責是“治吏”，而非“牧民”。由于工作內(nèi)容與程序的關(guān)系，中央紀委在實際工作中通常很少直接與普通群眾打交道，這使得中央紀委在人民群眾心中有很大的想象空間。

隨著時代發(fā)展和工作需要，中央紀委更加注重打造組織形象，以更好推動腐敗斗爭向縱深發(fā)展。進入新時代以來，中央紀委通過更新網(wǎng)站、發(fā)布“打虎”信息、播放廉政專題片等行動，提高信息公開度；通過加大整治群眾身邊腐敗問題力度，增強群眾的獲得感幸福感安全感，讓群眾感到紀檢監(jiān)察就在身邊。這些“形象營銷”舉措使中央紀委與人民建立起情感聯(lián)結(jié)，形塑出可親可敬的紀檢監(jiān)察干部和忠誠干凈擔當?shù)募o檢監(jiān)察鐵軍形象。

三、不斷變化的權(quán)力邊界

改革開放以來，中央紀委明顯呈現(xiàn)權(quán)力集中、權(quán)限擴大的趨勢。在現(xiàn)實政治過程中，中央紀委的權(quán)力運作主要涉及檢查權(quán)、立法權(quán)、人事權(quán)和宣傳話語權(quán)等幾個方面。

（一）檢查權(quán)的調(diào)適擴張

黨章明確規(guī)定，中央紀委是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)，職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責，負有維護黨章黨規(guī)，檢查路線、方針、政策和決議的執(zhí)行，協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗等重大政治責任。但黨章對于中央紀委的賦權(quán)是宏觀的和原則性的。因此，要準確理解中央紀委的監(jiān)督權(quán)，一是要對紀律檢查權(quán)和監(jiān)察權(quán)作整體理解，二是必須觀察各時期中央紀委工作任務(wù)的變化。

紀檢權(quán)和監(jiān)察權(quán)都是監(jiān)督權(quán)。新時代以來，中央修訂和制定了一系列黨規(guī)和法律，清晰劃分了紀檢權(quán)、監(jiān)察權(quán)調(diào)整范圍的邊界，從而使監(jiān)督權(quán)呈現(xiàn)紀、法分開的狀態(tài)。但在合署體制中，兩種權(quán)力能被一體行使，在內(nèi)部實現(xiàn)紀法貫通。

早在中央紀委恢復(fù)重建時，陳云同志就指出：“黨的中央紀律檢查委員會的基本任務(wù)，就是要維護黨規(guī)黨法，整頓黨風?！盵2](p215-216)黨風是一個內(nèi)涵豐富、常演常新的政治概念。對此，黃克誠同志認為：“從這個意義講，黨的紀律檢查工作的任務(wù)就不能設(shè)想的太窄，面應(yīng)該是比較寬的?！盵1](p129)由此可見，成立伊始中央紀委就有意識地對中央紀委任務(wù)設(shè)定與調(diào)適預(yù)留了空間。有什么樣的形勢就有什么樣的任務(wù)。[7](p59-60)在各個時期，中央紀委對工作任務(wù)不斷調(diào)整以適應(yīng)黨風廉政建設(shè)和反腐敗形勢的發(fā)展變化?？v觀恢復(fù)成立至今中央紀委的工作任務(wù)的豐富程度，讓人不禁感嘆中央紀委簡直是政治工作多面手。

改革開放以來，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭工作任務(wù)經(jīng)歷了從文革善后工作；端正黨風；糾正黨內(nèi)不正之風和新的不正之風；打擊嚴重經(jīng)濟犯罪；確立三項工作格局，并發(fā)展為“三項工作+”；到黨的十八大以來聚焦主責主業(yè)，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責?？傮w上看，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署后的業(yè)務(wù)線不斷擴張，全方位地參與到黨和國家發(fā)展建設(shè)中。因而，黨的十八大前的紀檢監(jiān)察工作有明顯的“參與式”①中紀委向黨的第十四次全國代表大會的工作報告（1992年10月9日 中央紀律檢查委員會第九次全體會議通過）：一、支持保護改革開放，為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。中央紀委和各級紀委……積極探索為經(jīng)濟建設(shè)和改革開放服務(wù)的途徑。各級紀委和廣大紀檢干部，不斷增強參與意識和服務(wù)意識，積極投身經(jīng)濟建設(shè)和改革開放的實際……使紀檢工作更好地為經(jīng)濟建設(shè)和改革開放服務(wù)。特征。黨的十八大之后，在“以治標為主，為治本贏得時間”工作思路指導(dǎo)下，中央紀委聚焦主責主業(yè)，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責。一方面，中央紀委對所參與的工作范圍進行收縮，將125 個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)清理至14個，②參見十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告，載于《人民日報》2017年10月30日。不再涉足行政部門的事務(wù)。另一方面，中央紀委聚焦主責主業(yè)定向擴張，將紀檢監(jiān)察室增加至12個；實現(xiàn)向中央一級機關(guān)派駐全覆蓋和任期內(nèi)巡視全覆蓋。黨的十九屆三中全會之后，國家監(jiān)委成立并與中央紀委合署，整合成“單頭制”③根據(jù)反腐敗機構(gòu)的數(shù)量，將各國的反腐敗體制劃分為“單頭模式”“多頭模式”的方式為學(xué)界普遍采用。參見任建明、張君翼：《中國反腐敗機構(gòu)改革研究——基于中國香港和中國內(nèi)地間的比較》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第1期；過勇、潘春玲、宋偉：《“十八大”以來我國紀檢監(jiān)察機關(guān)的改革路徑及成效分析》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，構(gòu)建了二元一體的黨和國家監(jiān)督體系，明確了“監(jiān)督執(zhí)紀問責”“監(jiān)督調(diào)查處置”職責；改革內(nèi)設(shè)機構(gòu)、再造紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)流程，極大提升了辦案效率的同時加強內(nèi)部制約監(jiān)督；在巡視、派駐監(jiān)督全覆蓋基礎(chǔ)上不斷探索聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案機制。監(jiān)督權(quán)的高度集中，強化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升了紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威和效率，適應(yīng)了全面從嚴治黨和反腐敗斗爭的實際需求，并充分發(fā)揮了“監(jiān)督保障執(zhí)行，促進完善發(fā)展”作用。

（二）立法權(quán)的貫通銜接

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，中央紀委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》規(guī)定，國家監(jiān)委根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。在現(xiàn)行的合署體制下，中央紀委國家監(jiān)委實際上具有黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重立法權(quán)，因此能更好實現(xiàn)紀法貫通、法法銜接，紀檢監(jiān)察機關(guān)可以一體行使紀律檢查權(quán)和監(jiān)察權(quán)。新時代以來，一方面中央紀委加大了黨內(nèi)紀律法規(guī)的更新迭代速率。例如修訂廉潔自律準則、紀律處分條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、問責條例等；新制定了監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則、紀委工作條例等。隨著國家監(jiān)察體制改革的深化和國家監(jiān)委的成立，監(jiān)察法律法規(guī)立法工作也有了長足進展。例如，制定監(jiān)察官法、監(jiān)察法實施條例、監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定等。中央紀委國家監(jiān)委通過加強制度建設(shè)，搭建起了法法銜接、紀法貫通的紀檢監(jiān)察法規(guī)制度“四梁八柱”，有效加強了紀律、監(jiān)察、派駐、巡視監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接。

（三）人事權(quán)的此消彼長

中央紀委與下級機構(gòu)的關(guān)系是一個動態(tài)變化的過程。黨的紀律檢查系統(tǒng)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。因而，中央紀委與中央組織部、省委、派駐單位之間，在人事安排主導(dǎo)權(quán)方面存在調(diào)適空間。黨的十八大前，中央紀委與被派駐單位，在派駐紀檢組的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上存在博弈。根據(jù)黨的十八屆三中全會“加強黨對黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制”的要求，中央紀委開始改革對省紀委書記和紀檢組長提名程序①中辦印發(fā)《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業(yè)紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201504/t20150427_123994.html——上級紀委對下級紀委領(lǐng)導(dǎo)“兩為主”②《黨的紀律檢查體制改革實施方案》（2014年6月30日）：要推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，落實查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀委書記、副書記提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。，對派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)“三為主”③“三為主”是指對派駐機構(gòu)的主要干部提名考察、查辦案件、對派駐機構(gòu)的考核以上級紀委為主。，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。“兩為主”“三為主”的提法事實上擴張了中央紀委在省部級紀檢監(jiān)察干部提名和管理上的話語權(quán)。十九大黨章明確了中央紀委在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中的主導(dǎo)地位。在第十九屆中央紀委中，具有中央紀委工作經(jīng)歷的省紀委書記和派駐紀檢組長，分別占31.3%和39%，均有明顯增長，反映了中央紀委在人事權(quán)方面的擴張。約在2020 年末起，省紀委書記和部委紀檢組長的任命開始集中出現(xiàn)一批無紀檢監(jiān)察工作經(jīng)歷的官員。這表明中央開始傾向在中管干部人事大盤中統(tǒng)籌選任省部紀檢監(jiān)察干部。按照黨管干部和下管一級原則，中管干部的選任主要由中央組織部負責。因此，中央組織部在省部級紀檢監(jiān)察干部提名上的話語權(quán)由弱變強。

（四）宣傳話語權(quán)的增強

新時代以來，中央紀委在宣傳工作方面的話語權(quán)明顯增強。中央紀委通過對宣傳部門的一系列改革，取得政治議題的設(shè)置權(quán)。如何在形成共識、贏得民心和堅定信心的同時，進一步推進反腐敗斗爭向縱深發(fā)展，構(gòu)成了新時代紀檢監(jiān)察傳媒控制議程的主要邏輯。

及時通報執(zhí)紀審查情況，回應(yīng)社會關(guān)切。新時代以來，中央紀委網(wǎng)站通過高頻率曝光中管干部接受調(diào)查情況，成功聚焦了全社會的注意力，獲得了“散布性支持”④“散布性支持”指非特定人群的普遍性支持。參見戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社1999年版。，強化了議程設(shè)置能力。⑤在此之前，關(guān)于中管干部接受組織調(diào)查信息需要由中央宣傳部統(tǒng)籌安排。黨的十八大以來，相關(guān)信息由中央紀委宣傳部首發(fā)。由于反腐敗相關(guān)的信息具有保密性，因此中央紀委傳媒擁有天然的“壟斷性”渠道優(yōu)勢。中央紀委可以根據(jù)工作需要，決定什么是重要的，以及什么時候應(yīng)該出現(xiàn)。中央紀委網(wǎng)站通過周五打老虎[8]的“點擊期待”，控制議程節(jié)奏，形成了全社會等待爆料的景觀。

強化政治視覺傳播⑥參見劉晶：《政治視覺傳播：特質(zhì)、功用與優(yōu)化》，載《中州學(xué)刊》2021年第3期。，利用反腐專題片制造輿論熱點。新時代以來，中央紀委宣傳部與央視聯(lián)合攝制的諸多反腐專題片引發(fā)全社會熱議，成為“現(xiàn)象級”景觀。《打鐵還須自身硬》反映了中央紀委健全內(nèi)控機制、加強自我監(jiān)督的舉措，體現(xiàn)了整治“燈下黑”的決心。專題片《紅色通緝》展現(xiàn)了新時代反腐敗國際合作的最新成果——國際追逃追贓工作。《零容忍》展現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央把握和運用黨的百年奮斗歷史經(jīng)驗，堅持自我革命和全面從嚴治黨，一刻不停推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。中央紀委通過披露“反腐內(nèi)幕”回應(yīng)廣大公眾關(guān)切，同時營造出將反腐敗斗爭堅決進行到底的社會氛圍。對中央紀委傳媒的熱捧，真切反映了廣大人民群眾對腐敗的痛恨和對反腐敗斗爭的擁護。

中央紀委在新時代的反腐敗斗爭中牢牢掌握了宣傳話語的主動權(quán)。紀檢監(jiān)察傳媒通過議程控制引導(dǎo)社會輿論導(dǎo)向，為黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的縱深發(fā)展營造了有利社會氛圍。

四、與時俱進的政治功能

從制度主義視角，歷次黨章修訂中，關(guān)于中央紀委職責定位、工作任務(wù)、權(quán)限等方面的規(guī)定都根據(jù)形勢變化和工作需求加以調(diào)適。但中央紀委在黨章中的法理地位有一定的模糊性，[9]權(quán)力邊界始終處于動態(tài)調(diào)整中，從而使其政治功能具有很高可塑性。事實上這種制度形態(tài)正是黨安排設(shè)計的結(jié)果。

從政治過程視角，每位登頂政治家都有三個必須考慮的問題，一是鞏固執(zhí)政地位，擴大基本盤；二是實施政綱，進行治理；三是建設(shè)隊伍，傳承事業(yè)。這三者密切關(guān)聯(lián)，相互作用，貫穿政治家職業(yè)生涯的始終。恰好中央紀委國家監(jiān)委在這三個問題上都能發(fā)揮獨特的作用。

（一）整合反腐機構(gòu)，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

中央紀委在反腐敗工作中的定位是由黨章規(guī)定的——協(xié)助黨的委員會……組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。新時代以來，中央紀委成為黨中央對反腐敗力量進行整合和加強對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要平臺。

黨的十九大前，具有反腐敗職能的機構(gòu)有黨的紀律檢查委員會、政府的行政監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗部門、檢察院的反貪污賄賂部門等，呈現(xiàn)政出多門、力量分散的狀態(tài)。要加強黨對反腐敗斗爭的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要進一步深化反腐敗斗爭，勢必要對反腐敗機構(gòu)進行整合。在現(xiàn)行體制下，以紀委為“平臺”對反腐敗力量進行“吸收合并”式整合是最佳方案。黨的十九大以來，通過新設(shè)國家監(jiān)委并與中央紀委合署，整合檢察院反貪污賄賂系統(tǒng)的職能與資源，在“政黨—國家”框架下建構(gòu)起以中央紀委為內(nèi)核的黨和國家監(jiān)督體制，體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一。這一體制的突出特點是，紀檢監(jiān)察體制是依規(guī)治黨和依法治國的統(tǒng)一，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，紀檢監(jiān)察權(quán)有“黨”“國”兩重屬性①有觀點認為，紀檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性在合署辦公的體制中，其實是按照“吸納模式”來一體實現(xiàn)的，即基于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家機關(guān)的邏輯，將國家監(jiān)察權(quán)吸納進紀律檢查權(quán)屬性之中。參見劉怡達：《論紀檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性及其黨規(guī)國法共治》，載《社會主義研究》2019年第1期?！h內(nèi)監(jiān)督是主導(dǎo)性監(jiān)督，國家監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的延伸和拓展。組織結(jié)構(gòu)方面，新的紀檢監(jiān)察體制主要特點是機構(gòu)整合，二元一體，紀法貫通。中央紀委和國家監(jiān)委依存伴生，功能上高度協(xié)同，是構(gòu)建黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效、全面覆蓋的黨和國家監(jiān)督體系的最佳方案。人事結(jié)構(gòu)方面，國家監(jiān)委委員從中央紀委常委中產(chǎn)生；國家監(jiān)委不設(shè)黨組，本質(zhì)是黨的工作機構(gòu)。[10]新的紀檢監(jiān)察合署體制通過人事制度設(shè)計加強了全面融合。

（二）管控政治風險，規(guī)范政治秩序

黨面臨的最大風險和挑戰(zhàn)是來自黨內(nèi)的腐敗和不正之風。[11]中國實行的是非競爭性政黨體制，共產(chǎn)黨與其他政黨是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。[12](p278)在缺少競爭的環(huán)境中，領(lǐng)導(dǎo)政黨及其成員極易發(fā)生思想和行為上的失序，并產(chǎn)生腐敗與不正之風等政治風險。對此，中央紀委在政治過程中發(fā)揮了管控政治風險、規(guī)范政治秩序的重要作用，主要體現(xiàn)在兩方面：

懲治腐敗，管控政治風險。腐敗是政治之癌，是黨執(zhí)政面臨的最大風險。只要反腐敗態(tài)度稍有放松，腐敗就會滋生蔓延并引致政治風險，動搖黨執(zhí)政的合法性。因此，堅決懲治腐敗就是黨對政治風險的有效管控方式，正如拉薩爾在給馬克思的信中指出，黨是靠清洗自己而鞏固的。中國共產(chǎn)黨與腐敗水火不容，自始至終進行堅決斗爭。只有堅決徹底地清除腐敗，才能使黨的肌體永葆健康和青春活力，才能使黨更好地領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)不斷前進。新時代以來，中央紀委始終保持反腐敗斗爭政治定力，堅持嚴的主基調(diào)不動搖，持之以恒正風反腐，集中出清了積年腐敗存量，政治生態(tài)持續(xù)凈化，黨風政風明顯好轉(zhuǎn)，贏得了黨心民心，夯實執(zhí)政之基。

強化政治監(jiān)督，規(guī)范政治秩序。政治監(jiān)督的實質(zhì)是對政治秩序的建構(gòu)和規(guī)范，新時代政治監(jiān)督的根本任務(wù)就是“兩個維護”。紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責機關(guān)，最根本的職責就是加強政治監(jiān)督。新時代以來，隨著全面從嚴治黨的不斷深化，紀檢監(jiān)察機關(guān)以政治監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)，做實各類監(jiān)督——推動落實中央八項規(guī)定精神，深化糾治“四風”頑瘴痼疾；深化政治巡視和派駐監(jiān)督；精準規(guī)范實施問責等。在這一過程中，中央紀委發(fā)揮了“黨鞭”（Whip）作用，通過強調(diào)政治規(guī)矩、嚴明政治紀律，使全體黨員領(lǐng)悟“兩個確立”、增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，保證全黨自覺同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

主持公道正義，保障黨員權(quán)利。紀委職責之一就是受理控告申訴，保障黨員權(quán)利，①中國共產(chǎn)黨章程（2017）：第八章，黨的紀律檢查機關(guān)。第四十六條，黨的各級紀律檢查委員會的職責是……受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權(quán)利。代表黨組織為黨員澄清問題，主持公道。改革開放初期，各級紀委為“文化大革命”中大量的冤假錯案平反，解決歷史遺留問題，贏得了黨心民心。新時代以來，黨中央明確要求紀委切實為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭?，并出臺《黨員權(quán)利保障條例》，將澄清正名工作制度化。例如，2019 年12 月，云南省紀委監(jiān)委為受失實檢控的云錫集團董事長澄清正名，保護積極性、激勵擔當作為。[13]

（三）嚴明政治規(guī)矩，凈化政治生態(tài)

保持風清氣正的政治環(huán)境，是政治監(jiān)督的重要成果體現(xiàn)。中央紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)，自恢復(fù)成立以來就將嚴明政治規(guī)矩、凈化政治生態(tài)作為主要任務(wù)。例如，黨的十一大時期，中央紀委領(lǐng)導(dǎo)和參與“兩案審理”，制定和貫徹《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，堅決清理“三種人”；黨的十二大時期，開展“整黨”全面整頓黨的作風和組織，糾正黨內(nèi)不正之風和新的不正之風；黨的十八大前夕，調(diào)查了薄熙來違紀違法問題；新時代以來，查辦了周永康為首的政治利益團伙、孫力軍政治團伙等?；謴?fù)重建以來，中央紀委嚴明政治紀律，清理重大政治隱患，如同“保健護士”一般，保障黨的健康發(fā)展。

（四）監(jiān)督保障執(zhí)行，促進完善發(fā)展

中央紀委在改革開放歷史進程中發(fā)揮了重要的政治保障功能。黨的十三大報告指出，黨的建設(shè)同黨的政治路線聯(lián)系密切。黨的一切工作都必須保證基本路線的貫徹執(zhí)行。黨的自身建設(shè)必須改革，以適應(yīng)改革開放新形勢。[14]在政治實踐中，作為黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)的中央紀委可以通過“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”，參與到方方面面的工作中。相比行政事務(wù)部門，中央紀委沒有“自留地”的具體部門利益。因此，在以監(jiān)督促進改革方面中央紀委具有天然優(yōu)勢。

改革開放初期，中央紀委主導(dǎo)的糾正經(jīng)濟領(lǐng)域不正之風，嚴厲打擊經(jīng)濟犯罪活動的斗爭，整頓了經(jīng)濟秩序，保證了對外開放對內(nèi)搞活經(jīng)濟政策的正確貫徹落實，成為促進改革的重要力量，②1986年10月4日，陳云同志在會見出席中央紀委第八次全體會議的中央紀委常委時指出：“全黨紀檢部門要從紀檢工作上保證和促進社會主義經(jīng)濟體制、政治體制改革的健康發(fā)展。黨的各級紀檢工作部門，不僅要對妨礙、破壞改革的人和事堅決反對和糾正，而且要使紀檢工作成為促進改革的重要力量?！陛d于本書編寫組編著《陳云與中央紀委》，中國方正出版社2005年版。有力推動了改革開放的深入發(fā)展。2000 年12 月，十五屆中央紀委五次全會提出，推進行政審批制度、財政制度和干部人事制度改革等一批開創(chuàng)性舉措。這些中央紀委首次提出并致力推動的改革措施，對深化體制機制改革發(fā)揮了重要作用。

新時代以來，中央紀委主導(dǎo)的反腐敗斗爭發(fā)揮了為改革發(fā)展清障的重要作用。黨的十八大前后，腐敗形勢嚴峻復(fù)雜，③十八大以來，經(jīng)黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補委員43人，中央紀委委員9人。見《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。如果聽任腐敗蔓延，黨就有走向自我毀滅的危險。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在關(guān)鍵時刻，以不負人民的使命擔當，以刮骨療毒的決心意志，毅然將反腐敗斗爭向縱深推進并奪取壓倒性勝利，為全面深化改革，為全面建成小康社會營造了有利環(huán)境?？梢哉f，沒有反腐敗斗爭的壓倒性勝利，就沒有新時代改革的順利推進。黨的十九大以來，中央紀委緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持黨中央重大決策部署到哪，監(jiān)督檢查就跟進到哪，將監(jiān)督貫穿管黨治黨和治國理政的方方面面，聚焦脫貧攻堅、六穩(wěn)六保、“十四五”規(guī)劃、掃黑除惡等重點工作和重大部署，聚焦糧食、鄉(xiāng)村振興、金融、資源、政法、企業(yè)等重點領(lǐng)域，以高質(zhì)量監(jiān)督保障重大部署貫徹落實，發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行，促進完善發(fā)展作用。①趙樂際《堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系為全面建成小康社會提供堅強保障——在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的工作報告（2020年1月13日）》[EB/OL].中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站.https://www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/202002/t20200224_212152.html

余論：中央紀委是管黨治黨的利器重器

在當代中國政治話語中，一直有將國家強力部門或制度比喻為工具的習(xí)慣表達。例如，國家之權(quán)是“神器”，軍隊是“槍桿子”，政法機關(guān)是“刀把子”或“工具”，巡視是“利劍”，問責是“利器”等。這些說法通過具象化表述，便于人們理解某個部門或工作的性質(zhì)和作用。照此而論，中央紀委則無愧是黨進行偉大自我革命的重要力量，是管黨治黨的利器重器，擔負著重大政治責任和特殊歷史使命。中央紀委的政治角色和權(quán)能變化，是在黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢、領(lǐng)導(dǎo)人的政治意志、政治體制改革、政治秩序構(gòu)建、多元主體博弈等諸多因素共同作用下的結(jié)果?；謴?fù)成立至今，尤其是新時代以來，中央紀委在政治舞臺上扮演了極為關(guān)鍵的角色，對政治安全和深化改革起到了重要的保障和推動作用。正如歷史的發(fā)展不會停滯，中央紀委的政治角色與權(quán)能的演進在未來也會常演常新，畢竟凡是過往，皆為序章。②凡是過往，皆為序章。（What's past is prologue.）出自于英國劇作家威廉·莎士比亞的《暴風雨》（The Tempest）。