張彩云　黃娟

摘 要：低碳發(fā)展戰(zhàn)略的落實需要把經(jīng)濟(jì)活動過程和結(jié)果“綠色化”，這就要求以綠色發(fā)展理念為行動先導(dǎo)。在行動層面，綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式有利于推進(jìn)生產(chǎn)低碳化和生活低碳化，進(jìn)而為低碳發(fā)展的行動指明方向。在制度層面，以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，要從治理目標(biāo)、治理思路和治理模式三個方向發(fā)力，對現(xiàn)行環(huán)境治理體系加以改革，確保低碳發(fā)展的持續(xù)性。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展格局;綠色發(fā)展理念;低碳發(fā)展戰(zhàn)略;環(huán)境治理體系

中圖分類號：F124;X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2022）01 - 0075 - 09

一、引言

隨著資源短缺和生態(tài)環(huán)境破壞，對經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的限制越來越明顯，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也由高速發(fā)展階段逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。與此同時，我國面臨的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢越來越錯綜復(fù)雜。這些背景凸顯出加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的必要性和重要性。構(gòu)建新發(fā)展格局的核心是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動的暢通，其中，國內(nèi)與國際、供給與需求的暢通是新發(fā)展格局的重要任務(wù)。

理念是行動的先導(dǎo)，一定的發(fā)展實踐都是由一定的發(fā)展理念來引領(lǐng)的。發(fā)展理念是否對頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗[1]。低碳發(fā)展戰(zhàn)略的落實需要把人類活動的過程“綠色化”，這就要求以綠色發(fā)展理念為行動先導(dǎo)。綠色發(fā)展理念有著悠久的歷史和深厚的理論基礎(chǔ)。在人類200萬年的發(fā)展史上，除了晚近的這幾千年外，人類一直是通過采集和狩獵相結(jié)合的方式來獲取生存資料，此時人類的生產(chǎn)活動對環(huán)境的影響很小。到了公元前5000年左右，隨著定居農(nóng)業(yè)的發(fā)展，人口數(shù)量迅速攀升，于公元200年時達(dá)到了2億[2]。自此以后，人口的增長對環(huán)境施加的壓力越來越大，原有生態(tài)系統(tǒng)的自然平衡和固有穩(wěn)定受到?jīng)_擊?？茖W(xué)研究告訴我們，如果目前的趨勢持續(xù)下去，即使持續(xù)一個世紀(jì)，地球及其居住者的結(jié)果將是這個世界的崩潰……在氣候和生態(tài)系統(tǒng)中催生巨大變化，將無數(shù)人和不計其數(shù)的物種置于危險當(dāng)中[3]。故以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐员ＷC人類社會持續(xù)發(fā)展成為迫切的現(xiàn)實需要?，F(xiàn)實需要增強(qiáng)了學(xué)者對生態(tài)環(huán)境問題的重視，隨著關(guān)于生態(tài)環(huán)境對人類社會影響的討論逐漸理論化，綠色發(fā)展理念的理論源泉也逐漸明晰。例如，馬克思和恩格斯從人與自然的關(guān)系出發(fā)，對生態(tài)環(huán)境問題表達(dá)了見解：“沒有自然界，沒有感性的外部世界，工人就什么也不能創(chuàng)造。它是工人用來實現(xiàn)自己的勞動、在其中展開勞動活動，由其中生產(chǎn)出和借以生產(chǎn)出自己的產(chǎn)品的材料?！盵4]在儒家思想中關(guān)于人與自然關(guān)系的記載體現(xiàn)了“天人合一”的觀點?！墩撜Z·述而》有言：“子釣而不綱，弋不射宿?！?荀子則認(rèn)為：“草木榮華滋碩之時則斧斤不入山林，不夭其生，不絕其長也。” （《荀子·王制》）道家思想也從另一個角度強(qiáng)調(diào)了“天人合一”的觀點?！兜赖陆?jīng)》第二十五章記載：“故道大，天大，地大，王亦大。域中有四大，而王居其一焉。人法地，地法天，天法道，道法自然?！边@些觀點無不體現(xiàn)著人與自然和諧共生的生態(tài)觀念，成為綠色發(fā)展理念的重要理論源泉。無論基于歷史還是基于理論，綠色發(fā)展理念都足以成為低碳發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)。綠色發(fā)展理念倡導(dǎo)的是綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式，這實際上也是低碳發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。以此為基礎(chǔ)，與生產(chǎn)、生活低碳化有關(guān)的政策成為推行低碳發(fā)展戰(zhàn)略的重要行動。此外，從制度層面來看，綠色發(fā)展理念倡導(dǎo)建立完善的環(huán)境治理體系，這為低碳發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推行提供了堅實的制度保障。

二、低碳發(fā)展戰(zhàn)略行動先導(dǎo)：綠色發(fā)展理念

從20世紀(jì)60年代開始，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的生態(tài)環(huán)境問題越來越受重視，“可持續(xù)發(fā)展”和“綠色發(fā)展”概念相繼被提出。1962年，美國海洋生物學(xué)家卡遜出版了《寂靜的春天》一書，對傳統(tǒng)工業(yè)文明造成環(huán)境破壞作了反思，引起各界對環(huán)境保護(hù)的重視。此后，羅馬俱樂部于1972年出版了《增長的極限》一書，對西方工業(yè)化國家高消耗、高污染的增長模式提出了嚴(yán)重質(zhì)疑。黨的十八屆五中全會首次提出綠色發(fā)展理念，并對其進(jìn)行了詳細(xì)闡釋：堅持綠色發(fā)展，必須堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)。[5]自此，“綠色發(fā)展”成為我國國家治理層面的發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念的落實需要從綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式兩端發(fā)力，進(jìn)而形成綠色發(fā)展方式。

（一）低碳發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容之一：綠色生產(chǎn)方式

第一，從生態(tài)環(huán)境的性質(zhì)來看，生態(tài)環(huán)境是不可或缺的生產(chǎn)要素。約翰·穆勒將生產(chǎn)要素分為勞動與適用的自然物品兩類，其中適當(dāng)?shù)淖匀晃锲分傅氖悄承┳匀淮嬖诘幕蛘呱L的適合用來滿足人類需要的物品[6]。不同生產(chǎn)準(zhǔn)則形成了不同要素組合形式，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則和愛惜環(huán)境的生態(tài)準(zhǔn)則有著本質(zhì)的不同，企業(yè)層面對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化的追求導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)層面的浪費不斷加劇。然而，從生態(tài)角度來看是浪費和破壞自然資源，從經(jīng)濟(jì)角度來看卻是增長的來源。如此一來，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時，人口、資本等生產(chǎn)要素所帶來的邊際效益可能存在極限。人們一定會從生態(tài)保護(hù)的行為中尋找到商機(jī)，從而妥善地處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。從這些觀點和理論中可以看到，低碳發(fā)展是從戰(zhàn)略角度來保護(hù)生產(chǎn)要素以維持人類的可持續(xù)發(fā)展。

第二，從實踐層面上講，若生態(tài)環(huán)境保護(hù)得當(dāng)，生態(tài)環(huán)境將催生新的經(jīng)濟(jì)增長點。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“綠色循環(huán)低碳發(fā)展，是當(dāng)今時代科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的方向，是最有前途的發(fā)展領(lǐng)域，我國在這方面的潛力相當(dāng)大，可以形成很多新的經(jīng)濟(jì)增長點?！盵7]實際上，生態(tài)環(huán)境還是居民不可或缺的生活要素。因此，生態(tài)環(huán)境不僅是經(jīng)濟(jì)的增長點，還是人民生活的增長點，即“要堅定推進(jìn)綠色發(fā)展，推動自然資本大量增值，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長點?！盵8]基于此，低碳發(fā)展戰(zhàn)略將從節(jié)約能源、使用新能源、碳治理等方面持續(xù)發(fā)力，為發(fā)展新產(chǎn)業(yè)注入新的活力，為居民提供良好的生存環(huán)境。

第三，合理的生產(chǎn)方式是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵路徑。過去能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對較大，可以放開手腳大干，而現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，石油、天然氣等重要礦產(chǎn)資源的對外依存度在不斷提高，要素的邊際供給增量已難以支撐傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展路子，這在客觀上促使中國經(jīng)濟(jì)逐步回落到一個新的平穩(wěn)增長區(qū)間[9]。從中可見，粗放的發(fā)展方式是對生態(tài)環(huán)境不合理的利用，這種不合理的利用會破壞生態(tài)環(huán)境這一生產(chǎn)要素，從而不利于生產(chǎn)力發(fā)展。要想保護(hù)和發(fā)展生態(tài)環(huán)境這一生產(chǎn)力，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，將高耗能、高污染的發(fā)展方式向綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。綠色生產(chǎn)方式既是發(fā)展思路，也是發(fā)展手段。習(xí)近平總書記指出：“我們既要創(chuàng)新發(fā)展思路，也要創(chuàng)新發(fā)展手段。要打破舊的思維定式和條條框框，堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。要不斷提高創(chuàng)新能力，用創(chuàng)新培育新興產(chǎn)業(yè)，用創(chuàng)新發(fā)掘增長動力，用創(chuàng)新提升核心競爭力?！盵10]

（二）低碳發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容之二：綠色生活方式

綠色發(fā)展方式不僅指綠色生產(chǎn)方式，也指綠色生活方式。從理論上講，消費是生產(chǎn)的目的，消費是經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的動力，但人們?nèi)羰切纬蛇^度、奢侈、高排放的消費習(xí)慣，就會給生態(tài)環(huán)境加重負(fù)擔(dān)。養(yǎng)成合理的消費方式，我們就能夠在減少消費的同時，工作和生活得更好。因此，生活方式綠色化是生產(chǎn)方式綠色化的動力和基礎(chǔ)，倡導(dǎo)生活方式綠色化有利于引導(dǎo)生產(chǎn)方式綠色化。從實踐層面看，居民合理的生活方式也是形成綠色發(fā)展方式的重要途徑，如果僅僅注重生產(chǎn)端的減排而不注重消費端的減排引導(dǎo)，綠色發(fā)展方式將難以為繼。在這種情況下，若要形成綠色發(fā)展方式，可能會向欠發(fā)達(dá)國家或地區(qū)進(jìn)行污染轉(zhuǎn)移。有學(xué)者通過核算，2009年，人口只占全球14.77%的28個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體消耗了全球48.54%的污染性能耗、38.88%的金屬礦產(chǎn)品，引致全球44.53%的CO2排放和28.80%的SOx排放。相反，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體消耗的資源和引致污染所占的全球比重則低于其人口比重[11]。正是意識到消費者責(zé)任的重要性，Rees提出了生態(tài)足跡的概念，以此衡量維持一個人、城市、地區(qū)、國家的生存所需要的，或者指能夠容納人類所排放的廢物的、具有生物生產(chǎn)力的地域面積[12]。所以，形成不以污染轉(zhuǎn)移為代價的綠色發(fā)展方式，必須從生產(chǎn)端和消費端兩端發(fā)力，形成綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式，從根本上踐行綠色發(fā)展理念。在綠色發(fā)展理念引導(dǎo)下，低碳發(fā)展戰(zhàn)略不僅要注重生產(chǎn)方式的低碳，還要注重生活方式的低碳。

三、低碳發(fā)展戰(zhàn)略行動：生產(chǎn)低碳化與生活低碳化

落實低碳發(fā)展戰(zhàn)略，需要理念，也需要行動。綠色發(fā)展、低碳發(fā)展戰(zhàn)略的行動包括生產(chǎn)低碳化和生活低碳化。在詳述這兩項行動之前，我們需要對中國的碳排放情況有所了解。在全球范圍內(nèi)，中國的碳排放不僅占比高，且強(qiáng)度大，若中國能夠成功實現(xiàn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)，不僅能對世界生態(tài)環(huán)境的改善做出巨大貢獻(xiàn)，也能為其他國家提供有益經(jīng)驗。世界發(fā)展指標(biāo)（簡稱WDI）數(shù)據(jù)顯示，中國的二氧化碳排放總量在世界總排放量中占據(jù)較高比例，幾乎等于高收入國家的總和（見圖1）。同時，近年來中國單位GDP的二氧化碳排放量、人均二氧化碳排放量、單位能源的二氧化碳排放量皆居高不下（見圖2至圖4），不僅遠(yuǎn)高于世界平均水平，還高于中等收入國家和中高等收入國家的平均水平。除了人均二氧化碳排放量這一指標(biāo)低于高收入國家外，單位GDP的二氧化碳排放量和單位能源的二氧化碳排放量均遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。

（一）綠色生產(chǎn)方式助推生產(chǎn)低碳化

為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型，我國制定并實施了一系列法律法規(guī)，這些舉措對于推進(jìn)生產(chǎn)低碳化至關(guān)重要。

第一，形成污染物排放的市場機(jī)制，提高污染物排放的成本。低污染是綠色生產(chǎn)方式的一個重要特征，如果將污染物排放的成本提升，將會倒逼整個經(jīng)濟(jì)體減少污染，從而形成綠色生產(chǎn)方式。生產(chǎn)低碳化亦如此。我國采取了一系列措施來構(gòu)建碳排放交易市場，通過提高碳排放成本的方式來減少碳排放，例如碳交易機(jī)制。2011年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準(zhǔn)北京等七省市開展碳交易試點工作。這一機(jī)制將碳排放權(quán)置于市場之中，提高碳排放的價格，降低碳排放量，從而促進(jìn)生產(chǎn)低碳化。碳匯交易與碳排放交易同樣基于“科斯定理”，但內(nèi)容不同。前者通過購買碳匯來抵減一定的碳排放量，而后者是通過購買其他企業(yè)的碳排放權(quán)來滿足自身的碳排放，其結(jié)果都將是碳排放成本的上升，以及整個經(jīng)濟(jì)體碳排放量的下降。此外，碳排放交易市場的形成和維持需要完善的綠色低碳技術(shù)評估、交易體系和科技創(chuàng)新服務(wù)平臺支撐，即培育出完整的綠色交易市場機(jī)制，進(jìn)一步健全排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)等交易機(jī)制，做好綠色權(quán)屬交易與相關(guān)指標(biāo)的對接協(xié)調(diào)。

第二，努力扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)，將其作為新的經(jīng)濟(jì)增長點，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化來推進(jìn)生產(chǎn)低碳化。具體而言，通過限制高污染行業(yè)、發(fā)展新興低碳產(chǎn)業(yè)等，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從產(chǎn)業(yè)綠色化角度積極應(yīng)對低碳減排。例如，國家相關(guān)部委聯(lián)合印發(fā)的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年版）》提出，綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點是制定綠色產(chǎn)業(yè)政策、引導(dǎo)社會資本投入綠色產(chǎn)業(yè)。此后，《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》明確提出，全方位全過程推行綠色規(guī)劃、綠色設(shè)計、綠色投資、綠色建設(shè)、綠色生產(chǎn)、綠色流通、綠色生活、綠色消費，使發(fā)展建立在高效利用資源、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境、有效控制溫室氣體排放的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系;強(qiáng)調(diào)堅持重點突破、堅持創(chuàng)新引領(lǐng)、堅持穩(wěn)中求進(jìn)、堅持市場導(dǎo)向原則，全面帶動一二三產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級，加快構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，為綠色發(fā)展注入強(qiáng)大動力。這些政策明確指向了綠色生產(chǎn)方式，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化和生產(chǎn)低碳化。

第三，以綠色產(chǎn)業(yè)鏈為目標(biāo)，實現(xiàn)全生產(chǎn)鏈低碳化的綠色管理。綠色管理強(qiáng)調(diào)全過程式管理，這就需要企業(yè)在生產(chǎn)鏈的每個環(huán)節(jié)均采取節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的舉措。滿足綠色管理條件的企業(yè)需要通過綠色認(rèn)證，從源頭上達(dá)到監(jiān)督部門出具的產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證。這種從開采、生產(chǎn)到銷售全生產(chǎn)鏈的綠色管理，大大加速了綠色化生產(chǎn)方式的形成，以生產(chǎn)鏈低碳化為例，對整個生產(chǎn)鏈的綠色管理將加強(qiáng)資源開發(fā)、要素需求結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品生產(chǎn)等方面的碳排放管理。全生產(chǎn)鏈低碳化傾向所帶來的改變將引起需求結(jié)構(gòu)的改變，加上創(chuàng)新資源向低碳新興產(chǎn)業(yè)及其衍生產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，有利于形成新興低碳產(chǎn)業(yè)成長、發(fā)展的環(huán)境和空間。

（二）綠色生活方式助推生活低碳化

為踐行低碳發(fā)展戰(zhàn)略，我們不僅要從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，還要改變原有的生活方式，走生活低碳化的道路。當(dāng)?shù)吞忌罾砟畹木G色自覺和綠色消費方式發(fā)生巨變之后，公眾對人類與自然的命運共同體的認(rèn)知會前所未有的統(tǒng)一，人們更加尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然。我國從“十二五”期間開始，就以單位GDP碳排放強(qiáng)度下降為主攻點，并將之延伸到居民的生活領(lǐng)域。

第一，強(qiáng)化生活低碳化意識的宣傳。自2013年起，我國確立了“全國低碳日”，直至今天，已經(jīng)連續(xù)舉辦了9年的相關(guān)宣傳活動，如“低碳中國行”等。這些活動旨在宣傳節(jié)能降碳和綠色發(fā)展理念，積極倡導(dǎo)綠色低碳的生活方式。全國各地、不同部門積極響應(yīng)這一號召，開展了一系列綠色主題展覽、學(xué)術(shù)技術(shù)交流等活動，普及綠色出行、垃圾分類、節(jié)能減排等方面的基礎(chǔ)知識，倡導(dǎo)循環(huán)利用資源等，努力在全社會樹立起低碳化的生活理念。這些活動將居民個人的節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識逐漸引向“保護(hù)環(huán)境、人人有責(zé)”的社會責(zé)任意識，力求將個體偶發(fā)參與的行為轉(zhuǎn)化為全社會的綠色自覺。

第二，落實生活低碳化責(zé)任的行動。將綠色自覺轉(zhuǎn)化為全民低碳責(zé)任的行動，也需要借助市場機(jī)制的力量。充分運用市場機(jī)制提高資源的使用成本，以轉(zhuǎn)變居民使用資源的方式和態(tài)度。從《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》的頒布，到深化電價市場化改革，再到《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》和《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)管辦法》的施行，實際上是通過引入市場化機(jī)制來提高資源的價格，減少居民對資源的浪費，這為低碳戰(zhàn)略的推行提供了堅實基礎(chǔ)。價格反饋機(jī)制會推動居民綠色生活方式的形成，為生產(chǎn)廠商提供生產(chǎn)信號。按照效益最大化原則，企業(yè)會根據(jù)居民消費的動態(tài)需求和消費方式，及時調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)計劃[13]。隨著綠色消費方式的形成，供給結(jié)構(gòu)也將進(jìn)一步低碳化，這勢必會壓縮高碳化產(chǎn)品和服務(wù)的成長空間。

第三，促進(jìn)生活低碳化習(xí)慣的形成。生活低碳化僅僅靠宣傳和價格機(jī)制是不夠的，還需要居民將生活低碳化意識和行動轉(zhuǎn)化為生活習(xí)慣。這一習(xí)慣的形成需要居民自身的努力，居民應(yīng)該從日常行動做起，從點滴做起，踐行低碳生活方式。從隨手關(guān)燈、關(guān)水龍頭到“光盤行動”，從倡導(dǎo)不使用一次性耗材、無紙化辦公到“節(jié)約型機(jī)關(guān)”示范引領(lǐng)。諸如此類的日常行動，最終將會形成綠色生活、綠色辦公等方面的生活習(xí)慣，而這種低碳生活方式的形成將有利于提高低碳產(chǎn)品的需求，刺激低碳產(chǎn)品的供給，進(jìn)而形成生產(chǎn)低碳化與生活低碳化的閉環(huán)。

四、低碳發(fā)展戰(zhàn)略制度保障：環(huán)境治理體系構(gòu)建

對落實低碳發(fā)展戰(zhàn)略而言，從生產(chǎn)方式和生活方式上積極進(jìn)行減排行動固然重要，但將低碳的生產(chǎn)方式和生活方式維持下去，同樣需要有相應(yīng)的制度作為支撐。也就是說，要在現(xiàn)行環(huán)境治理體系上實現(xiàn)突破，逐漸完善環(huán)境治理體系，才能保證低碳發(fā)展戰(zhàn)略長期持續(xù)。

（一）治理目標(biāo)：從濃度管理到總量控制再到環(huán)境質(zhì)量改善

整體來說，中國在中央政府層面制訂了大量的法律法規(guī)，建立的是自上而下的環(huán)境治理體系[14]。在這一體系下，環(huán)境治理目標(biāo)經(jīng)歷了從濃度管理到總量控制再到環(huán)境質(zhì)量改善的過程，目標(biāo)越來越全面。自國家實施環(huán)境保護(hù)“九五”計劃后，環(huán)境治理進(jìn)入了總量控制階段。為完成總量控制目標(biāo)，國家推行了“兩控區(qū)”政策，對酸雨和二氧化硫排放較為嚴(yán)重的地區(qū)制定了濃度指標(biāo)和總量控制指標(biāo)。自此以后，控制主要污染物的排放量一直是中國環(huán)境治理的主要抓手?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，“十一五”期間，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量減少10%。這與以往僅僅將其作為“預(yù)期性”指標(biāo)有了很大變化，說明總量控制目標(biāo)的執(zhí)行越來越嚴(yán)格。與以往的五年規(guī)劃不同，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一定位為“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。這意味著，環(huán)境治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向了環(huán)境質(zhì)量改善這一綜合性指標(biāo)。

“碳達(dá)峰”“碳中和”的目標(biāo)實際上屬于總量控制的范疇。在保證碳排放總量在2030年達(dá)峰后不斷下降的同時，減少與碳排放有關(guān)的一系列生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境施加的影響，對生態(tài)環(huán)境會起到整體改善的效果。如果僅僅關(guān)注總量的增減，可能出現(xiàn)的新問題是排放物之間的相互替代。例如，生產(chǎn)活動僅僅減少了碳排放，但是增加了甲烷等污染物的排放。

（二）治理思路：由“流”向“源”、由“控”到“防”

2017年10月，黨的十九大報告首次提出堅決打好污染防治的攻堅戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上，制定了“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善”總目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)9項約束性目標(biāo)。與以往單個環(huán)境治理目標(biāo)相比，該目標(biāo)體系更為全面，也更為細(xì)致。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善要求每一項約束性指標(biāo)均達(dá)標(biāo)，因而須從提升清潔生產(chǎn)技術(shù)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等源頭出發(fā)來預(yù)防污染，而非僅針對某個指標(biāo)展開末端治理。

從國際經(jīng)驗來看，“環(huán)境庫茲涅茨曲線”（EKC）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平，環(huán)境質(zhì)量就會改善。其中，內(nèi)在機(jī)理分解為規(guī)模效應(yīng)、技術(shù)效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)，當(dāng)清潔生產(chǎn)技術(shù)的采用和清潔能源的使用所降低的污染大于經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大增加的污染時，環(huán)境質(zhì)量會改善?？梢?，從生產(chǎn)技術(shù)和能源結(jié)構(gòu)兩大源頭來降低污染物排放是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的重要途徑。

從中國的實際出發(fā)（見圖5），若采用單位GDP能耗表征清潔生產(chǎn)技術(shù)水平，以煤炭消費占能源消費總量的比例表征能源結(jié)構(gòu)，以人均GDP代表經(jīng)濟(jì)規(guī)模，那么，圖5意味著廢水排放量增長率和二氧化硫排放量增長率的演化路徑與清潔生產(chǎn)技術(shù)水平的變化路徑和能源結(jié)構(gòu)的變化路徑擬合度較高，與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的變化路徑相近。這說明，污染物排放量的下降與清潔生產(chǎn)技術(shù)的提升和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)，即要充分發(fā)揮技術(shù)效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)對污染防治的正向作用。經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張速度的降低雖可能會降低污染物排放量，但是若依賴此方法，難以根治污染，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接關(guān)乎社會穩(wěn)定，以縮小經(jīng)濟(jì)規(guī)模為代價來治理污染，其治理效果是難以為繼的。

應(yīng)該說，我國清潔生產(chǎn)技術(shù)的提升和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，成效還是顯著的，如圖5和圖6所示。從2012年起，廢水排放量和二氧化硫排放量下降趨勢較為明顯;自2013年起，環(huán)境污染治理投資總額占GDP比重穩(wěn)步下降。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，從源頭上預(yù)防污染，不僅可以節(jié)約治理成本，還可以保證污染防治效果的持久性。

追根溯源，國家制定的清潔生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及各種關(guān)于降低能耗、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的措施促進(jìn)了污染防治思路由“流”向“源”、由“控”向“防”的轉(zhuǎn)變。第一，國家制定了一系列清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)生產(chǎn)過程所采用的生產(chǎn)技術(shù)、排污技術(shù)等給出了細(xì)致嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，敦促企業(yè)采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，從源頭上降低能耗、減少排污。第二，《中華人民共和國節(jié)約能源法》《清潔能源消納行動計劃（2018—2020年）》從法律角度和計劃規(guī)劃角度引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，一定程度上可從源頭預(yù)防污染。第三，為保證一系列污染防治舉措落到實處，2015年12月，中央環(huán)境保護(hù)督察試點在河北省啟動，此后在全國各省市陸續(xù)鋪開。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組針對公眾舉報的環(huán)境問題進(jìn)行核查，責(zé)令地方政府、企業(yè)加以整改，并針對整改情況開展“回頭看”工作。這種環(huán)保督查制度有助于從源頭上將高耗能、高污染企業(yè)排除在外，利于清潔生產(chǎn)技術(shù)的全面推廣和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目的。

與上述治理思路一樣，“碳中和”應(yīng)更加注重“源”和“防”，從排放源頭上著手，而非采取末端治理的方式。“碳減排”應(yīng)注重技術(shù)水平的提升，以減少碳排放為目標(biāo)，而非僅僅將希望寄托在“治”上。

（三）治理模式：由“塊狀治理”轉(zhuǎn)向“以條為主，條塊結(jié)合”

治理目標(biāo)的推行和治理思路的踐行需要在治理模式下進(jìn)行，因而環(huán)境治理模式是構(gòu)建環(huán)境治理體系的關(guān)鍵一環(huán)。雖然我國采取了一系列舉措對環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制進(jìn)行改革，“以條為主，條塊結(jié)合”的環(huán)境治理模式正在逐步形成，但就目前來說，環(huán)境治理體系依然延續(xù)了“塊狀治理”模式。

1.治理責(zé)任歸地方政府

在“塊狀治理”模式下，地方政府無須為轄區(qū)以外的地區(qū)負(fù)責(zé)，這將產(chǎn)生兩方面影響。第一，如果全國整體對環(huán)境質(zhì)量要求比較低，在環(huán)境污染具有較強(qiáng)溢出性的情況下，一個地區(qū)的環(huán)境污染會波及相鄰地區(qū)。一個地區(qū)治理好環(huán)境，相鄰地區(qū)也會受益，結(jié)果就是環(huán)境治理方面出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。這種“溢出效應(yīng)”會影響鄰近地區(qū)的環(huán)境治理積極性，進(jìn)而出現(xiàn)“逐底競爭”現(xiàn)象。第二，如果不同地區(qū)對環(huán)境質(zhì)量要求不同，那么在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，居民對環(huán)境質(zhì)量的要求也會較高。為同時完成好經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)，這些地區(qū)會提高環(huán)境門檻，一些污染企業(yè)會被轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，從而產(chǎn)生“污染避難所效應(yīng)”。

2.地方政府需要兼顧多個治理目標(biāo)

中央政府將治理目標(biāo)“發(fā)包”給地方政府，并制定考核評價指標(biāo)對地方政府的治理效果進(jìn)行“驗收”。這種“塊狀治理”模式有一定優(yōu)勢，因為地方政府對本地信息更為了解，能更有效地完成治理目標(biāo)。但是，其缺點也比較明顯，當(dāng)?shù)胤秸媾R多目標(biāo)抉擇時，可能會放棄環(huán)境這類“軟約束”指標(biāo)。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在面臨多種指標(biāo)情況下，地方政府優(yōu)先考慮的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展等帶有一票否決性質(zhì)的硬指標(biāo)，而完成這些指標(biāo)往往會以忽視環(huán)境保護(hù)為代價。部分學(xué)者通過實證研究也發(fā)現(xiàn)，地方政府的財政支出具有“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕公共服務(wù)”的特征。對此，習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)，“最重要的是要完善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考核評價體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束”“我們一定要徹底轉(zhuǎn)變觀念，就是再也不能以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了，一定要把生態(tài)環(huán)境放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系的突出位置。如果生態(tài)環(huán)境指標(biāo)很差，一個地方一個部門的表面成績再好看也不行，不說一票否決，但這一票一定要占很大的權(quán)重?！盵15]這意味著各級政府要將環(huán)境作為“硬約束”，在保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上實現(xiàn)其他治理目標(biāo)最大化。

3.地方政府之間就治理目標(biāo)展開競爭

由于治理目標(biāo)的完成情況往往涉及地方政府公職人員的職務(wù)晉升，因而中央政府制定的考核評價指標(biāo)容易成為地方之間競爭的目標(biāo)。如果中央政府制定的考核評價指標(biāo)以經(jīng)濟(jì)增長為主而忽視環(huán)境保護(hù)，那么地區(qū)之間就容易為了GDP展開競爭，比如為加大招商引資的力度，地方政府可能爭相降低環(huán)境治理水平，從而出現(xiàn)“逐底競爭”現(xiàn)象;如果經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)并重，那么地方政府之間的競爭目標(biāo)可能是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至出現(xiàn)環(huán)境治理的“逐頂競爭”。2007年，中央把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實行“一票否決”制。在此基礎(chǔ)上，地方政府之間的競爭形成兩種模式：“錦標(biāo)賽”和“標(biāo)尺賽”。以“國家環(huán)境保護(hù)模范城市”評比為例，這一具有“錦標(biāo)賽”性質(zhì)的活動促進(jìn)了地方政府之間的“逐頂競爭”，對改善環(huán)境質(zhì)量具有積極作用。

在“塊狀治理”模式下，治理責(zé)任主要歸地方政府，中央政府和上級政府根據(jù)治理目標(biāo)完成情況對地方政府進(jìn)行考核評價。該模式能夠減少博弈流程、提高治理效率，缺點是治理責(zé)任“塊狀化”以及圍繞治理目標(biāo)展開的“錦標(biāo)賽”易導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移和惡性競爭，對環(huán)境治理效果產(chǎn)生負(fù)面影響。

為解決“塊狀治理”模式帶來的一系列環(huán)境問題，2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），目的是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性、有效性?！兑庖姟返某雠_，標(biāo)志著“環(huán)保垂改”正式開展，涉及環(huán)保執(zhí)法、監(jiān)察、監(jiān)測、許可等多方位的制度重構(gòu)。“環(huán)保垂改”后，在環(huán)境治理的各項權(quán)力之中，檢查驗收權(quán)、激勵分配權(quán)、人事控制權(quán)收歸省級環(huán)保部門，環(huán)保部門具有一定獨立性。同時，地方政府也有一定的治理責(zé)任，這將激勵其對職能部門的環(huán)境治理效果展開監(jiān)督。“塊狀治理”模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詶l為主、條塊結(jié)合”的治理模式，最終有利于環(huán)境治理。

五、結(jié)語

發(fā)揮綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)作用，踐行低碳發(fā)展戰(zhàn)略，需要從環(huán)境治理體系入手，從制度層面保障發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，最終構(gòu)建起環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制。就現(xiàn)行的環(huán)境治理體系來說，有三點需要注意：第一，治理目標(biāo)經(jīng)歷了從濃度管理到總量控制再到環(huán)境質(zhì)量改善的過程。實現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)，要注重減少與碳排放有關(guān)的生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境施加的影響。第二，環(huán)境治理思路已經(jīng)呈現(xiàn)出由“流”向“源”、“控”向“防”轉(zhuǎn)變的特征。實現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)，應(yīng)注重技術(shù)水平的提升，從源頭上防治污染，而不是被動采取末端治理的方式。第三，在落實治理目標(biāo)的過程中，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是治理模式。中國的環(huán)境治理模式是圍繞環(huán)境治理目標(biāo)“自上而下”構(gòu)建起的地方負(fù)責(zé)制，這就決定了環(huán)境治理模式為“塊狀治理”，該模式具有博弈流程少、治理效率高的優(yōu)點。但是，治理責(zé)任和治理目標(biāo)“塊狀化”以及圍繞治理目標(biāo)展開的“錦標(biāo)賽”容易導(dǎo)致“污染避難所”和“逐底競爭”現(xiàn)象出現(xiàn)。以“環(huán)保垂改”為抓手構(gòu)建的“以條為主，條塊結(jié)合”的治理模式將會彌補(bǔ)“塊狀治理”模式缺點。在這種治理模式下，環(huán)保部門將有更多的權(quán)力來實施和監(jiān)督“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)的落實。同時，地方政府也有責(zé)任監(jiān)督“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)的完成，最終有利于低碳發(fā)展戰(zhàn)略的長期維持。

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Low Carbon Development Strategy from the Perspective of Green Development Concept

Zhang Caiyun，? Huang Juan

（Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China;Zhejiang Gongshang University，

Hangzhou 310018，Zhejiang，China）

Abstract： The implementation of low carbon development strategy needs to“green”the process and results of economic activities，which requires the concept of green development as the guide of action. At the action level，green production mode and green lifestyle are in favor of promoting low-carbon production and low-carbon life，and then point out the direction for the action of low-carbon development strategy. At the institutional level，guided by green development，we should reform the current environmental governance system from the three directions of governance objectives，governance ideas and governance models，so as to ensure the sustainability of low carbon development.

Key words： new development pattern;green development concept;low carbon development strategy;environmental governance system

責(zé)任編輯：李祖杰 劉有祥