張亞楠

摘 要：政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一項(xiàng)綱領(lǐng)性的政策要求，是開放政府運(yùn)動(dòng)的必然結(jié)果。知情權(quán)作為政務(wù)公開、信息公開、數(shù)據(jù)開放的邏輯起點(diǎn)，極易引起實(shí)務(wù)界和理論界的認(rèn)知混淆，相似說、交叉說、獨(dú)立說便是不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的爭(zhēng)鳴。關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放性質(zhì)的認(rèn)定，相似說、交叉說一度占據(jù)主流，但隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐的深入、《信息公開條例》立法框架的變更、政府?dāng)?shù)據(jù)開放流程的確立，獨(dú)立說受到關(guān)注。通過對(duì)貴州省貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法實(shí)踐的深入分析，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的功能定位、專業(yè)立法模式契合了獨(dú)立說的基本觀點(diǎn)，也迎合了開放政府的基本訴求，釋放出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)在活力。因此，基于獨(dú)立說的性質(zhì)判定，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法應(yīng)以政府?dāng)?shù)據(jù)增值利用權(quán)的實(shí)現(xiàn)、數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的發(fā)掘、專項(xiàng)立法模式的選擇為價(jià)值目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)開放性質(zhì);相似說;交叉說;獨(dú)立說;立法

中圖分類號(hào)：D912.1;D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 - 5381（2022）01 - 0084 - 11

在國(guó)家產(chǎn)生之初，政府或者王權(quán)以絕對(duì)的權(quán)威控制著他的臣民，神秘面紗下的王朝在民眾的起義浪潮中此起彼伏。在公法視域下，知情權(quán)作為監(jiān)督國(guó)家機(jī)器的重要手段，一直不被肯定，直到20世紀(jì)40年代，才被聯(lián)合國(guó)列為基本人權(quán)之一。美國(guó)最早在《信息自由法》和《陽(yáng)光下的政府法》中將其由人權(quán)性質(zhì)的口號(hào)落實(shí)到制定法中，我國(guó)則通過《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開條例》）為知情權(quán)保障設(shè)計(jì)了法律制度框架，而這兩者相差了四十多年時(shí)間。2007年當(dāng)G7為代表的30位政府?dāng)?shù)據(jù)開放倡導(dǎo)者聚集在一起制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)原則時(shí)，我國(guó)的《信息公開條例》才剛剛公布;2013年G8峰會(huì)簽署《政府?dāng)?shù)據(jù)開放憲章》之時(shí)，我國(guó)的信息公開實(shí)踐不過六年時(shí)間。在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的推動(dòng)下，北京在2012年率先進(jìn)行試點(diǎn)，上海、無(wú)錫、武漢等地在2014年緊接其后開始政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐。而后，國(guó)務(wù)院于2015年8月印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），提出要“加快法規(guī)制度建設(shè)。修訂政府信息公開條例。積極研究數(shù)據(jù)開放、保護(hù)等方面制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、存儲(chǔ)、利用、開放的規(guī)范管理，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下最大程度開放，明確政府統(tǒng)籌利用市場(chǎng)主體大數(shù)據(jù)的權(quán)限及范圍”。該規(guī)范性文件對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的性質(zhì)并無(wú)界定，但提出了“修改政府信息公開條例”的建議，同時(shí)也指明政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度還需要進(jìn)一步研究和探索。因?yàn)槿狈γ鞔_的政策指引，各地的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐程度有異，理論界針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治建構(gòu)提出了不同看法，并由此引發(fā)了關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放性質(zhì)的定位和探討。

一、理論爭(zhēng)議與觀點(diǎn)聚訟：三種學(xué)說及其展開

（一）三種學(xué)說之觀點(diǎn)呈現(xiàn)

“開放政府是前所未有的透明政府，是能為公眾信任、積極參與和協(xié)作的開放系統(tǒng);其中，開放是民主的良藥，能夠提高政府的效率并保障決策的有效性?！盵1]毫無(wú)疑問，政府信息公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放均是開放政府運(yùn)動(dòng)的必然選擇，如何處理二者關(guān)系，對(duì)二者進(jìn)行正確的理解和性質(zhì)界定，學(xué)界看法不一，目前大致有三種主流觀點(diǎn)。

一是相似說。該學(xué)說以現(xiàn)有的《信息公開條例》為主要依據(jù)，認(rèn)為“政府?dāng)?shù)據(jù)”只是大數(shù)據(jù)時(shí)代“政府信息”的迭代概念，是文字語(yǔ)義在語(yǔ)境變化下的自然更新，即“政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的升級(jí)版 ”[2]。“政府?dāng)?shù)據(jù)”就是“政府信息”，二者在主體、對(duì)象、客體、過程方面都沒有本質(zhì)區(qū)別，前者完全可以按照后者已有的制度規(guī)范即《信息公開條例》進(jìn)行開放。二是交叉說。此說認(rèn)為“數(shù)據(jù)”是原始的、一手的材料，通過對(duì)“數(shù)據(jù)”進(jìn)行解讀分析均可以形成“信息”，因此所有的“政府?dāng)?shù)據(jù)”亦可加工成“政府信息”;而只有部分含有大量數(shù)字的政府信息才可以用結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)形式轉(zhuǎn)化出來(lái)，但它是不完整的、比較單一的。故“政府信息”與“政府?dāng)?shù)據(jù)”的概念范圍產(chǎn)生著部分交叉。從這個(gè)意義上講，政府?dāng)?shù)據(jù)如果定義為“行政主體在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”[3]，本質(zhì)上仍然未表明其與“政府信息”的區(qū)別，至多是一個(gè)相似概念的重復(fù)，而在開放和公開的程序上也不加區(qū)分。三是獨(dú)立說。認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開性質(zhì)完全不同。政務(wù)公開、政府信息公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放是開放政府逐步發(fā)展的三大制度，三者不是非此即彼的存在，可以同時(shí)并行、各司其職。政府?dāng)?shù)據(jù)是“政府為履行其法定職能而代表人民收集、加工并保存的各種物理符號(hào)，其屬性是公共資源，特點(diǎn)是原始、客觀、精細(xì)化”[4]。從行政過程來(lái)講，政府?dāng)?shù)據(jù)開放后要達(dá)到結(jié)構(gòu)化、機(jī)器可識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)，能夠?yàn)楣娺M(jìn)行數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和利用;而政府信息公開則依據(jù)法定事由公布給公眾后，這個(gè)流程就已經(jīng)結(jié)束，其功能定位主要是為了實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)、行政參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。簡(jiǎn)而言之，以上三種學(xué)說皆是通過與政府信息公開比較而得出，差異主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是“數(shù)據(jù)”與“信息”概念差異所導(dǎo)致的對(duì)象差異，二是“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“政府信息”的功能差異，三是“開放”與“公開”功能定位不同所導(dǎo)致的流程差異。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的性質(zhì)決定了其在開放政府制度下的功能定位和制度框架構(gòu)建，決定了其與現(xiàn)有政務(wù)公開制度和信息公開制度的協(xié)同機(jī)制，因此有必要進(jìn)行深入研究。

（二）三種學(xué)說之實(shí)踐映射

迄今為止，上述三種學(xué)說已經(jīng)在某種程度上得到了實(shí)踐。政府?dāng)?shù)據(jù)開放席卷歐陸大地之時(shí)，我國(guó)的信息公開制度尚處于襁褓之中。由于大數(shù)據(jù)技術(shù)的推動(dòng)和行政機(jī)關(guān)電子化程度的提高，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了地方實(shí)踐先行、立法滯后的情形，但總的來(lái)看并沒有脫離相似說、交叉說、獨(dú)立說的映射范圍?！毒V要》提出“2018年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)”，但由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放缺乏成熟的頂層制度設(shè)計(jì)，因此地方實(shí)踐各有不同。截至2018年12月26日，我國(guó)9個(gè)省級(jí)市、22個(gè)地級(jí)市、4個(gè)區(qū)縣級(jí)政府設(shè)立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，名稱上以“政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)”“政務(wù)數(shù)據(jù)開放網(wǎng)”或者“政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)”“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”形式出現(xiàn)。名稱不同不僅僅是形式的不同，還映射著各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放性質(zhì)理解的不同。

相似說的代表以河北省為例，河北省的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)內(nèi)嵌在省人民政府網(wǎng)站之中，與“政務(wù)公開”和“政務(wù)服務(wù)”進(jìn)行分區(qū)設(shè)置。截至2018年12月26日，就其政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)內(nèi)容而言，所發(fā)布的“數(shù)據(jù)”尚未進(jìn)行分類，具體的形式主要以表格形式的“信息”為主，與已有的政府信息公開類目相似，在平臺(tái)數(shù)據(jù)使用條款的規(guī)制上也還未有相應(yīng)規(guī)定。雖然，其將“政府信息公開”內(nèi)嵌在“政務(wù)公開”區(qū)域，但本質(zhì)上兩個(gè)區(qū)域的公開信息或者數(shù)據(jù)并無(wú)區(qū)別。因?yàn)槠涔嫉摹罢當(dāng)?shù)據(jù)”主要表現(xiàn)形式為表格內(nèi)文字內(nèi)容與統(tǒng)計(jì)數(shù)字的結(jié)合，本質(zhì)上仍然是經(jīng)政府部門二次加工形成的政府信息?！肮_”或者說“開放”的流程只是換了網(wǎng)站，增加了注冊(cè)下載的前置程序，可以被視為電子申請(qǐng)式的“政府信息公開”。

交叉說的代表以浙江省為例，截至2018年12月26日，浙江省并未開設(shè)單獨(dú)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，而是將其嵌入全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，將數(shù)據(jù)開放從“政府?dāng)?shù)據(jù)”擴(kuò)展到“公共數(shù)據(jù)”，在數(shù)據(jù)開放范圍上變大。同時(shí)，由于對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)和政府信息認(rèn)知的影響，可以在該網(wǎng)站查閱到兩類數(shù)據(jù)。一類是以結(jié)構(gòu)化、完整性、可機(jī)器識(shí)別、有數(shù)據(jù)接入口的各種可開放性政府?dāng)?shù)據(jù);另一類是與政府信息公開范圍重疊或者原不屬于《信息公開條例》范圍的相關(guān)信息資源，并且主要以圖片、WORD文檔、PDF文件等機(jī)器不可直接接入、識(shí)別的形式出現(xiàn)。此外，在關(guān)于數(shù)據(jù)開放的網(wǎng)站介紹中，特別提出了“數(shù)據(jù)利民”的功能，既是從知情權(quán)、行政參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的角度為民所“用”，同時(shí)也兼顧了政府?dāng)?shù)據(jù)的資源開發(fā)功能。

獨(dú)立說的代表以貴州省為例，貴州省是我國(guó)地方進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)較早的地方，也是數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)交易、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐上，貴州省貴陽(yáng)市敢為人先，堅(jiān)持政府?dāng)?shù)據(jù)開放的獨(dú)立說，認(rèn)為“數(shù)據(jù)”與“信息”概念的不同，導(dǎo)致了政府?dāng)?shù)據(jù)特性的不同。就其平臺(tái)開放的內(nèi)容觀之，貴陽(yáng)市以機(jī)器可識(shí)別的、結(jié)構(gòu)化的形式開放了大量元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)集;就功能定位而言，明確規(guī)定了注冊(cè)用戶“不受歧視的享有免費(fèi)訪問、獲取、使用、傳播分享和利用及再利用數(shù)據(jù)資源的權(quán)利 ”[5];就立法措施而言，貴陽(yáng)市于2017年制定頒布了《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，明確提出“政府?dāng)?shù)據(jù)”的概念，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、共享作了專業(yè)性的制度安排。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的性質(zhì)辯證：獨(dú)立說之提倡

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的性質(zhì)問題上，我國(guó)學(xué)者大部分是以《信息公開條例》的規(guī)定為依據(jù)展開討論。從各學(xué)說研究的基本現(xiàn)狀看，除了少數(shù)學(xué)者堅(jiān)持相似說、交叉說外，大部分學(xué)者尤其是公共管理學(xué)界、信息管理學(xué)界的學(xué)者從不同的學(xué)科角度指出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的不同之處，并篤定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的獨(dú)立性，對(duì)相似說和交叉說的主要觀點(diǎn)進(jìn)行了批判。

（一）“數(shù)據(jù)”不是“信息”

“數(shù)據(jù)”與“信息”概念的混淆是導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放性質(zhì)難以認(rèn)定的直接原因。不管是在人文社科領(lǐng)域還是在自然科學(xué)領(lǐng)域，都很難為“信息”下一個(gè)明確、科學(xué)的定義。直到1948年，“信息論之父”香農(nóng)在《通信的數(shù)學(xué)理論》一文中將信息定義為“事物運(yùn)動(dòng)狀態(tài)或存在方式的不確定性的描述，特點(diǎn)是消除不確定”[6]，“信息”的定義和屬性漸漸清晰，但其應(yīng)用范圍仍具有一定的局限性。1989年，學(xué)者阿科夫指出“數(shù)據(jù)”與“信息”的區(qū)別，“數(shù)據(jù)是表示對(duì)象和事件屬性的符號(hào)。信息指處理過的數(shù)據(jù)，處理過程旨在提高其有用性;例如，人口普查員收集數(shù)據(jù)。人口普查局處理該數(shù)據(jù)，將其轉(zhuǎn)換為統(tǒng)計(jì)摘要中公布的眾多表格中的信息”[7]，他認(rèn)為“信息包含在描述中，以及諸如誰(shuí)、什么、何時(shí)、何地以及多少等詞語(yǔ)開頭的問題的答案”[7]，并由此形成了“數(shù)據(jù)—信息—知識(shí)—智慧”的金字塔模型（Data-Information-Knowledge-Wisdom hierarchy ），即DIKW模型。這個(gè)模型后來(lái)成為人文社科領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)、信息、知識(shí)、智慧進(jìn)行逐步深入研究的重要理論參照。

具體到法學(xué)領(lǐng)域，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者將“信息”稱為“資訊”，相關(guān)法規(guī)有《政府資訊公開法》;日本學(xué)者將“信息”稱為“情報(bào)”，相關(guān)法規(guī)有《行政機(jī)關(guān)情報(bào)公開法》;而我國(guó)大陸學(xué)者則將“information”翻譯為“信息”，相關(guān)法規(guī)有《信息公開條例》?？梢姡词故枪δ軐?dǎo)向一致的信息公開制度，不同國(guó)家或者同一國(guó)家的不同地區(qū)的法案在“信息”的理解上也存在著差異。《信息公開條例》（2019）第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！贝颂庩P(guān)于“信息”的定義采取了抽象概括的立法技術(shù)，只能對(duì)信息的形態(tài)和表現(xiàn)形式進(jìn)行最廣泛意義上的理解。而“數(shù)據(jù)”作為“大數(shù)據(jù)技術(shù)”“大數(shù)據(jù)時(shí)代”的衍生品，除了其本身所具有的“數(shù)字”含義，更多地表現(xiàn)為計(jì)算機(jī)語(yǔ)言，即由“1”和“0”在二進(jìn)制基礎(chǔ)上形成的代碼。數(shù)據(jù)時(shí)代賦予了賽博空間（即Cyber Space）更加具體影像的同時(shí)，也在不斷刺激立法者的神經(jīng)。

以《綱要》為例，主要突出如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行開發(fā)利用，更多地強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)的“數(shù)字”特征，提出要在2018年底建成統(tǒng)一的國(guó)家數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，這儼然與原有的政府信息公開平臺(tái)迥異;再以2021年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第一百二十七條為例，在法律層面首次提出“數(shù)據(jù)”的概念，并將其與“網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)”并列，明顯區(qū)別于該法第一百一十一條關(guān)于“個(gè)人信息”的提法，但關(guān)于信息與數(shù)據(jù)有何區(qū)別，仍然是處于混沌狀態(tài)。顯然，大數(shù)據(jù)技術(shù)正在試圖改變我們已有的社會(huì)運(yùn)行架構(gòu)，而“數(shù)據(jù)”概念的應(yīng)用也正在逐漸植入我們的立法領(lǐng)域。

因此，數(shù)據(jù)和信息何以區(qū)分難以在現(xiàn)行的法律法規(guī)中按圖索驥，或許還是需要回到二者產(chǎn)生的場(chǎng)域來(lái)加深理解，嘗試從二者的外觀特性分辨。從二者的功能性差異來(lái)講，“信息”含有一定的意義，能夠最大限度地消除不確定性，通常是英文“Information”的對(duì)應(yīng)翻譯;“數(shù)據(jù)”一詞的關(guān)鍵是數(shù)值、數(shù)字，對(duì)應(yīng)的英文一般認(rèn)為是“Data”，在計(jì)算機(jī)語(yǔ)言中又以代碼（Code）的形式出現(xiàn)，具有中立性的特征，并不產(chǎn)生價(jià)值判斷。從二者的結(jié)構(gòu)性差異來(lái)講，“信息”有著廣泛的概念和定義，可以存在于多種傳播介質(zhì)，表現(xiàn)形式可以為詩(shī)詞、畫作、文字描述等，按照信息科學(xué)領(lǐng)域的劃分，信息是經(jīng)由數(shù)據(jù)處理而產(chǎn)生的，主要表現(xiàn)為非結(jié)構(gòu)化的特征;而“數(shù)據(jù)”本身具有結(jié)構(gòu)化的特征，通過對(duì)某一事物進(jìn)行多維度的測(cè)算結(jié)果，可以加深對(duì)該事物本質(zhì)的了解，因此可以通過代碼的形式和算法模型的運(yùn)用，使其成為特殊的計(jì)算機(jī)語(yǔ)言。原始數(shù)據(jù)在經(jīng)過處理和轉(zhuǎn)化后，可以信息的形式出現(xiàn)，也可繼續(xù)以衍生數(shù)據(jù)的形式出現(xiàn);信息經(jīng)過大數(shù)據(jù)技術(shù)的處理和提取，也可以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的形式出現(xiàn)，但這種轉(zhuǎn)化并不代表“數(shù)據(jù)就是信息，信息就是數(shù)據(jù)”，或者說“數(shù)據(jù)與信息在一定范圍內(nèi)存在著交叉”，二者是各自獨(dú)立存在的事物形態(tài)，具有不同的性質(zhì)和特征。

（二）功能定位不同

“傳統(tǒng)的政府信息公開側(cè)重于保障公眾的知情權(quán)，而開放政府?dāng)?shù)據(jù)更強(qiáng)調(diào)社會(huì)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值?！盵8]這是公共管理學(xué)界和信息管理學(xué)界的普遍觀點(diǎn)。以《信息公開條例》為例，政府信息公開旨在保障公眾獲取政府信息的權(quán)利，雖然知情權(quán)未以憲法條文的形式出現(xiàn)，但可以通過對(duì)《憲法》第三十五條的“言論自由”進(jìn)行解釋得出。信息自由是言論自由的前提，公眾獲取政府信息的自由具有憲法上的權(quán)利基礎(chǔ)。[9]信息公開制度作為實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的重要手段，在保障行政參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)方面也發(fā)揮著重要的作用。如《信息公開條例》第二十條、二十一條關(guān)于政府信息主動(dòng)公開的范圍，大多涉及行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策、行政許可、政府采購(gòu)、行政征收等可能發(fā)生貪腐或者涉及重要民生權(quán)益領(lǐng)域的信息。通過主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩種方式，公眾可以充分地參與到國(guó)家治理的進(jìn)程中，將行政參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的功能在于盤活政府機(jī)關(guān)所掌握或者保存的數(shù)據(jù)資源，讓政府?dāng)?shù)據(jù)“走出深閨”，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的資源性價(jià)值，以使其產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。當(dāng)然，政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)有其特殊的時(shí)代背景，隨著行政機(jī)關(guān)電子化進(jìn)程的加快，政府?dāng)?shù)據(jù)的保有量和存儲(chǔ)量也飛速增長(zhǎng)。但是，礙于數(shù)據(jù)處理技術(shù)的復(fù)雜性，最初只有大型的高科技企業(yè)、科研院所才有能力、財(cái)力進(jìn)行數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘，而數(shù)據(jù)交易也僅僅是在一個(gè)相對(duì)封閉、狹窄的渠道內(nèi)進(jìn)行，尚有許多中小型企業(yè)缺乏資金和技術(shù)的流轉(zhuǎn)以支撐數(shù)據(jù)項(xiàng)目的研發(fā)。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法最大程度發(fā)掘數(shù)據(jù)的潛力與價(jià)值。大數(shù)據(jù)技術(shù)的日益發(fā)展和普及，加速了政府?dāng)?shù)據(jù)開放需求主體的增長(zhǎng)，因此如何將豐富的數(shù)據(jù)資源投放市場(chǎng)、煥發(fā)活力，成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要目標(biāo)。雖然在開放的過程中，公眾也得以獲知數(shù)據(jù)的原始狀態(tài)，但此時(shí)“知”的功能已經(jīng)被弱化，“用”的功能在強(qiáng)化。此外，由于開放性政府?dāng)?shù)據(jù)大多以原始數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)集的形態(tài)出現(xiàn)，并以機(jī)器識(shí)別作為格式標(biāo)準(zhǔn)的要求，因此，數(shù)據(jù)匿名化等技術(shù)的應(yīng)用可以有效回避掉“兩秘密一隱私”“三安全一穩(wěn)定”的信息公開難題，數(shù)據(jù)開放的行政參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)也再次弱化。

正如后向東博士所言，“數(shù)據(jù)開放的一個(gè)基本準(zhǔn)則是匿名化，即所開放的數(shù)據(jù)必須經(jīng)過匿名處理，這種匿名化處理與監(jiān)督所應(yīng)當(dāng)具有的明確指向性相去甚遠(yuǎn)”。[10]當(dāng)信息公開的功能導(dǎo)向在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中難以尋覓痕跡時(shí)，自然也昭示著兩種制度的巨大區(qū)別。也正如《綱要》提出的要“建立‘用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新’的管理機(jī)制”，“通過促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，釋放技術(shù)紅利、制度紅利和創(chuàng)新紅利，提升政府治理能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)”。

（三）“公開”不等于“開放”

政府信息公開堅(jiān)持以主動(dòng)公開為原則，不公開為例外，主要有主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩種方式。《信息公開條例》規(guī)定了政府信息公開的常用方式，強(qiáng)調(diào)公開方式要便于公眾知曉?！氨阌凇奔粗该髁苏畔⒐_方式的多樣性和公布場(chǎng)所的多樣化，既可以通過“政府公報(bào)、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視”，也可以通過“國(guó)家檔案館、公共圖書館、政務(wù)服務(wù)場(chǎng)所”“公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏”等介質(zhì)公開。“知曉”即知道、明白、了解，可以對(duì)政府行政活動(dòng)和行政行為進(jìn)行監(jiān)督，書面、口頭或者電子化的方式均可，即政府信息到達(dá)相對(duì)人則完成政府信息公開的流程。“公開”是對(duì)政府已有的或者保存的政府信息進(jìn)行公開，并不對(duì)政府信息進(jìn)行加工制作;而“開放”則需要政府按照機(jī)器可識(shí)別的方式進(jìn)行加工制作，還需要對(duì)開放性政府?dāng)?shù)據(jù)的使用進(jìn)行引導(dǎo)和鼓勵(lì)。也如鄭磊教授所言，“政府信息公開的重心在于政府，政府公開信息后即已基本完成目標(biāo)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放則要同時(shí)關(guān)注政府和利用者兩方，以及兩者之間的互動(dòng)，不僅要推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，還要推動(dòng)數(shù)據(jù)的有效利用和價(jià)值創(chuàng)造”。[11]因此，“開放”的流程要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于“公開”，且相對(duì)復(fù)雜。

此外，政府信息公開在賦予行政相對(duì)人獲取信息權(quán)利的同時(shí)，也給予其自主選擇信息到達(dá)形式的權(quán)利。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的是原始數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)層、數(shù)據(jù)集，開放方式的形式要求主動(dòng)權(quán)在政府本身，公眾處在一個(gè)相對(duì)被動(dòng)的地位，這是由國(guó)際通行原則決定的。2007年G8數(shù)據(jù)聯(lián)盟頒布了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的八項(xiàng)基本原則，即“完整、原始、及時(shí)、無(wú)障礙、機(jī)器可識(shí)別、非歧視、非專有、免許可”[12]，設(shè)立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本標(biāo)準(zhǔn)。“無(wú)障礙原則”旨在說明開放性的政府?dāng)?shù)據(jù)可在最廣泛的范圍內(nèi)被進(jìn)行使用，以實(shí)現(xiàn)物盡其用;“機(jī)器可識(shí)別原則”表明政府?dāng)?shù)據(jù)開放的格式要求首先要達(dá)到的就是機(jī)器可識(shí)別，結(jié)構(gòu)化的形式與傳統(tǒng)的政府信息公開明顯不同，盡管某些政府信息可以通過數(shù)據(jù)的采集轉(zhuǎn)化為政府?dāng)?shù)據(jù)，但在轉(zhuǎn)化的過程中，原有的政府信息也會(huì)變得不完整?！伴_放數(shù)據(jù)的目標(biāo)一開始就定位于數(shù)據(jù)的再使用，而非知曉政府決策制定的過程和依據(jù)”[13]，決定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開的本質(zhì)不同。數(shù)據(jù)開放就意味著數(shù)據(jù)的交易、共享和充分利用?！罢?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)賦予社會(huì)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，更側(cè)重于其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值，開放數(shù)據(jù)本質(zhì)上是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù) ”[11]，與政府信息公開所承載的知情權(quán)、行政參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)相去甚遠(yuǎn)。

可見，政府?dāng)?shù)據(jù)開放獨(dú)立于政府信息公開，具有獨(dú)立的性質(zhì)和功能?！靶畔ⅰ迸c“數(shù)據(jù)”的區(qū)分，“公開”與“開放”的辨別，使相似說和交叉說失去了合理性。政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)在差異與運(yùn)行邏輯，昭示著兩種制度的不同功能定位。數(shù)據(jù)開放與信息公開的不同功能，決定了僅僅通過對(duì)原有的《信息公開條例》進(jìn)行修補(bǔ)，都只會(huì)動(dòng)搖已有的信息公開制度基礎(chǔ)，擾亂信息公開的運(yùn)行秩序，同時(shí)難以為數(shù)據(jù)開放制度中涉及的數(shù)據(jù)賦權(quán)、商業(yè)利用、數(shù)據(jù)交易等復(fù)雜問題預(yù)設(shè)空間。獨(dú)立說應(yīng)被重視。目前，我國(guó)尚未在國(guó)家層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，因此各地是在具體的實(shí)踐中探尋經(jīng)驗(yàn)與答案。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的獨(dú)立性決定了其在開放政府制度下的功能定位和制度框架，決定了其與現(xiàn)有政務(wù)公開制度和信息公開制度的協(xié)同機(jī)制。它既需要依靠政務(wù)公開和信息公開的已有制度背景，又需要識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)的獨(dú)立性，因此有必要進(jìn)行深入研究。

三、實(shí)踐展開：獨(dú)立說視角下對(duì)貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的分析

除通過理論分析來(lái)把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放的性質(zhì)外，還需要通過確切的立法實(shí)踐來(lái)揭示。2019年5月15日正式施行的《信息公開條例》，第一次進(jìn)行大幅修改，但對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放只字未提，意味著相似說和交叉說秉承的主張遇冷。而早于2017年4月11日正式發(fā)布的《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》（以下簡(jiǎn)稱《共享開放條例》），作為地方性法規(guī)，則試圖在《信息公開條例》之外探索政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法路徑即專業(yè)立法，似乎是在迎合獨(dú)立說的實(shí)踐舉措，欲與政府信息公開制度分道揚(yáng)鑣。

（一）貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的必要性

從“十三五”規(guī)劃提出“國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”到《綱要》提出“政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)逐漸擴(kuò)散開來(lái)，盡管江浙滬地區(qū)率先開展實(shí)踐，但作為政府推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的典型試點(diǎn)，貴州省在政策支持、技術(shù)支持等方面具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。依托“云上貴州”主服務(wù)器的建立，多家數(shù)據(jù)企業(yè)、多種數(shù)據(jù)行業(yè)落地貴州，貴州省先后頒布了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)用促進(jìn)條例》）、《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》，為數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策支持。實(shí)踐探索中的諸多問題亟待解決，就此貴州省委、省政府頒布了《關(guān)于實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)建設(shè)國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的意見》，“要求貴陽(yáng)市積極開展立法探索，支持貴陽(yáng)市率先開展政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放探索”[14]。

此外，貴陽(yáng)作為貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心區(qū)，既面臨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的探索任務(wù)要求，又面臨著數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)開發(fā)利用等方面的實(shí)踐難題。作為國(guó)家層面的《綱要》和相關(guān)政策文件尚未釋放出關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的頂層制度設(shè)計(jì)信號(hào)，彼時(shí)《信息公開條例》修改草案也還在論證過程中，相似說和交叉說的支持者占據(jù)主流，獨(dú)立說的擁躉式微。因此，貿(mào)然以行政法規(guī)或者法律的位階或形式在全國(guó)范圍內(nèi)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享正名，既缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也缺乏理論基礎(chǔ)。貴陽(yáng)市作為設(shè)區(qū)的市，具有《立法法》上賦予的設(shè)置規(guī)章的權(quán)利，針對(duì)區(qū)域內(nèi)已經(jīng)開展的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享實(shí)踐，已經(jīng)積攢了一定的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)對(duì)國(guó)外相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的法律政策也有了充分的了解。如何結(jié)合國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)與已有信息公開制度的相融，充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)釋放的紅利，是貴陽(yáng)市人大及其常委會(huì)乃至上級(jí)立法機(jī)關(guān)所要考慮的重要問題。

（二）發(fā)掘數(shù)據(jù)資源價(jià)值的功能定位

“數(shù)據(jù)是信息社會(huì)人們進(jìn)行創(chuàng)新的力量源泉。當(dāng)前大數(shù)據(jù)應(yīng)用的難題，不只在于數(shù)據(jù)的分析、挖掘、解讀和應(yīng)用，更在于數(shù)據(jù)資源的獲得?！盵15]大數(shù)據(jù)技術(shù)雖然具備挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值的能力，但是缺乏原料，也同樣“巧婦難為無(wú)米之炊”;作為最大數(shù)據(jù)采集方和存儲(chǔ)方的政府，既不具備充分發(fā)掘數(shù)據(jù)的能力，也一直難以有效向公眾提供數(shù)據(jù)。二元對(duì)立的困局決定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心動(dòng)力。《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《應(yīng)用促進(jìn)條例》作為《共享開放條例》制定的參照，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放指明了立法方向?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第七十六條第四款將網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)定義為“通過網(wǎng)絡(luò)收集、存儲(chǔ)、傳輸、處理和產(chǎn)生的各種電子數(shù)據(jù)”，《應(yīng)用促進(jìn)條例》第三十條規(guī)定，“鼓勵(lì)單位和個(gè)人對(duì)共享開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、挖掘、研究，開展大數(shù)據(jù)開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用”，《共享開放條例》第二十三條則規(guī)定“鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織利用政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)”。

獨(dú)立說秉承著“數(shù)據(jù)”與“信息”存在區(qū)別的基本觀念，政府?dāng)?shù)據(jù)作為資源性的價(jià)值存在，其開放的功能定位就是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的充分利用。不同于信息公開對(duì)公眾知情權(quán)和行政參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障，開放性的政府?dāng)?shù)據(jù)主要以元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)群的形式出現(xiàn)，以方便數(shù)據(jù)分析機(jī)器識(shí)別，最大程度發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)在潛力和價(jià)值。同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)作為網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的一種，同樣具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性。但是，基于政府?dāng)?shù)據(jù)來(lái)源的公益性和開放目的的公共性，政府?dāng)?shù)據(jù)被賦予了公共資源的屬性，其開放則是一種行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人提供公共服務(wù)的行為。正如《共享開放條例》第一條指出的“推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放和開發(fā)應(yīng)用，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，提高政府治理能力和服務(wù)水平，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力”，重申了貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開放的功能定位。

既然政府?dāng)?shù)據(jù)開放的功能已定，那么獨(dú)立說視角下開放性政府?dāng)?shù)據(jù)的開放性價(jià)值何在？按照目前學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)的研究，主要有人格權(quán)說、財(cái)產(chǎn)權(quán)說兩種主流觀點(diǎn)，但具體到政府?dāng)?shù)據(jù)開放本身，通過對(duì)涉密、涉隱私數(shù)據(jù)進(jìn)行脫密清洗和處理，開放性數(shù)據(jù)已經(jīng)不具有可識(shí)別至個(gè)體的特性，亦不具有涉密性，因此政府?dāng)?shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)特性被凸顯。但是，也正如上文所說，政府?dāng)?shù)據(jù)由于來(lái)源和開放對(duì)象、目的的公共性，勢(shì)必需要開放權(quán)限的公共性。不管是主動(dòng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，還是依申請(qǐng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，在相對(duì)人開發(fā)利用的權(quán)限上勢(shì)必要完全放開。在這種點(diǎn)對(duì)面和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的開放流程中，開放性政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)該被完全授權(quán)。但是，《共享開放條例》第十二條第三款僅僅指出“行政機(jī)關(guān)對(duì)其采集的政府?dāng)?shù)據(jù)依法享有管理權(quán)和使用權(quán)”，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)有“在線訪問、獲取和利用”的權(quán)利，關(guān)于相對(duì)人、組織或者法人對(duì)開放性政府?dāng)?shù)據(jù)的利用限度確只字未提，為后期政府?dāng)?shù)據(jù)的持續(xù)流轉(zhuǎn)埋下隱患。可見，雖然貴陽(yáng)市的政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法在實(shí)踐中有諸多創(chuàng)新和突破，但針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中所亟待解決的權(quán)屬利用問題、行政主體和相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系問題、政府?dāng)?shù)據(jù)的利用限度等問題還持觀望態(tài)度，總體上還受制于《信息公開條例》的制度框架束縛。

（三）專業(yè)性立法模式的嘗試

2017年4月1日，貴陽(yáng)市人大（含常委會(huì)）正式發(fā)布《共享開放條例》，全文包括總則、數(shù)據(jù)采集匯聚、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則七個(gè)章節(jié)，共計(jì)三十三個(gè)條文，對(duì)貴陽(yáng)的政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)踐做了初步設(shè)計(jì)，此外還先后頒布有《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體實(shí)施進(jìn)行安排。這是對(duì)獨(dú)立說秉承的專業(yè)立法模式的初次探索。

第一，相較于相似說和交叉說所推崇的修改舊法模式、改舊立新模式，專業(yè)性立法模式的選擇主要是基于對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放性質(zhì)的獨(dú)立性認(rèn)知。雖然關(guān)于“政府?dāng)?shù)據(jù)”和“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的概念理論界尚未有統(tǒng)一共識(shí)，但《共享開放條例》率先嘗試進(jìn)行定義，“政府?dāng)?shù)據(jù)，是指市、區(qū)（市、縣）人民政府及其工作部門和派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（以下簡(jiǎn)稱行政機(jī)關(guān)）在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”;“政府?dāng)?shù)據(jù)開放，是指行政機(jī)關(guān)面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為”。前者利用了抽象概括的立法技術(shù)，確定了政府?dāng)?shù)據(jù)的來(lái)源和形式，后者明確了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體、客體和對(duì)象。與《信息公開條例》第二條關(guān)于“政府信息”概念相比，主要指明了對(duì)象界定的差異，即“數(shù)據(jù)”與“信息”的不同，此舉也與獨(dú)立說的觀點(diǎn)呼應(yīng)。

第二，獨(dú)立說視角下政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則應(yīng)與其獨(dú)特性相結(jié)合。不同于政府信息堅(jiān)持以公開為基本原則、不公開為例外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放原則受制于結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)形式和用途，而這一原則只有通過專業(yè)性的立法模式方可體現(xiàn)。在借鑒G8政府?dāng)?shù)據(jù)開放聯(lián)盟規(guī)定的開放數(shù)據(jù)八大原則基礎(chǔ)上，《共享開放條例》第三條也規(guī)定了政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的八原則，即“遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進(jìn)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便捷高效、主動(dòng)提供、無(wú)償服務(wù)、依法管理、安全可控的原則”，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌?？v覽該條例，雖然第三條指明了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則，但在政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的分類上，卻深受信息公開制度的影響，將政府?dāng)?shù)據(jù)分為“主動(dòng)開放型”和“依申請(qǐng)開放型”，并且規(guī)定了豁免開放的政府?dāng)?shù)據(jù)。事實(shí)上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)向公眾提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，本質(zhì)上屬于一種公共服務(wù)的提供?！耙郎暾?qǐng)開放”的政府?dāng)?shù)據(jù)范圍并未在該條例中有所界定，這就意味著凡不屬于《共享開放條例》第二十條規(guī)定的優(yōu)先級(jí)開放數(shù)據(jù)，相對(duì)人皆有權(quán)進(jìn)行申請(qǐng)開放，無(wú)形中增加了行政主體的義務(wù)、責(zé)任與負(fù)擔(dān)，有恐再次陷入信息公開制度的窠臼。

第三，基于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的獨(dú)立性，《共享開放條例》在立法體例上也有所創(chuàng)新?！罢?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)數(shù)據(jù)的利用和再利用，特別強(qiáng)調(diào)使用信息技術(shù)主動(dòng)向所有公眾免費(fèi)地、無(wú)差別地開放政府?dāng)?shù)據(jù)，并以多種格式來(lái)滿足不同類型用戶的需求?！盵16]基于此，《共享開放條例》將數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放作為三大主體內(nèi)容，貫穿于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整個(gè)流程，這與現(xiàn)有的政府信息公開流程完全不同。因?yàn)樾畔⒐_僅止于相對(duì)人獲得、了解、知曉所需的政府信息，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)執(zhí)行行政管理職能進(jìn)行監(jiān)督、參與即可。政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系始于數(shù)據(jù)搜集、及于數(shù)據(jù)共享、泛于數(shù)據(jù)開放，開放性的政府?dāng)?shù)據(jù)能夠在何種程度上被開發(fā)利用，行政機(jī)關(guān)是否可由此進(jìn)行收費(fèi)，在此基礎(chǔ)上開發(fā)出的軟件或者應(yīng)用等智力成果，開發(fā)者和數(shù)據(jù)提供者政府二者的利益如何進(jìn)行分配和權(quán)衡，都是政府?dāng)?shù)據(jù)開放所要顧及的。但是，由于《共享開放條例》也只屬于探索性的嘗試，關(guān)于上述提及的重要問題并未解決，只是在對(duì)原有《信息公開條例》進(jìn)行部分模仿的程度上進(jìn)行了回避，尚需要不斷完善。

四、立法啟示：我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的未來(lái)走向

（一）權(quán)利基礎(chǔ)：從知情權(quán)到增值利用權(quán)轉(zhuǎn)變

雖然信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放均是開放政府運(yùn)動(dòng)不斷發(fā)展的產(chǎn)物，但基于二者功能定位的不同使其具有不同的特性，勢(shì)必會(huì)形成兩種不同的制度體系。知情權(quán)作為開放政府運(yùn)動(dòng)的權(quán)利基礎(chǔ)，其發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程。“從民主政治制度而言，知情權(quán)作為一項(xiàng)民主政治權(quán)利是一項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利。公民參與國(guó)家政治生活的前提是獲得足夠的政府信息，是否占有信息及占有信息的多少直接影響公眾的參政動(dòng)機(jī)和參政行為?！盵17]在政府信息公開過程中，行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能時(shí)所產(chǎn)生、制作和保存的政府信息可以被公眾進(jìn)行查閱、得知、運(yùn)用到司法進(jìn)程中以維護(hù)自身權(quán)益。具體到政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域，部分學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)與信息并無(wú)本質(zhì)不同，知情權(quán)理論可以為數(shù)據(jù)開放做完美背書，這種觀點(diǎn)值得考量。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放不管從形式還是目的來(lái)講，都定位于對(duì)數(shù)據(jù)資源的充分開放利用，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)增值利用權(quán)，但并不排斥知情權(quán)，二者不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系。但是，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，知情權(quán)被弱化確實(shí)是不爭(zhēng)的事實(shí)。就開放性政府?dāng)?shù)據(jù)的基本要求而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開放同樣需要遵循G8聯(lián)盟規(guī)定的八項(xiàng)基本原則。這就意味著開放性的政府?dāng)?shù)據(jù)具有原生性，具體表現(xiàn)為元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)群，非專業(yè)人士的公眾是不可了解的;可識(shí)別性原則決定了其識(shí)別對(duì)象是機(jī)器，必須通過機(jī)器和大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行分析、挖掘、處理;非專有原則表明政府?dāng)?shù)據(jù)的公共屬性，可以被公眾通過特定渠道和形式獲得;免許可原則賦予開放性政府?dāng)?shù)據(jù)在利用權(quán)限上的自由度，凡屬于可開放性的政府?dāng)?shù)據(jù)均受這一原則的支持。

顯然，不管是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的功能定位還是開放形式，都決定了數(shù)據(jù)增值利用權(quán)是公眾進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘時(shí)的根本目的，也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利基礎(chǔ)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放目前還處在初級(jí)階段，知情權(quán)的信息公開、政務(wù)公開框架給予了數(shù)據(jù)開放的生長(zhǎng)空間，數(shù)據(jù)增值利用權(quán)應(yīng)作為公眾普遍享有的權(quán)利。在數(shù)據(jù)權(quán)利屬性及其構(gòu)成懸而未決的情況下，政府?dāng)?shù)據(jù)作為一種公共資源，政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一種國(guó)家保護(hù)義務(wù)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破知情權(quán)的涵攝范圍，突破信息公開制度的承載限度，亟須增值利用權(quán)在政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用中實(shí)現(xiàn)突破。借助政府?dāng)?shù)據(jù)的公共屬性，率先對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的增值利用權(quán)進(jìn)行制度上的安排和探索，對(duì)其進(jìn)行公法上的定位和限制，為政府?dāng)?shù)據(jù)在開放、共享、利用過程中奠定基礎(chǔ)。

（二）功能定位：從監(jiān)督到數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)掘

“立法目的，是立法者通過制定法律文本，意圖有效地調(diào)控社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，它既是法律創(chuàng)制也是法律實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)因?！盵18]以《信息公開條例》為例，知情權(quán)保障、監(jiān)督權(quán)實(shí)施和行政參與的實(shí)現(xiàn)是其主要的價(jià)值和功能，信息公開的程序設(shè)計(jì)也為其功能服務(wù)。秉承相似說的學(xué)者堅(jiān)信，政府?dāng)?shù)據(jù)與政府信息并無(wú)不同，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放本質(zhì)上也是為了實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府運(yùn)行過程的監(jiān)督。就前所述，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的性質(zhì)本身雖然具有“透明政府”“開放政府”的特征，但就開放的數(shù)據(jù)本身而言，其所針對(duì)的開放客體顯然需要具有成熟的大數(shù)據(jù)技術(shù)、相應(yīng)的基礎(chǔ)信息設(shè)施、滿足特定行業(yè)或領(lǐng)域需求的特征。開放性政府?dāng)?shù)據(jù)的獲得固然具有監(jiān)督價(jià)值，但并非每一個(gè)相對(duì)人都有能力進(jìn)行分析和處理。反觀數(shù)據(jù)處理者和數(shù)據(jù)應(yīng)用者的基本動(dòng)機(jī)，是為了有效利用數(shù)據(jù)原料，通過不同的分析工具和方法得出不同的研究成果，對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行發(fā)掘，最終應(yīng)用到社會(huì)實(shí)踐中，以在行政主體提供的公共服務(wù)之外進(jìn)行公益性回報(bào)，這也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放使用權(quán)的根本目的。

“數(shù)據(jù)的價(jià)值在于利用，數(shù)據(jù)的開放是數(shù)據(jù)利用的前提和基礎(chǔ)?！盵19]行政機(jī)關(guān)作為政府?dāng)?shù)據(jù)的采集者、制作者和保有者，大數(shù)據(jù)處理技術(shù)的更新迭代自然無(wú)法與資本市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的技術(shù)發(fā)展同日而語(yǔ)，將具有高價(jià)值性的數(shù)據(jù)以統(tǒng)一的形式開放給公眾和社會(huì)，能夠最大程度激勵(lì)數(shù)據(jù)行業(yè)的拓展。在數(shù)據(jù)權(quán)利屬性未定的情況下，個(gè)人數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)尚有巨大的流通障礙，但政府?dāng)?shù)據(jù)不同，其公共性為數(shù)據(jù)的開放、流通、使用提供了突破口。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)在邏輯是取之于民、用之于民。因此，針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的挖掘可以進(jìn)行完全授權(quán)，以保障政府?dāng)?shù)據(jù)公共性的充分發(fā)揮。一旦厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開放的功能定位，“數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)掘”的功能定位就應(yīng)與《信息公開條例》的目的條款區(qū)分開來(lái)，將其作為未來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)開放法案的內(nèi)在價(jià)值貫穿其中。

此外，就數(shù)據(jù)開放的形式而言，“數(shù)據(jù)開放是指將原始數(shù)據(jù)及其相關(guān)元數(shù)據(jù)以電子格式放在互聯(lián)網(wǎng)上，供其他地方自由下載、使用。其本質(zhì)上是開放數(shù)據(jù)的所有權(quán)，允許他方擁有原始數(shù)據(jù)”。[20]目前，我國(guó)各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的實(shí)踐，除貴陽(yáng)市頒布了相關(guān)條例，其他地區(qū)的立法還處在審議階段，各地各級(jí)平臺(tái)基本上是通過網(wǎng)站的數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議來(lái)進(jìn)行規(guī)制。雖然在授權(quán)協(xié)議中注明了數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘的目標(biāo)，但對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬問題、使用權(quán)限問題、商用目的或盈利問題，尚處在探索階段，并且保留了行政機(jī)關(guān)對(duì)開放性政府?dāng)?shù)據(jù)的絕對(duì)所有權(quán)。這種難以實(shí)現(xiàn)邏輯自洽的做法需要在未來(lái)的立法法案中予以避免。

（三）立法模式：從改舊立新到專項(xiàng)立法

“政府?dāng)?shù)據(jù)開放和應(yīng)用，不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題，還涉及數(shù)據(jù)背后的權(quán)力和利益的再調(diào)整，需要在制度建設(shè)層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)開放數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)開放工程建設(shè)、運(yùn)行、利用和維護(hù)提供可靠的制度保障?！盵21]在《信息公開條例》修改版頒布之前，學(xué)界較為一致地認(rèn)為“我國(guó)未來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法模式宜采用修改信息公開法和制定專門法相結(jié)合的模式”[2]。這樣既可以解決原有信息公開存在的制度難題，又可以將政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要內(nèi)容納入，通過專項(xiàng)立法對(duì)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行回應(yīng)。但是，基于政府信息與政府?dāng)?shù)據(jù)的差別，公開與開放的不同以及內(nèi)在運(yùn)行邏輯的不同，2019年5月15日正式生效的《信息公開條例》針對(duì)以往的信息公開難題做了重要調(diào)整，并未以學(xué)者們呼聲最高的立法模式進(jìn)行制度安排。由此可知，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度功能難以被現(xiàn)有的信息公開制度承載，政府?dāng)?shù)據(jù)開放專項(xiàng)立法成為可能。

專項(xiàng)立法模式的選擇，具有諸多優(yōu)勢(shì)。就立法成本而言，改舊立新模式需要銜接好兩種制度、兩部法案、兩種功能的對(duì)接與轉(zhuǎn)化，理論模型的完美并不能夠達(dá)到實(shí)質(zhì)效果的完美，以擴(kuò)大政府信息概念范圍的方法將政府?dāng)?shù)據(jù)納入其中，隱含的價(jià)值是政府?dāng)?shù)據(jù)開放要以信息公開為基礎(chǔ)，遵循信息公開的基本邏輯，但在數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)又要圍繞其特殊性進(jìn)行專門的制度安排，很容易造成法律適用的混淆和性質(zhì)認(rèn)定的困難;而專項(xiàng)立法則可以規(guī)避此種現(xiàn)象，以獨(dú)立性的認(rèn)知對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定，賦予其獨(dú)特的制度功能，針對(duì)不同流程設(shè)計(jì)不同的程序，更有利于實(shí)現(xiàn)其功能定位，但其“劣勢(shì)在于立法程序時(shí)間長(zhǎng)，短期難以解決‘低法治’和‘違法興起’等問題?！盵22]就立法層級(jí)而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要以法律的形式出現(xiàn)。“開放政府?dāng)?shù)據(jù)將打破政府對(duì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)生活相關(guān)的數(shù)據(jù)的壟斷，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的開放將涉及利益格局調(diào)整，社會(huì)生活領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放將使政府面臨社會(huì)治理能力的潛在質(zhì)疑?！盵23]目前《信息公開條例》僅屬于行政法規(guī)，獨(dú)立說視角下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)該重視政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利的開放與共享，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系需要新型的制度安排進(jìn)行解構(gòu)?？梢韵刃幸孕姓ㄒ?guī)的形式進(jìn)行探索，待到時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，將其上升為法律，為其獨(dú)特性質(zhì)尋找特殊的制度安排，明確其法律地位，以便與《民法典》中關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)利的規(guī)定相銜接。就立法體例而言，專項(xiàng)立法模式可以在最大程度上實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的獨(dú)立性，《共享開放條例》就是很好的實(shí)踐。政府?dāng)?shù)據(jù)采集、共享、開放、監(jiān)督與法律責(zé)任大致構(gòu)成了我國(guó)地方立法對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度安排，在行政法規(guī)或者法律層面的嘗試，或許可以從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍、采集權(quán)限、共享權(quán)限、開放權(quán)限、救濟(jì)途徑等幾個(gè)方面展開，并為其制定法律適用的細(xì)則，以盡量減少立法過程中的不確定性和模糊性。

五、結(jié)語(yǔ)

數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)是一場(chǎng)不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)變革。在計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)顛覆人類生產(chǎn)、生活方式的同時(shí)，數(shù)據(jù)作為原材料，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過開源軟件的功用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一項(xiàng)全新的行政行為，在名稱和形式上具有信息公開的影子，也同樣具有知情權(quán)能的體現(xiàn)。對(duì)此，不同學(xué)界的學(xué)者基于學(xué)科重點(diǎn)的不同圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開放的性質(zhì)展開了討論，相似說、交叉說、獨(dú)立說僅僅是基于當(dāng)前的實(shí)踐進(jìn)程和以往的經(jīng)驗(yàn)研究，不可能窮盡政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前景與趨向。通過對(duì)比研究，獨(dú)立說視野下政府?dāng)?shù)據(jù)開放的性質(zhì)認(rèn)定具有一定的合理性，既能夠與地方立法實(shí)踐相契合，又能在數(shù)據(jù)權(quán)利未定的背景下，以其公共屬性為基本導(dǎo)向，以公共利益的時(shí)限為基本目標(biāo)，率先在政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域進(jìn)行探索。正如徐子沛所言，“正是由于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)器的性能不斷上升、價(jià)格不斷下降，人類復(fù)制、傳播信息的邊際成本一降再降，再加上互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，信息的交流和共享變得前所未有地簡(jiǎn)單、方便、快捷，人類開放的夢(mèng)想和渴望才得以一個(gè)接一個(gè)地實(shí)現(xiàn)。”[24]對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放性質(zhì)的認(rèn)定，則是對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)、人類創(chuàng)新發(fā)展、法治文明的敬畏與探索。

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Research on the Opening Nature and Legislation of Government Data? in the Big Data Era

——From the Perspective of Guiyang's Legislative Practice

Zhang Yanan

（Party School of the Henan Provincial Committee of C.P.C，Zhengzhou 45000，Henan，China）

Abstract： As a programmatic policy requirement，government data openness is the inevitable result of the open government movement.As the logical starting point of government affairs openness，information openness and data openness，the right to know is liable to cause confusion between the practical and theoretical circles. Similarity theory，cross theory and independence theory are the contentions of different academic viewpoints.As for the identification of the nature of government data openness，similarity theory and cross theory once dominated the mainstream. However，with the deepening of government data openness practice and the change of legislative framework of the Regulations on Information Opening，the establishment of government data openness process has attracted much more attention.Through the in-depth analysis of Guiyang government data opening legislation practice，the function orientation and professional legislation mode of government data opening conform to the basic viewpoint of independent theory，cater to the basic demands of open government，and release the inherent vitality of government data opening.Therefore，based on the nature of the theory of independence，our government data open legislation should take the realization of government data value-added use right，the excavation of data property value and the choice of special legislative mode as its value objectives.

Key words： the opening nature of government data;similarity theory;cross theory;independence theory;legislation

責(zé)任編輯：劉有祥 余爽悅