冀文穎，廖星衡

(1.中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心，上海 200082；2.上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306)

一、問題的提出

海事領(lǐng)域所指清污一般是指對于船舶油污事故的預(yù)防及處置，而清污費(fèi)用一般是由此產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。有學(xué)者將清污費(fèi)用總結(jié)為：“為了清除船舶溢出的油類以及防止溢油或污染發(fā)生的措施所支出的費(fèi)用，還包括清污和防污措施所造成的進(jìn)一步損害和損失。”[1]強(qiáng)制清污是清污活動的一種常見情況，一般是在責(zé)任方不能及時開展清污或者不具備清污能力或者情況緊急需要立即清除油污情況下海事管理機(jī)構(gòu)指令清污單位開展清污工作。目前，相關(guān)法律法規(guī)對強(qiáng)制清污費(fèi)用的概念沒有明確界定，致使實(shí)踐中海事管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體成為司法實(shí)務(wù)中較具爭議的問題。

這里以“山宏12”輪溢油事故與“中恒9”輪溢油事故為例，來說明司法實(shí)踐中認(rèn)定強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體的不同觀點(diǎn)。2012年12月30日，內(nèi)河小油船“山宏12”輪在長江常熟段水域發(fā)生沉沒溢油事故后，上海海上搜救中心崇明分中心指揮夕陽公司、晨揚(yáng)公司開展清污。事后，夕陽公司、晨揚(yáng)公司分別就產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用向污染責(zé)任方進(jìn)行索賠，向上海海事法院提起訴訟，后法院判決認(rèn)為兩公司的民事訴訟主體適格(1)(2016)滬72民初66號、(2016)滬72民初67號判決書。。2016年7月13日，“中恒9”輪在長江常熟段水域發(fā)生溢油事故后，晟敏公司接受上海海事局指令實(shí)施油污清除工作，事后向武漢海事法院起訴要求油污責(zé)任人賠償因清污產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用，一審法院武漢海事法院和二審法院湖北省高級人民法院均認(rèn)為清污公司與油污責(zé)任人之間不存在民事法律關(guān)系，不符合民事立案條件，駁回了清污公司的訴訟請求(2)(2017)鄂72民初985號、(2018)鄂民終664號判決書。，與“山宏12”輪案的裁判截然相反。

上述兩案均為強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠案件，但在索賠主體問題上判決卻呈現(xiàn)出截然不同的觀點(diǎn)。那么，在船舶發(fā)生污染事故者或者形成緊迫油污損害威脅的情況下，海事管理機(jī)構(gòu)指令或者委托的清污單位開展清污應(yīng)急處置后，所產(chǎn)生的費(fèi)用是基于何種法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)由誰來作為索賠主體，是船舶油污損害賠償糾紛實(shí)務(wù)中充滿爭議的問題，本研究將對此進(jìn)行分析探討。

二、司法實(shí)踐中呈現(xiàn)出的強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體的三種觀點(diǎn)

本研究通過“中國裁判文書網(wǎng)”等平臺收集到14起關(guān)于強(qiáng)制清污的船舶油污損害賠償糾紛案例，共38份判決書，將其呈現(xiàn)出的3種司法實(shí)務(wù)觀點(diǎn)整理如下：

觀點(diǎn)1：強(qiáng)制清污費(fèi)用賠償糾紛為民事糾紛，可由做出指令或者委托的海事管理機(jī)構(gòu)者或者地方政府部門索賠(14份)。典型案例是“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪溢油事故，事故發(fā)生后，上海海事局協(xié)調(diào)包括洋山海事局在內(nèi)的多家單位開展清防污應(yīng)急處置，結(jié)束后洋山海事局向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鹪V訟要求污染責(zé)任方賠償為開展油污清除措施委托7家專業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測、檢驗(yàn)、評估、協(xié)助而產(chǎn)生的費(fèi)用，一審、二審及再審法院均認(rèn)為洋山海事局原告訴訟主體適格(3)(2015)甬海法商初字第445號、(2017)浙民終582號、(2018)最高法民再369號判決書。。其他類案的法院判決理由總結(jié)如下：應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)可以作為索賠主體向污染責(zé)任方索賠清防污費(fèi)用，源于我國加入的《2001年燃油污染損害民事責(zé)任國際公約》(以下簡稱《燃油公約》)以及我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《海環(huán)法》)等的規(guī)定。應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施后，其依職權(quán)采取的合理措施并由此產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用可依法向污染責(zé)任方提出賠償。在實(shí)踐中，從節(jié)約訴訟成本的角度，海事管理機(jī)構(gòu)作為應(yīng)急處置組織者，代表其他應(yīng)急清污單位統(tǒng)一向責(zé)任方索賠，合理性和合法性得到認(rèn)可。

觀點(diǎn)2：強(qiáng)制清污費(fèi)用賠償糾紛為民事糾紛，可由清污單位索賠(22份)。典型案例是上文提到的“山宏12”輪案。其他類案的法院判決理由總結(jié)如下：受指令或者委托的清污單位可以直接向污染責(zé)任方索賠，源于我國加入的《燃油公約》以及我國《侵權(quán)責(zé)任法》等的規(guī)定。清污單位根據(jù)指示開展清防污工作，在某些情況下雖然未和污染責(zé)任方構(gòu)成合同關(guān)系，但因開展清防污工作，客觀上取得了減輕或者避免污染損害的效果，因此其有權(quán)向事故責(zé)任方索賠因此而產(chǎn)生的合理費(fèi)用。

觀點(diǎn)3：強(qiáng)制清污費(fèi)用賠償糾紛不屬于民事糾紛，屬于行政代履行，污染責(zé)任方和清污單位之間不存在民事法律關(guān)系，清污單位不可作為索賠主體(2份)。典型案例是上文提到的“中恒9”輪案。其他類案法院的判決理由總結(jié)如下：清污單位不能作為索賠主體向污染責(zé)任方索賠清防污費(fèi)用，源于我國《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。海事管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清污行為屬于行政強(qiáng)制行為中委托第三人代履行的情形，因清污單位未與污染責(zé)任方進(jìn)行過污染清除事宜的磋商，清污公司與污染責(zé)任人之間不存在民事法律關(guān)系，不符合民訴法規(guī)定的立案條件。其產(chǎn)生的清防污費(fèi)用應(yīng)由此行政強(qiáng)制行為的委托機(jī)關(guān)向清污單位支付費(fèi)用后再依據(jù)《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定要求污染責(zé)任方承擔(dān)。

三、強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體問題辨析

通過以上觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體問題本質(zhì)是強(qiáng)制清污行為法律關(guān)系性質(zhì)的問題。觀點(diǎn)1、2中，不論是發(fā)出指令的海事管理機(jī)構(gòu)還是接受指揮的清污單位作為索賠主體，皆是民事法律關(guān)系的當(dāng)事人，均具有訴訟主體資格。而觀點(diǎn)3中，法院認(rèn)定強(qiáng)制清污費(fèi)用基于行政法律關(guān)系產(chǎn)生，清污單位不具有原告的訴訟資格。因此，解決強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體問題，一是要厘清強(qiáng)制清污的法律關(guān)系性質(zhì)，二是要明確具體的索賠主體。

(一)強(qiáng)制清污的法律關(guān)系性質(zhì)辨析

1.強(qiáng)制清污行政法律關(guān)系性質(zhì)分析。如果認(rèn)為強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于行政法律關(guān)系的性質(zhì)，其前提是海事管理機(jī)構(gòu)是否被法律授予了強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)急清污的權(quán)力。《行政強(qiáng)制法》第52條和《海環(huán)法》第71條第1款明確了在船舶發(fā)生事故、造成或者可能造成海洋環(huán)境嚴(yán)重污染損害、當(dāng)事人不能清除的條件下，海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)采取強(qiáng)制措施，并且該行政具體行為屬于行政代履行，強(qiáng)制清污費(fèi)用由行政相對人承擔(dān)。有學(xué)者從海洋污染治理的角度認(rèn)為，強(qiáng)制清污費(fèi)用是基于行政代履行產(chǎn)生的，不屬于私法債權(quán)，因?yàn)樵撡M(fèi)用是權(quán)利客體而不是請求該費(fèi)用的債權(quán)[2]，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(以下簡稱《防污條例》)第41條第1款也規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施清除船舶污染措施。因此，在法律法規(guī)上，當(dāng)船舶溢油事故當(dāng)事人不能自行清污時，不管是海事管理機(jī)構(gòu)自身開展清污還是指揮清污單位進(jìn)行的清污均屬于行政代履行，其費(fèi)用自然是行政法律關(guān)系下產(chǎn)生的，而費(fèi)用的收回應(yīng)當(dāng)通過海事管理機(jī)構(gòu)向污染責(zé)任方做出在規(guī)定期限內(nèi)支付費(fèi)用的行政決定。清污單位的報(bào)酬應(yīng)當(dāng)由委托方海事管理機(jī)構(gòu)支付，而不應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)制清污費(fèi)用糾紛為由起訴污染責(zé)任方。如此觀之，“中恒9”輪案法院的觀點(diǎn)是有理有據(jù)的。

2.強(qiáng)制清污民事法律關(guān)系性質(zhì)分析。如認(rèn)為強(qiáng)制清污屬于民事法律關(guān)系，亦有其合理之處。在國際條約上，我國是《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》及1992年議定書(以下簡稱《CLC公約》)和《燃油公約》的締約國，兩公約都將“任何”防止或者減少油污損害的清污費(fèi)用納入污染損害賠償?shù)姆秶m沒有強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制”的條件，但強(qiáng)制清污也理應(yīng)屬于民事法律關(guān)系性質(zhì)。在國內(nèi)法上，《海環(huán)法》雖然授予海事管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)急清污的權(quán)力，但其第89條第1款也規(guī)定了污染責(zé)任方的責(zé)任屬性是民事責(zé)任，意味著海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行了強(qiáng)制清污的權(quán)力并不影響強(qiáng)制清污是民事法律關(guān)系的性質(zhì)。還有學(xué)者認(rèn)為，《海環(huán)法》對違反法律的行政相對人規(guī)定的行政法律責(zé)任是不包括責(zé)令支付清污費(fèi)用或應(yīng)急費(fèi)用的[3]，認(rèn)為請求支付強(qiáng)制清污費(fèi)用是一種民事債權(quán)?！睹穹ǖ洹返?235條也規(guī)定了海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)要求環(huán)境損害侵權(quán)人賠償清除污染的費(fèi)用。《最高人民法院第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀(jì)要》第145條，則直接將向污染責(zé)任方請求清污費(fèi)用的訴訟定性為民商事訴訟，并不區(qū)分清污行為是否是在海事管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制情形之下。最后，《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》將船舶油污損害規(guī)定為海事領(lǐng)域的特殊侵權(quán)。因此，無論是下達(dá)指令的海事管理機(jī)構(gòu)還是受指揮的清污單位都有對污染責(zé)任方提起強(qiáng)制清污費(fèi)用賠償訴訟的民事權(quán)利。

3.筆者認(rèn)為，強(qiáng)制清污費(fèi)用應(yīng)當(dāng)是民事法律關(guān)系下產(chǎn)生的費(fèi)用。由于法律法規(guī)對強(qiáng)制清污費(fèi)用沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致了不同主體對強(qiáng)制清污費(fèi)用在法律法規(guī)上的適用存在著不同的理解，在實(shí)務(wù)和學(xué)術(shù)中出現(xiàn)了上述強(qiáng)制清污法律關(guān)系性質(zhì)的爭議。

若將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為行政法律關(guān)系下產(chǎn)生的費(fèi)用，是不符合海事海商實(shí)踐的。船舶油污事故除了會產(chǎn)生清污費(fèi)用外，通常還會產(chǎn)生漁業(yè)、旅游業(yè)、海洋生態(tài)的損失，若強(qiáng)制清污不屬于民事法律關(guān)系而另行提起行政訴訟，將不利于船舶油污損害賠償問題的整體解決；會直接沖擊海商法領(lǐng)域特有的賠償責(zé)任限制制度，動搖油污保險(xiǎn)制度的根基；會因強(qiáng)制清污的行政法律關(guān)系而優(yōu)先于其他債權(quán)人得到受償，長此以往將不利于海洋環(huán)境的保護(hù)。

在清污責(zé)任歸屬上，雖然法律授予了海事管理機(jī)構(gòu)保護(hù)海洋環(huán)境所需的權(quán)力，但有權(quán)力不等于應(yīng)該對油污事故的強(qiáng)制清污費(fèi)用負(fù)責(zé)，且我國對于環(huán)境污染侵權(quán)適用無過錯責(zé)任的歸責(zé)原則，油污的清理是污染責(zé)任方的義務(wù)。將強(qiáng)制清污定性為行政法律關(guān)系，其實(shí)有將污染者的責(zé)任轉(zhuǎn)移給海事管理機(jī)構(gòu)的可能[4]，放任污染責(zé)任方怠于履行清污義務(wù)，長此以往必將打擊海事管理機(jī)構(gòu)的履職積極性，造成航運(yùn)行業(yè)環(huán)境保護(hù)意識的淡薄。

在司法實(shí)務(wù)方面，在民事法律關(guān)系性質(zhì)的觀點(diǎn)下，強(qiáng)制清污費(fèi)用糾紛中各方爭議的焦點(diǎn)是費(fèi)用賠多賠少的問題，而污染責(zé)任方該不該賠幾乎不會成為爭議的焦點(diǎn)，因?yàn)槲廴臼聦?shí)因事故而生易于證明，且在法律依據(jù)上有公約、判例和司法解釋給予了足夠的支持。如此看來，法院只需要依據(jù)損害事實(shí)定奪賠付數(shù)額，以民事訴訟的方式一次性解決強(qiáng)制清污費(fèi)用的糾紛，既可節(jié)省司法資源又可保持判例觀點(diǎn)一致，還能與國際接軌。而如果在行政法律關(guān)系性質(zhì)的觀點(diǎn)下，強(qiáng)制清污作為行政代履行，不僅有可能產(chǎn)生因污染責(zé)任方不服行政代履行費(fèi)用而提起的行政訴訟，還有可能會產(chǎn)生受指揮進(jìn)行強(qiáng)制清污的清污單位不服海事管理機(jī)構(gòu)支付的強(qiáng)制清污費(fèi)而提起行政訴訟，海事管理機(jī)構(gòu)會因一次行政代履行行為而參與兩次行政訴訟。如果是涉外油污事故，情況就正好相反。因我國已加入《CLC公約》和《燃油公約》，如發(fā)生涉外的船舶油污損害糾紛案件，不管是政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的強(qiáng)制清污還是污染責(zé)任方等主導(dǎo)的清污，一律按照公約定性為民事法律關(guān)系，不再考慮清污費(fèi)用是否在行政代履行行為下產(chǎn)生。如此一來，同一類案件會因涉內(nèi)涉外因素的不同而呈現(xiàn)出截然相反的觀點(diǎn)。雖然有涉外因素而采取不同的做法并不違法甚至在某些領(lǐng)域是有法律明確規(guī)定的，但在海商法傳統(tǒng)上，與世界通行做法接軌應(yīng)當(dāng)是更加符合海商法、航運(yùn)業(yè)的發(fā)展趨勢。強(qiáng)制清污費(fèi)用的定性采取公約的做法可以大大減少相關(guān)主體的訴訟成本和司法成本，可以鼓勵海洋環(huán)境的保護(hù)和促進(jìn)航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。正如司玉琢教授所言：“沒有涉外因素的國內(nèi)案件，也沒有必要將預(yù)防措施納入行政強(qiáng)制的法律體系中，強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為行政代履行費(fèi)用，使得同一預(yù)防措施行為因涉內(nèi)涉外而變成兩種不同性質(zhì)的行為，同一清污費(fèi)用，因涉內(nèi)涉外因素而變成不同性質(zhì)的費(fèi)用，使得本來很簡單的問題變得復(fù)雜化?！?4)在第二屆海事法治圓桌會議上的總結(jié)發(fā)言，參見：海商法研究中心公眾號，https://mp.weixin.qq.com/s/fq3BSUmCdBnwW4e_xBo_yA，2021年5月25日最后訪問。

(二)強(qiáng)制清污費(fèi)用的具體索賠主體辨析

1.海事管理機(jī)構(gòu)作為強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體。在司法實(shí)務(wù)中大量存在海事管理機(jī)構(gòu)作為強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體以民事糾紛起訴污染責(zé)任方的案例，法院亦認(rèn)可海事管理機(jī)構(gòu)作為強(qiáng)制清污費(fèi)用民事糾紛的原告主體資格?！睹穹ǖ洹返?235條規(guī)定，當(dāng)侵權(quán)人違反法律規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償清除污染的費(fèi)用；《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》也將船舶油污損害糾紛定性為特殊的海事侵權(quán)。二者共同組成海事管理機(jī)構(gòu)對污染責(zé)任方請求強(qiáng)制清污費(fèi)用的侵權(quán)責(zé)任請求權(quán)基礎(chǔ)。海洋生態(tài)環(huán)境作為一種公共利益被法律認(rèn)可，賦予國家機(jī)關(guān)保障這一公共利益的職責(zé)，當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境遭受損害時，國家機(jī)關(guān)有義務(wù)防止損害擴(kuò)大和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)由造成損害的侵權(quán)人負(fù)責(zé)賠償。具體到強(qiáng)制清污上，當(dāng)發(fā)生船舶油污事故時，為防止海洋生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步損害，海事管理機(jī)構(gòu)在污染責(zé)任方不能清污的情況下，有義務(wù)采取措施防止和減少油污損害，所產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用可以通過民事訴訟請求污染責(zé)任方賠償。此外，《海環(huán)法》第89條第1款規(guī)定污染責(zé)任方的民事?lián)p失賠償責(zé)任，第2款規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)代表國家對污染責(zé)任方要求民事?lián)p害賠償，結(jié)合其第71條，可以理解為船舶油污事故發(fā)生后造成或者可能造成海洋環(huán)境重大損害的，海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施，產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用損失可以通過民事訴訟要求污染責(zé)任方賠償?！斗牢蹢l例》第41條、第53條也有類似的規(guī)定。另外，有的學(xué)者從民法請求權(quán)的角度，認(rèn)為海事管理機(jī)構(gòu)可以以無因管理為由請求污染責(zé)任方賠償強(qiáng)制清污費(fèi)用[5]。綜上所述，海事管理機(jī)構(gòu)作為強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體有其合理之處。

2.民間清污單位作為強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體。民間清污單位作為強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體的情況可分為涉外和涉內(nèi)兩種情形。涉外情形下，由于我國是《CLC公約》和《燃油公約》的締約國，強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體問題應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用公約和條約。根據(jù)《CLC公約》第1條第6款、第7款，《燃油公約》的第1條第7款、第9款的規(guī)定，任何人為防止或者減輕污染損害而采取的任何預(yù)防措施(包含本研究所談及的強(qiáng)制清污)產(chǎn)生的費(fèi)用均屬于油污損害的范圍之內(nèi)，采取措施的主體有權(quán)要求污染責(zé)任方承擔(dān)賠償責(zé)任。在涉外情形下，民間清污單位作為強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體幾乎沒有爭議，這是世界通行實(shí)踐做法，強(qiáng)制清污費(fèi)用只需要清污單位起訴污染責(zé)任方要求其承擔(dān)賠償責(zé)任即可。但在涉內(nèi)情形下，則出現(xiàn)上述提及的類案不同判的情形。筆者認(rèn)為其原因是我國《海商法》當(dāng)中缺少對于船舶油污損害具體規(guī)定?！逗Ｉ谭ā穬H在船舶責(zé)任限制和訴訟時效兩部分中提到油污損害賠償?shù)膬?nèi)容，對于船舶油污損害賠償?shù)亩x等內(nèi)容缺乏明確規(guī)定，雖然《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》將船舶油污損害責(zé)任糾紛定性為海事侵權(quán)糾紛案件，可依據(jù)《民法典》中特殊侵權(quán)的原則性規(guī)定。但是，船舶油污損害賠償涉及海商法特有的責(zé)任限制制度，完全依賴侵權(quán)責(zé)任難以妥善解決油污損害賠償主體問題。法院在實(shí)務(wù)中自然也發(fā)現(xiàn)通過《海商法》的規(guī)定難以解決船舶油污損害案件，因此最高人民法院頒布了《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》，其中第9條就明確規(guī)定船舶油污損害賠償?shù)姆秶ǚ乐够蛘邷p輕船舶油污損害采取預(yù)防措施所發(fā)生的費(fèi)用，對船舶油污損害賠償?shù)姆秶M(jìn)行了法律解釋。雖然大部分船舶油污損害糾紛案件通過最高院的解釋得到解決，但本研究提出的強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體問題還是沒有得到解決。最高院的解釋僅就費(fèi)用范圍做出定義，對產(chǎn)生費(fèi)用的主體以及產(chǎn)生費(fèi)用的條件都未如《CLC公約》或者《燃油公約》明確規(guī)定，使得國內(nèi)法的適用與公約存在著一定的差距，具有不確定性，出現(xiàn)本研究一開始提及的類案不同判的情形。目前已有學(xué)者從訴訟效率、社會成本以及污染責(zé)任方與清污單位雙方利益的角度進(jìn)行了民間清污單位直訴污染責(zé)任方合理性的探討[6]。還有的學(xué)者從民間清污單位的請求權(quán)角度，認(rèn)為受指揮的民間清污單位與污染責(zé)任方實(shí)質(zhì)上形成了無因管理的民事法律關(guān)系[7]。綜上所述，受海事管理機(jī)構(gòu)指揮進(jìn)行清污的民間清污單位作為強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體亦有合理之處。

3.筆者認(rèn)為，強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體應(yīng)當(dāng)以實(shí)際進(jìn)行清污行動的民間清污單位為主。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》，民間清污單位與污染責(zé)任方形成的是海事特殊侵權(quán)民事法律關(guān)系。在清污實(shí)踐中，由于設(shè)備和專業(yè)性的限制，船舶油污清理通常是由民間清污單位進(jìn)行的，當(dāng)然有時海事管理機(jī)構(gòu)亦會動用行政人員和設(shè)備進(jìn)行清污，除去海事管理機(jī)構(gòu)自身清污所產(chǎn)生的這部分費(fèi)用可以由海事管理機(jī)構(gòu)通過民事訴訟要求污染責(zé)任方賠償外，其他清污費(fèi)用(包括強(qiáng)制清污費(fèi)用)都應(yīng)以民間清污單位為索賠主體。

強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠以民間清污單位為主的做法不僅符合現(xiàn)有法律規(guī)定、國際通行做法，在司法實(shí)務(wù)中也形成了具有相當(dāng)規(guī)模的判例，民間清污單位作為原告起訴污染責(zé)任方賠償強(qiáng)制清污費(fèi)用得到法院支持的判例占據(jù)大多數(shù)。從節(jié)省社會資源的角度，允許民間清污單位直接向污染責(zé)任方索賠，不僅避免了因一次清污行為而產(chǎn)生行政、民事兩種法律關(guān)系的復(fù)雜化問題，有利于節(jié)約社會成本。在訴訟效率上，也可避免由海事管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)索賠時，因其公務(wù)及公益特點(diǎn)，污染責(zé)任方可能會做出其無權(quán)索賠的抗辯，或者是削減清污單位合理商業(yè)性費(fèi)用的抗辯。另外，從訴訟參與人的角度，民間清污單位作為原告，向污染責(zé)任方提起民事訴訟后，海事管理機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮自身管理作用，以中立證人的身份出具當(dāng)時的指揮監(jiān)管等材料，在訴訟中幫助法院厘清、認(rèn)定事實(shí)，佐證清污單位投入的人力、物力是否真實(shí)合理，從而加速法院對這類案件的審理，提高司法效率。除此之外，以民間清污單位為主，不僅可以使海事管理機(jī)構(gòu)擺脫不必要的訴訟，提高海事管理機(jī)構(gòu)履行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的積極性，還可以為民間清污單位提供明確的法律指引，為強(qiáng)制清污行動的進(jìn)行排除后續(xù)訴訟主體困擾，起到鼓勵清污、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的作用。

四、解決強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體問題的建議

(一)完善相關(guān)法律規(guī)定

強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體問題的根源之一在于法律規(guī)定的模糊，由此產(chǎn)生了不同法院對法律理解的不同?！逗Ｉ谭ā奉C布至今已有30年左右的時間，最高人民法院頒布《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》亦有10年之久，現(xiàn)有法律法規(guī)、司法解釋已難以滿足司法實(shí)務(wù)的需要，因此《海商法》的修改才會提上日程。

1.通過修改《海商法》和《海環(huán)法》等法律以明確強(qiáng)制清污定義。具體到強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體問題，在我國國內(nèi)法中沒有明確規(guī)定清污費(fèi)用的概念，以致對強(qiáng)制清污費(fèi)用相關(guān)的法律存在不同理解。如果說《CLC公約》和《燃油公約》中的“任何人”“任何措施”一詞能夠涵蓋強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體之意，為涉外強(qiáng)制清污費(fèi)用糾紛提供明確的指引，也為法院審理提供明確依據(jù)，那么《海商法》及相關(guān)司法解釋等則缺乏對強(qiáng)制清污行為及其費(fèi)用的法律性質(zhì)的妥善界定。對此，已有學(xué)者注意到并認(rèn)為可以將強(qiáng)制清污行為和費(fèi)用的法律性質(zhì)分別定性，前者規(guī)定為行政法律性質(zhì)，后者認(rèn)定為民事法律性質(zhì)[8]。但筆者認(rèn)為，國內(nèi)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定強(qiáng)制清污行為和費(fèi)用均為民事法律性質(zhì)，明確賦予民間清污單位對強(qiáng)制清污費(fèi)用的索賠主體資格?！逗Ｉ谭ā返男薷目梢詤⒖家鸭尤氲墓s，如在新增的船舶油污損害專章中，將油污損害賠償定性為民事法律關(guān)系，賦予實(shí)際清污的民間清污單位作為訴訟主體索賠的權(quán)利，更好地銜接和協(xié)調(diào)船舶油污損害賠償涉內(nèi)涉外案件的審理和判決。

2.協(xié)調(diào)好《海環(huán)法》與《海商法》等公法、私法在強(qiáng)制清污費(fèi)用問題上的調(diào)整范圍。若立法者要賦予強(qiáng)制清污行動及其費(fèi)用行政法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)在《海環(huán)法》等相關(guān)公法性質(zhì)的法律中做出明確的程序及實(shí)體內(nèi)容規(guī)定。例如，在《海環(huán)法》中明確國家海事行政主管部門強(qiáng)制采取避免或者減少船舶污染損害措施所產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)由污染責(zé)任方承擔(dān)，幫助厘清責(zé)任主體，同時從兼顧行政及司法效率的角度，可通過出臺司法解釋明確措施采取的主體也可以向污染責(zé)任方提出民事索賠。而如果要賦予強(qiáng)制清污行動及其費(fèi)用民事法律關(guān)系性質(zhì)，則應(yīng)當(dāng)在修改中的《海商法》中明確做出相關(guān)的規(guī)定，可參考《CLC公約》和《燃油公約》中的規(guī)定，或者將上述公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法等做法均是可行的。例如，新增：任何人為防止或者減輕污染損害而采取的任何預(yù)防措施(包含強(qiáng)制清污)產(chǎn)生的費(fèi)用均屬于油污損害的范圍，采取措施的主體有權(quán)要求污染責(zé)任方承擔(dān)賠償責(zé)任；或者增加類似的明確指引性規(guī)定。無論立法者采取了何種觀點(diǎn)，《海環(huán)法》和《海商法》等法律之間應(yīng)當(dāng)妥善協(xié)調(diào)公私法對強(qiáng)制清污問題調(diào)整的范圍，理順強(qiáng)制清污行為及其費(fèi)用的法律性質(zhì)，明確強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體的訴訟資格，以便于海事管理機(jī)構(gòu)職能的履行，鼓勵民間清污單位參與清污，有利于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)工作的開展。

3.處理好《海商法》與《民法典》等特別法與一般法在強(qiáng)制清污費(fèi)用問題上的調(diào)整范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》中明確規(guī)定船舶油污損害責(zé)任糾紛是特殊侵權(quán)責(zé)任糾紛，根據(jù)一般的法理，特別法優(yōu)先于一般法，但是《海商法》以及相關(guān)的司法解釋并沒有對強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體問題做出特殊規(guī)定，此時能否依據(jù)《民法典》中的一般原則進(jìn)行處理，這是個問題?？v觀《民法典》，除了侵權(quán)責(zé)任的一般規(guī)定外，與船舶油污損害有聯(lián)系的應(yīng)當(dāng)屬于侵權(quán)責(zé)任中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的第1229條到第1235條。但這些條文規(guī)定的是生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，而強(qiáng)制清污費(fèi)用應(yīng)當(dāng)屬于船舶油污損害賠償問題，這些條文能否直接適用于強(qiáng)制清污費(fèi)用還是非常值得探討的。之所以會產(chǎn)生強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠主體的問題，很大原因在于特別法無具體規(guī)定可依，一般法也無法滿足實(shí)務(wù)案件處理的需要。因此，該問題的解決路徑大致可分為立法和司法兩條，要么在未來新《海商法》里像上文那樣規(guī)定船舶油污強(qiáng)制清污費(fèi)用，要么像船舶油污損害責(zé)任糾紛那樣通過司法解釋將船舶強(qiáng)制清污費(fèi)用糾紛歸屬于特殊侵權(quán)責(zé)任糾紛中。但從效率上看，前者立法路徑是較優(yōu)的選擇，原因是：(1)目前《海商法》的修改勢在必行，且國家政策方針更加注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因此對于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境具有積極意義的強(qiáng)制清污必然會體現(xiàn)在新《海商法》當(dāng)中。(2)如果將強(qiáng)制清污費(fèi)用規(guī)定于新《海商法》中，則能夠直接明確強(qiáng)制清污費(fèi)用糾紛屬于海商法范疇下的特殊侵權(quán)責(zé)任糾紛，比起后者司法解釋更具有效率性。

(二)海事管理機(jī)構(gòu)積極嚴(yán)格履行自身職責(zé)

1.注重強(qiáng)制清污開展前的程序合規(guī)?！斗牢蹢l例》實(shí)施后，進(jìn)入我國各沿海港口的船舶大多依據(jù)該條例第33條規(guī)定，事先簽訂了船舶污染清除協(xié)議，一旦該船在某港口水域發(fā)生油污事故，可由其協(xié)議單位開展油污清除工作。為避免事后爭議，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)先調(diào)查事故船舶的協(xié)議清污單位，謹(jǐn)慎啟動清污代履行。有學(xué)者亦持相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為“為減少紛爭，在社會清污力量能滿足要求的情況下，不建議海事機(jī)構(gòu)直接作為強(qiáng)制清污履行主體”[9]。若無協(xié)議清污單位，在敦促簽訂清污協(xié)議后，仍未簽訂或者仍不能有效清污的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制法》和《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》的程序調(diào)派民間清污單位進(jìn)行強(qiáng)制清污行動，并正確履行行政代履行開始、中止或者終結(jié)的告知、文書送達(dá)等程序。否則，事后在訴訟中一旦遇到法院持上述觀點(diǎn)3對強(qiáng)制清污進(jìn)行認(rèn)定，且遇海事管理機(jī)構(gòu)未按規(guī)范程序行事，很有可能被法院認(rèn)定行政強(qiáng)制代履行決定無效，所產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用得不到法院的支持，費(fèi)用索賠之路斷絕，既損害海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)政為民的執(zhí)法形象，也遭受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失[10]。

2.加強(qiáng)強(qiáng)制清污行動中的監(jiān)督。由于清污行動具有專業(yè)性和一定的工作量，往往會使用專業(yè)船舶、技術(shù)設(shè)備和耗費(fèi)大量的人力物力，所產(chǎn)生的高昂清污費(fèi)用往往又會成為糾紛而訴諸法院。但就目前實(shí)際情況來看，正如有學(xué)者認(rèn)為，目前強(qiáng)制清污費(fèi)用存在著措施、費(fèi)用合理性和證據(jù)材料缺乏的問題[11]。因此，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對清污行動的監(jiān)督和指導(dǎo)，同時全面、準(zhǔn)確、真實(shí)地做好行動記錄，積累索賠證據(jù)材料，如與事實(shí)有關(guān)或者證明措施合理性或者反映強(qiáng)制清污行動效果的證據(jù)材料等，形成完整的證據(jù)鏈。必要時可以借鑒國際保賠集團(tuán)特別補(bǔ)償條款中的“特別海上事故代表”(Special Casualty Representative)制度，指派符合一定要求的專業(yè)人員，作為所有利益關(guān)系人的代表參與清污作業(yè)，與肇事船東和清污單位充分溝通，協(xié)調(diào)雙方對作業(yè)情況進(jìn)行現(xiàn)場確認(rèn)，及時向所有利益關(guān)系人轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)各當(dāng)事方確認(rèn)后的清污作業(yè)日報(bào)，以此增強(qiáng)對清污力量投入和清污費(fèi)用支出合理程度的把控。此外，由于海事執(zhí)法船艇不一定具備清污的條件和設(shè)施，也沒有專業(yè)的清污隊(duì)伍，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)謹(jǐn)慎自行實(shí)施清污。

3.積極參與行動后的收尾工作。清污完成后事故糾紛并未結(jié)束，海事管理機(jī)構(gòu)服務(wù)與保障工作仍需繼續(xù)。民間清污單位向污染責(zé)任方提起民事訴訟后，海事管理機(jī)構(gòu)可以證人身份出具當(dāng)時的指派指揮、監(jiān)管材料，幫助法院還原事實(shí)，審理認(rèn)定清污單位投入的人力、物力是否真實(shí)和合理，從而加速這類案件的審理。同時，協(xié)助清污單位加速處理強(qiáng)制清污費(fèi)用糾紛，也可從另一個角度促使清污單位在海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)出清污指揮后積極參與清污，從而維護(hù)海事管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威形象，提高行政效率。